地方行政范文10篇

一、民族自治地方行政立法缺陷分析

行政立法是我國立法體系中極具靈活性，實踐性，緊急性的立法形式，是政府進行社會事務管理最有效最及時的手段之一，但同時其權力因缺乏有效監督而容易被濫用。隨著社會法制的健全，對政府立法的規范，是現代立法民主化、法治化的必然要求。根據憲法、民族區域自治法以及立法法的規定，民族自治地方在行政立法領域有權制定地方政府規章，縱觀民族自治地方的行政立法現狀，都或多或少存在著立法缺陷。

（1）行政立法理念存在偏差。民族自治地方的政府規范性文件的第一條在列舉立法目的時，常見的是“為了加強某方面的管理，實施某法律，或依據某法制定該規定、條例、辦法”，立法者管理的意識是十分濃厚的，在管理理念支配下的行政立法，當然會有利于行政機關的權力擴張，對公民權利保護則不夠。

（2）缺乏完備的民族行政法律體系。民族法律體系缺乏配套的法律制度，民族立法的民族特色不夠突出，與《民族區域自治法》相配套的法律大多尚未出臺，很大程度上增加了《自治法》的現實操作難度。也正是由于缺乏一些配套的法律制度，才使我國的民族立法在形式和內容上看起來缺乏民族特色。

（3）行政立法主體混亂。在立法實踐中，各級政府都在制定類似于規章的文件，甚至連機關內設的辦事機構、領導小組、辦公室等都在制定有關行政管理的規范性文件。

（4）行政立法內容存在缺陷。第一，行政立法權利義務配置不平衡。第二，立法內容粗放，缺乏操作性。第三，行政法律規范之間沖突嚴重，行政立法中存在部門壟斷主義、地方保護主義傾向，行政權力的部門化、部門權力的利益化及部門利益的法制化，導致立法帶有強烈的工具主義、功利主義和管理主義的色彩。

摘要：本文分析了我國加入世貿組織后，“經濟全球化”給中國地方行政管理模式變革提出了哪些新的要求，剖析了我國地方行政管理模式存在的問題，對如何適應“經濟全球化”，提出了我國地方行政管理模式變革的幾點看法。

關鍵詞：地方行政管理模式變革

經濟全球化給中國地方行政管理提出了新的要求，中國地方行政管理的模式是在長期的計劃經濟體制下形成的，這種行政管理的模式在經濟全球化的大環境中，就顯現出不適應的狀況。為適應經濟全球化進程的發展，我們不僅要對經濟全球化有清醒的認識，有正確的對策，必須對中國地方行政管理的模式進行變革。以認真的態度和充分的準備，積極應對，迎接挑戰。

一、什么是經濟全球化

從生產力運動和發展的角度分析，經濟全球化是一個歷史過程:一方面在世界范圍內各國、各地區的經濟相互交織、相互影響、相互融合成統一整體，即形成“全球統一市場”;另一方面在世界范圍內建立了規范經濟行為的全球規則，并以此為基礎建立了經濟運行的全球機制。市場經濟一統天下，生產要素在全球范圍內自由流動和優化配置。經濟全球化就是指生產要素跨越國界，在全球范圍內自由流動，各國、各地區相互融合成整體的歷史過程。

上世紀90年代以來，以信息技術革命為中心的高新技術迅猛發展，不僅沖破了國界，而且縮小了各國和各地的距離，使世界經濟越來越融為整體。

一

所謂行政觀念是指政府在行政管理活動中歷史地形成的有關行政管理的基本理念和認知，是塑造一定行政管理模式和影響行政行為的文化要素，對行政體制和公務員的行政行為具有深遠的影響。隨著政府機構改革的推進，傳統的行政觀念受到了不同程度的沖擊，正在發生悄悄而緩慢的變革。但是，要形成有利于全面變革的觀念背景，客觀上還要進一步變革行政觀念。

行政觀念革新是深入進行地方行政改革的客觀要求。我國舊的地方行政管理模式是在計劃經濟條件下形成的，隨著經濟轉軌#一系列與市場經濟發展不相適應的行政規章、行政管理架構和方式已日益成為經濟和社會發展的桎梏，改革勢在必行。雖然，經過多年準備，我們已經成功啟動地方行政改革，但是這并不意味著地方行政觀念革新的任務已經完成，因為：一、在計劃經濟背景下形成的舊的行政觀念，諸如微觀管理、直接管理的觀念；行政萬能、人治行政、行政干預的觀念；官本位觀念；干部能上不能下、能官不能民的觀念等依然阻礙著行政改革的深入進行，必須進一步解除桎梏。二、雖然有些省級機關率先進行了機構改革，機構裁并了，人員減少了。但是能否最終有效地轉變行政職能和管理方式，可否避免人員回流、機構再次膨脹，克服人治行政、管制行政，落實依法行政、服務行政，依然是嚴峻的考驗。三、改革的階段性成果需要鞏固，客觀上呼喚新的行政觀念的繼續普及和支撐。四、行政改革是行政系統不斷完善的過程，要求行政觀念不斷更新。因此，繼續促進行政觀念革新，讓更多的地方各級黨政干部了解這場改革的意義、必然性，了解國家與社會、政府與市場的關系以及現代行政的特點，明白行政的責任和界限，掌握現代行政的基本理論、方法，依然是推動這場牽動面深廣的行政改革的必要條件。只有讓一整套與新的行政體制相適應的行政觀念在廣大地方干部心中生根發芽，地方行政改革才能最后開花結果。

