如何增強人大司法監督和檢察機關審判監督的互補作用

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當前現實生活中，執法不嚴、審判不公、審判人員違法犯罪現象時常出現，司法腐敗幾成社會公害，作為社會主義守護者的司法機關正在失去其良好形象，公民的合法權益得不到有效保護，法律的權威受到懷疑。（1）前幾年的最高人民法院《經濟審判工作的調查報告》顯示，人民法院受理審判的民事經濟案件只有五成審判正確，而有一成以上的審判是錯誤的，其余四成左右只是基本正確。造成這一現象的原因，應該說是綜合的，是整個社會的政治、經濟、文化、體制綜合整合作用的結果，但其中實際的外在監督不力（主要是人大司法監督、檢察機關審判監督）是一個十分重要的原因。因此，社會上糾正司法不公，嚴懲司法腐敗的呼聲很高，人民群眾也普遍呼吁人大和檢察機關加強對人民法院審判活動的監督。多年來，人大和檢察機關雖在實踐中不斷地試圖探索有效監督法院審判活動的方式、方法，但是始終難以奏效。在我們看來，人大司法監督權和檢察機關審判監督權的內在缺陷是致命的癥結。本文正是試圖在探討這二種權力缺陷的基礎上，提出怎樣使人大司法監督與檢察機關審判監督形成合力，使這兩種權力在社會生活中發揮其應有的作用，以實現真正強化審判監督，切實維護司法公正和推進依法治國的目的。

一、人大司法監督權的運作方式、優勢和缺陷

根據《憲法》、《立法法》、《全國人民代表大會組織法》、《地方各級人大和地方各級人民政府組織法》的有關規定，人大及其常委會的監督職能主要是指工作監督和法律監督。而法律監督又主要包括二個方面，一是立法監督，一是司法監督。所謂人大的司法監督即是指人大及其常委會通過法定的方式和程序對同級人民法院、人民檢察院的司法工作以及對司法人員是否依法辦案，特別是對他們嚴重違法造成冤假錯案進行監督，以促進司法機關的工作和行為合法。人大及其常委會的這種司法監督權的根本基礎就在于，人大及其常委會是代表人民的載體，而人民又是一切權力的最終承擔者。正如我國《憲法》第2條和第3條規定的那樣，中華人民共和國一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都是民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。一般認為，我國目前實踐的人大司法監督的行使表現形式有五種：一是權限監督，即通過立法形式，規定司法機關的職權范圍和行為模式；二是人事監督，即通過選舉、決定、任免審判機關和檢察機關的領導干部及工作人員，考核其任職資格和履行職責的情況；三是工作監督，即通過聽取和審議工作報告，監督審判機關和檢察機關的工作情況；四是財政經濟監督，即通過審查批準國家預算，決定審判機關、檢察機關的經費供給并監督其使用；五是質詢監督，即通過具體問題或個別案件的質詢(或詢問)，監督審判機關和檢察機關執行憲法和法律的情況。（2）

（一）人大司法監督權的特點和運作方式

根據我國憲政的實踐，當前我國人大司法監督權的行使特點和運作方式表現如下：

1、人大司法監督權是一種程式性、象征性的監督。

人大及其常委會對司法機關的監督主要表現為聽取和審議人民檢察院、人民法院的年度工作報告或不定期的專項工作匯報。這種程式上的監督往往因為有些《工作報告》通過文字上的表述掩蓋了問題的實質而使得監督無法到位。實踐中，作為人大通過人事任免的方式而對司法機關進行的監督，也往往流于形式，一般情況下，只要地方黨委決定任用某某為檢察長、副檢察長、院長、副院長等而由有關機構提交人大或其常委會給予選舉或任命時，人大均須任命。這種本來通過行使人事任免的權力能有效監督司法機關的監督權力顯得很“虛”，因此，人大的司法監督力度自然微弱。

2、人大的司法監督權是一種宏觀性的監督。

根據法律的有關規定，人大的這種司法監督權只是一種整體上抽象的宏觀上的監督，僅是對本區域帶有全局性影響的司法工作進行監督，這是因為人大同時是立法機關，如果賦予人大具體的針對具體問題而享有的那種監督權（這種監督權實質上就變成了司法權），就會造成立法機關同時享有司法權的局面，這是有悖于權力配置規律和權力制衡要求的。正是因為如此，我國的法律沒有就人大的司法監督對象、范圍、方式和途徑作出明確的規定。

