公共行政的精神范文

導語：如何才能寫好一篇公共行政的精神，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

XXXXX：

分中心工會委員會為了更好開展工會活動，使工會經費更好為工會會員服務，根據《<河北省基層工會經費收支管理實施辦法>的通知》相關文件規定，經分中心工會委員會研究，近期將參加上級工會文藝匯演活動，經費預算如下：

分中心工會組織舞蹈與歌唱參加上級工會文藝匯演活動，其中舞蹈組10人，每人服裝費800元，共計8000元，預計聘請舞蹈老師18次/每半天，標準每半天不超過500元，授課費預計開支9000元；歌唱組2人，每人服裝費800元，共計1600元，伴舞及編導費7600元，預計聘請聲樂老師39次/每半天，標準每半天不超過500元，授課費預計開支19500元；演出制作費8000元，此項活動費用共計52100元。

因分中心工會經費不足，今特向分中心申請行政補助，望批準！

篇2

關鍵詞：獨立學院；行政管理工作；現代審視；困境；對策

中圖分類號：G647 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）11-0325-02

獨立學院，是指實施本科以上學歷教育的普通高等學校與國家機構以外的社會組織或者個人合作，利用非國家財政性經費舉辦的實施本科學歷教育的高等學校，采用民辦機制辦學。盡管獨立學院依托公立母校主體，但獨立學院采用民辦機制辦學的特殊性，使其在行政管理方面與公立院校又有所不同，如何在現有條件下引入人本思想，提高獨立學院行政管理效率，發揮管理和行政職能，有效地完成學校工作任務，讓行政工作更好地為教學科研等核心工作服務，對獨立學院的發展同樣有著非常重要的意義，其管理水平的高低已成為衡量學校競爭力的一個重要標準。審視當前獨立學院行政管理工作，可以得出其存在行政服務職能尚顯薄弱、人本服務意識不夠強化；垂直式行政機構效率低、行政管理制度不夠健全；行政人員素質發展不均、系統業務培訓不夠完善；行政人員待遇相對較低、職業歸屬意識不夠深入等困境，基于獨立學院行政管理工作的內在原則即人本化原則、效率化原則、職能化原則的考察，得出樹立人本化管理理念、強化工作服務意識；組建學習型管理團隊、提高整體業務素質；建立扁平式組織體系、擴大系部的自；健全人文性關懷機制、加強職業的歸屬感等獨立學院行政管理工作的應對之策。

一、困境透視：獨立學院行政管理工作的問題解析

獨立作院作為一支新興的辦學產物，行政管理工作亦處于摸索與完善的階段。獨立學院既依托母體院校又獨立辦學的特性，決定了其行政管理工作也要與母體院校采取不同的模式與理念。審視當前獨立學院行政管理工作，總體上呈現行政服務職能尚顯薄弱、人本服務意識不夠強化；垂直式行政機構效率低、行政管理制度不夠健全；行政人員素質發展不均、系統業務培訓不夠完善；行政人員待遇相對較低、職業歸屬意識不夠深入等困境。

1.行政服務職能尚顯薄弱、人本服務意識不夠強化

行政服務職能是行政工作的重要職能，這一職能也與“以人為本”的服務意識與“科學發展”的發展意識相吻合。高職行政管理部門則需定位于為科研、教學、教職工與學生的各項事業提供服務與保障。然而，當前獨立學院行政管理工作中仍具有一定的官僚色彩， 服務意識淡薄、服務效率低下，將自身的行政色彩濃于服務色彩，進而影響工作效率。總體上出現行政服務職能尚顯薄弱、人本服務意識不夠強化的現象。

2.垂直式行政機構效率低、行政管理制度不夠健全

獨立學院在短暫的辦學歷程上，并未形成成熟的行政模式與管理制度，大體上沿用母體院校的垂直式行政機構，即“董事——院——系”的垂直式體制，各層級被規定于不同的層級上，層層遞進，由高到低，權力也依據不同的層級有不同的配置，由高到低，由集中到分散，以上級的命令的形式將任務與要求通知并貫徹于下級。然而垂直式行政機構效率較低，既不利于溝通與積極性的發揮，還可能陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈，從而增加行政成本，權責不明。此外，行政管理制度也不夠健全，對于例會制度、財政制度、人員選聘制度、績效管理等制度都未能健全。可以說呈現垂直式行政機構效率低、行政管理制度不夠健全的問題。

3.行政人員素質發展不均、系統業務培訓不夠完善

行政人員的素質是影響行政管理工作的重要因素。行政人員在素質上大體上要求有較好的組織能力、溝通能力、管理等能力。然而，當前行政人員素質的發展不均，且存在重使用、輕培養的現象。在行政人員的職責定位上也存在誤差，如部分領導將行政人員定位于接待、打雜、處理公文等事務，在人員的配置上不能做到各盡其能，也未將其與興趣愛好、性格等相鏈接，使行政人員的素質不能得到充分的發揮。行政人員的專業與行政管理的崗位也常存在不匹配、不符合的情況，由此則導致人人不能盡其才的被動現象。當前獨立學院行政人員素質在上崗前對自己工作尚處模糊，對自己工作的規劃也不清晰，系統業務的培訓也不夠完善，因此總體上出現行政人員素質發展不均、系統業務培訓不夠完善的困境。

4.行政人員待遇相對較低、職業歸屬意識不夠深入

獨立學院的行政人員普遍存在發展與待遇上的困境，其發展與待遇普遍低于教學一線老師，加之其工作的重要性認識不到位，行政人員普遍存在職業歸屬感不強的問題。職業歸屬意識的不夠深入，則容易導致隊伍的不穩定、工作積極性的不高、工作效率的不強，使行政部分組建合理、協作、穩定的梯隊陷入一定的困境。

二、原則考察：獨立學院行政管理工作的內在原則

基于獨立學院行政管理工作的問題解析，考察獨立學院行政管理工作的內在原則，得出人本化原則、效率化原則、職能化原則是獨立學院行政管理工作的內在原則。

1.人本化原則

人本化原則即以人為中心，以人的發展為基點，人的需求為導向，發展人、引導人、幫助人。獨立學院行政管理工作其本質上是人的工作，要改變傳統刻板的行政思維與行政方式，加強人本化意識，既提升自身個體的主動性意識，也提升服務對象的人本化意識，真正的形成人人資源共享、人人齊頭并進的和諧式工作氛圍。

2.效率化原則

效率化原則即以效率為標桿，以成效為要求的工作原則。獨立學院既有教育事業的公益性，也有民辦企業的盈利性，因此既需要秉承人本化原則，也要注重效率化原則。當前垂直式的行政管理體系既不利于工作效率，也不利于工作氛圍的營造。垂直式的行政管理體系還往往陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈，影響工作效率，效率化原則也理應成為獨立學院行政管理工作的內在原則。

3.職能化原則

職能化原則即以職能分工為標尺，注重職能的配置、職責明確，人盡其職。職能化原則使職能的分工明晰化，健全相應的職能制度，既不使行政管理機構的臃腫，也不至于部分職能的缺失，也避免出現部分職能“一人多崗”，也不出現“一崗多人”的矛盾現象。簡言之，人本化原則、效率化原則、職能化原則是獨立學院行政管理工作的內在原則。

三、對策前瞻：獨立學院行政管理工作的應對之策

基于獨立學院行政管理工作的問題解析及內在原則，得出樹立人本化管理理念、強化工作服務意識；組建學習型管理團隊、提高整體業務素質；建立扁平式組織體系、擴大系部的自；健全人文性關懷機制、加強職業的歸屬感等獨立學院行政管理工作的應對之策。

1.樹立人本化管理理念、強化工作服務意識

人本化管理理念是獨立學院行政管理工作的出發點，也與以人為本的理念相吻合。人本化管理理念即把管理工作的出發點與落腳點落實于師生的服務，包括教學的服務、生活的服務、管理的服務等，切實把握學生的心態，營造良好的人際文化氛圍，創造良好的精神氛圍。同時強化服務意識，獨立學院行政管理工作才能具備活力和生命力，才能夠把高校各個組成部分有機地融合在一起。同時，教師和學生應該尊重學院行政管理工作、尊重行政管理人員，要努力實現全體師生互相信任、互相幫助、互相尊重，共同創建和諧的校園人文氛圍。

2.組建學習型管理團隊、提高整體業務素質

學習型組織理論既是當前組織的重要理論，也是獨立學院行政管理工作隊伍發展應有的組織理念。學習型管理團隊即保持學習的意識，不斷推進科學合理的管理方式、學習方式、組織方式，在積極學習、不斷成長的氛圍中提高整體業務素質。學習型管理團隊的組建可通過學習討論、講座、交流、技能大賽、文體活動、學術活動等多樣化的方式實現，既提升整體素質，也形成良好的團隊文化。

3.建立扁平式組織體系、擴大系部的自

垂直式組織體系不利于工作效率的提升，借鑒公司企業當前運用較廣泛的組織管理結構，扁平式組織體系或許是一個合適的選擇。扁平式組織體系既改變垂直式組織體系層級式的管理模式，將行政權力適當下放，精簡機構。如現在較多的獨立學院實行的二級管理制度，將一部分人事權力、資源配置權等下放給下屬系部，由于系部是直接接觸師生的基層單位，擴大系部自，便能滿足師生需求，更好地服務于師生。

4.健全人文性關懷機制、加強職業的歸屬感

人文性關懷機制從工作人員的生活、工作情況等點滴出發，注重其職業的發展規劃，滿足其適當合理的要求，以穩定行政人員隊伍，提高其工作的積極性，在人事安排制度上也盡量綜合考慮個體的興趣、專業、愛好等，真正從人出發，關懷人、關心人、幫助人，健全人文性關懷機制，真正加強職業的歸屬感，也為職業發展的穩定梯隊培養奠定基礎。同時，也借鑒一定的激勵機制，健全科學的行政管理制度，真正使人盡其才，人盡其用，提升工作效率。簡言之，審視當前獨立學院行政管理工作，可以得出其存在行政服務職能尚顯薄弱、人本服務意識不夠強化；垂直式行政機構效率低、行政管理制度不夠健全；行政人員素質發展不均、系統業務培訓不夠完善；行政人員待遇相對較低、職業歸屬意識不夠深入等困境，基于獨立學院行政管理工作的內在原則即人本化原則、效率化原則、職能化原則的考察，得出樹立人本化管理理念、強化工作服務意識；組建學習型管理團隊、提高整體業務素質；建立扁平式組織體系、擴大系部的自；健全人文性關懷機制、加強職業的歸屬感等獨立學院行政管理工作的應對之策。

參考文獻：

[1]那薇，曹國林.獨立學院管理的研究與實踐[M].成都：西南財經大學出版社，2011.

[2]苗玉寧.獨立學院可持續發展理論與實踐[M].北京：經濟科學出版社，2011.

[3]闕海寶.獨立學院運行與決策分析[M].成都：西南財經大學出版社，2011.