行政觀念革新也是地方行政改革的重要組成部分。因為行政體制與行政觀念是一個問題的兩個方面，二者水乳交融，互相影響，互為條件。舊的地方行政體制以舊的行政觀念為基礎，同時又不斷地透過各種軟硬結構，包括各種法律法規、規章制度、紀律守則，強化舊的行政觀念。因此，要改革舊的地方行政體制，轉變其結構和功能，使行政系統得以有效運行，保持生命活力，除了進行行政體制設計創新外，有必要進行行政觀念的改移和革新，促使二者良性循環。否則，勢必互相制肘，影響改革。在近年的行政改革實踐中，一些地方注重了“硬件要素’的變革，忽視了行政觀念的變革和重塑，從而導致改革過程中出現許多“煮夾生飯”乃至反彈、復舊的現象；有些地方建立了新的組織架構，但受制于舊的行政觀念，難于發揮效用；貪污腐化、管卡拿壓現象屢禁不止；法制意識淡簿，有法不依、違法行政時有發生。這些現象不僅反映了轉型期行政體制的脫序和行政行為的失范，更深刻地反映了人們固有的、過時的行政觀念的根深蒂固。當我們審視地方行政革新的時候，感觸最深的問題之一便是：一個充滿善意而對癥下藥的行政改革方案難于在決策中誕生，或者誕生了也受到懷疑、斥責、抵觸，使得改革無法進行或胎死腹中。事實證明：沒有新觀念的深入人心，新體制難以按原有設計運行。許多國家的經驗也表明：先進的行政體制要獲得成功，取得預期效果，必須依賴運用它們的公務員的現代觀念，一個政府，只有其公務員從心理、觀念和行為上，都能與各種現代行政制度變革同步前進，相互配合，行政現代化才能真正實現；單純靠行政體制的現代轉換，而不從根本上更新行政觀念，行政體制改革是難于奏效、難于持久的；耍鞏固現階段改革所取得的效果，就必須在深化地方行政管理體制改革過程中不斷更新行政觀念，培育出與社會主義市場經濟體制改革和行政體制改革相適應的行政文化環境。

我國這場地方行政改革不論從深度和廣度上都是超越歷史的，要順利解決錯綜復雜的地方行政問題，需要地方各級公務員、廣大群眾和社會輿論的認可、理解和支持。行政觀念的革新恰恰可以營造有利于地方行政改革的輿論環境，增強廣大干部和群眾對改革的理解、認同和支持。行政改革總是在一定的輿論環境中受到肯定或否定、支持或反對、贊揚或貶損的。干部群眾受舊的行政觀念的支配影響，自然就會形成阻礙行政改革、貶損行政改革舉措的輿論力量；反之，如果他們接受了新的行政觀念，就會形成支持和贊揚行政改革，推動行政改革的輿論力量，行政改革自然會比較順利地進行下去。就增強改革的心理承受力而言，傳播新的行政觀念也是意義殊深的。地方行政系統的活動主體是公務員，行政改革必然會不同程度地觸及公務員的利益及習以為常的一套行政準則和行為模式，難免出現如下現象：有些人思想準備不足，只想改別人，不想改自己；有的部門在落實改革時，想方設法強調自身的重要性，有些人一時難以理解，難以適應；有些人不想離開政府機關；有些人面對改革滿懷焦慮；有些人甚至產生排拒、抵制的心理和行為。行政觀念的革新有助于人們正確理解和對待地方行政改革，減輕內心的焦慮，增強心理的承受力，逐漸克服認同危機，取得改革共識。例如，破除了干部終身制、能上不能下的舊觀念，人們就會對改革中干部的晉升降職視為正常現象，從而泰然處之，習以為常。這對減少改革阻力，促進政治和諧與穩定裨益良多。而作為地方行政管理客體的廣大民眾一旦接受了新的行政觀念，既對地方行政改革構成必要的壓力，也同時成為可貴的動力，有助于各項改革措施的貫徹執行，為改革創造良好的外部環境。

二

摘要：地方海事行政執法是法律法規授權的具有獨立主體的行政執法，也是地方海事機構的主要社會功能和賴以存在的價值所在。本文根據筆者多年來海事執法實踐，對地方海事行政執法過程中存在的外在執法難問題進行了綜合分析，并提出了相應對策。

關鍵詞：地方海事執法難點相應對策

地方海事行政執法是法律法規授權的具有獨立主體的行政執法。地方海事機構通過行政執法，遏制和減少水上交通事故的發生，從而保障水運安全，其執法活動是地方海事機構的主要社會功能，也是地方海事機構在國家和社會中賴以存在的價值所在。近年來，地方海事行政執法工作無論是執法要求，還是執法手段，及至執法效果都有了顯著提高，但由于地方海事機構因其執法環境的特殊性和執法人員現實存在的政治思想素質、業務素質、專業知識水平等諸多差異，以及水上交通安全管理的法律法規尚不健全，立法相對滯后，致使地方海事行政執法手段單一，執法難點久攻不克。對此，筆者根據多年來的海事執法實踐，就地方海事行政執法存在的難點及其對策作一探析，以期引起各級領導、專家和同仁的關注，使得地方海事行政執法工作能夠更上一層樓。