3、人大司法監督權是一種事后性監督。

雖然人大可以通過行使質詢權（或詢問權）、特定問題的調查權、特定的人事任免權等來實現其對司法的監督，但是這些權力的行使前提是出現了司法不公或司法人員貪污受賄、徇私枉法、濫用職權、枉法裁判等問題。

4、人大的司法監督權是一種間接性的、非訴訟性的監督。

對在司法過程中出現了審判不公、枉法裁判的具體案例，人大可以行使司法監督權，可以要求有關人員給予答復、說明，也可以通過有關程序免去有關審判人員職務，但是，人大無權直接改判有關案件，人大也無權就具體案例啟動訴訟程序。正如全國人大常委會《關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定》中第10條所規定的那樣，“常委會不直接處理具體案件，具體案件應由法律實施主管機關嚴格依照法律程序辦理。”

5、人大的司法監督權是一種非專業性監督。

司法，是一項光榮、嚴肅而神圣的工作，也是一項專業性非常強的工作，只有那些邏輯思維嚴謹、受過較好法學專業訓練、有豐富的法律基礎、豐厚的法律素養、有廣泛社會閱歷的人才能真正從事好司法工作。因此，嚴格說來，司法并不是每個人都能從事的工作。今天推行的國家司法統一考試，是時代和司法發展要求的必然結果，其目的就在于推動司法人員的專業化、精英化，盡可能地排斥不適宜從事司法工作的人從事司法工作。這同時也在另一個層面說明，司法的專業化、精英化要求已成為廣泛的共識。目前，司法界正在朝著越來越精英化、專業化的方向發展。但是，從我國人大代表組成人員的職業結構和人大常委會組成人員及其工作人員的專業背景來看，其中法律界的精英（或有過法律工作背景）的人員很少。這種監督主體的非專業性就決定了人大的司法監督權是一種非專業性的監督。非專業化主體對專業性工作進行監督的結果必然是低效率、低質量的監督。

6、人大的司法監督權是一種單向的上對下的監督。

根據我國憲法的規定，人大是國家的權力機關，國家的行政機關、審判機關、檢察機關，由它產生并對其負責，受其監督，由此，人大是司法機關的上位機關，是一種上對下的監督，從理論上說，人大所作的命令、決定、要求，同級司法機關必須執行、貫徹或答復，并不得懈怠。

（二）人大司法監督缺陷總括

監督的語義學解釋，是指“從旁察看并督促”，它是一種對違法或錯誤行為的制止或糾正。通過以上對人大監督運作特點的分析，可以看出，人大的憲法地位決定了它具有至高無上的監督權力，人大的監督可以不受任何空間的限制，人大對“一府兩院”具有最高的監督權力，因為“一府兩院”由人大產生，向人大負責，受人大監督；同時，人大及其常委會的憲法性質決定了它是立法機關，一切法律由它通過，一切國家重大事項由它決定。然而，其行使司法監督權時的特點——程式性、宏觀性、間接性、非訴訟性、事后性、非專業性又決定了其監督的實效不可能太明顯，也不可能太迅捷，監督的高質量目的不可能容易達到。因此，人大的司法監督不可能及時、迅捷直接地督促每一種違法或錯誤行為得到制止或糾正，甚至于對很多具體錯誤違法行為，人大及其常委會是無法予以發現的，更談不上督促違法或錯誤行為得到制止或糾正。