篇3

我局緊緊圍繞此次會議的目標，積極學習、傳達會議精神，統一思想，并結合我局實際工作及時調整工作目標，明確工作措施，力爭把會議提出的任務和要求轉化為推動法治政府建設和依法行政工作的重要工作，為法治政府建設貢獻力量，現將貫徹落實狀況匯報如下：

一、傳達學習會議精神。

我局主要領導認真學習了某某領導的指示及會議精神，分管領導按照主要領導領導要求，帶領分管業務處室學習會議精神，結合具體業務逐條對照落實。通過這次對會議精神的學習，切實讓局機關全體干部職工都學有所思，學有所得，達到了統一思想、提高認識、指導實踐的目的。

二、草擬法治政府建設工作安排

草擬我局《2020年法治政府建設工作安排》，按照《2020年市法治政府建設工作要點》全面推進我局法治政府建設工作。

三、加強內部工作

開展數據共享開放績效考核，引導各部門、區（市、縣）、開發區加快推進政府數據共享開放及數據應用工作，進一步釋放政府數據紅利。

四、深入開展政府規章清理工作

篇4

關鍵詞 精神殘疾 精神分裂癥 認知功能 陽性癥狀

中圖分類號：R749.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-1533（2015）17-0047-04

The analysis of the relationship of the degree of mental disability and the cognitive function and positive symptoms of patients with schizophrenia*

WANG Fei**， ZHU Zhengren， HUANG Ping

（The Third People’s Hospital of Ganzhou City， Jiangxi Province， Ganzhou 341000， China）

ABSTRACT Objective： To investigate the relationship between the degree of mental disability and the cognitive function and positive symptoms of patients with schizophrenia. Methods： One hundred and twenty-six cases of patients with schizophrenia in our hospital from Jan.， 2014 to Jan.， 2015 were selected as a study group， which was subdivided a mild， moderate or severe disability subgroup with 67， 25 and 34 cases each. One hundred and twenty-five cases of healthy persons participating in physical examination in our hospital were selected as a control group. The differences of cognitive function and PANSS positive symptom score were compared. Results： The RBANS dimensions scores and the indexes of non continuous error rate， sustained response， conceptual level and completed classification of the study group were significantly lower than those of the control group， and the persistent error and WHO-DAS score and PANSS positive symptoms score of the study group were significantly higher than those of the control group. An increment trend was presented in RBANS score while a decrement trend in PANSS positive symptom score among the mild， moderate and severe disability subgroups. All the differences were statistically significant. Conclusion： There are obvious differences in cognitive function and PANSS positive symptom of the patients with schizophrenia at different degree of mental disability and both are closely correlated with the degree of mental disability.

KEY WORDS mental disability； schizophrenia； cognitive function； positive symptoms

日常生活和社會功能[1]。精神分裂癥是慢性遷延性精神障礙性疾病，是導致精神殘疾的重要原因之一，占精神殘疾的79%左右[2]。由于疾病發生、復發和殘疾率均較高，并最終導致嚴重的認知功能和社會功能異常，嚴重影響家庭、社會和國家的經濟和健康損失。精神分裂癥患者的精神癥狀是導致精神殘疾的重要原因。本研究探討精神殘疾程度與精神分裂癥患者陽性癥狀的關系，現報道如下。

1 資料與方法

1.1 臨床資料

選取2014年1月-2015年1月期間我院精神病科門診部就診的精神分裂癥患者126例（男54例，女72例）作為研究組，年齡18～60歲，平均年齡（33.01±2.58）歲，病程1～5年，平均病程（1.62±0.56）年，文化程度均為初中及其以上。納入標準：全部患者均符合《國際疾病分類》關于精神分裂癥的診斷標準，病程≥1年，服用利培酮，本研究試驗開始前詳細向患者及其監護人講解研究內容和注意事項，患者及其監護人均對本研究試驗知情同意并簽署知情同意書。排除標準：合并器質性疾病、情感性精神障礙和其他精神障礙，合并肝腎功能衰竭、心血管疾病、精神發育遲滯，酒精導致精神障礙或藥物依賴患者。同期選取我院健康體檢者125例（男53例，女72例）作為對照組，年齡18～60歲，平均年齡（34.22±2.49）歲，文化程度均為初中及其以上。納入標準：全部患者均能配合完成認知功能測試。排除標準：合并精神性疾病、嚴重軀體疾病，3個月內無酒精和藥物濫用史。

兩組患者在性別、年齡和文化程度等一般資料間的比較差異無統計學意義（P>0.05），具有可比性，并經本院醫學倫理委員會批準。

1.2 研究方法

由兩名主治醫師以上職稱的研究者對患者進行精神殘疾程度、認知功能和陽性癥狀評估，其中精神殘疾程度評估嚴格參照世界衛生組織殘疾評定量表（World Health Organization disability rating scale，WHO-DASⅡ）[3]，認知功能采用重復性成套神經心理狀態測驗（repeatable battery for the assessment of neuropsychological status，RBANS）和威斯康星卡片分類測驗（Wisconsin card sorting testing，WCST）測試，陽性癥狀評估嚴格參照陽性與陰性癥狀量表（positive and negative syndrome scale，PANSS）[4]，評定員經過量表培訓均獲得良好的一致性，Kappa值為0.81。

1.3 觀察指標

1） WHO-DAS Ⅱ評分。用于評定精神殘疾程度，包括社會參與、日常生活、與人相處、自我照顧、軀體移動、理解與交流等6個維度，共36個條目，采用五級評分標準，得分越高提示精神殘疾程度越高，社會功能水平越低，反之，得分越低提示精神殘疾程度越低，社會功能水平越高。總分值≥52分提示精神殘疾，WHO-DAS Ⅱ量表信度系數為0.78，表面效度較好。① 精神殘疾一級：WHO-DAS Ⅱ評分≥116分，適應行為嚴重障礙；② 精神殘疾二級：WHO-DAS Ⅱ評分106～115分，適應行為重度障礙；③ 精神殘疾三級：WHO-DAS Ⅱ評分96～105分，適應行為中度障礙；④ 精神殘疾四級：WHO-DASⅡ評分52～95分，適應行為輕度障礙。其中精神殘疾一、二級為重度殘疾，精神殘疾三級為中度殘疾，精神殘疾四級為輕度殘疾。本研究中，研究組患者輕度殘疾67例，中度殘疾25例，重度殘疾34例。

2） PANSS評分。用于評定癥狀，評分越高，癥狀越重，共30個條目，其中陽性癥狀7個條目（妄想、概念紊亂、幻覺、興奮、夸大、猜疑/被害和敵對性），采用七級評分，評分越高，癥狀越嚴重。評定人員均為經過訓練的精神科醫師，通過精神檢查，并集合臨床檢查結果和知情人提供的病例信息進行綜合評定。

3）RBANS測驗。簡明單人操作測驗，用于評估的延時記憶、注意、言語功能、視覺廣度、即刻記憶等神經心理狀態，由12個分測驗組成，測驗耗時20～30 min，適用于18～89歲成年人。

4）WCST測驗。測驗認知轉移、工作記憶概括、分類能力，測驗指標主要包括非持續錯誤率、持續錯誤數、持續性應答數、概念化水平、完成分類等，適用范圍于6歲以上的人群。

1.4 統計學處理

2 結果

2.1 兩組患者認知功能測驗結果比較

研究組RBANS認知功能各維度評分均明顯低于對照組，兩組比較差異具有統計學意義（表1）；研究組非持續錯誤率、持續性應答數、概念化水平和完成分類指標明顯低于對照組，持續錯誤數明顯高于對照組，兩組比較差異具有統計學意義（表2）；研究組WHO-DAS Ⅱ評分和PANSS陽性癥狀評分均明顯高于對照組，兩組比較差異具有統計學意義（表3）。

2.2 精神殘疾程度與RBANS評分和PANSS陽性癥狀評分的關系

輕度殘疾組RBANS評分明顯高于中度殘疾組和重度殘疾組，中度殘疾組RBANS評分明顯高于重度殘疾組，組間比較差異具有統計學意義。輕度殘疾組PANSS陽性癥狀評分明顯低于中度殘疾組和重度殘疾組，中度殘疾組PANSS陽性癥狀評分明顯低于重度殘疾組，組間比較差異具有統計學意義（表4）。

3 討論

精神分裂癥患者常合并注意、記憶、抽象思維和信息整合等多種認知功能異常。精神分裂癥患者認知功能障礙是由于顳葉海馬和大腦額葉功能異常有關，精神分裂癥患者容易導致穩定性的記憶損害。本研究證實，精神分裂癥患者延時記憶、注意、言語功能、視覺廣度和即刻記憶等RBANS 測驗評分均明顯低于健康體檢者，而非持續錯誤率、持續性應答數、概念化水平和完成分類等WCST 測驗指標均明顯低于健康體檢者，持續錯誤數明顯高于健康體檢者，研究表明精神分裂癥患者常合并廣泛性記憶損害，其與相關研究具有一致性[5]。目前研究證實，精神分裂癥患者精神陽性陰性癥狀與認知功能損害具有明顯的差異[6]。但關于精神分裂癥患者認知功能障礙程度與精神殘疾程度的關系尚有待進一步的研究探討。

精神分裂癥患者認知功能障礙是精神病理改變類型之一，容易導致行為、情感和思維障礙。同時，精神分裂癥病情遷延不愈，常常引起不同程度的精神殘疾，主要體現為社會參與、日常生活、與人相處、自我照顧、軀體移動、理解與交流等適應行為的嚴重障礙。本研究結果顯示，精神分裂癥患者WHO-DAS Ⅱ評分明顯高于健康體檢者，精神分裂癥患者精神殘疾程度更為嚴重，其中輕度精神殘疾67例（53.17%），中度精神殘疾25例（19.84%），重度精神殘疾34例（26.98%）。相關研究顯示，精神癥狀是導致精神分裂癥患者精神殘疾的主要原因，其中精神分裂癥患者的精神陽性癥狀（妄想、概念紊亂、幻覺、興奮、夸大、猜疑/被害和敵對性）是非常重要的因素，急性期陽性癥狀的有效控制有助于減少陽性癥狀繼發的陰性癥狀數，同時減輕陽性癥狀繼發的陰性癥狀程度，有助于改善精神分裂癥患者的功能和預后狀況[7]。但關于精神分裂癥患者不同精神殘疾程度與精神性陽性癥狀的關系研究尚少。

本研究結果顯示，精神分裂癥患者RBANS評分明顯低于健康體檢者，其中輕度精神殘疾患者RBANS評分明顯高于中度殘疾和重度殘疾患者，中度殘疾患者RBANS評分明顯高于重度殘疾患者，揭示了精神殘疾程度越嚴重，RBANS評分越低，認知功能障礙程度越嚴重。精神分裂癥患者PANSS陽性癥狀評分明顯高于健康體檢者，其中輕度精神殘疾患者PANSS陽性癥狀評分明顯低于中度殘疾和重度殘疾患者，中度殘疾患者PANSS陽性癥狀評分明顯低于重度殘疾患者，揭示了精神殘疾程度越嚴重，PANSS陽性癥狀評分越高，精神陽性癥狀越嚴重。因此，精神殘疾程度與認知功能障礙程度和精神性陽性癥狀緊密相關。精神分裂癥患者慢性遷延不愈與腦部器質性損傷具有緊密的關系，容易導致認知功能異常，執行能力下降，從而導致日常生活和社會交往功能逐漸降低。全部精神分裂癥患者均存在不同程度的精神殘疾，其中精神殘疾程度受疾病本身、社會心理和藥物治療等多種因素的影響，其中精神分裂癥疾病本身是導致精神殘疾的重要因素[8]。

綜上所述，不同精神殘疾程度的精神分裂癥患者認知功能和PANSS陽性癥狀評分差異顯著，精神分裂癥患者認知功能及其陽性癥狀與精神殘疾程度緊密相關。

參考文獻

[1] 范寧， 譚云龍， 李佳， 等. 首發未服藥精神分裂癥患者血清同型半胱氨酸水平與臨床癥狀的關系[J]. 中國心理衛生雜志， 2015， 29（2）： 105-108.