一、執法難點

海事執法的目的是打擊水上交通違法行為，維護水運業合法、穩健運行和水運市場的法律秩序。然而，就當前的執法環境而言，仍有許多執法難點，主要表現為：

1.施展軟功，干擾執法

摘要:立法評估的目的在于實現良法之治。西方三大主流法學學派從各自的角度闡釋了良法的內涵，如法的價值要素、形式要素和事實要素。三者都具有可借鑒之處，依次從價值維度、規范維度和效果維度為視角確立地方行政立法評估的標準具有重要的意義。

關鍵詞:行政立法;立法評估;評估標準;地方行政

立法評估是立法活動的一項重要內容，是提高立法質量的重要手段。2015年《立法法》修訂擴大了地方立法主體，同時確立了立法評估的法律地位，明確了立法評估的具體要求。隨著全面依法治國戰略的實施，基層治理法治化的開展和地方立法權的擴大，廣泛地開展立法評估工作是必然趨勢，其重要性也將越來越突出。立法評估的目的在于實現良法善治，充分發揮法律的功能，形成良好的秩序和狀態，滿足公平、正義等價值需求，實現公民權利保障法治化。但何為良法？對此，不同的法學學派存在截然不同的觀點。“形式法治派認為只要是按照民主程序得到全體國民一致同意的法律就是良法；實質法治派認為，只有法律的內容體現了民主精神，體現了公平正義、維護了人的尊嚴的法律才是良法，那些反人類、反人道、反民意的法不能叫良法。”功能法治派認為，能夠關注社會問題，促進和保護利益，發揮實際社會效果，促進社會發展之目的的法律才是良法。上述三種觀點分別闡明了法的價值要素、形式要素和事實要素，都有其合理性。因此，從價值、規范和效果三個維度確立立法評估的標準對于提高立法的質量具有重要的作用。

一、價值維度

（一）理論基礎。價值理論是整個社會科學的基礎理論之一，價值問題是任何社會科學都無法回避的問題。唯物主義辯證法認為，價值既有客觀的存在形式即客觀價值，又有其主觀的反映形式即主觀價值。一方面，客觀價值決定和制約著主觀價值，主觀價值是對客觀價值的反映，是以客觀價值為基礎，并圍繞客觀價值上下波動；另一方面，主觀價值具有一定的相對獨立性，并對客觀價值具有一定程度的反作用，這種反作用表現在對客觀價值的誘導、強化或限制。自然法學派強調法的主觀價值，認為“惡法非法”，“真正的法律離不開道德，必須具有道德性，法律必須與道德保持一致，否則不能成為真正的法律。”盡管19世紀開始，自然法的觀念遭受到實證分析主義法學派“惡法亦法”的沖擊，喪失了其理論權威的地位，但由于其思想所包含的正義、公平、權利等觀念已經深深根植于人類社會的價值觀念之中，不可能消失。二戰中德國納粹戰犯及其辯護人在戰后的紐倫堡審判中以遵守現有的法律、服務于自己的國家作為無罪或罪輕的辯解理由。這促使了法律界人士開始對法律實證主義主張的“惡法亦法”的觀點提出了反思和批判，注重法的價值。法的價值要素最為重要，是衡量“良法”“惡法”的重要標準，“如果它被拒絕進入實在法的機體，它會像一個幽靈飄蕩在房間的周圍，并威脅要變成一個吸血鬼去吸允法律機體的血液。”（二）確立內容。1.秩序價值。無規矩不成方圓，立法的目的在于維護社會的正常秩序。即使在今天看來比較野蠻的“以眼還眼、以牙還牙”同態復仇法律制度，其目的在于追求并保持一定的社會有序狀態。秩序是法最根本的、最基礎的價值，是實現其他法的價值的基礎，公平、自由、效率、民主等價值如果沒有了秩序的保障就難以實現。但在現代社會，秩序本身又必須以合乎人性、常理，不得以犧牲自由、公平等為代價，否則秩序就是非正義的秩序。評價良法與否，要看該法制定能否改善現有的不良的秩序、促進未來良好秩序的形成，同時又最大程度地實現人們的自由、公平等法的價值。立法中存在的“一刀切”往往會侵害公民合法權益，應當予以摒棄。2.公平價值。“人們都希望法律能夠保障社會秩序，但人們同時還希望法律能夠促進公平。”不能促進社會公平的法律難以維持長久穩定的秩序，最終會導致秩序的混亂。公平是人們孜孜不倦追求的目標，但受主觀和客觀條件的制約，對公平的界定是社會科學存在的難題。公平可分為形式的公平和實質的公平，理想的狀態是追求兩者的統一，但在實踐中往往難以確保兩者同時實現，這就需要立法者在立法時作出取舍。在立法中，公平可以表現為權利義務設定的一致性，參與立法主體的廣泛性，立法適用的平等性等。3.自由價值。維持良好的社會秩序和促進社會的公平，往往需要公權力的介入，對社會關系主體的自由進行限定，正如盧梭所言“人生而平等，但無往不在枷鎖之中”。然而，權力有可能被用來不恰當限制個人的自由。過分地強調秩序和公平等價值，留給人們選擇的余地較少，個性和創造力受到束縛和壓抑，不僅會影響社會的發展，而且可能會導致社會不穩定因素的存在。一方面基于社會控制理論，對不當的行為進行有效的控制，另一方面在立法中要簡化行政許可的程序，減少不當行政處罰或行政強制的設定等，給人們更多的自由，以便發揮人們的活力和創造力。

