加快公共財政建設步伐 促進經濟社會協調發展(一)

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內容摘要：黨的十六屆三中全會提出要樹立和落實科學發展觀，強調要按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求，推進改革開放和現代化建設。公務員之家，全國公務員公同的天地總理在××年《政府工作報告》中指出：“合理調整投資與消費的關系，是今年宏觀調控的重要方面。我國消費在國內生產總值中的比重偏低，不利于國內需求的穩定擴大，不利于國民經濟持續較快增長和良性循環。要通過不斷努力，逐步改變投資率偏高。消費率偏低的狀況。”筆者認為我國當前消費率和投資率增長不相協調的問題，已經成為我國經濟社會協調發展的嚴重障礙，有悖于科學發展觀的要求，必須加以解決。本文嘗試從財政體制角度分析這一問題產生的根源，并有針對性地提出若干對策建議。

關鍵字：公共財政協調發展

一、消費和投資增長不協調是當前經濟社會發展中的重要問題

年以來，為了有效擴大國內需求，國家實施了積極的財政政策和穩健的貨幣政策保持了國民經濟的較快發展。××年，我國的增長速度分別為、、、、和，××年月份同比增長了。××年以來經濟的高速增長已表明，我國經濟已經結束年亞洲金融危機爆發以來的調整恢復期，正進入一個新的快速增長期。但伴隨著經濟持續高速增長的一個不容忽視的事實是近年來我國投資需求的增長持續快于消費需求的增長。

首先，以全社會固定資產投資增長速度和社會消費品零售總額增長速度做比較見圖。××年，前者的增長速度分別為、、、、和，后者為、、、、和，除了年前者比后者低個百分點之外，其余年份均高出后者不少，特別是××年，前者竟比后者高出了個百分點。××年月份，全社會固定資產投資增長速度同比增長社會消費品零售總額同比增長，前者比后者高個百分點。

其次，以投資率或資本形成率和消費率或最終消費率做比較。我國年的投資率為，此后連續四年下降，年下降到，年起重又開始上升，××年上升到，××年進一步上升到而××年世界平均投資率只有，超過了上一輪經濟過熱時期的峰值比出現經濟過熱的年和年還分別高出和個百分點，說明年以來，我國投資率已經表現出了上升的勢頭；與之相對應，消費率由年的連續四年上升到年的，年重又開始下降，××年下降到××年又進一步下降到，這是自年改革開放以來我國消費率的歷史最低點見圖，說明年以來，我國消費率呈現不斷下降的趨勢。同時，從國際比較來看，目前我國投資率大大高于世界平均水平也明顯高于各主要發達國家和發展中國家水平；而消費率不僅大大低于世界平均水平，也明顯低于發展中國家的平均水平見表。

表××年我國投資率，消費事的國際比較

中國世界平低收入中等收高收入菲律賓印度尼泰國

均水平國家入國家國家西亞

投資率

％

消費率

％

注：菲律賓、印度尼西亞和泰國是××年與我國發展水平相當的國家即人均在美元左右。資料來源：世界銀行相關資料。

再次，以總投資和消費對增長的貢獻率做比較。我國總投資對增長的貢獻率逐年上升，已由年的上升到了××年的；與此對應，消費對增長的貢獻率卻逐年下降，由年的下降到了××年的。