[2] 王久菊， 王鵬飛， 權文香. 精神分裂癥的語言認知特點及其腦機制[J]. 生物化學與生物物理進展， 2015， 42（1）： 49-55.

[3] 黎娟花， 黃雄， 胡文生， 等. COMT val158met基因多態性與首發精神分裂癥發病、癥狀輕重及認知功能的關系[J].廣東醫學， 2015， 36（1）： 82-84.

[4] 甘景梨， 段惠峰， 程正祥， 等. 重復經顱磁刺激對精神分裂癥難治性陰性癥狀及腦源性神經營養因子的影響[J]. 中國神經精神疾病雜志， 2014， 40（12）： 710-714.

[5] 羅曉， 張麗麗， 韓書賢， 等. CMYA5基因多態性與新疆維吾爾族精神分裂癥的關聯性研究[J]. 中國神經精神疾病雜志， 2014， 40（12）： 726-730.

[6] 劉永橋， 宓為峰， 王曉志， 等. 阿立哌唑與喹硫平治療精神分裂癥的療效與安全性[J]. 中國臨床藥理學雜志， 2014， 30（6）： 505-507.

篇5

中國公共行政精神的孱弱現狀

（一）公共行政思維中公共性的流失

公共性是公共行政最顯著的特性。回顧改革開放以來的近40個光景，社會結構的轉型對行政界域內公共性的沖擊是不言而喻的。科技的進步、經濟的發展催生了繁雜的行政事務和膨脹的行政組織，同時對公共行政主體的執政能力提出了更高的要求。在這樣的行政環境下，第三部門和行政外包等新形式的行政組織展現在公共服務選擇的面前。第三部門的非營利性導致其提供公共服務的能力有限，而受市場競爭機制作用的行政外包組織則始終以經濟性為首要原則。當私有制的思維沁入到公共領域中，公、私界限模糊，難免不損害到公共行政至善、至純的公共性，使公民在公共生活中，往往接觸不到真正優質的公共服務，和平價的公共產品。針對政治體制改革回應相對滯后的我國而言，公共性的流失，必然導致政府公共管制權的增強，而對應著公民公共行政權力的縮小，這無疑加深了公民與公共行政之間的距離，增加了我國實現民主治理的難度。

（二）公共價值訴求的非理性表達

公共價值訴求的非理性表達源于中國兩千多年的傳統行政文化桎梏下的公共行政精神根基薄弱。家天下的時代，整個社會處于倫理教化的非理性和皇室強權專制統治之下，人情往來、個人崇拜、等級有序的倫理觀念根深蒂固，政府強大、公民弱小和淡泊法律的意識深入人心，國民缺少自覺認知和遵守現代法律法規的精神是幾千年歷史沉淀下來的傳統與習慣。而今，這種典型的民族心理特征突然受到外來新思潮的猛烈沖擊，難免不使中國上下呈現出非理性的狂躁。行政組織內部濫用公共權力、損害行政誠信、隨意制定決策等，對應著公民上學難、住房難和看病難等基本的生存問題，這些現象直接挑釁著公共行政的權威和公民對政府的信任。于是在現實中，行政主體貪污瀆職、暴力拆遷、釣魚執法公民政治冷漠、自焚抗議、郁憤難平在如此政德面前，倫理道德不堪一擊，衰微的法理精神造就了公共價值訴求的非理性表達，這急迫地呼喚完善的法治社會快速到來。

（三）公共行政目的的偏頗

社會轉型帶動了社會結構關系的轉變，多元利益集團的出現，使公共利益成為集團與政府以及集團之間博弈的產物，公民的公共利益越來越多地讓位于強大的集團利益。對利益的盲目追求，使與民爭利的現象不僅顯現在利益集團之間，也顯現在行政組織內部，行政人員之間，致使公共行政最根本的服務目的被忽視，公共行政的社會職能和文化職能發揮不徹底。在單純利益的驅動下，公務員隊伍中出現了大批對公共服務缺乏熱情、道德水平低下的蛀蟲，他們貪婪地蠶食著原本應該高效、公正的公共行政。在社會財富的迅速積累下，也加重了國富民衰的跡象。公共行政的現實目的直接陷入到被質疑的危機中。（四）公共行政觀念的形式化趨同盡管我國行政有著幾千年的歷史，然而真正意義上的公共行政學起步晚，發展慢。在精彩紛呈、眼花繚亂的西方行政理論面前，我國公共行政學界稚氣未脫。始終追隨在各式各樣的行政思潮之后，難以創新。盡管很多優秀的學者致力于在吸收西方精華理論的基礎上完善創新我國的行政理論。但世界經濟一體化，以及社會全面發展對公共行政能力提出的緊迫要求，使得我國的行政理論不得不受到系統、完備的外來思想的同化。甚至存在部分不負責任的學者，在沒有或者鮮有對我國的公共行政基礎和社會發展的客觀狀況進行詳細分析的基礎上，就直接照搬照抄國外的思想理論，用以指導我國的公共行政實踐，造成了我國的行政觀念與國外思想產生形式化趨同的現象。可以說，這種學習創新精神的孱弱，直接影響到我國公共行政價值理論和治理實踐的脫軌，對我國的公共行政發展百害而無一利的。

重塑中國公共行政精神的手段

（一）擴大民主途徑

本能地意識到公民的要求與呼聲，這是政府必須具備的執政能力，這需要一系列民主制度的健全。我國是擁有十三億人口的大國，做到直接民主是不現實的。然而，在信息高速發展的今天，各種電子、數字、通訊設備、互聯網等高端技術，為建立、拓寬多種“民主參與”和的渠道，政府與公民的對話，以及公民民主參政提供了便利的條件。通過這種公開、民主的自由表達，實現公民對社會生活和國家生活進行廣泛參與的目的，推進公共行政公共性的復歸，進而對政府行政政策的制定和執行給予必要的回應、監督和壓力，這也正是民主行政的基本要求和核心內容。

（二）加強法制改革力度

完善、正義的法律制度是公民權利實現和公共行政行為有序的最強大有利的武器。特別是對于法治基礎薄弱的我國來說，維系社會主義運行秩序，規范政府行為必須要加快法律制度建設的步伐。包括明確法律原則，建立制衡機制，在法律面前保證人人平等，更新法律法規內容，做到遵法從嚴、立法公正、司法公正、執法公正，借法律來實現權力與義務的平衡，使行政行為有法可循，行政失范有法可究。

（三）發揮大眾傳媒的公益作用

時代的信息化為政務的公開、透明提供了多種可行方式，其中，積極發揮大眾傳媒的公益作用，做到全面監督與樹立典范的結合，無疑是最好的途徑之一。大眾傳媒作為人類社會物質生產和精神交往的產物，對社會活動具有廣泛的影響力。隨著社會生產力的發展，科技的進步，傳播速度越來越快，范圍越來越廣，效果也越來越大。而我們需要轉變的是大眾傳媒傳播商業價值遠遠大于公益價值的客觀現狀。積極發揮其輿論監督功能，加深行政人員服務社會、公眾的社會責任感，并通過樹立像孔繁森、牛玉儒、白芳禮等深入人心、感動中國的精神楷模作為人物典范，激勵廣大行政人員自覺履行公仆職責，投身于為人民服務的光榮事業中，從教育培訓、模仿學習中領會公共行政精神，教化并培育公民熱愛祖國，珍視生命，勤懇無畏，甘于奉獻的公民精神。

篇6

關鍵詞：現代性；后現代性；工具理性；價值理性；行政文化

中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）09-0007-02

一、工具理性與價值理性的解讀

工具理性與價值理性是馬克斯?韋伯理論中的一對重要概念，工具理性是運用某種手段來達到某種特定的目的，而不顧及行為在“內容”上的合理性，即所應有的道德價值考慮。工具理性又等同于蓋伊?亞當斯與丹尼?巴爾弗所提出的“技術理性”，他們認為，當今時代的一個特征，是某科學分析的心靈模式和一種被稱為技術理性的對技術進步的信仰。工具理性還等同于卡爾?曼海姆所描述的“功能理性”，他將功能理性看作是將人物邏輯地組成為較小的單元，目的是為了效率。工具理性剔除了價值因素，注重實然的，事實層面的認識，追求科學的規范化，具有工具性特征。價值理性是以對價值的追求為目的，是一種追求人的價值實現的具有超越性的思維模式。價值理性超越了事實層面，追求事實與價值的統一性，具有目的性的特征，注重行為本身所能代表的價值，即是否實現社會的公平、正義，它所關注的是從某些具有實質的、特定的價值理念的角度來看行為的合理性。價值理性具有如下特點，首先，它是一種以人類主體為中心的理性，強調主體與客體的分離，并以主體為中心；其次，它是一種目的理性，價值理性追求要合乎人的目的，一切努力都是為了滿足人的合理性需要；最后，它是一種批判和建構的理性，價值理性作為批判理性，它關注人的現實處境和前途命運，通過對現實世界的反思、批判，從而去建構一個合乎人的本性和目的的美好世界。

綜上所述，工具理性與價值理性是不可分離的，價值理性內在地指導著工具理性，而工具理性只有以價值理性為基礎和核心，才能發揮出應有的作用，從歷史的發展過程來看，工具理性和價值理性經歷了早期的自然合一階段，到現代性階段的價值理性被工具理性所奴役，再到后現代性階段的對價值理性回歸的強烈意愿，這三個階段是從合到分再到要求合的一個過程。

二、公共行政現代性背景下的工具理性行政文化

西方公共行政現代性的主要特征是工具理性行政文化主導，價值理性行政文化被奴役，工具理性行政文化以推崇元敘事、基礎主義、普遍主義為主要內容，崇尚事實與價值的分離，重視二元對立思想，強調對效率的追求，“公共行政的規范化觀念和思想是植根于19世紀后期至20世紀初期的現代性世界的”[1]，公共行政現代性是以“工具理性”的行政文化特點體現出來的。工具理性行政文化表現為公共行政的科學化、專業化、效率化以及公共行政體系的科層化、行政原理的普適化、公共行政研究的實證化，并強調公共行政的專門化、法制化、官僚化、規則化、非人格化、技術化、職業化特征，由此導致了公共行政的功能化特征，即公共行政的功能性取向――追求單一的行政效率；公共行政的價值中立取向――公共行政是執行的工具；公共行政的規制化取向――層級節制與專業化分工基礎上的官僚制組織結構及運行程序；公共行政的非人格化取向――公務員制度的非人性化管理；公共行政的內部化取向――行政主體的單一性及注重組織內部結構與制度的建設。總而言之，公共行政現代性背景下的工具理性行政文化主導了公共行政領域很長的一段時間，并且導致了許多問題，我們在不斷地努力探索的過程中批判并總結著，例如民主行政主張對政治與行政二分的批判以及新公共管理理論對官僚制的批判等等，公共行政就是在這樣一種進程中發展并完善著，現在我們要考察的是理性的另一面，即價值理性的意義和作用。

三、公共行政后現代性中價值理性行政文化的功能

伴隨著世界的發展變化以及全球化時代的到來，工具理性行政文化的弊端已顯露無遺，公共行政現代性強調的主客二分、普遍主義以及元敘事已不再適合于現代世界，學者們紛紛為公共行政現代性劃上句點，迎接我們的將是公共行政后現代性，而這一過程就是通過呼喚價值理性行政文化的回歸來實現的。