二、立法評估標準中的規范維度

近年來，專家、學者和校長們越來越關注高職院校的內涵建設。針對知名研究型高校行政權威與學術權威的矛盾，“去行政化”的呼聲此起彼伏，一些知名大學的校長也毅然退出了學術委員會。當專家學者都把“去行政化”的矛頭指向知名研究型大學時，卻很少有人關注地方高校的普遍“行政化”問題。其實，在大多數地方高校特別是近年來新建的高職院校，“行政化”問題則更具體、更嚴重。去行政化，泛泛而言即淡化行業、職業或某項工作的行政色彩，盡可能地突破行政的束縛，突出行業、職業的主導地位。結合我國行政領導體制中關于“地方人民政府首長負責制”和“行政監督體制”的闡釋，再根據《中華人民共和國高等教育法》第三十九條，“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制。”不難看出地方高校與地方政府以及與上一級教育行政部門的領導、管理和監督關系。筆者從高校自身內部的行政管理問題、地方政府的行政干預以及監督機制三個角度，并借鑒國外高等學校行政管理的一些經驗做法，來分析探討地方高校的“行政化”問題。

一、地方高校“行政化”問題及原因探析

（一）學校內部行政管理問題分析。

《中華人民共和國高等教育法》第三十九條規定，“中國共產黨高等學校基層委員會按照中國共產黨章程和有關規定，統一領導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權，其領導職責主要是：執行中國共產黨的路線、方針、政策，堅持社會主義辦學方向，領導學校的思想政治工作和德育工作，討論決定學校內部組織機構的設置和內部組織機構負責人的人選，討論決定學校的改革、發展和基本管理制度等重大事項，保證以培養人才為中心的各項任務的完成。”法條將高等學校基層委員會和校長的職責解釋得非常清楚，而很多地方高校在管理過程中，將高校基層委員會的職責與校長的職責混為一談，甚至偷換概念，把“高校基層委員會”這個決策集體曲解為個人。這完全背離了中國共產黨民主集中制原則，無形之中催生出了“二元領導”的怪現象，使中層干部在實際工作中感到無所適從。特別是近些年地方政府舉辦的高職院校，校基層委員會書記是由政府官員轉任的，校長則一般是由學術人物或者多年從事教育管理的人士來擔當。由于二者來自完全不同的工作背景，各自在高校管理工作中會不自覺地承襲自已已有的經驗和方法。例如，校基層委員會書記希望并習慣于按照政府的行政運行思路來管理學校，校長則希望按照教育的基本規律和普遍做法來管理學校。這種“二元領導”嚴重導致學校內部教學行政分離的局面，一般表現為地方高職院校內部高度重視黨政群團工作，教學的事情往往需要“等”和“靠”，進而官僚主義作風盛行。冗繁的行政事務，也讓學校陷入“重行政、輕教學”惡性循環中難以自拔。

（二）來自地方政府外部行政干預的思考。

相比學校自身內部的行政化問題，政府的各級各類行政干預使地方高校無暇仔細斟酌具體教學問題，而進一步“重行政、輕教學”。最典型的是政府干預學校的人事任命，其根本問題應歸咎于財權。地方高職院校作為公立院校的一種，其生存發展在很大程度上都要依靠政府的支持，特別是經費方面的支持。而政府則認為既然給予了經費支持，就有權力干預學校的管理，這種錯誤觀念嚴重偏離了一個國家的教育發展的路線。眾所周知，牛津大學是英國的百年老校，也是政府出資創辦的公立大學，但牛津招生不僅看考試成績，而且還有個一個由三位教授組成的考核小組對考生進行面試，考察學生的綜合素質。某年，英國北部某郡的一個女孩考了滿分，但是考核小組考察后覺得她素質不行，沒有錄取。郡議員認為郡里好不容易出一個考滿分的，就要求議會干預。但牛津說學校無權更改考核小組的結論，這是幾百年的傳統，最終沒有收這個學生。這說明政府雖然為高校的興建很運行提供了很大一部分資金，但并不是說政府因此可以隨意地干預學校內部管理和辦學的具體事務，否則牛津大學也不可能至今還屹立于世界名校之巔。在美國，各州政府對大學或學院的管理嚴格通過各州教育廳以及學區教育廳，而各州教育廳和學區教育廳只是州政府的教育管理機構，只作宏觀調控，并非高校的上級，主要起咨詢和指導的服務作用。行政權力不能干預大學校長獨立辦學，不能影響學校的專業設置，更不能代替他進行學校內部的人事任命。大學校長獨立辦學只受法律和學校章程的約束。長期以來，地方高校除了要被動接受地方政府的人事任命、經費支出、機構設置等干預外，還要應付來自上一級教育行政部門關于專業設置、教學評估、畢業證發放等干預。政府管理太細、包辦太多，使學校陷入行政化的泥潭不能自拔。

摘要：地方環境行政管理體制是我國環境管理體制的基礎，科學有效的地方環境行政管理體制對于促進我國現有的環境管理體制的發展，改善環境狀態，推行可持續發展等政策，都具有十分重要的意義。本文對我國現有的地方環境行政管理體制存在的問題進行分析，具體論述造成我國目前地方環境行政管理體制不科學、不完善的主要原因，從我國的實際情況出發，努力探尋實現我國地方環境行政管理體制科學發展的途徑。