應該說，投資與消費比例關系不協調的狀況，已成為影響我國經濟社會協調發展的重要因素。這主要表現在以下幾個方面：一造成投資效率的低下。如果投資率不斷攀升而消費率持續走低，這將意味著投資效率越來越低，經濟運行中出現了越來越多的無效投資。目前我國投資效果系數呈現不斷下降的態勢，年該系數為，到××年降至左右，即每元固定資產投資所提供的增加額越來越少：投資貢獻率又呈現不斷上升的態勢由年的升至××年的，即每增加元所需要的投資增量越來越多。二造成部分行業生產能力過剩。現階段我國國民經濟的持續快速健康發展，需要投資和消費的雙輪驅動。如果消費率持續走低，必將加劇消費與投資比例失調的狀況，就會使投資增長失去最終需求的支撐造成大量生產能力過剩，供求失衡。據調查，目前全國余種主要工業品生產能力利用率有半數不足。企業庫存大量積壓，直接影響到企業的經濟效益，從而對就業也會產生重要的影響。最終有可能形成“消費不足——產成品庫存增加——資金回收障礙——擴大再生產困難——失業增加——收入下降——消費不足”的惡性循環。三影響產業結構調整。第三產業的快速發展需要以服務需求的快速增長為前提，但消費率偏低制約了服務消費迅速發展。××年我國一、二、三產業增加值占的比重分別為、和，第一、二產業的比重比全球平均水平分別高出約和個百分點，而第三產業的比重則比全球平均水平低近個百分點；第三產業就業人數占總就業人口的比重為比“西方七國集團”的平均比重低個百分點。四影響居民整體生活質量的提升。發展經濟的終極目的是提高人民群眾生活水平，因此不能僅僅看增長速度，還要看居民整體生活水平和質量是否隨之全面提升；不僅要看生存性消費，還要看發展性消費和享受性消費是否同步得到擴展。消費率偏低表明人民生活水平普遍提高的程度還很有限。

二、公共財政建設的滯后是制約消費需求增長的財政體制根源

一直觀而言，居民消費需求偏低是影響我國總體消費需求偏低的主要原因，而影響居民消費需求的主要因素有三個，即居民的可支配收入、消費傾向和消費觀念

從目前我國的消費需求來看，居民消費占左右，政府消費在左右。政府消費占的，與年美國、澳大利亞和韓國相比，比重明顯偏高。所以說，居民消費需求偏低是影響我國總體消費需求偏低的主要因素。而影響居民消費率偏低的直接原因主要有：一我國城鄉居民收入的增長率長期低于經濟增長率。—年，我國平均每年增長，而城鎮居民可支配收入和農村居民純收入分別增長了和，與的增幅相比，分別低了個百分點和個百分點。二居民消費傾向遞減，即期消費意愿不強。改革開放后，特別是年之后，城市居民消費進入了大規模的耐用消費品普及時期，全國居民消費傾向非常之高，年和年都一度超過了。年開始，城鄉居民消費傾向連續下降，年城鎮消費傾向為，農村為，到××年已分別降至和見表。三傳統消費觀念對居民的消費行為也會產生重要的影響。受傳統消費心理、消費習俗和消費觀念的影響，人們強調節儉，注重儲蓄，崇尚“收支相抵，略有節余”，忌諱“寅吃卯糧”，因而新增收入中用于消費的比例逐漸降低。

表城鄉居民的消費傾向變化××年

年份

城鎮居民

消費傾向

農村居民

消費傾向

資料來源：根據國家統計局等相關網站數據計算而得。

二從根本上看，我國“投資高、消費低”的經濟運行現狀是由我國財政職能的缺位造成的，或者說，是我國公共財政制度供給短缺的必然后果

公共財政實質上是市場經濟財政。我國現在實行的是社會主義市場經濟體制，與此相適應的財政模式只能是公共財政。盡管我國現在已經初步構建起了公共財政的基本框架，但體制轉軌過程中仍有很多問題尚未解決，財政職能缺位的問題還很嚴重。

財政職能的缺位與否，只能以經濟的市場化程度為標準，即在市場經濟條件下，社會資源的主要配置是市場，而不是政府，政府發揮作用的領域只能是市場失靈的領域，如果政府不積極介入市場失靈的領域，則是財政職能缺位的表現。

在傳統的計劃經濟體制下，財政的職能主要體現為建設性財政，政府不僅負責公共產品和公共服務的供給，還在相當大的程度上介入競爭性私人產品領域。隨著市場化改革的不斷推進和政府職能范圍的調整，財政職能由建設性財政轉為公共財政，政府介入私人產品領域的程度不斷降低，表現在自年以來經濟建設支出占財政支出的比例呈不斷下降趨勢見表，年這一比例是，××年已降到，降幅超過。但是，政府在退出一部分微觀經濟領域的同時，并沒有加強公共產品和公共服務的供給力度。