（一）促進行政目標的合理化

價值理性行政文化具有目的性特征，它關注行政目標的合理性。價值理性行政文化是以人類主體為中心的，它區別于工具理性的明顯特征就是更加關注努力的結果對人的需要的意義，人不再受制于機械化，所以行政目標內包含著更多的價值因素的考量，工具理性行政文化帶給我們更多的是一種統治行政，它的合理性實現在于人的自愿服從，無論組織設定了一個什么樣的目標，也無論這個目標是否具有合理性，人們都同樣的會去執行，而價值理性行政文化的回歸帶來的是一種德性行政，它的目標設定是充分考慮了人類主體的意愿和需要，在實施過程中也需要人的民主參與。在以工具理性行政文化為基礎，價值理性行政文化為核心的情況下，行政目標將更加關注人類的整體需要，服務于人并促進人的全面發展。因此，價值理性行政文化是促進行政目標合理化的必然選擇。

（二）引導和規范行政行為

價值理性行政文化可以引導和規范行政行為。官僚組織在追求效率的目標同時要求人們保持價值中立，“韋伯認為官僚制化和工具合理性的力量將產生技術專家而不是‘有教養’的人。他覺得頭腦簡單地強調教人如何做事，而不是教他們思考應該做什么或為什么應該做，將產生一批他稱之為‘專家沒有靈魂，享樂者沒有心肝’的人。”[2]人們在組織中按照制度規范從事著自我的事業，分工明確，目的只是要完成自己所扮演的角色應有的任務，他們不考慮這些任務的終極目標，不帶個人色彩去判定目標的正確與否。“勝任而負責任的公共行政人員不僅僅需要知道如何解決問題。作為政策顧問和政策執行者，我們需要知道問題是什么，它為什么重要，問題影響到誰，所提出的解決問題的方法可能會以積極的或是消極的方式影響到誰，公共行政的未來后果可能是什么。”[2]價值理性行政文化為行政行為帶來評判標準，使得人的主體意識增強，帶動了人類能動意識的覺醒。價值理性行政文化可以使公共行政主體保持清醒的頭腦，明確行為的方向，調整和確立新的目標，從而實現對公共行政現實的重構和超越。

（三）促使以德行政得以實現

價值理性行政文化可以產生道德理性。“道德理性尋求的是一種心靈與社會的秩序，特別是在公共生活領域，它追求的是自由、民主、公平、正義，并把這些理念內化為道德原則、道德規范、道德體系、道德理想與道德精神，并以此來指導人們設定目標。”[3]道德理性落實到主體身上，就要求當政者能夠具有良好的道德品質，凡事能夠以身作則，其言行堪為社會的楷模，才能把國家和社會治理好。這就是我們所一再強調的，法律和制度都是人來制定的，一個好的法律制度能否得到認真的貫徹，關鍵在于人，尤其是那些最高的執法者和當權者，因此，行政人員的道德品質就更加重要，當價值理性的行政文化注入行政人員的日常工作中，道德主體理性地感受到道德規范、規則和原則的時候，并把他自己的行為主動符合這些規范作為自己的道德理想的時候，他就獲得了行為的自主性，他們同樣也會形成一套自己的道德價值標準，以此作為行為準則，這樣才能真正實現以德行政。

四、中國行政改革的借鑒

西方公共行政一直處于公共行政領域理論與實踐的前沿，在西方社會已處于公共行政現代性的工具理性行政文化向后現代性的價值理性行政文化回歸的過度與轉型階段，而我國還尚處在行政現代性的階段，所不同的是，由于各個國家發展模式與社會整體文化的不同，我們不會走上與西方國家同樣的道路，在參考西方公共行政實踐的經驗基礎上，我國可以在行政現代性階段，在工具理性行政文化的弊端沒有完全暴露出來時，就認識到如何將工具理性與價值理性融合。因此，西方國家公共行政文化的發展給我們提供的借鑒是不可小覷的，我們要揚長避短，取其精華，根據我國的實際情況，應用到我國公共行政改革過程中。現階段我國行政文化的主要問題依舊是在充分發揮工具理性行政文化作用的基礎上，呼喚價值理性行政文化的回歸，價值理性行政文化是工具理性行政文化發展的精神動力，工具理性行政文化是價值理性行政文化實現的基礎，工具理性行政文化與價值理性行政文化是合規律性與合目的性的統一。

參考文獻：

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[7]何穎.行政哲學研究[M].北京：北京學習出版社，2011.

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[論文摘要]經過現代性三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價值中立為基礎、效率為導向的發展邏輯。然而，行政并非與道德無涉，不能簡約為行政技術主義。行政本身的合理性、合法性論證，不僅需要以單純技術為基礎的效率支撐，而且有賴于目的性價值的支撐，而道德始終是實現行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統的發展邏輯，以正義為導向尋求向道德的回歸。而要尋求道德的價值性辯護，毋寧是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。

[論文關鍵詞]公共行政價值中立效率現代性正義

西方主流思想家尤其是自由主義者主張：在多元文化和現代民主政治的條件下，惟有以價值中立為基礎、效率為導向才是公共行政的發展邏輯。他們辯護現代實證主義哲學的“事實與價值兩分”之單純自然科學主義思維模式是保證行政發展唯一可行的方向。換言之，只有以價值中立的形式超脫倫理道德甚至一切差異性的文化價值觀念的糾纏，才符合行政的發展邏輯，才能實踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發展邏輯在價值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更是無法論證行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價值，毋寧更是需要道德辯護。而我們所要探討的主題與此關切：公共行政為何游離道德公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護?

一、溯源：公共行政的發展為何游離道德

公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統行政發展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實踐中，傳統行政機械化的發展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運動”還是“新公共管理運動”，皆以否定官僚制為政府重構的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統行政發展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領了我們的視線。他認為，現代行政發展的邏輯有一鮮明的脈絡：始于啟蒙時代的政治理想，中經社會改良者的抱負以及管理者的合理性證明，直至技術官僚的實踐。麥金太爾所描繪的是行政發展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據現代公共行政與道德的分離無可避免地讓我們回歸啟蒙時代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點恰恰就在于政治領域。

行政實踐并非與行政學的創立者們所想象的與政治全然無涉，而是扎根于政治與道德領域。即使是行政學的創立者們以“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行”這一二分法作為行政學的方法論開端也難以否認：行政須以政治為先導，隱藏在行政背后的政治、道德是論證行政的目的性價值的必要條件。如此說來，從政治領域抽離出來討論行政和道德的分離問題，作為現代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細致入微，卻未必比近代的思維習慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發展為何游離道德”這一命題須回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。

自亞里士多德以來，行政是政治作為實踐性的學科在技術操作上的應有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關乎城邦這一“最崇高、最有權威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善”…。在傳統意義上，行政本身也包含追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現代行政催生以來便消逝了這種本性，此時行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經過始于馬基雅維利、中經盧梭、近到尼采的“現代性的三次浪潮”的連續沖擊，西方政治哲學及其傳統已在三次危機中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統哲學認為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實踐這種至善，所追求的價值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴格區分，而且兩者相互糾結、支撐與印證。然而，現代性的三次浪潮對這一傳統進行了釜底抽薪：“當馬基雅維利以政治權力取代政治美德、盧梭以自由(權利)作為政治原則、尼采用權力意志取代國家政治本身時，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險中生長出來的政治哲學，便開始從‘權力政治學’向‘自由(權利)政治學’——經過霍布斯的‘自然權利政治學’和洛克的‘財產政治學’的預制——最后到‘權力意志政治學’的蛻變。”

按照施特勞斯的診斷，政治游離道德是一個“現代性事件”，主要由“三次現代性浪潮”的沖擊所導致。然而，沖擊后的行政還要有能夠實行價值中立、提高效率的實踐性或環境性契機。政黨分肥制便為之提供了這樣的機遇。威爾遜的行政“價值中立”原則便是針對當時美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地擺脫其糾纏所做出的設置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領域的“事務性”來描述行政管理的領域，“它與政治的領域那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。”恰是服從于解決“政黨分肥制”這一具體問題的“價值中立”原則與韋伯的“官僚制”相結合，把道德價值從公共行政領域中徹底剔除。

由此，現代行政發展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價值中立的必然結果，而要實現效率，惟有尋求事實與價值兩分的價值中立。

二、問題：現代行政邏輯與道德之間

行政擺脫了道德、行政學脫離政治而產生毋寧是現代性事件，經過與道德的決裂以及機械論科層制的發展，公共行政嘗試依據科學和技術路線尋求自身發展邏輯的理性化，逐漸構建起自己的邏輯體系。然而正當現代行政構造起自足的技術體系，準備擺脫道德飛躍發展的時候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發點。道德問題猶如現代行政背負的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運動及新公共管理運動進行政府再造的突破點。盡管它們的努力無法超脫現代行政的發展邏輯，甚至恰恰表現了官僚制總體實現的結局，但闡明了行政邏輯的顯性危機。對這一問題的探究迫使我們回到現代行政發展邏輯鏈的始發點——價值中立的問題上回復這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?

顯然，價值中立本身也是一種價值觀，并非沒有價值立場，而是為了確保自身的價值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價值之外的獨立性，”l4追尋中立性的立場。從行政本身的建構來說，這樣的立場始終是難以存在，因為行政本身不是一種純粹的技術應用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機械性地分配資源，其作用本身潛涵著價值性的目的或關懷。盡管政府通過援引其之為社會變化的管理者的科學能力及純粹的技術，來證明其自身的合法性和權威性的方式曾經起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價值觀的沖突所產生的難題，單純依靠簡單的技術能否解決價值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價值的技術操作始終無法越過難以精確衡量隱性價值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個難題。因此，針對這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術)中當然可以獲益，但要以拋棄實質的合理性為代價。”_5因此，他建議我們應該擺脫這種困境，從后現代性而非現代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現代普遍理性主義規范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略行政作為社會組織化生活方式的內在價值特征和精神特性。

誠然，現代行政的發展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德論證的缺失，其具體運作機制上也反映出超道德行政的謊言。行政的體制的建構以及行政機制效能的發揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現代政治發展的重要內容。沒有公民對政府行政的參與和實踐，也就不可能實現全體公民對政府行政的共同認同和實踐承諾。每一個具有自由意志和獨立的理性判斷能力的人，不會在無強迫壓力的情況下認同和承諾任何外在于他自己意志認同的制度約束或規范限制。在公民對約束自己自由意志的行政機制的認同過程中，個人的理性判斷和價值篩選起著關鍵的作用，解決不了這個關鍵因素，行政效率也無從談起。然而，問題在于個體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區別。作為公民的個體在政治參與的實際進程時，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動。在這樣的矛盾中，單純依靠技術顯然不能解決這些問題，反而會陷入非此即彼的困境，毫無效率可言。

如果在現代行政的邏輯中，以價值中立為出發點，僅僅為了追求科學能力的優越感和效率的提升，以單純的手段或技術來理解行政，而與正義與非正義、善或惡、美德、至善等道德問題全然無涉，那么行政本身也難以證明其合法性和基本的效率優越。

三、回歸：公共行政的道德價值性辯護

若缺少道德的價值向度，或者過度強調現代民主政治的“價值中立”或“價值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當合法性也就成為問題。

如果我們把行政界定為以行政機關為主體，運用公共權力所實踐的具有強烈組織性能的治理活動，那么公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護這一追問的實質意義就在于如何建構、論證行政權力及其運用方式的道德正當性及合理性基礎，實踐行政行為的道德準則，實現其價值層面上的意義。解決問題的關鍵在于純粹的價值中立以及效率不可取的境域中應該遵循一種什么導向?由行政本身的內在邏輯和需求探尋，這導向毋寧是公共行政中的正義。

羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。這一論斷同樣適用于行政領域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復雜的價值沖突中能有效地維護政治秩序，獲得公眾的認可及同意，贏得合法性基礎。現代行政的發展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因為合法性的奠定和維護除了依靠政府單純的價值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內蘊的理性和人們對它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標志著它所證明的政治體制是盡可能正義的”。因此，合法性基礎實際上包含著對政治秩序有效維持這一合理性評價和道德性評價中的實質正義。而正義正是合法性的內在動因。以合法性的結構視之，管理者和公眾是合法性的結構載體，兩者不是純粹的單維構建，而是具有回應性的，共同使合法性呈現動態發展過程。并且隨著公眾價值的多元性、精神特性的差異化擴大，公民更多的是在現代民主法則的框架下，根據自己的道德判斷和利益來評價政治及行政，因此對公眾回應需求的滿足程度成為能否贏得認可和支持的重要關鍵因素，而這種需求最根本的是對正義的訴求。

然而，正義要成為現代行政的新導向還必須滿足這樣的事實：行政雖然不能以單純的效率為導向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導向是否會降低行政效率?換言之，正義導向是否排斥效率?恰恰相反，正義導向之中涵蓋著最大的效率追求。“對于一個社會來說，最大的潛在的動蕩因素是來自社會內部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對社會成員基本權利和基本尊嚴的保證，通過必要的社會調節和調劑，社會各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進而可以減少社會潛在的動蕩因素。”社會成員之間價值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實，以統一的觀念整合人們的思想難以達成，重要的是應付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導向能夠為公眾提供平等地表達社會訴求、參與社會治理的機會，積極地發揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動，而且能夠在它的管理對象那里，即在整個社會中激發出存在于社會成員之中的整合社會秩序、推動社會發展的潛能。”因此，正義的導向消弭了社會矛盾，增強社會成員的凝聚力，極大地激勵他們的主動J眭和積極性，使政府在獲得最佳的社會秩序的同時，政府從日常社會事務的管理中極大地解放出來，降低政府的運行成本，呼喚出高效率。

因此，現代公共行政應該拋棄以往的邏輯，以正義為導向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務并不能真正實現正義，法國學者皮埃爾·卡藍默對新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進行機構改革是不夠的。必須‘改變觀點’，對當前治理模式的基礎本身提出質疑，即使這些基礎已經為長期的習慣所肯定。”ll。。這實際上是一個大膽的結論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉型之中，這促使我們重新思考行政正義導向的內在需求。羅爾斯認為正義是社會制度的首要價值，這實質上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實現行政正義導向的關鍵在于行政制度本身。

行政制度是行政最為重要的規則體系。只有通過制度的安排，對有限的社會資源進行合理的分配，公共行政才可能保持它的正義導向，才能實現良好的社會秩序。同時，也只有體現正義的制度才能成為協調社會各階層相互關系的基本準則，才能為全體社會成員所接受并自覺遵守，否則就淪落少數人謀取私利的工具。構建符合正義導向的行政制度是一個系統的工程，需要考慮到行政的制度選擇、制度設計和安排的正當性程度，深入研究制度的實際運作。這關涉到“制度選擇、設計和安排的社會客觀條件和環境，包括社會的政治、經濟、文化條件和環境，比如，社會的政治自由程度、公共理性程度、制度創新的資源供應、社會公民的政治參與、政治責任和政治美德狀況，以及特別重要的是制度選擇、設計和安排與社會政治生活實踐要求的契合程度，等等。”…確立行政制度的正義導向不僅是公共行政目標模式的變更，而且意味著公共行政的制度、運行機制和行為模式的根本性變革。

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[論文摘要]經過現代性三次浪潮的沖擊以及科層制的建立，行政擺脫道德的糾纏，建立以價值中立為基礎、效率為導向的發展邏輯。然而，行政并非與道德無涉，不能簡約為行政技術主義。行政本身的合理性、合法性論證，不僅需要以單純技術為基礎的效率支撐，而且有賴于目的性價值的支撐，而道德始終是實現行政目的的必要條件。因此，行政必須超脫傳統的發展邏輯，以正義為導向尋求向道德的回歸。而要尋求道德的價值性辯護，毋寧是要建立起正義的行政制度以及呼喚公民的美德。

西方主流思想家尤其是自由主義者主張：在多元文化和現代民主政治的條件下，惟有以價值中立為基礎、效率為導向才是公共行政的發展邏輯。他們辯護現代實證主義哲學的“事實與價值兩分”之單純自然科學主義思維模式是保證行政發展唯一可行的方向。換言之，只有以價值中立的形式超脫倫理道德甚至一切差異性的文化價值觀念的糾纏，才符合行政的發展邏輯，才能實踐最有效的行政治理和贏取合法性。然而，這樣的發展邏輯在價值問題上的緘默不語無法解決多元競爭的沖突，更是無法論證行政本身的合法性。行政與其說需要目的性價值，毋寧更是需要道德辯護。而我們所要探討的主題與此關切：公共行政為何游離道德公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護?

一、溯源：公共行政的發展為何游離道德

公共行政對道德的訴求是在對官僚制甚至是傳統行政發展邏輯的批判中獲得肯定的。在公共行政的實踐中，傳統行政機械化的發展邏輯使政府效率急劇下降，甚至在一定程度上成為“政府失靈”的原因之一。在此境遇下，無論是“新公共行政運動”還是“新公共管理運動”，皆以否定官僚制為政府重構的前提。換言之，是要通過這一批判性的否定為政府再造重塑地基。然而，對官僚制的否定，即使邏輯地符合公共行政對道德的訴求，卻始終擺脫不了傳統行政發展邏輯。在這一問題上，麥金太爾引領了我們的視線。他認為，現代行政發展的邏輯有一鮮明的脈絡：始于啟蒙時代的政治理想，中經社會改良者的抱負以及管理者的合理性證明，直至技術官僚的實踐。麥金太爾所描繪的是行政發展的顯性圖景，然其背后卻潛藏這樣的論斷：考據現代公共行政與道德的分離無可避免地讓我們回歸啟蒙時代，思索先哲的政治理想，而這探究的立足點恰恰就在于政治領域。

行政實踐并非與行政學的創立者們所想象的與政治全然無涉，而是扎根于政治與道德領域。即使是行政學的創立者們以“政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行”這一二分法作為行政學的方法論開端也難以否認：行政須以政治為先導，隱藏在行政背后的政治、道德是論證行政的目的性價值的必要條件。如此說來，從政治領域抽離出來討論行政和道德的分離問題，作為現代探討行政問題的普遍方式，盡管可以探討得細致入微，卻未必比近代的思維習慣更為高屋建瓴。由此，探尋“公共行政的發展為何游離道德”這一命題須回歸源頭，分析政治與道德分離這一行政游離道德的前提。

自亞里士多德以來，行政是政治作為實踐性的學科在技術操作上的應有之義。按照亞里士多德的闡釋，政治關乎城邦這一“最崇高、最有權威、并且包含了一切其他共同體的共同體，所追求的一定是至善”…。在傳統意義上，行政本身也包含追求至善這一本性。然而隨著政治與道德的分離，現代行政催生以來便消逝了這種本性，此時行政在名義上已擺脫了政治。著名的解釋學家列奧·施特勞斯曾斷言：政治與倫理的分離具有明晰的路線圖，經過始于馬基雅維利、中經盧梭、近到尼采的“現代性的三次浪潮”的連續沖擊，西方政治哲學及其傳統已在三次危機中難以挽回地衰落。古希臘所塑造的傳統哲學認為人本身是向善的，政治或者是行政本身就在于實踐這種至善，所追求的價值就在于城邦的道德，道德與政治并沒有被嚴格區分，而且兩者相互糾結、支撐與印證。然而，現代性的三次浪潮對這一傳統進行了釜底抽薪：“當馬基雅維利以政治權力取代政治美德、盧梭以自由(權利)作為政治原則、尼采用權力意志取代國家政治本身時，在古老雅典城邦的政治生活和古希臘哲賢的‘愛智’冒險中生長出來的政治哲學，便開始從‘權力政治學’向‘自由(權利)政治學’——經過霍布斯的‘自然權利政治學’和洛克的‘財產政治學’的預制——最后到‘權力意志政治學’的蛻變。”

按照施特勞斯的診斷，政治游離道德是一個“現代性事件”，主要由“三次現代性浪潮”的沖擊所導致。然而，沖擊后的行政還要有能夠實行價值中立、提高效率的實踐性或環境性契機。政黨分肥制便為之提供了這樣的機遇。威爾遜的行政“價值中立”原則便是針對當時美國的“政黨分肥制”，為了一勞永逸地擺脫其糾纏所做出的設置。他以完全超脫道德、政治甚至是法律領域的“事務性”來描述行政管理的領域，“它與政治的領域那種混亂和沖突相距甚遠。在大多數問題上，它甚至與憲法研究方面那種爭議甚多的場面也迥然不同。”恰是服從于解決“政黨分肥制”這一具體問題的“價值中立”原則與韋伯的“官僚制”相結合，把道德價值從公共行政領域中徹底剔除。

由此，現代行政發展邏輯在歷次的思潮碰撞中，在政治與行政的分離過程中，形成了這樣的理論抑或假象：行政與道德全然無涉。它試圖邏輯周延地表明：效率是價值中立的必然結果，而要實現效率，惟有尋求事實與價值兩分的價值中立。

二、問題：現代行政邏輯與道德之間

行政擺脫了道德、行政學脫離政治而產生毋寧是現代性事件，經過與道德的決裂以及機械論科層制的發展，公共行政嘗試依據科學和技術路線尋求自身發展邏輯的理性化，逐漸構建起自己的邏輯體系。然而正當現代行政構造起自足的技術體系，準備擺脫道德飛躍發展的時候，道德的問題卻又緊緊地糾纏著它，使之返回始發點。道德問題猶如現代行政背負的“原罪”，即使他們妄圖遺棄，卻又總是悄然復歸。這一“原罪”，便成為新公共行政運動及新公共管理運動進行政府再造的突破點。盡管它們的努力無法超脫現代行政的發展邏輯，甚至恰恰表現了官僚制總體實現的結局，但闡明了行政邏輯的顯性危機。對這一問題的探究迫使我們回到現代行政發展邏輯鏈的始發點——價值中立的問題上回復這樣的追問：行政能不能徹底脫離道德的范疇?易言之，超道德的行政是否可能?

