公共政策議程范文10篇

一、議程設置的內涵概述

議程設置理論是關于大眾傳媒關注公眾注意力的理論。該理論認為，大眾媒體經常有意或無意地選擇報告的重點，從而建立公眾討論和關注的重點。人們傾向于理解大眾媒體關注的問題，并根據大眾媒體設定的重要性順序來理解事件。該議程于1972年正式成立，麥庫姆斯和肖在《輿論季刊》的《大眾傳媒的議程設置的功能》一文中發表。為了證明相應觀點，麥庫姆斯和肖在1968年美國總統大選期間對查普西爾地區的媒體選舉報道對選民的影響進行了調查。他們的研究分為兩個部分，首先是對選民進行抽樣調查，但這種抽樣并不是隨機的，而是選取那些沒有明確政治傾向的選民，因為他們認為那些長期支持某個政黨的選民很難因為幾個議題而改變自己十數年的信仰，議題的作用在他們身上是有限的。其次，他們對媒介的政治報道內容進行分析，把媒介近期的報道分為政治、經濟、軍事等幾大部分，最后得出結論，受眾在一段時間內覺得重要的消息其實就是媒介重復報道的內容。

二、議程設置的路徑模型對公共政策的影響

在本文中，筆者將結合近年來發生的代表性案例，專門探討議程設置如何在當前媒體環境中發揮作用以及媒體的強勢崛起。（一）孫志剛事件。孫志剛，湖北人，畢業后在廣州某公司打工，2003年3月17日晚，在其去網吧的路上偶遇民警，因為發現其沒有暫住證，被警察送到廣州市收容所。當晚死亡，后經法醫鑒定，孫志剛的死因是鈍器擊打其背部，造成大面積軟組織挫傷導致休克。孫志剛的非正常死亡事件被人發帖到西祠胡同中，后被南方都市報的記者陳峰發現。記者私下聯系其家人，對于這個事件的起因經過進行了全盤了解，之后于南方都市報上發表了《被收容者孫志剛之死》這篇文章，引發社會的廣泛關注。此時，孫志剛事件已經從一個普通地方案件升級為一個全國性關注的社會典型案例，其中涉及社會法制條款中關于收容方面的漏洞、警務人員的暴力執法問題，甚至還反映出當今社會的官民矛盾等一系列問題，觸發了輿論機制，也引起了國家相關部門的注意和重視。相關部門派遣指導工作組來督察此案。同時，要求紀檢、監督公安、民政、衛生等有關部門組成聯合調查組，加快案件調查進程。在整個活動過程中，媒體的議程設置在促進公共政策的最終結果方面發揮了重要作用。首先，南方都市報記者通過網絡（西華胡同）了解到這一消息，并通過媒體形成了媒體議程，并得到其他媒體的呼應。在此之后，媒體議程被推到公眾面前，受到了廣泛的社會關注并形成了輿論。當公共議程和媒體議程聯合起來向國家政治部門施加壓力以最終推進政策議程時，這種輿論代表了公共議程。最后，國務院和全國人大常委會等部門出臺了公共政策，制定新的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。（二）北京PM2.5事件。自2011年10月以來，包括北京和上海在內的許多地方連續大霧天氣嚴重影響了居民的日常生活，引起網民對空氣質量和自身健康的關注。它還將一個非常專業的詞匯PM2.5引入公眾視野。該事件分為幾個階段。第一階段：2011年10月，美國大使館和北京市環境保護局公布的環境空氣質量數據不一致，引起了媒體和公眾對PM2.5的關注；第二個階段：11月，北京更多的普通人、環保部門和媒體開始關注PM2．5數值變動，并通過微博等自媒體對外監測數據，發起行動倡議；第三個階段：12月，在第七屆全國環境保護工作會議上，環境保護部部長周生賢宣布了PM2.5和臭氧監測計劃；第四個階段：2012年1月，北京市環保局公布了PM2.5監測網絡建設計劃，該計劃分為三個步驟，計劃于年底完成；第五個階段：2012年2月，時任國務院總理主持召開國務院常務會議，同意新修訂的《環境空氣質量標準》。這一事件是媒體采用議程設置來影響公共政策實施的典型事件。傳統媒體報道后，媒體提出議程，將問題提交給所有網友。后來，更多的微博用戶加入了關于這個話題的討論，特別是名人，引起了社會的廣泛關注。這創造了一個受歡迎的議程，給政府施加了壓力，最終打開了政策窗口。在這次事件中，普通網民、微博活動參與者和名人這三股勢力通過媒體議程設置影響了公共政策的形成，改變了傳統的公共政策議程設置理論。