關鍵詞：環境管理體制；問題；對策。

環境管理體制是指國家有關環境管理機構設置、行政隸屬關系和管理權限劃分等方面的組織體系和制度。它具體規定了中央、地方、部門、企業在環境保護方面的管理范圍、權限職責、利益以及相互關系，核心部分是關于管理機構的設置、各管理機構的職權分配以及各機構之間的相互協調等問題。

一些西方學者在對環境管理體制問題進行討論時，往往會把公眾參與的問題考慮進去。他們認為，在環境管理體制的結構關系中，除政府的行為之外，還有社會利益團體和管理行為人，它們都是較為重要的組成部分。環境保護事業在西方一些發達國家，已經具有較高的社會化程度，企業和公眾在環境管理中扮演著非常重要的角色。在這方面，我國與西方國家相比還存在很大的差距。較長時間以來，我們所說的環境管理體制僅指政府內部機構的設置，而公眾的監督和參與則被視為是外部作用機制，一般不納入進來。

一、我國地方環境行政管理體制存在的問題。

我國長期以來采用的是地方政府對轄區內環境質量負責的環境管理體制，這種體制，由地方政府通過計劃、組織、調節和監督，來協調社會中的各種關系。這一體制的優點在于能夠很好地發揮地方的主動性和積極性。經過多年的努力，我國已經形成了“由國務院統一領導、環境保護部門統一監管、各部門分工負責、地方政府分級負責”的管理體制，并逐步形成了“五級管理”、“四級機構”的組織體系。這種管理體制對于推動我國環境保護事業的發展發揮了積極的作用。我國是一個人口大國，自然資源相對較少，環境保護工作起步也比較晚，正處在經濟發展速度過快、管理手段較為薄弱、環境意識還有待于進一步提高的轉軌時期，因此該體制具有一定的合理性和有效性。然而我們也應該看到它還存在著不少的弊端，部門分散、地方分割、條塊分離的現象比較嚴重，管理手段相對滯后，很難適應社會經濟發展的客觀需要，對于環境保護工作的開展具有一定的阻力。

一、兩屆安倍內閣與道州制議題

2006年9月成立的第一屆安倍內閣使道州制議題得到了改觀。安倍本人在自民黨內屬于道州制推進派。組閣伊始，安倍就新設并任命了道州制擔當相，借以推動道州制改革。2007年1月，安倍又設立“道州制設想懇談會”。懇談會匯集了以著名智庫PHP會長江口克彥、索尼總顧問出井伸之等社會主流為首的學者專家，并向安倍提交了以三年內實現道州制為目標的報告。同時，2007年6月自民黨內的道州制調查會向黨本部提出了將在今后6－8年內制定道州制基本法，10年內實現道州制目標的報告。同年11月，該調查會被安倍升格為道州制推進本部。12月，安倍內閣提交并通過了《道州制特區推進法》。上述舉措都顯示出第一屆安倍內閣對道州制的支持。然而第一屆安倍內閣僅僅維持了不到一年就草草收場，有關道州制的設想也不了了之。而且《道州制特區推進法》就其實質而言，只是延續小泉內閣推行的所謂“三位一體”行政改革的一個幌子，其目的在于推進設置后者的“特區”。該法律中明確規定，中央政府對于北海道的權限下放僅限于以公共事業為主的8個項目，且該法律只局限于原本就沒有縣一級行政機構的北海道，因此該法律雖然冠有道州制之名卻并無道州制之實。

2009年8月，從長期執政的自民黨手中奪取了政權。一直主張強化地方自治，雖然并不完全反對推行道州制，但是行政改革的最終目標是，實現由300個左右的基礎自治體組成國家體制。⑥在執政期間，道州制的議論從公眾輿論中消失了。道州制再次回到公眾視野是在2012年12月第二屆安倍內閣成立之后。為了表明跟政權的不同，無論是在先前的眾議院自民黨競選公約還是在其后的施政方針的字里行間，在推行道州制這個問題上，安倍及其領導的自民黨都擺出了一副積極的姿態。在2012年的眾議院選舉公約中，作為構建“安心社會”的一個重要組成部分，安倍承諾自民黨將盡快制定《道州制基本法》，并允諾在該法成立5年之內在日本國內實施道州制。①安倍內閣成立之后重新恢復了由總務大臣兼任的道州制擔當大臣職位，并且在自民黨內設立了道州制推進本部。2013年1月，該推進本部的今村雅弘本部長宣布將向第184次國會上提交自民黨的《道州制基本法》法案。一時之間，道州制似乎馬上就要變為現實了。但是僅僅事隔6個多月，安倍內閣對推進道州制似乎失去了以往的熱情。2013年7月的自民黨參議院選舉公約對道州制部分的闡述為:“強化地方自治體的功能，推進地方分權，將導入道州制放入政權的視野”。②跟2012年在野時的自民黨眾議院選舉公約進行比較，我們不難發覺，在上述記述中有關推進道州制的具體日程已逐漸模糊化。安倍內閣對道州制的態度之所以會發生這樣大的變化，主要原因有三。