顯然，價值中立本身也是一種價值觀，并非沒有價值立場，而是為了確保自身的價值及效率性，“超越于包括道德倫理、宗教和其他一切非政治文化價值之外的獨立性，”l4追尋中立性的立場。從行政本身的建構來說，這樣的立場始終是難以存在，因為行政本身不是一種純粹的技術應用問題，而這正是由行政的意圖和手段所決定的。行政的目的并非單純機械性地分配資源，其作用本身潛涵著價值性的目的或關懷。盡管政府通過援引其之為社會變化的管理者的科學能力及純粹的技術，來證明其自身的合法性和權威性的方式曾經起到一定的作用，但是公共行政所面臨的是包括多元文化、多元價值觀的沖突所產生的難題，單純依靠簡單的技術能否解決價值沖突上的問題已是不言而喻。單純追求效率和中立價值的技術操作始終無法越過難以精確衡量隱性價值這一鴻溝，功利主義的困境深刻地表明了這個難題。因此，針對這一難題，法默爾不無義憤地說：“人在這種形式的合理性(為效率追求技術)中當然可以獲益，但要以拋棄實質的合理性為代價。”_5因此，他建議我們應該擺脫這種困境，從后現代性而非現代性的心靈模式思考公共行政。然而，這種現代普遍理性主義規范論的視角只注意到了行政作為一種非人格的組織化、效率化的治理方式的外在特征，卻忽略行政作為社會組織化生活方式的內在價值特征和精神特性。

誠然，現代行政的發展邏輯的弊端不僅僅在于先天道德論證的缺失，其具體運作機制上也反映出超道德行政的謊言。行政的體制的建構以及行政機制效能的發揮都有賴于公民的政治參與，作為民主政治的基本特征之一，政治參與是現代政治發展的重要內容。沒有公民對政府行政的參與和實踐，也就不可能實現全體公民對政府行政的共同認同和實踐承諾。每一個具有自由意志和獨立的理性判斷能力的人，不會在無強迫壓力的情況下認同和承諾任何外在于他自己意志認同的制度約束或規范限制。在公民對約束自己自由意志的行政機制的認同過程中，個人的理性判斷和價值篩選起著關鍵的作用，解決不了這個關鍵因素，行政效率也無從談起。然而，問題在于個體存在著差異，而且道德上的差異甚于生理上的區別。作為公民的個體在政治參與的實際進程時，不可能完全擺脫不同家庭教育、和道德理想的影響。恰好相反，這些差異巨大的非政治的因素常常深刻地影響著公民的意識和主張，乃至他們的政治選擇和政治行動。在這樣的矛盾中，單純依靠技術顯然不能解決這些問題，反而會陷入非此即彼的困境，毫無效率可言。

如果在現代行政的邏輯中，以價值中立為出發點，僅僅為了追求科學能力的優越感和效率的提升，以單純的手段或技術來理解行政，而與正義與非正義、善或惡、美德、至善等道德問題全然無涉，那么行政本身也難以證明其合法性和基本的效率優越。

三、回歸：公共行政的道德價值性辯護

若缺少道德的價值向度，或者過度強調現代民主政治的“價值中立”或“價值無涉”而追求行政的道德無涉，那么行政的正當合法性也就成為問題。

如果我們把行政界定為以行政機關為主體，運用公共權力所實踐的具有強烈組織性能的治理活動，那么公共行政如何回歸道德的目的性價值辯護這一追問的實質意義就在于如何建構、論證行政權力及其運用方式的道德正當性及合理性基礎，實踐行政行為的道德準則，實現其價值層面上的意義。解決問題的關鍵在于純粹的價值中立以及效率不可取的境域中應該遵循一種什么導向?由行政本身的內在邏輯和需求探尋，這導向毋寧是公共行政中的正義。

羅爾斯在《正義論》中開篇明義：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣”。這一論斷同樣適用于行政領域。作為一種制度，首要的便是在紛繁復雜的價值沖突中能有效地維護政治秩序，獲得公眾的認可及同意，贏得合法性基礎。現代行政的發展邏輯在獲得合法性方面暴露了自己的缺陷，因為合法性的奠定和維護除了依靠政府單純的價值中立和效率之外，更多地基于政治制度本身內蘊的理性和人們對它的信念，“合法性作為政治利益的表述，它標志著它所證明的政治體制是盡可能正義的”。因此，合法性基礎實際上包含著對政治秩序有效維持這一合理性評價和道德性評價中的實質正義。而正義正是合法性的內在動因。以合法性的結構視之，管理者和公眾是合法性的結構載體，兩者不是純粹的單維構建，而是具有回應性的，共同使合法性呈現動態發展過程。并且隨著公眾價值的多元性、精神特性的差異化擴大，公民更多的是在現代民主法則的框架下，根據自己的道德判斷和利益來評價政治及行政，因此對公眾回應需求的滿足程度成為能否贏得認可和支持的重要關鍵因素，而這種需求最根本的是對正義的訴求。

然而，正義要成為現代行政的新導向還必須滿足這樣的事實：行政雖然不能以單純的效率為導向，但是卻不能缺乏效率。以正義原則為導向是否會降低行政效率?換言之，正義導向是否排斥效率?恰恰相反，正義導向之中涵蓋著最大的效率追求。“對于一個社會來說，最大的潛在的動蕩因素是來自社會內部各個階層之間的隔閡、不信任、抵觸和沖突。通過對社會成員基本權利和基本尊嚴的保證，通過必要的社會調節和調劑，社會各階層之間的隔閡可以得到最大限度的消除，至少可以緩解，進而可以減少社會潛在的動蕩因素。”社會成員之間價值觀等非政治因素的差異是客觀存在的事實，以統一的觀念整合人們的思想難以達成，重要的是應付這些非政治因素的滲透所采取的方式。行政的正義導向能夠為公眾提供平等地表達社會訴求、參與社會治理的機會，積極地發揮自己的潛能，“不僅在行政體系自身中呼喚出有效率的行動，而且能夠在它的管理對象那里，即在整個社會中激發出存在于社會成員之中的整合社會秩序、推動社會發展的潛能。”因此，正義的導向消弭了社會矛盾，增強社會成員的凝聚力，極大地激勵他們的主動J眭和積極性，使政府在獲得最佳的社會秩序的同時，政府從日常社會事務的管理中極大地解放出來，降低政府的運行成本，呼喚出高效率。

因此，現代公共行政應該拋棄以往的邏輯，以正義為導向。然而，以平等、正義為主張的新公共行政或新公共服務并不能真正實現正義，法國學者皮埃爾·卡藍默對新公共行政追求正義的困境做出了很貼切的診斷：“僅僅進行機構改革是不夠的。必須‘改變觀點’，對當前治理模式的基礎本身提出質疑，即使這些基礎已經為長期的習慣所肯定。”ll。。這實際上是一個大膽的結論，意味著公共行政也和人類的治理一樣處在根本的轉型之中，這促使我們重新思考行政正義導向的內在需求。羅爾斯認為正義是社會制度的首要價值，這實質上潛藏著這樣的論斷：正義毋寧是制度的正義。以此推之，行政的正義毋寧是行政制度的正義，實現行政正義導向的關鍵在于行政制度本身。

行政制度是行政最為重要的規則體系。只有通過制度的安排，對有限的社會資源進行合理的分配，公共行政才可能保持它的正義導向，才能實現良好的社會秩序。同時，也只有體現正義的制度才能成為協調社會各階層相互關系的基本準則，才能為全體社會成員所接受并自覺遵守，否則就淪落少數人謀取私利的工具。構建符合正義導向的行政制度是一個系統的工程，需要考慮到行政的制度選擇、制度設計和安排的正當性程度，深入研究制度的實際運作。這關涉到“制度選擇、設計和安排的社會客觀條件和環境，包括社會的政治、經濟、文化條件和環境，比如，社會的政治自由程度、公共理性程度、制度創新的資源供應、社會公民的政治參與、政治責任和政治美德狀況，以及特別重要的是制度選擇、設計和安排與社會政治生活實踐要求的契合程度，等等。”…確立行政制度的正義導向不僅是公共行政目標模式的變更，而且意味著公共行政的制度、運行機制和行為模式的根本性變革。

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關鍵詞：新公共行政；公平觀；行政自由裁量權；公共利益

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1007―5194(2009)06―0074―04

新公共行政學派興起于20世紀60年代末70年代初。該學派認為“任何從事行政實務的人，他實際上都在進行價值的分配”。因此新公共行政極力反對傳統公共行政對效率片面無休止地追求。在反思傳統公共行政的基礎上，新公共行政堅持以公平為其價值內核，強調公共行政追求的公平與效率必須以社會公平為始基。對社會公平價值的追求，是新公共行政的最耀眼的閃光點，并對規范公共行政人員的自由裁量行為有著積極的借鑒意義。

一、追求公平：新公共行政對傳統公共行政價值的揚棄

新公共行政以張揚社會公平觀為旗幟，向公共行政的價值體系中注入了更為終極性的價值，使公共行政擺脫了技術理性的窠臼。新公共行政價值體系的構建，建基于對傳統公共行政價值理性的審視。對傳統公共行政價值體系的揚棄，使得新公共行政的價值追求更加自治。

(一)傳統公共行政價值縷析

19世紀以前的公共行政，體現了明顯的個人權變色彩。19世紀中期以來，隨著威爾遜提出的“政治一行政”二分模式、韋伯的理性官僚制以及科學管理學派理論的完善，到19世紀末20世紀初，傳統的公共行政范式最終建立起來。傳統公共行政的首要價值是效率，對它而言，“被界定為產出與成本之比的效率，要求成本和生產即使不是管理的唯一目標也是管理的首要目標”。效率對傳統公共行政而言就是合法性，因為公共行政學的誕生就是要試圖破解政府效率低下的癥結。伍德羅?威爾遜認為行政學研究的目標在于了解：首先，政府能夠適當地和成功地做什么工作；其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作。即行政學研究的中心是探討行政組織怎樣以最高的效率完成合適的工作。在韋伯模式里，官僚制是提高行政效率的理想的組織形式，它意味著理性和效率。而在科學管理運動的推動下，公共行政學者開始找尋適合于公共行政領域的基本科學管理原則。易言之，通過科學研究，使人們找到適用于公共行政的基本原則，從而利用它們來幫助提高行政效率。對行政機構而言，它自身不從事直接的生產，其行動所需的全部資源都是由社會提供的，若對資源的利用率過低，必然將威脅到其管理的合法性。所以，無論是主張“政治－行政”二分，還是層級節制的理性組織，抑或是科學管理理論；無不視機械性效率為公共行政首要的價值追求。

(二)新公共行政的社會公平觀

傳統公共行政對效率的偏愛是由當時的客觀現實決定的。那時候，政府的職能很簡單，因為生活本身就很簡單。新公共行政產生的背景，如二戰后經濟的恢復使人們不再僅僅關注效率；隨著社會生活的復雜化，公眾也要求公共行政組織提供的服務多樣化，在效率之外，行政組織還應追求更具目的性的價值。新公共行政學派認為傳統公共行政學研究視野過于狹窄，把公共行政問題局限于純管理和純技術的范圍事實上就忽視了公共行政的價值問題與規范問題，忽視了處于弱勢地位的窮人的利益與價值要求，并實際上將追求不平等的政府體制永久化。把效率和經濟作為公共行政的指導方針是有必要的，但僅此是不夠的。必須加上社會公平作為公共行政的第三個理論支柱。新公共行政學認為，實現以較少的投入換取較大的產出即經濟和效率目標固然是公共行政的價值追求和目標之一，但決不是其核心價值，更不是唯一的價值準則和終極目標。該學派強調公共行政的核心價值在于社會公平，在于促進公民社會所擁有的、以社會公平為核心的基本價值。可見，新公共行政不是對效率的擯棄，而是主張效率必須與公共利益、個人價值、平等自由等價值相結合。易言之，新公共行政追求的是社會性效率而非投入和產出之比的機械性效率。