三、議程設置的新思路和改進計劃

（一）互聯網時代的傳統媒體是否需要制定議程。議程設置理論是一個不斷更新的理論，在媒體行為中仍然起著巨大的指導作用。互聯網等新媒體打破了明確的階級差異，每個人都可以影響每個人。于是有人提出這樣的想法：由于媒體中的每個人都是平等的，我們是否還需要媒體來決定每日的新聞？筆者認為，今天仍然需要媒體的議程設置功能。就受眾的媒介素養來說，我們依舊存在海量的受眾在浩瀚的新聞海洋中無所適從的情況。而那些媒介素養較高的受眾雖然完全有能力挑選出自己認為最重要和最感興趣的內容，但媒介的選擇依舊能給他們以參考。（二）議程設置面臨的新挑戰。雖然議程設置會不斷與時俱進，但仍然不完美。在不同的時間，議程有自身的局限性。我們經常可以看到，不同類型的媒體經常為同一個新聞設定重復議程，我們接觸不同的網站、APP、報紙等媒介卻會讀到一模一樣的新聞。這種情況浪費了受眾的時間，也無法凸顯不同新聞媒介的屬性。此外，媒體議程設置的效果并非立竿見影，有些甚至在幾周后開始出現在新聞報道中，存在滯后性。與此同時，公眾對信息的接受程度一般都有一定的限制。盡管媒體會對人們的看法產生一定的影響，但議程設置雖然功能強大卻并不是絕對的。這也是媒體從業者在議程設置時應當警惕的問題。（三）媒體融合時代的議程設置更好地引導輿論的策略。首先，議程設置可以促進傳統媒體和在線媒體互動。如上所述，議程設置通常采用兩種模式：傳統媒體議程—公共議程—政策議程，在線新媒體議程的主要途徑是在線個人議程—網絡小組議程—公共議程—政策議程。這兩種議程設置的方式各有優劣，傳統議程方式自上而下，議程的正確與否主要靠上層的政治把握，一旦出現失誤下層的人就要買單。同樣網絡議程也不是完美無缺的，自下而上的議程方式也需要網民擁有較高的媒介素養和政治自覺，否則民眾大規模參與政治討論，各種意見混雜在一起，也容易造成難以決斷或過于偏激的態度。筆者認為，我們應該實現這兩個議程相互結合、相互補充。其次，議程設置的優化發展還需要政府和新媒體之間的良性互動。新媒體議程設置帶來了意想不到的驚喜，但相關問題也隨之出現。當前，網民的素質、政治素養和媒體素養仍有待提高。此時，政府必須優化在線議程。美國學者桑斯坦在《互聯網共和國：網絡社會中的民主問題》一書中提出了建議：“創建一個有利于商議的網絡區域。”桑斯坦認為，開辟互聯網商議領域，允許網民根據自己的利益選擇主題參與討論，鼓勵網民制定商議規范，有助于提高商議效率。最后，除了上述措施外，政府和傳統媒體都要發揮應有的作用。同時，新媒體的使用者、新聞消息的提供者都要加強自律，保證消息的來源可靠、真實。媒體、政府、公眾是相互制約的，良性互動可以最大限度地發揮議程設置的積極作用。

任何社會在任何時候都面臨著各式各樣的挑戰，但政府應付挑戰的資源是有限的。在制定公共政策時，政府往往不得不對優先處理哪些挑戰有所取舍。能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？什么人影響了議程的設置？本文依據議程提出者的身份與民眾參與的程度區分出六種政策議程設置的模式，重點討論這六種模式在中國的實現形式和發展趨勢。觀察議程設置模式的轉換有助于我們領會中國政治制度的深刻變遷。

關鍵詞：公共政策；議程設置；政治變遷

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數民眾對政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰，但政府應付挑戰的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰有所取舍。

1962年，美國政治學家巴查赫（peterbachrach）和巴熱茲（mortonbaratz）

發表了一篇文章，題為“權力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學的經典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。有學者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴重，但當地政府與民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當地政府與民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發現甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設置，千方百計避免污染問題引起當地老百姓和政府官員的注意。[2]試想，一個被嚴重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會里其他問題的決策過程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現的黑手在幕后操控著議程設置。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？誰參與了議程的設置？為什么有些問題拿到臺面上討論、另一些問題卻被排斥在外？