表經濟建設費占財政支出的比重—××年

年年年年年年年年

年年年年年年年××年

資料來源：《中國統計年鑒》相關數據計算整理而得。

表提供基本公共產品財政支出及其比例“一五”“九五”

財政支出基本公共產品基本公共產品支出

總額億元支出億元所占比例％

“一五”時期

“二五”時期

年

“三五”時期

“四五”時期

“五五”時期

“六五”時期

“七五”時期

“八五”時期

資料來源：《中國統計年鑒》相關數據計算整理而得。

表反映的是中國自“一五”計劃至年，政府用于文教、科學、衛生、社會保障，國防、行政、地質勘探和農林水利等基本公共產品的財政支出占財政支出總額的比例。從中可以看出，自改革開放以來，除“八五”計劃時期和“九五”計劃前期以外，我國政府在提供基本公共產品方面的財政支出比例并沒有大的變化，這一比例基本都在以下，近年來甚至出現了下降的趨勢，年竟比年下降了近個百分點。反觀發達市場經濟國家，公共產品支出比重大都在以上。我國公共產品支出中的一個大項是行政管理費支出這一支出占財政支出總額的比重從年以來一直呈上升趨勢，年突破了，年突破了見表。如果不考慮行政管理費的因素，則公共產品支出比重近幾年只有左右。這說明，我國政府在提供公共產品方面存在缺位現象，公共財政建設的步伐應當進一步加快。下面按公共產品的類別進行具體分析：

表行政管理費占財政支出的比重直—××年

年年年年年年年年

年年年年年年年××年

資料來源：《中國統計年鑒》相關數據計算整理而得。

義務教育問題。首先，財政對教育整體投入嚴重不足。××年和××年我國財政對教育的投入占當年的比重分別是和，遠低于年中共中央、國務院頒布的《中國教育改革和發展綱要》所確定的的目標，距離國際一般水平更有很大差距。據統計，國際平均教育投入占的比例為，其中，發達國家為，發展中國家為。從教育支出占財政總支出的比重來看，我國年這一比重達到，××年下降為，已經低于我國規定的的目標，與國際上發展中國家比較屬于較低水平，如韓國年為泰國年為，墨西哥年為。其次，從整體的教育支出比例來看，我國財政用于義務教育的支出也一直處于一個較低的水平。年義務教育經費投入僅占全國教育經費的。而年各國對初、中等教育的投入占公共教育投入的比重為，印度，巴西，墨西哥、馬來西亞，韓國、菲律賓，美國，瑞典，英國。再次，我國城鎮義務教育和農村義務教育投入比例失衡。以年財政部數據為例，當年我國農村接受義務教育學生有億，占當年全國接受義務教育學生總數的，但農村義務教育投入占全國義務教育投入的比重僅為。最后，現行義務教育財政投入責任主體不合理。我國現行的義務教育投資體制，是世紀年代以來建立起來的一種以分散管理為主的投資管理體制。其主要內容是，實施義務教育的經費來源，主要由縣鄉地方政府負責籌集提供；上級政府主要是省級政府除了在業務上進行管理和指導外，只對中、小學教育提供少量的專項補助。事實也確實如此，根據國務院發展研究中心的調查，中國的義務教育經費由鄉鎮負擔，左右由縣財政負擔，省里負擔，中央財政負擔很少，不足。而在一些發達國家，中央財政和州省等高層次地方政府在義務教育公共投資中負有主要責任，一般來自政府的公共經費占義務教育投資總額的。我國現行的“以縣為主”的義務教育投資體制，在中央財政嚴重缺位的情況下，很難滿足廣大農民對義務教育的需求。因為我國縣級以下財政自給率不高，年縣級財政自給率總體水平僅為，而大部分的縣財政自給率不足；另外，世紀年代中期以來，我國縣級財政赤字面一度高達以上，有的省份甚至高達以上。何況農村稅費改革后，原來作為農村基礎教育經費主要來源的教育附加費和教育集資被取消，這就使縣鄉財政原本捉襟見肘的局面雪上加霜。