新公共行政學發展了社會公平理論，認為公共行政的核心價值是社會公平，主張將傳統公共行政學的“效率至上論”轉為新公共行政學的“公平至上論”，強調回應性、公民與顧客對決策的參與、社會公平、市民選擇；以及對項目有效性所擔負的行政責任等價值。公共行政的社會公平就是政府及其行政人員開展行政管理活動所要遵循的平等對待一切社會成員的原則和理念的總和。新公共行政直接從羅爾斯的“作為公平的正義”思想體現中獲取理論支持，完全贊同羅爾斯關于正義的兩個原則：一是，每個人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利；二是，社會的和經濟’的不平等應這樣安排，使他們被合理地期望適合于每一個人的利益，并且依系于地位和職務向所有人開放。由此，誠如新公共行政學者戴維?K?哈特所說的那樣，公平理論賦予現代公共行政以倫理的內容，它將有效地指導行政官員的行為，既明確了官員及組織的行為應以保障公民基本平等自由權的實現，更明確了他們有責任和義務為更少受惠者獲得公共服務所進行的各種努力。

二、社會公平觀：規范行政自由裁量權的價值意義

在行政倫理視野內，公平被看作行政管理活動中所必須遵循的倫理原則，它要求政府制定的公共政策和行政人員的行政行為平等地對待一切社會團體和社會成員。行政必須依法行事，這是社會的共識。但是由于社會活動的復雜多變，使公共行政活動也呈現出多變性和復雜性。法律不可能對全部行政活動做出細致的規定，公共行政人員亦不可能像機器一樣，有效地按照制定的標準來工作，這就要求公共行政主體主觀能動性的發揮，而能動的行政則要求行政主體必須擁有自由裁量權。然而自由裁量權所行使的是公共權力，公共行政人員若不堅持社會公平的原則，勢必造成因自由裁量權的運用而產生的腐敗。

行政自由裁量權，指行政行為主體在法律規范明示或默示的范圍內，基于行政目的，在合理判斷的基礎上決定作為與不作為以及如何作為的權力。這就是說，行政自由裁量權賦予行政主體一定的自由選擇空間、在這個限度內，沒有對與錯的分定，只有合適與不合適的考量。從現實運行機制來看，要實現法律對社會全景的調控，必須首先保證法律制定者和執行者是完全理性、能預知和解決所有社會事務的。可事實上，人的理性總是有限的，不僅法律制定者無法完全預測未來，執法者也不可能在執法過 程中完全體現制定者的意志。而且法律只能規范普遍性的問題，體現總體性的公正，而無法實現所有個體的公正。因此，法律對自由裁量權的限制是無力的。它只是設定了一個規范化的框架，對于框架內的具體事項，行政人員享有充分自由度量的權力。對這些具體事項的處理，完全取決于行政人員自身的德性。當然，這并不意味著法律是無能的，而只是它所能實現的規范功能不理想。行政自由裁量權是一種非制度化的權力，是一種倫理性裁量權，其行使要基于公共行政的精神。它既要踐行對公共的承諾，實現社會的整體正義，又要在具體意義上對具體的公民和公民團體的回應，使每個人都得到人道的關懷。這些無不彰顯著自由裁量必須公平公正。因此，倫理的考量就在行政自由裁量權的行使中發揮著極為重要的關鍵作用。只強調嚴格執行法律并不一定就能實現良好的社會治理。適用法律而不考慮社會公平會導致非正義。

行政倫理對行政自由裁量的規制主要通過使行政主體樹立社會公平觀的價值觀來實現。公共的就應當是道德的，在公共領域如果回避或忽視道德的審視，就無法把握公共領域的性質，就無法正確確立公共行政的方向。公共行政無非是維護公共利益和根據公共意志的行政。無論是公共行政的制度規范還是行政人員的行政行為，都應該建立在社會公共意志的基礎上，公共意志就是一個絕對律令。公共意志要求行政主體公平地對待所有的行政相對人。公共領域與私人領域一樣，也是由法律制度和倫理道德共同作用的領域，而自由裁量權的行使，主要是由倫理道德約束的。公共行政主體只有堅定正確的倫理道德，在行使自由裁量權時才能保持公平公正的社會價值觀。

公共領域的基本結構是一個權力結構，行政人員是專門挑選出來的公共權力的執掌者。權力任何時候都首先是一種支配力量，是由公眾的力量所凝結成的，是廚以維護公共利益，保障社會秩序，協調私人領域中的契約關系，捍衛個人權利的公共力量。這種力量一旦背離其公共性質而被公共行政人員用以服務小團體或個人利益，就會造成行敗。一切有權力的人都有濫用權力的可能。

對于行敗問題，預防比治理更重要。對于腐敗的預防，強法的限制當然能起一定的作用，但是法律始終只是外在的約束。行政主體若沒有樹立公共的意志，抵制各種不良的誘惑，堅定行政行為社會公平的原則，即使在法律的范圍內，也還是可能涉足灰色地帶，進行隱形的腐敗。隨著行政專業化的推進，法律已很難對這些專業化的領域進行嚴格的界定。而且監督制約機制必然會使權力的運行陷入公正與效率的二律背反。所以，“謀求行政人員內在倫理道德的制約與外在的監督制約機制的相互補充是必需的。”行政倫理責任機制是建立在對自身職責的道義和法律認知基礎之上的，它的約束力不僅在于個體的道德理想，而且在于現有的法律規章制度。它的作用方式在于，在價值和信仰的內在的召喚下以維護人類的公正為己任，在法律制度的約束下盡自己當盡之責任。

三、內外兼修：以社會公平觀規范自由裁量權的路徑

公共行政人員在行使自由裁量權時將堅持何種價值向度，取決于兩個方面的因素，一是制度的限定，二是行政人員自身的道德修養。我們從不否認制度所設置的規則對行政人員負責任的行使自由裁量權具有積極的推動意義。但是制度亦有其明顯的缺陷，若無法內化為行政人員內心的行動規則，它至多只是個外在的約束。而且，制度只有對擁有正義美德的人來說才可能是有意義的。因此，要保證行政人員以公平的原則行使自由裁量權，必須通過良善的制度安排和彰顯公共行政人員的個體德性，二者相互支持，相得益彰。

(一)良善制度的建構

新制度經濟學者諾思認為：制度是一個社會的游戲規則，更規范地說，它們是決定人們的相互關系的系列約束。因此，制度對人類的行為具有深遠的影響。作為保障自由裁量權正當行使的制度；表現為設計精良的管理體制和法律規范。從行政倫理的角度考察，管理體制和法律規范所限定的恰恰是行政人員底限的行為標準。任何一種立法活動都是一種集體道德裁決、一種政治性社團建立的道德最低標準。良善制度的達成有兩條路徑，一是制度的倫理化，一是倫理的制度化。

制度的不道德才是個人不道德的根源。防止制度淪落為個人不道德的助推力，必須要對制度進行倫理化。制度的倫理化就是要提升制度的倫理意涵，將公平、公正等倫理價值貫穿于制度的設計、評價以及目標的設定中。易言之，制度的倫理化即人們能夠從制度中找尋到內含的倫理價值和倫理要求，或把倫理道德作為一個評價的尺度，對特定的制度進行倫理評價。規則制度必須能保證行政自由裁量權的行使是公益向度的，同時在行政管制的過程中，要樹立對行政相對人的尊重原則和關懷原則，從而確保循依規則行使的自由裁量權真正實現提高社會福利的目標。

倫理制度化是指把社會普遍的倫理原則和道德要求提煉、物化為制度，并以此迫使人們遵守。倫理制度化試圖解決倫理過于主觀的問題，力圖以確定的形式將倫理要求制度化為社會共同遵照執行的標準；從而使符合倫理的行為成為一種普遍化的規則，而不僅僅是少數道德高尚者勢單力薄的行動。倫理制度化的途徑有兩個：一是建立道德賞罰的制度。任何制度規范在內化為行動主體道德戒律之前都離不開獎懲機制的保障。因為就現實世界而言，所有的制度規范都只是大多數人的意志表達，要保障制度被全社會徹底地執行，必須以外力來鼓勵他們遵守制度，對違反制度規范的行為施以適當的懲罰。二是完善行政監督機制，保證行政公開。行政公開包括政務公開、行政人員財產申報公開、暢通公眾舉報和申述渠道等，這些都是確保行政自由裁量權公平執行的重要外部機制。道德的規范性一直是具有權威性的，這種權威性如果得到了制度化的肯定和支持，必然會造成一個不得不服從的氛圍”。

(二)個體德性的彰顯

現代社會，法律以其獨特的規范形式、嚴密的程序對社會進行了全面的調控。法律的權威性和控制的多層面性實現了對公共行政人員令行禁止的控制。然而，法律從來都不是完善的。因為“規章只會引起更多的規章”，“語言的歧義性使其無法作為一個充足工具，來完全控制官僚的行為”，“在大多數情況下，規章越多，對官僚行為的控制力就越小”；由于激勵缺乏或者不相容，對規章的執行總是伴隨著偷換目標、敷衍了事等弊病。單純依賴法律的管理并無法達致社會的良序，由此，行政人員的個人德性凸顯了其獨特的價值。

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【關鍵詞】公共行政理論 新公共管理 新公共服務 比較借鑒

公共部門如何更好地為公民提供公共產品，是現代公共管理的核心問題。現代社會中，公共產品的供給主要追求兩個目標：一是價值目標，即公共服務的供給如何最大程度地體現公共性、民主性，實現公共產品供給的公平公正；二是效率目標，即公共服務的供給如何最大效率地獲得實現。如何實現上述兩個目標之間的協調平衡，一直是公共管理的重點和難題，也是公共產品供給面臨的難題。

一、傳統公共行政：祛除價值，追逐效率

1、“政治-行政”二分的理論視野

19世紀末，伍德羅•威爾遜提出了“政治－行政”二分原則，將決策性領域與事務性領域分開，決策性領域實現民主性要求，事務性領域實現效率性要求。這樣，政府的民主性要求和效率性要求歸屬于兩個不同的領域。這樣，政府行政的價值目標便被隔離在了實際的行政事務之外，效率目標成為行政領域追求的唯一目標。二者之間的矛盾得以緩解。公共行政成為價值祛除的領域，效率是公共行政的唯一目標。

2、傳統公共行政的理論原則

公共部門如何實現效率目標？對于任何組織來說，效率目標實現的首先要求具有一定行動能力。在提升行動能力方面，韋伯的理性官僚制模型成為傳統公共行政理論最為經典的的解決方案。 其核心觀點有：

1）等級：按權力自上而下排列成嚴格的等級層次結構體系，每一個下級機關在上一級機關的控制和監督之下，同時，由下到上又有著申訴和表示不滿的權力。

2）分工：在職能專業化的基礎上進行勞動分工，組織內部各單位及個人都有固定不變、明確規定的工作范圍。在分工基礎上，有明確劃分責權的規章制度。按系統的勞動分工確定機構和人員的職責領域。為了履行這些職責，提供必要的制約和監督。

3）規則：通過書面文件來施行嚴格的現代化管理，組織活動是由一些固定不變的抽象規則體系來控制的，這個體系包括了在各種特定情形中對規則的應用。指導一個機關行為的規則包括技術性規則和行為準則兩個方面。任何組織和任職者都不能濫用其正式的職權，只受有關準則的指導，但合法權力能以各種不同的方式來行使。

4）職員：職員要通過專業的培訓，理想的職員要以嚴格排除私人感情的精神處理公務，沒有憎恨和熱愛，也不受感情的影響。注重職員知識和能力。每個機構都通過競爭性選擇來招聘人員，根據技術以及非個性的標準確定職位候選人，基于資歷、成就或兩者兼而有之進行晉升。