首先是來自黨內的強烈反對。自民黨內道州制推進本部，原定于2014年6月向國會提交的《道州制基本法》法案被迫中止。據媒體報道，自民黨內反對意見占了上風。③其次是來自日本全國町村會的壓力。對于道州制，日本全國町村會除了在2008年發表《全國町村長大會特別決議》表示反對之外，2013年4月10日，日本全國町村會會長藤原忠彥在給眾議院議員的公開信中再次強調:“實行道州制必將引起更大的地區差異”。④同時，由于明年2015年也是日本地方統一選舉之年，自民黨無法承受來自基層政府的壓力。再次是因為現行道州制的理念與安倍的愿望存在差異。學界也存在眾多對道州制持懷疑和反對態度的聲音，其中最具代表性的是西尾勝。作為行政學專家并長期擔任具有官方背景的地方分權推進委員會委員的西尾對道州制從四個方面提出了疑慮。第一，由道州制誘發的聯邦制設想不適合于日本的國情。第二，國家集權會被道州制削弱。第三，對道州區域的劃分十分困難。第四，現有市町村體制已經十分成熟，沒有必要繼續合并。⑤其中，道州制與中央集權的矛盾尤其明顯，以大阪市新保守派勢力所倡導的所謂“大阪都”為代表，強調地方分權的勢頭與安倍現在所推行的強化中央集權的政策恰恰是相對立的，這也是第二屆安倍內閣突然對道州制改變態度的根本原因所在。

二、道州制的未來與日本行政改革走向

關于未來“道州制”的形式，日本社會各界有各種推測。西尾勝總結了目前各種意見后，將未來道州區域可能的存在形式歸納為以下五種。

一、轉型時期的社會圍觀現象

本文研究的社會圍觀者是指廣大網民與沖突性事件中的看客這兩大圍觀群體，社會圍觀現象則是由廣大網民群體和沖突事件看客群體，對某一社會問題或事件，在網上或事發現場進行層層圍觀，從而引起全社會的廣泛關注，進而推動政府行政決策的改變或沖突事件的行政處理的社會現象。社會圍觀現象的背后隱藏著發人深省的社會問題，亦折射出中國大眾的一些心理模式，例如好奇心理、從眾心理、對地方政府管理的不信任心理，甚至無理取鬧的心態。社會圍觀如同一把雙刃劍：一方面，社會圍觀現象處理得好，有利于促進地方行政管理工作，使圍觀者變成維護社會穩定的參與者。另一方面社會圍觀現象處理得不當，將有損地方政府公信力，使圍觀釀成重大群體性事件。圍觀的力量在于改變地方政府管理，它喚起人們對公共事件的好奇，對不作為的官員或管理部門施加壓力，通過“暴力不合作”的態度及行為方式來改變現狀。

（一）社會圍觀狀態下群體沖突特點

1．群體間沖突由直接利益沖突走向無直接利益沖突我國社會正處在由傳統農業社會向現代工業社會、由傳統鄉村社會向現代城鎮社會、由世俗社會向法理社會轉型過程中。在社會轉型時期，新舊體制的變化帶來了利益格局的變化。勞動就業、文化教育、醫療衛生、社會保障等一系列社會資源分配的不公引起了社會民眾心理的失衡。這些心理失衡突出地表現為一種強烈的“相對剝奪感”，這種相對剝奪感會引起社會民眾負面情緒的發生，如憤怒與怨恨等，從而導致社會民眾的心理對抗和利益沖突不斷加劇。利益沖突又會成為影響社會穩定與社會和諧的不良因素，在一定程度上成為群體性事件的導火索。這種“無直接利益沖突”，即社會沖突的眾多參與者與事件本身無關，一些參與者并沒有直接利益訴求，而只是因曾經遭受過不公平對待，長期積累下不滿情緒，借機表達、發泄，其中潛在的危機很大。研究社會矛盾的專家認為，現實群體性事件和網上群體性事件雖然都有直接的誘因，但導致事件升溫的往往是社會情緒的釋放。因此當前要注意防范兩類群體性事件發生，一類是涉眾直接利益沖突群體性事件，一類是直接利益沖突引發無直接利益群體性事件。［1］2．當前普通群體事件多屬于無直接利益沖突事件無直接利益沖突實際上也是某些公民試圖影響公共政策和公共生活的一種非理性參與行為，這是近年來社會公共生活中較為突出的現象，特別是網上圍觀者多與社會沖突事件的參與者與事件本身利益無關，但是他們卻在圍觀中把事件擴大。從池州“6•26”事件到貴州甕安事件、湖北石首事件，再到廣州新塘事件，我們看到越來越多“無直接利益”產生的“心理共鳴”。一些無直接利益相關者，遇到原本與自己沒有任何直接關系的事件，卻借機參與“起哄”，矛頭直指地方行政機關，并迅速在社會圍觀者中形成一滾成球“雪球效應”和一呼百應的“廣場效應”，眾多群體性事件都是在很短時間里聚集起成千上萬人圍觀。在這些群體性事件發生發展的過程中，有兩點值得深思，一是事件總是開始于個別群眾的生命財產和切身利益受到損害，二是事件的加劇總是由于地方政府和領導干部、執法人員介入不及時，處理不當。前者是群體性事件的導火線，后者是群體性事件的催化劑，根本原因在于地方行政管理與服務工作滯后。基層一些職能部門和干部作風粗暴散漫，對群眾利益的漠視，對行政工作不作為或亂作為，使得曾經在這些群體性事件中受到傷害的個人與廣大圍觀者找到了發泄的機會。因此，塑造和培育圍觀者的公共精神，形成政府與公眾之間、公眾與公眾之間的良性互動，是中國地方行政管理面對諸如無直接利益沖突等社會圍觀現象的重要課題。［2］

