構建和諧社會，縣級人大需要解決的問題

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黨的***提出“和諧社會”的新命題，這既是對我國改革開放和現代化建設經驗的科學總結，也是在新形勢下提高黨的執政能力，貫徹落實科學發展觀，更好地推進我國經濟社會發展的戰略舉措，體現了全國各族人民群眾的根本利益和共同愿望。它表明我國社會主義現代化建設的總體布局已經由發展社會主義市場經濟、社會主義民主政治和社會主義先進文化三位一體，提升為包括社會主義和諧社會在內的四位一體。這不僅僅是量的增加，更重要的是認識上質的飛躍。是實現中華民族偉大復興的歷程上具有里程碑的意義。

建設社會主義和諧社會，應該是民主法制、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。這既是構建社會主義和諧社會的基本特征，也是構建和諧社會的主要任務和目標。人民代表大會制度是中國人民當家作主的重要途徑和最高實現形式，是中國社會主義政治文明建設的重要制度載體，是構建社會主義和諧社會的重要政治保障。但是也應看到，作為區縣一級地方人大尚存在一些問題，如果不加以克服和解決，必然會影響社會主義和諧社會的順利構建。本文擬從這個角度，來談談個人的認識。不當之處，敬請批評指正。

（一）權力的可塑性。地方組織法授予縣級人大決定權、任免權、監督權，這些權力是在行使民主與法制健全的社會環境中行使和運用的，但是目前還存在著體制不完善的弊端。就地方而言，黨委、人大、政府之間的關系雖然法律上已經明確，可在實踐中往往難以理順，勢必影響著權力機關作用的充分發揮。從實際情況看，地方人大行使職權和地方黨政領導的民主意識、法制觀念、公仆精神緊密相連。縣級黨政領導民主意識強，那么，縣級人大權力發揮就會好些，相反則差些。

（二）領導體制問題。關于地方人大的領導體制問題，縣級人大常委會主任的設置，經歷了單獨設置，到由同級黨委書記兼任，再到目前的或單獨設置、或由同級黨委書記兼任、或由同級黨委的副書記擔任的領導體制。各地都作了不少的嘗試，應當說各有利弊，但從理論和實踐的角度來講，建立地方各級人大常委會主任由同級黨委第一副書記擔任的領導體制(負責主持人大常委會的全面工作)，筆者認為這種體制，既符合中國的國情，又與人民代表大會制度的地位和作用相適應，對堅持黨的領導，進一步按照憲法和法律確立國家權力機關在管理國家事務中的地位和作用，有利于堅持和發揮黨的核心作用，有利于地方各級國家權力機關按照憲法和法律賦予的權力切實發揮作用。

（三）監督的隨意性。關于地方人大監督的內容、監督的程序，就目前而言，法律的規定很籠統。因此，各地人大在監督工作中，也只能憑借主觀上對法律的一些原則的認識和理解來定位：那些該監督？怎樣進行監督？

還有在實踐中區縣(包括縣級市)人大監督工作尚存在“盲區”問題。為什么這么說？按照《憲法》和《組織法》的規定，政府工作部門的局長(主任)作為同級政府的組成人員，由同級人大常委會依法任免。但是，在操作中出現了問題。因為機構改革的原故，規定區縣一級政府的工作部門只能設20個左右，而原先的40多個部門，除國稅、地稅、工商等少數幾個部門劃歸上一級政府工作部門管理外，余下的部門因為工作實際的需要也就保存下來。而這些部門的局長(主任)，沒有依法納入人大常委會的任免范圍，這就出現了政策與法律的碰撞，這必然出現了區縣一級人大監督工作的“盲區”。筆者以為，按照依法執法和依法行政的原則，凡是工作需要設立的政府工作部門的主要負責人，作為同級政府的組成人員，都應依法納入同級人大常委會的任免，對于那些人事管理權限上劃的政府工作部門的主要負責人，可以將現行的由上級政府工作部門直接任命的任免方式，改為上級政府工作部門以提名的方式依法提交當地人大常委會任免。這樣做的好處十分明顯，從管理體制上消除了人大監督工作的“盲區”，有利于區縣一級人大及其常委會依法行使對同級政府及其工作部門的監督權。