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數民眾對政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰，但政府應付挑戰的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰有所取舍。

1962年，美國政治學家巴查赫（PeterBachrach）和巴熱茲（MortonBaratz）

發表了一篇文章，題為“權力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學的經典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。有學者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴重，但當地政府與民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當地政府與民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發現甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設置，千方百計避免污染問題引起當地老百姓和政府官員的注意。[2]試想，一個被嚴重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會里其他問題的決策過程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現的黑手在幕后操控著議程設置。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？誰參與了議程的設置？為什么有些問題拿到臺面上討論、另一些問題卻被排斥在外？

議程設置是指對各種議題依重要性進行排序。為了便于分析公共政策的議程設置，我們可以將議程分為三大類：傳媒議程、公眾議程和政策議程。傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報道和討論的問題；公眾議程是引起社會大眾廣泛關注的問題；政策議程是指決策者認為至關重要的問題。這篇文章的重點是政策議程設置，但這三種議程的設置可能是互相關聯的。例如，西方國家的實證研究發現新聞媒體可以引導民眾把關注點集中在某些議題上。在那里，傳媒要影響公眾議程的設置，往往不是通過直截了當地告訴民眾哪些議題重要、哪些議題不重要，因為這樣做常常適得其反。更有效的方法是對某項議題進行反復報道，并把這些報道放在引人注目的位置或時段。研究傳媒議程設置的鼻祖之一科恩（BernardCohen）

有句話說得很到位：傳媒如果對受眾“怎么想問題”指手畫腳，恐怕很難成功，但它對受眾“想什么問題”的控制卻易如反掌。[3]正因為傳媒議程對公眾議程設置具有毋庸置疑的影響，近幾十年來，在傳媒學中，探討傳媒議程與公眾議程的關系已變為一門顯學。[4]近年來，有些西方傳媒學者更進一步，開始討論傳媒議程與政策議程的關系。[5]

任何公共政策的制定，對公共政策問題的分析都是其邏輯起點，公共政策議程決定著社會問題成為公共政策問題，也影響到政策的可接受性和合法性任何公共政策議程都是一定制度系統的產物，只有聯系制度才能準確理解政策議程的本質。由此，政策議程本質上也是一種政策問題決定的制度安排。基于制度視角來分析我國公共政策議程的過程和特征。

一、公共政策議程的設定

關于公共政策議程的性質問題，多數學者認為其實質上是一種政府的行動過程。公共政策議程通常是指有關社會公共問題受到決策者高度重視，被正式納入其政策討論和被確定對政策問題采取行動的過程，也就是問題有望獲得解決的過程。政策議程是在一定的制度基礎上構建的。作為社會的行為規則，有效的制度可以減少不確定性，降低交易成本，擴大人類的選擇范圍，創造合作的條件，提供激勵機制，遏制“搭便車”等機會主義行為，使外部效應內部化，實現有限資源的配置效率。而不好的制度，則會起到相反的作用。

在政治系統中存在多種公共政策議程，目前學界多接受美國學者科布和愛爾德（1972）將公共政策議程分為兩種基本類型，即系統議程和政府議程。

系統議程主要是在公眾系統范圍內討論社會問題，因而也被稱為公眾議程，是一種非正式制度安排。本議程主要是對公眾比較關心的問題通過傳媒，甚至大眾談話方式進行討論，由此形成一種社會力量，引起決策者認識和關注這些問題。構成系統議程的事項一般是公眾給予關注、事關政府職責的所有問題，是一般性的抽象的問題，如環境保護問題、社會治安問題，這種議程實際上是一種討論性的議程。政府議程是政府相關權力機關在其公共權力權限范圍內對社會公共問題進行討論，是政府機關的行動程序，是決策者對有關問題依照特定的程序解決實際問題的過程。政府議程都是由相關機構提起，因而也被稱為機構議程，一般由界定議程、規劃議程、磋商議程和循環議程組成，屬于正式制度安排。構成政府議程的事項則是公共政策制定者認為有義務嚴肅對待甚至采取政策行動予以解決的問題，這些問題往往是很具體的，如某條河流的水污染問題、某個城市的交通擁堵問題。一個問題只有進行機構議程才能促使問題的解決，才有可能引發公共政策的產生。

二、我國的公共政策議程的內在推動

［論文關鍵詞］外壓模式媒體議程設置影響

［論文摘要］在外壓模式下，一個社會問題一旦經過媒體的放大很快就能形成強大的社會輿論，因而就能對政府政策議程的建立產生很大的影響。本文重點結合最近在網上越炒越熱從而轟動全國的“華南虎事件”，探討媒體對于公共政策議程中外壓模式的影響，并提出了如何有效地發揮媒體在公共政策議程建立過程中的影響。