在上述威爾遜和韋伯范式下，傳統公共行政理論的主要原則有：

1）價值中立：傳統公共行政的首要要求是遠離政治價值；公共部門和行政組織中的職員被要求公私分明，超越個人好惡和感情；

2）理性原則：官僚組織模型從組織到個人都浸透著理性主義的色彩。韋伯研究了公共部門的復雜性，發現了科層制中的理性原則。自上而下的嚴格設計的科層結構，每一組織中包含的眾多的詳細理性原則、操作規定。

3）技術原則：職能分工和專業化是韋伯范式下傳統公共行政的核心要素之一，官僚體制中的各組織必須明確分工，各有各的工作范圍和職能；技術知識和技術能力是任免和考核官僚體制中成員的唯一標準。

3、以“機器部件”為理論假設

政治－行政二分視野下傳統公共行政的核心特點就是行政組織的“非人格化”，在威爾遜和韋伯的范式下，“這種體制從最好的意義上說，也只是一架精密的機械力學機器，每個齒輪、杠桿和螺絲釘都各得其所地固定在那里。甲齒輪轉一圈，乙齒輪按設計轉兩圈，多一秒少一秒的角度都不行” 。這臺機器的開動權在于政治領域，但一旦開動起來，它就能夠完全合乎規則地自在運轉。而行政組織中的“人”的因素（職員）也必須具有“非人格化”特征，職員就像是機器上的齒輪或者螺絲，無情無欲、兢兢業業地完成著組織賦予自己的任務。

4、傳統公共行政理論的局限

盡管韋伯的官僚制模型設計精妙，并在整整一個世紀內成為公共行政的至上寶典，但官僚制度從來就沒有像韋伯自己所設想的那樣，真正成為既能被嚴格控制又能順利完成公共行政目標的“機器”。傳統官僚制似乎在不知不覺中就由理性的實現政府政策的公共服務機構變成了無效的、腐敗的、臃腫的、壓迫性的社會鐐銬。其主要弊端體現為：(1)提供公共服務的效率低下，對市場信號和公眾要求反應緩慢；(2)行政成本過高，財政赤字嚴重；(3)官僚機構臃腫膨脹；(4)行政官僚的腐敗行為層出不窮；(5)公職機構和人員思想僵化，責任心下降，創造力缺乏；(6)官僚機構似乎已經失去控制等 。

上述種種弊端，似乎都能夠用一個詞來表示，“效率低下”。作為解決效率問題而出現的傳統官僚體制最終又因為效率問題而趨于崩潰。官僚體制甚至已經成為了“低效率”的同義詞 。在以等級官僚制為基礎的傳統公共行政出現危機之時，一場全新的公共行政改革運動逐步興起。這就是20世紀末席卷了整個西方世界的新公共管理運動。

二、新公共管理運動：改造政府，提高績效

1、“政府-市場”二分的理論視野

將市場機制引入公共行政部門是作為傳統公共行政官僚制效率低下弊端的解決方案提出的。新公共管理仍然處在傳統公共行政價值祛除、追逐效率的視野內。如果說傳統公共管理的效率指的是最大限度地“完成”或“實現”既定目標，那么新公共管理將效率的重點放在收益率上，即如何以最小的成本獲得最大收益。

為了解決績效問題，新公共管理將“市場”引入了公共行政領域。在公共經濟學中，政府與市場作為兩種配置資源和協調社會經濟活動的主要機制或制度安排，二者之間的組合狀況直接影響著資源配置的效率。新公共管理將屬于“私”的市場領域引入到公共產品的供給活動中，希望市場因素應該能夠像公共經濟學中那樣與政府因素有效結合。

2、新公共管理理論的理論原則

關于新公共管理的基本主張，第一個提出新公共管理概念的胡德將其概括為七個方面 ：(1)放手給專業管理；(2)明確的績效標準和衡量；(2)更加重視產出控制；(4)將公共部門分解成更小的單元；(6)強化公共部門的內部競爭；(6)重視企業式的管理風格；(7)強調資源運用上的克制與節約。除此之外，美國專欄作家奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中提出的十項主張也被認為是新公共管理的基本宣言 ：(1)掌舵型政府；(2)社區導向型政府；(3)競爭型政府；(4)有使命感政府；(5)績效型政府；(6)顧客導向政府；(7)有事業心的政府；(8)有預見的政府；(9)分權式政府；(10)市場導向政府。

新公共管理的主要建立在下述三個基本原則的基礎之上：

1）市場機制的引入 。首先，市場在正常情況下以競爭機制為基礎；其次，市場給消費者做出決定的權力，即以顧客需要為導向；第三，市場以分權而不是集權為主要原則；第四，市場將資源與效果直接聯系起來，重視成本收益比；第五，市場能夠以價格信號的形式傳播瞬息萬變的信息，能夠對迅速發生的變化反應敏捷。

2）“委托－”機制。為使政府與市場在公共服務中統一起來，新公共管理在政府與市場之間引入了“委托－”機制。也就是說政府要通過合同或契約將公共服務中的部分具體行動委托或外包給部分私營機構。用奧斯本和蓋布勒的話說，政府應該是“掌舵”而不是“劃槳”。

3）績效管理。新公共管理要求政府能夠獲得最大收益，這就要求政府通過多種形式的誘因來改善財政狀況，如開創基金、留成分紅、創新基金、使用者付費等等方式。

3、“經濟人”的理論前提

之所以收益刺激成為公共行政提高效率的良方，是因為新公共管理理論認識到：政府組織不可能是韋伯所設計的冷冰冰的機器，而是以“人”為核心要素的組織。因此，人不可能成為傳統公共行政所要求的齒輪或螺絲釘，而是活生生的有欲有求的生命體。可以說，新公共管理的產生和發展的基本動因就在于在政府官僚組織種重新發現了“人”的價值。

新公共管理在宏觀經濟學發展和興起的基礎上，受到了包括公共選擇理論等理論范式的深刻影響。其對“人”的基本假定是：任何個體行為者都是“經濟人”，即都是理性的，都努力追求自己效益的最大化。

4、新公共管理理論的局限

新公共管理改革在美國、英國、新西蘭、澳大利亞等大多數西方國家展開，在短短的20多年中風靡全世界 。新公共管理改革為舊的官僚制度注入了新的活力，極大地改變了傳統行政機構的辦事方式和行為效果。但是，人們對新公共管理理論的置疑從來就沒有停止過。佩龍、戈爾、德利昂和特里等人對新公共管理改革的批評尤為嚴厲。張成福將這些批評歸納為以下幾個方面 ：(1)對人性認識的偏頗；(2)管理主義所導致的公共行政價值的偏頗和公共行政在民主治理過程中正當性的喪失；(3)市場基本教義和對市場機能的不當崇拜；(4)向私人部門學習的自我解構與公私管理的混淆；(5)不恰當的“顧客”隱喻。在對新公共管理理論的質疑聲中，以登哈特夫婦為代表的新一代學者提出了新公共服務理論。

三、新公共服務理論的興起：價值回歸，兼顧效率

1、“國家－公民”二分的理論視野

如果說，傳統公共行政和新公共管理理論是在政治－行政的二分視野下以效率為追求目標的話，那么新公共服務理論將民主價值目標重新納入其理論視野。

對民主價值目標的重新關注與當展起來的公民社會理論息息相關。公民社會理論認為，社會作為公民與國家的中介，它組織和教育公民參與政治，致力于改善國家制度和公共政策，推動國家的有效治理以及民主、自由、平等等基本價值的實現。而國家則在承認和尊重公民社會的獨立性和自主性的同時，積極參與公民社會，為其提供外在的法律保障，對其進行必要的、有限度的干預、調節和支持。

新公共服務理論使公共行政研究進入“公民－國家（行政）”的理論視野之中 。在這一理論視野下，公民作為一個積極的正面因素進入到公共行政中，能夠與公共機構進行良好的互動。透過這種互動，雙方能夠較好地抑制各自的內在弊病，使行政機構和公民都能夠擺脫“經濟人”的基本困境。

2、新公共服務理論的主要原則

登哈特夫婦將新公共服務的理論來源總結為四個方面：(1)民主公民權；(2)社區與公民社會模型；(3)組織人本主義與新公共行政；(4)后現代公共行政 。

新公共服務的上述理念可以歸納為以下三個基本的原則：

1）公共性。新公共服務要求行政機構和公務員以集體的、共同的公共利益觀念為目標，這就需要著重關注公民并且在公民之間建立信任和合作關系。公共行政機構還必須創立共同的利益和共同的責任。

2）參與性：登哈特夫婦指出，公共行政項目可以通過集體努力和合作過程得到最有效、最負責的實施。也就是說更多的參與和協調是在多元社會中獲得整體性的途徑。新公共服務理論對社區參與的重視就是力圖通過更多的參與獲得更多的信任和協作。。

3）服務性：登哈特夫婦針對新公共管理理論提出新公共服務“服務而不是掌舵”的基本理念。服務依然是公共行政領域的核心內容。不過，新公共服務理論的“服務”有著全新的內涵：“越來越重要的是要利用基于價值的共同領導來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益需求，而不是試圖控制或掌控社會新的發展方向。”

（三）對“公民”的重新重視

新公共服務理論對新公共管理的揚棄和發展從根本上說是由于對于人性假設的改變。新公共服務理論這樣看待“人”：“公民看起來會超越自身利益去關注更大的公共利益，進而會采用一種更加廣闊且更具長期性的視野，這種視野要求公民了解公共事務、有歸屬感、關心整體并且與命運危若累卵的社區達成一種道德契約。” 這種公民是一個積極參與和偶爾犧牲個人利益的有道德的共同體成員。新公共服務認為，這種具有道德要求的公民精神需要通過公民教育來實現，而廣泛的直接的公民參與就是公民教育的最好方式。新公共服務理論視野下的“人”既不是追逐私利的“經濟人”，也不是為全體而犧牲，而是在共同利益和共同責任中獲得自我實現的公民。

四、西方公共行政理論發展對我國的借鑒意義

我國擁有數量龐大的公共部門和事業單位，究其原因，一方面是治理超大規模社會的需要，另一方面也是在我國公共行政體制轉型和探索的過程中形成的歷史結果。多年來，我國公共行政體制和公共服務相關機構的改革進程緩慢，至今仍無明顯成效。政府公共行政機構和教育、衛生等公共事業單位存在的一些問題已經成為社會關注的焦點。

結合西方公共服務理論的發展，我國公共部門和教育、衛生事業單位的改革，有許多方面可以借鑒：第一，引進市場機制，將公共部門至于市場的多元環境中，不斷提升公共產品和公共服務的質量，這就意味著，要以顧客需要為導向，同時注重分權而不是集權。第二，注重績效觀念，我國公共部門的改革要逐漸從單一注重提升行動能力的視野中，轉移到重視成本-收益率，降低成本，提升效益，特別要降低對公共資源的浪費。第三，進一步推進從管理到服務的轉型，公共行政的重點是服務而不是管理，同時，注重服務理念不簡單意味著強調服務意識，正如新公共服務理論所指出的，更重要的是幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益需求。第四，公共產品的供給要特別注重公民權益保護和穩步發展公民參與。

參見彼得•布勞和馬歇爾•梅耶：《現代社會中的科層制》，馬戎等譯，上海：學林出版社，2001年版，第17-20頁。

參考文獻：

1.參見馬克斯•韋伯：《韋伯文集》，韓水法編，北京：中國廣播電視出版社，1999年版，第322~374頁。

2.彼得•布勞和馬歇爾•梅耶，《現代社會中的科層制》，譯者序，第5頁。