（四）領導代表偏多。目前在我國各級人民代表大會中，“領導代表”占有相當的比例。然而大多數“領導代表”代表作用的發揮得不夠好。如2004年河南某縣的人代會上，代表共提出議案、建議、批評和意見131件，其中正科(局)級領導干部代表16件、縣處級領導干部代表1件，科(局)級以上代表占全縣代表數的47%，而提交的建議僅占代表總數15%。這種情況，在全國許多地方，應是相當普遍的現象。

產生這種現象的原因是多方面的，究其主要因素有兩個：一是選舉制度設計上的不合理，造成“領導代表”沒法提建議。我們是按照立法執法、決策執行、監督被監督的理念進行設計的，而沒有將國家權力機關的主體人大代表與同級的“一府兩院”領導加以嚴格區別，于是造成決策與執行、監督與被監督主體的混亂。自己立法自己執法，自己決策自己執行，最后還要自己去監督自己，等于說，既當運動員，又是裁判員。試想，在這種情況下，“領導代表”不可避免處于一種尷尬的境地。

二是“領導代表”產生的渠道不合理，造成“領導代表”無建議可提。“領導代表”產生的渠道有兩個，一個是下派，將領導者作為政治任務分配到基層各選區進行選舉，該選區必須保證組織意圖完成任務；另一個則是領導本人在本系統或本單位選區內選舉，自然容易當選。由于沒有責任感，所以有相當部分的“領導代表”平時到選區走訪選民、聯系選民，搞調查研究，也就成為空話。

“領導代表”意見少，其危害相當大，一方面它直接侵蝕著人民代表大會制度，另一方面，它在形成一種錯誤導向，影響整體代表作用的發揮。要改變這種狀況，最有效的辦法就是推行代表專職化，把“運動員”與“裁判員”徹底分離。但由于受政治體制等諸多因素的限制，要在短時間內實行代表專職化，的確不現實。但是我們可以在現有的條件下，作些改良，如縮小“領導代表”的比例，在代表結構上將領導代表的比例確定下來；又如建立起一整套完善的代表向選民述職的制度和代表退出機制，通過監督機制的建立，迫使“領導代表”履行好自己的職責。

（五）代表的素質低。從縣級人大代表的構成來看，有一個顯而易見的特點，那就是農村代表占主體。這一特點，必然派生出諸多問題，如履職熱情不高，履職的能力不強，這是當前縣級基層人大代表普遍存在的一個突出問題，對于鄉鎮一級人大代表而言，這個問題則顯得更加突出。

要提高縣級人大代表的總體素質和履行代表職務的能力，首先要把提高基層人大代表的履職能力放在重要位置，把好“入口關”、“培訓關”、“服務關”。

所謂“入口關”，就是在選舉中引入競爭機制，力爭把那些民主意識強、政治熱情高、責任感強、有文化知識的人推選為人大代表。

所謂“培訓關”，就是要加強對基層人大代表培訓。在換屆選舉后，及時組織對新選出的代表進行較為系統的培訓，有必要安排一周的培訓學習時間，務必脫產學習，系統學習《憲法》、《組織法》、《代表法》等相關法律法規及有關知識。

所謂“服務關”，就是積極探索建立健全縣級人大代表履行職務的機制和后勤保障，諸如農民代表應該領取的代表職務津貼，培訓所需費用，農村代表的誤工補貼、調查研究費用等。

（六）過渡性和短期行為。我們在評價農村支委會和村委會換屆時，總是這樣認為，不少村干部存在急功近利的思想，在任內不顧實際，搞一些形象工程，讓群眾看得見摸得著，因為三年時間太短。我們叫它短期行為。其實在我們的工作中，也存在著這種短期行為。

為何這么說呢？因為大多數地方都是將一些年齡較大或者臨近退休的干部安排到人大任職，而這些老同志實際上也將人大看成是自己一生工作歷程中的最后一站。由于人員的過渡性強，這就容易形成一種欲干不能、欲罷不忍的心理狀態，使人大機關缺乏應有的生機和活力。

總而言之，上述問題，是我們構建和諧社會步履中的一些雜音，縣級人大對此應給予高度重視，積極與同級黨委溝通，并取得支持，爭取將上述問題加以解決，只有這樣，才能確保良好法制環境的建立，才能確保社會主義和諧社會的順利構建，才能確保社會主義四個文明的建設。