根據議程提出者的身份與民眾參與的程度，中國公共政策議程設置的模式大致可以分為以下六種：關門模式、動員模式、內參模式、借力模式、上書模式、外壓模式。本文重點結合最近在網上越炒越熱從而轟動全國的“華南虎事件”，探討媒體對于公共政策議程設置中外壓模式的影響。

一、媒體在外壓模式中的作用

盡管早在20世紀80年代中期，中央領導人在提出決策科學化的同時，也提出了決策民主化，但直到20世紀90年代后期以來，帶民主色彩的“外壓模式”才越來越常見。看這幾年的公共政策的變化，基本都是輿論先行。比如農民工問題、醫療改革問題都是先在互聯網上炒作，然后進入平面媒體和電視媒體，變成公共議題后，再變成了政策議題，最后變成了公共決策。在外壓模式里，議程的提出者更注重訴諸輿論、爭取民意支持，目的是對決策者形成足夠的壓力，迫使他們改變舊議程、接受新議程。一般來說，外壓模式有以下幾個特點：

第一，只有在初始階段，外壓模式里的議案倡導者是可以確定的。隨著議案影響力的擴大、議案支持者的增加，誰是倡導者已越來越難分辯，他們的身份已變得越來越模糊。

任何社會在任何時候都面臨著各式各樣的挑戰，但政府應付挑戰的資源是有限的。在制定公共政策時，政府往往不得不對優先處理哪些挑戰有所取舍。能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？什么人影響了議程的設置？本文依據議程提出者的身份與民眾參與的程度區分出六種政策議程設置的模式，重點討論這六種模式在中國的實現形式和發展趨勢。觀察議程設置模式的轉換有助于我們領會中國政治制度的深刻變遷。

關鍵詞：公共政策；議程設置；政治變遷

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數民眾對政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰，但政府應付挑戰的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰有所取舍。

1962年，美國政治學家巴查赫（peterbachrach）和巴熱茲（mortonbaratz）

發表了一篇文章，題為“權力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學的經典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。有學者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴重，但當地政府與民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當地政府與民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發現甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設置，千方百計避免污染問題引起當地老百姓和政府官員的注意。[2]試想，一個被嚴重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會里其他問題的決策過程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現的黑手在幕后操控著議程設置。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？誰參與了議程的設置？為什么有些問題拿到臺面上討論、另一些問題卻被排斥在外？

任何社會在任何時候都面臨著各式各樣的挑戰，但政府應付挑戰的資源是有限的。在制定公共政策時，政府往往不得不對優先處理哪些挑戰有所取舍。能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？什么人影響了議程的設置？本文依據議程提出者的身份與民眾參與的程度區分出六種政策議程設置的模式，重點討論這六種模式在中國的實現形式和發展趨勢。觀察議程設置模式的轉換有助于我們領會中國政治制度的深刻變遷。

關鍵詞：公共政策；議程設置；政治變遷

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數民眾對政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰，但政府應付挑戰的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰有所取舍。

1962年，美國政治學家巴查赫（PeterBachrach）和巴熱茲（MortonBaratz）

發表了一篇文章，題為“權力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學的經典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。有學者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴重，但當地政府與民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當地政府與民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發現甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設置，千方百計避免污染問題引起當地老百姓和政府官員的注意。[2]試想，一個被嚴重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會里其他問題的決策過程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現的黑手在幕后操控著議程設置。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？誰參與了議程的設置？為什么有些問題拿到臺面上討論、另一些問題卻被排斥在外？

關鍵詞：公共政策；議程設置；政治變遷

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數民眾對政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰，但政府應付挑戰的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰有所取舍。

1962年，美國政治學家巴查赫（PeterBachrach）和巴熱茲（MortonBaratz）

發表了一篇文章，題為“權力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學的經典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。有學者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴重，但當地政府與民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當地政府與民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發現甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設置，千方百計避免污染問題引起當地老百姓和政府官員的注意。[2]試想，一個被嚴重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會里其他問題的決策過程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現的黑手在幕后操控著議程設置。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？誰參與了議程的設置？為什么有些問題拿到臺面上討論、另一些問題卻被排斥在外？