二、檢察機關審判監督權的運作方式優勢和缺陷

檢察機關審判監督是指人民檢察院依照法定的程序對人民法院的審判活動是否合法和所作的判決、裁定是否正確等所作的監督，其目的在于保障人民法院統一正確行使國家的審判權。從根本上來說，這種權力來源于人大的司法監督權，是人大司法監督權的具體執行者、實踐者。檢察機關行使審判監督權有利于保障人民法院刑事審判權的統一正確行使，維護社會主義法制；有利于保障及時準確地懲罰犯罪分子，保障無罪的人不受刑事追究；有利于保障訴訟參加人依法享有的訴訟權利；有利于保護國家、集體財產和公民的合法財產不受侵犯，保障社會主義現代化建設的順利進行。根據我國有關法律的規定，人民檢察院對人民法院審判活動的監督權是廣泛的，不光有刑事審判監督權，還有對民事、行政審判活動的監督權。當然現實生活表現為人民檢察院的刑事審判監督權相對較為完善，而對人民檢察院民事行政審判監督權則在理論上還有諸多爭議，有人甚至以人民檢察院的民事行政審判監督權發揮的作用甚微和有損審判獨立為理由主張取消人民檢察院的民事行政審判監督權。在我們看來，人民法院審判和執行活動中出現諸多問題確實跟當前人民檢察院民事行政審判監督權發揮的作用甚微有極大的關系，然而，這恰恰說明要加強和完善人民檢察院的民事行政審判監督權。在當今我國法院系統的現狀下（表現為法院整體內部的自我監督系統不夠完善、法官整體素質和涵養還相對比較低），法院缺乏外在的監督——人民檢察院的民事、行政審判監督，我們沒有理由否認會出現更為嚴重的審判不公、司法腐敗的現象，強化檢察機關的民事、行政審判監督權，將有助于推進真正的審判獨立。

（一）檢察機關審判監督權的特點和運作方式

1、檢察機關審判監督權是一種經常性、持續性的監督。

檢察機關行使審判監督權伴隨著檢察工作的始終和檢察業務的起始，是經常的、持續性的、連續不間斷的，并貫徹審判活動（從受理案件—刑罰執行）的始終，在刑事審判當中體現為最為明顯。檢察機關審判監督機制越完善，違紀違法的法官被發現和處罰的概率就越高，檢察機關審判監督權的威懾作用也就會越大，越有效。經常性、持續性的約束體現為通過檢察建議予以警示、規勸、及時補救，可以防止小的失誤發展為嚴重的違法犯罪行為。更為重要的是，通過經常性、持續性的檢察機關審判監督可以促進法官自律和道德意識的形成，并且當法官將受約束下而為的行為產生慣性并最終成為法官的“下意識”時，檢察機關的審判監督（他律）就會轉化為法官自覺行動（自律），從而真正推動司法（審判）的獨立和公正。

2、檢察機關審判監督權是一種微觀的直接監督。

以刑事審判為例，人民檢察院通過辦理案件直接參與刑事審判活動，在法庭上，可以對人民法院審理案件違反法律規定的每一訴訟程序實施監督，對人民法院一審、二審、再審、死刑復核程序作出的判決和裁定以及人民法院執行刑事判決、裁定的活動均可實施監督。這種檢察機關通過辦理案件實施監督，因對案件情況和運作有更深刻的了解，使得監督更切合實際。在民事、行政審判領域，檢察機關審判監督權同樣表現為是一種微觀監督，只不過這種監督涉及的范圍、方式顯然不夠明確、具體。

3、檢察機關審判監督權是一種專業化的監督。

檢察機關對人民法院審判活動的監督是我國唯一的法定的由專業人員組成的國家機關監督。這是由我國法律的規定和檢察機關的性質、任務、人員素質要求的特點所決定的。從理論上來說，專業化的監督更能嚴格遵守監督的法定程序、具有更高效的工作方法、更強的監督能力和更好的監督技術，從而使得監督的質量更高、更具實效。

4、檢察機關的審判監督權是一種具有司法化傾向的監督。

司法化監督的根本特征是可以通過司法裁決的方式實現對違法審判行為的審查。我國的檢察機關對人民法院審判活動是否違法無權作出終局的裁決，但是可以通過抗訴、發出檢察建議，并對法院涉嫌犯罪的行為行使立案偵查和移送起訴的權力來實現檢察機關對審判活動的監督權，這種權力明顯地表現為具有司法化的傾向，具有強化法律監督實效的功能。

5、檢察機關的審判監督權是一種主動性的監督。

檢察機關行使審判監督權的過程是一種主動行使職權去發現和糾正違法行為的過程，是一種積極主動的行為。也就是說，一旦發現有違紀違法的行為，人民檢察院就可依職權、按法定程序（比如提起抗訴）要求糾正；涉嫌構成犯罪的，則主動依職權按法定程序（比如開展立案偵查）使之繩之以法，這有別于在有關當事人要求追究審判機關或有關人員責任后才去監督的被動性監督。主動性監督有別利于防止違法行為發生，防止造成審判不公及造成嚴重社會危害，做到防患于未然，減少“亡羊補牢”之舉。