（二）社會圍觀挑戰單一性行政管理模式

1．單一性行政管理模式面臨嚴峻挑戰單一性行政管理主要是指政府及其職能部門實行至上而下或由內而外并按照某一種方向的管理方式。單一性行政管理的特征主要是行政理念、行政職能、行政目標、行政行為的單一化，它是計劃經濟的產物。廣州新塘“6•11”事件恰好是一起本地人管理外地人這種單一性行政管理模式產生的后果。長期以來，這個村鎮實行的是本地人管理外地人的單一性管理模式，在這種管理模式下的外來工早已積下了深深的恩怨。于是，當有了這樣一對外來工夫婦與當地治安人員發生肢體沖突時，眾多無直接利益沖突的外來工紛紛投身到“6•11”事件“中來。事件表明，原有單一性行政管理模式已經過時。［3］2．多樣性服務管理方式勢在必行多樣性服務管理指的是一種旨在提高政府使用不同類型人力資源效率的管理實踐。針對“6•11”群體性圍觀事件來說，就是使用本地人與外地人共同參與地方行政服務管理的一種模式。這種模式就是要實行由管理的單一性向兼具原則性、靈活性、多元性、規模性于一體的多樣性管理轉變。為了克服地方行政管理中個人認知方面的不足，加上社會轉型中各種無直接利益沖突群體的大量產生，就要求管理者從全局、大局出發，把各個群體的利益綜合起來考量，從而形成對各個群體、各個部門、各個組織的合理規劃、科學決策、協調指揮、有效監督的一個統籌服務管理。

伴隨著中國經濟體制改革的深入發展，地方政府自主權的不斷擴大，由此出現了一種“二律背反”的矛盾現象:即經濟發展的統一市場和區域經濟的內在要求與事實上的行政區劃強化之間的沖突日益顯現。在西部開發過程中，’地方政府既要履行政府的一般職能，又要發揮其特殊作用，因而這種矛盾表現的更為突出。推進西部經濟發展的艱巨任務，要求西部地方政府必須調整角色，創新行政，變革制度，推動社會與經濟的較快發展。

一、20世紀oo年代以來，中國經歷了由傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制發展的歷史性變革，與此相適應，中央與地方的經濟管理權限也出現了從中央集權到地方分權的多次變革。正是在這種經濟體制轉軌、中央與地方權力博弈的背景下，地方政府的自主權日益擴大，例如城市房地產制度的改革，使城市的固定資產成為市場上可以定價和交易的產品;又如財政分稅制度改革，使地方政府第一次取得了“剩余權”，通過這些制度安排，地方政府有了明確的財權和事權邊界;尤其是隨著社會主義市場經濟的推進，經濟要素流動性日益增加，地方政府的競爭意識急劇增強，地方政府作為一個權力和權利主體的地位迅速崛起，如果我們把市場健康發展看成是區域經濟發展的內生變量的話，那么，地方政府便成為強化行政區經濟的主導變量。在內生變量作用不力的情況下，地方政府的權力和行為就顯得異常重要。于是，“二律背反”的矛盾現象便油然而生，即經濟發展的統一市場和區域經濟的內在要求與事實上的行政區域強化之間的沖突日益顯露和突出。這種現象在西部大開發戰略實施過程中，透過西部地方政府的各種行為，表現得十分突出。應當承認，在經濟和社會制度創新中，地方政府可能比中央政府更為清楚何種制度安排適合其發展需要。當制度創新的收益大于其支出時，制度創新有利于地方利益的增加，地方政府就會積極推進區域內的制度創新。故而，在地方利益最大化的動機下，地方政府的管理行為有利于制度創新。但是，隨著地方利益獨立化及地區經濟利益差異的拉大，地方政府作為一個獨立利益主體介入區域經濟和社會活動之后，他們便無一例外地奉行本地區利益最大化的價值判斷標準進行制度創新和政策選擇，當中央政府或上級政府政策與本地區利益一致時，他們就會自覺執行;當中央政府或上級政府政策與本地區利益發生沖突時，他們就會采取變通的辦法，達到維護和實現自身利益的目的。所謂的“綠燈亮了快步走，黃燈亮了繞道走”，所謂“上有政策，下有對策”，便是這種行為的生動寫照。

地方政府權限的膨脹以及由此產生的各種地方保護主義的盛行，加劇了市場割據，對區域經濟的健康發展構成了嚴重障礙。據我們調查，在市場容量增長相對有限的情況下，一些西部地方政府便不合理地運用行政手段，限制外地產品流入本地市場或限制資源商品、初級產品流出本地市場;運用經濟政策傾斜，刺激當地低質量的產品擴張市場容量，縮小外地高質量的產品在本地的市場份額;甚至畫地為牢，層層設卡，對商品流通進行“超經濟強制性”的封鎖。例如一位商客從浙江匯入陜南某縣農行一筆大額資金，用以收購該地香菇，但受到當地銀行的百般刁難，每次只能支取很少資金，根本不夠支付農戶。他雇傭農民上山挑貨，可當地稅務部門卻向他攤派額外費用，結果使收購成本大為增加。