議程設置是指對各種議題依重要性進行排序。為了便于分析公共政策的議程設置，我們可以將議程分為三大類：傳媒議程、公眾議程和政策議程。傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報道和討論的問題；公眾議程是引起社會大眾廣泛關注的問題；政策議程是指決策者認為至關重要的問題。這篇文章的重點是政策議程設置，但這三種議程的設置可能是互相關聯的。例如，西方國家的實證研究發現新聞媒體可以引導民眾把關注點集中在某些議題上。在那里，傳媒要影響公眾議程的設置，往往不是通過直截了當地告訴民眾哪些議題重要、哪些議題不重要，因為這樣做常常適得其反。更有效的方法是對某項議題進行反復報道，并把這些報道放在引人注目的位置或時段。研究傳媒議程設置的鼻祖之一科恩（BernardCohen）

任何社會在任何時候都面臨著各式各樣的挑戰，但政府應付挑戰的資源是有限的。在制定公共政策時，政府往往不得不對優先處理哪些挑戰有所取舍。能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？什么人影響了議程的設置？本文依據議程提出者的身份與民眾參與的程度區分出六種政策議程設置的模式，重點討論這六種模式在中國的實現形式和發展趨勢。觀察議程設置模式的轉換有助于我們領會中國政治制度的深刻變遷。

關鍵詞：公共政策；議程設置；政治變遷

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數民眾對政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰，但政府應付挑戰的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰有所取舍。

1962年，美國政治學家巴查赫（PeterBachrach）和巴熱茲（MortonBaratz）

發表了一篇文章，題為“權力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學的經典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權力的一面，能否影響議事日程的設置則是權力更重要的另一面。有學者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴重，但當地政府與民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當地政府與民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發現甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設置，千方百計避免污染問題引起當地老百姓和政府官員的注意。[2]試想，一個被嚴重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會里其他問題的決策過程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現的黑手在幕后操控著議程設置。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設置的？誰參與了議程的設置？為什么有些問題拿到臺面上討論、另一些問題卻被排斥在外？

摘要：公共政策是政策制定主體依據一定的價值判斷，對其認定的政策問題給出的解答方案。人工智能時代的到來，使得公共政策議程的數據化、電子化、智能化、中立化等趨勢日益明顯。人工智能在公共政策議程中的應用，有利于精準識別政策問題、降低政策分析成本、提高政策分析質量、有效提升公共政策的科學性。同時，人工智能時代的公共政策議程也面臨技術分析和價值考量如何有效平衡、數據霸權態勢逐漸呈現、失業等社會問題加劇、決策責任主體認定模糊等困境。需要從明確人工智能的輔助決策地位、維系公共政策的公共性價值、明確責任主體、有效規制互聯網企業等方式來確保人工智能時代公共政策議程的規范和有序運行。

關鍵詞：人工智能；公共政策；議程；影響；規制

人工智能時代的到來，不僅深刻地改變著現代人類的生產方式、生活方式和思維方式，也對現代政府治理格局產生了重大影響。公共政策是政府實施有效治理的重要手段，人工智能技術在公共政策議程中的深度應用，對公共政策問題的準確界定、公共政策方案的科學設計、公共政策制定流程的優化、公共政策質量的提升等方面產生了積極影響。目前，學界關于人工智能對政府治理模式影響的研究主要集中于以下三個方面：一是大數據對政府治理模式的影響。例如雷麗萍對大數據推進政府治理創新的研究。［1］二是人工智能時代政府治理模式面臨的深刻變革和積極創新。例如洪彬對人工智能時代政府治理模式的變革與創新進行了研究，［2］何哲論述了人工智能時代的政府適應與轉型的問題。［3］53三是政府在公共政策上如何應對人工智能技術的快速發展，以實現發展和規制的有效平衡。例如賈開等對世界主要國家有關人工智能公共政策的歷史、特征及其啟示進行了研究。［4］上述研究主要從宏觀上對人工智能與政府治理之間的關系進行了論述，有利于推動人工智能時代政府治理模式的有效變革。但是，現有的研究在對政府治理的具體領域和具體問題的論述上較為欠缺，例如關于人工智能對公共政策議程影響等方面的研究。當前，伴隨大數據時代的到來和人工智能技術在政府治理中的深度應用，對人工智能時代公共政策議程的發展趨勢、人工智能對公共政策分析帶來的積極影響和不利后果、探索如何將人工智能技術和公共政策議程有效結合等問題進行深入分析具有很強的理論價值和現實意義，可以在充分發揮公共政策效果的同時有效防范社會安全風險等問題的出現。

一、人工智能時代公共政策議程的趨勢

人工智能是“建立在現代算法基礎上，以歷史數據為支撐，而形成的具有感知、推理、學習、決策等思維活動并能夠按照一定目標完成相應行為的計算系統。”［5］按照人工智能的發展階段，可以分為弱人工智能、強人工智能、超人工智能。“雖然人工智能可以在很多領域和方面形成對人類智力思維的輔助和替代，然而究其根本，其主要呈現在三個領域的核心層面，分別在廣泛的社會行為中產生作用：信息收集輔助與智能篩選；識別應答接受模糊任務并完成；替代人的自主決策與行為。其分別描述了由淺入深的人工智能對人的行為的輔助和替代。”［3］55目前，人工智能在公共政策議程中的應用主要集中于輔助信息收集和職能化篩選兩個方面。伴隨強人工智能時代的逐步臨近和將來的超人工智能可能變成現實，人工智能可能會成為獨立的電子式公共政策分析主體。公共政策是政策制定主體依據一定的價值判斷，通過一定的程序，對其認定的政策問題給出解答的方案。其中，政策問題的界定、政策主體的范圍、決策標準的取舍等對公共政策的方案選擇和決策過程等都會產生很大影響。人工智能時代的到來，對上述幾個公共政策議程的重要環節都產生了不同程度的影響，公共政策議程的數據化、電子化、智能化、中立化和去中心化等趨勢日益明顯。（一）公共政策問題識別和界定的數據化。公共政策是政策制定主體針對一定時期內的若干具體政策問題，所作出的關于社會資源和社會價值的權威性分配。公共政策制定的時效性和政策執行的績效，與公共政策制定者對社會問題的有效認知和政策問題的準確界定關系密切。一定時期內的社會問題往往很多，那些社會關注度高、與人民群眾利益關聯度大、情勢發展較為急迫的問題應該優先進入政府公共政策的議程，成為政策問題。人工智能通過對大數據的智能化篩選以及人群熱度地圖等的分析，可以非常準確地做到對社會問題的及時感知和對政策問題的精準界定，政策問題識別和界定的數據化趨勢越來越明顯。（二）公共政策制定主體的電子化。人工智能在公共政策制定過程中，扮演著重要的角色。在弱人工智能時代，人工智能作為人類物質器官的延伸，擁有超越人類的統計、計算和分析能力，使其成為公共政策制定主體的重要輔助。隨著人工智能技術的不斷發展，人類會將模擬人類心理、情感和意志的功能應用軟件植入人工智能，人工智能可能由此產生自主意識，這時的人工智能就進入了強人工智能時代。此后，在公共政策制定過程中，人工智能將會從原有的輔助決策工具系統變成公共政策的決策主體，政府部門及其工作人員反而可能會成為人工智能決策結果的被動接受者，公共政策制定主體的電子化趨勢日益明顯。（三）公共政策制定過程的智能化。人工智能時代的到來，人的數字化生存和現實社會的網絡化、數據化將成為常態。人工智能技術通過對有關人類行為信息、網絡輿情等大數據的分析和對各種決策方案執行過程和結果的技術模擬，可以將公共政策議程的全過程進行全景式的呈現，公共政策制定過程的智能化進程不斷加快。在人工智能時代，“我們發現、分析和解決問題以及將政策方案付諸執行的方式，催生數據化決策及智能化決策，推動政府決策的民主化和科學化；大數據可以讓我們了解真實情況，帶來更為開放、透明和負責的政府；大數據可以從數據共享、內部競爭、細分服務、智能決策、創新驅動等方面改進政府績效。”［6］（四）公共政策決策標準的中立化。公共政策是政策制定主體為了解決特定的問題，依據一定的利益和立場，從若干個備選方案中選取一個方案的過程和結果。其中，政策制定主體自身的利益訴求和價值評判標準，會對政策問題的識別和特征界定、決策方案的選擇等議程產生很大影響。經過科學化和民主化決策程序產生的某項公共政策，看上去與價值無涉，實際上背后隱藏了激烈的價值分歧，大多數決策都是多方利益博弈的結果。人工智能被廣泛應用到公共政策領域后，政策問題的界定和政策方案的設計，主要依靠客觀數據的采集、處理和分析結果，決策程序更加科學化，價值分歧和利益博弈等在公共政策制定中的影響力逐步減弱，技術標準帶來的情感中立正取代價值思考成為公共政策議程中決策的主要依據。

二、人工智能給公共政策議程帶來的積極影響