地方保護主義行為實質上是行政性權力在資源分配上的反映，究其根源是地方政府對其自主權的極端化運用。在經濟轉型時期，一方面，中央政府企圖通過創造市場機制，強化市場導向的方式，給企業放權，逐步實現微觀生產經營決策權從政府向企業的轉移;另一方面，政府與企業之間長期存在的隸屬依賴關系，隨著中央將一大批經濟管理權限下放給地方政府，大大增加了地方政府對企業的支配力量。由此誘發了以區域為利益主體，超越行政區劃界限的市場性關系與地方政府為利益主體，以行政區劃為界限的行政性關系的矛盾和沖突。地方保護主義正是在這一矛盾和沖突過程中，行政性關系占主導地位的產物。在市場經濟條件下，中央政府促進區域協調發展的主要途徑就是宏觀調控。在目前市場還不夠發達的情況下，中央政府的宏觀調控起著雙重的作用:一方面，彌補市場功能的缺陷，充當市場“校正器”的角色:另一方面，促進市場體系的發育、完善和市場機制的健全，扮演著區域經濟發展的保護器和助推器的角色。顯而己見，地方政府對中央政府宏觀調控行為的種種抵觸，從根本上說不利于區域經濟的發展，必然導致地方各自為政，市場分割，阻礙了區域內部的資源整合以及區域與區域之間的協調。如果說地方保護主義是地方政府在橫向上對區域市場分割的話，那么，地方政府反宏觀調控行為便是地方政府在縱向上對經濟權限的割據，它們都具有經濟與行政權力相結合的特征。地方政府的這種反宏觀調控行為，其根源在于政策導向上的缺陷以及地方政府對自身經濟利益的不當追求，是地方政府和權力階層“尋租”活動的外在化表現。上述分析說明，政府與市場的互補性不可能自動實現，兩者以什么方式結合，在很大程度_L取決于中央與地方政府存在方式與行為方式，特別是在不完全市場經濟條件下，只有地方政府及時轉換角色，創新行政，改變制度，才能對區域經濟的持續發展發揮積極的促進作用。

二、值得注意的是，對于市場發育相對不足，市場機制不夠健全的中國西部地區來說，地方政府不僅要履行上述一般市場經濟國家政府的經濟職能，而且還必須承擔部分替代市場、培育市場、推進市場化改革以及進行基礎設施建設、扶植貧困、治理環境等公共產品和公共服務的提供等一系列特殊職能，打造后發優勢，吸引、聚合各種資源參與西部大開發。所謂部分替代市場職能，就是在市場機制尚不能充分發揮作用的領域，由政府代替市場行使一部分配置資源的功能，通過直接的行政規制手段參與到市場內部，以各種手段發育市場，彌補殘缺的、不規則的市場。以適應經濟發展的需要。眾所周知，在中國現階段，市場經濟形成和發展所需要的各種資源十分有限，單靠市場機制來引導現代化經濟的發展，不僅力度不夠，而且持續的時間較長，穩定性較差。這在客觀上就要求地方政府必須代替市場行使一部分配置資源的功能。培育市場，是指由地方政府采取種種措施，為市場發育創造良好的環境和條件，以加快市場發育的進程。在市場經濟建設的過程中，中國地方政府之所以要承擔起培育市場的職責，是由于市場經濟的發育受到了社會歷史條件特別是傳統的計劃經濟的強韌惰性力的嚴重制約。在市場發展進程十分緩慢的情況下，要拆除影響市場發展的各種落籬，建立能夠促進市場發展的有效機制和環境條件，以加快市場發育的進程，地方政府特別是西部地區各級地方政府肩負著義不容辭的歷史重任。

西方發達國家市場體制的形成和成熟歷經了數百年的內蘊自發和循序漸進的發展過程，而我國卻要在數十年間實現從根深蒂固的傳統計劃經濟體制向現代市場經濟體制的轉變，在此期間，各級政府所起的推動作用是不可或缺的。尤其是西部地區計劃經濟影響巨大深遠，市場經濟力量極為薄弱，推進市場化改革的任務異常艱巨。以陜西為例，非公有經濟從1988年占經濟總量的18%到2002年的31%，雖然增幅不算小，但與東部省份比較，所占比重還是過低。改革開放以來，陜西境內的國有企業改革步伐一直沒有停頓，但由于涉及問題多，情況復雜，至今沒有走出“圍城”，擺脫困境。而國有企業的困難，反過來又制約著市場化改革的進程。因此，西部地方政府在推進市場化改革中承擔著義不容辭的責任。從某種意義上說，沒有地方政府的推動，西部地區要完成市場化的改革是不可能的。在科技飛速發展的現代社會，基礎設施不僅包括公路、鐵路、機場、生活條件等傳統設備，而且還包括通訊、能源、電網、網絡等現代設施，基礎設施是典型的公共產品，發達便利的道路交通、航空航線、信息通訊是區域經濟起飛的不可或缺的基本條件。西部地區地域廣闊，自然條件差，基礎設施建設欠賬較多。據有關部門統計，全國76%不通公路的鄉主要集中于西部，除了一些大、中城市外，一般中、小城市和鄉村沒有多少現代技術設施，處于信息貧困狀態。落后的基礎設施，既拉大了西部地區與全國的距離，限制其直接與外界交往，更難以吸引外部資金的進入，成為制約西部區域經濟發展的“瓶頸”。山于夢礎設施投資巨大，市場主體不愿意或無力來提供，只能由政府出面組織或承擔提供的職責。無論是中央投資的跨省區的公路交通、通訊的建設，還是地方性基礎設施建設，地方政府都起著組織、協調和投入建設的職責。