6、檢察機關的審判監督權是一種跟蹤監督。

這種跟蹤監督的特征在刑事審判活動中表現得尤為明顯，從理論上來說，刑事公訴案件自從法院受理之日起到審判結束移交執行時，人民檢察院都緊跟著予以實施監督；甚至對生效的判決、裁定，人民檢察院還可以通過辦理刑事申訴或刑事賠償案件監察法院審判活動的行為是否違法，從而能夠及時糾正有關錯誤。當前，對人民法院的民事行政審判活動往往表現為僅僅是一種事后監督，是否應當賦予人民檢察院對民事行政審判活動的跟蹤監督權，法學理論界莫衷一是。我們在這一問題上的看法是，應當賦予人民檢察院對民事、行政審判活動的跟蹤監督權。（3）

7、檢察機關的審判監督權是一種橫向的平行監督。

根據我國憲法和有關法律的規定，檢察機關審判監督權在層次效力上是低于人大司法監督權的，是一種與審判權平行的監督。因此，這種監督并非是上位對下位的監督，而在本質上僅僅是一種制約關系，這種監督對人民法院沒有絕對的終局效力，在實踐中常常表現為人民法院對人民檢察院的監督“置若罔聞”。即使是按法律規定，對人民檢察院提起抗訴的案件，人民法院必須受理，人民法院也僅僅是受理而已，至于是否真正依法重新審理或改判還是個未知數。

（二）檢察機關審判監督權的缺陷總括

從理論上來說，我國檢察機關審判監督權的行使本來具有經常性、持續性、微觀性、具體性、直接性、主動性，司法傾向性等特點，這種權力的設計似乎是比較完善的，但是在現實生活中，檢察機關審判監督權的行使并未能真正收到預期的效果，在民事行政審判領域更是如此。其中的原因除了與整個社會沒有形成良好的社會運行機制有關外，除與檢察人員總體素質跟不上時展的要求有關外，同檢察機關審判監督權本身內在的缺陷也有極大的關系。這就是：第一，檢察機關審判監督權中不含有司法強制的內容。司法強制在各種權力強制中力度最大、最強，然而，正是因為檢察機關審判監督權不是司法強制性，不是有實質性監督的特點，機察機關的檢察建議，甚至提出的抗訴都不可能產生較為理想的效果。第二，檢察機關審判監督權的獨立行使受到極大的牽制。檢察機關能否啟動審判監督權，不光是要受制于上級檢察機關，有時還要受到地方黨委和政府的影響。第三，檢察機關審判監督權內容較為豐富，但是保證其實現的程序規范不完備。當前，我們有關保障檢察機關審判監督權實現的程序規范很不完備，即使是現行操作的部分程序規范，也多是由最高人民檢察院自行制定的，這種規定的效力等級顯然是不夠高。

三、人大司法監督權與檢察機關審判監督權銜接共同形成合力的構建

根據前文的分析，人大司法監督權與檢察機關審判監督權都各有其特點，發揮其應有監督職能的時候也都各有其優勢，同時也有其本身內在的缺陷，也正是如此，二種表面合理、完善監督機制并沒有對法院的審判活動實現有效的監督。而當前，人大的司法監督與檢察機關的審判監督無論是在立法上還是在實際操作上都沒有銜接起來。正是基于此，筆者認為，為了實現對法院審判活動的有效監督，應當通過有效途徑將人大司法監督權與檢察機關審判監督權銜接起來，共同形成合力。

（一）人大司法監督權與檢察機關審判監督權銜接的可能性

檢察機關審判監督權從根源上是來源于人大司法監督權的，這是在我國當今憲政架構下的權力設置內容和特點所決定的，兩種權力在內在上是同一的，只是兩種權力的側重點不一樣，因此，實現兩種權力的銜接是順理成章的事。二種權力在諸多方面的共同點則在事實上呼喚二種權力的有機銜接，以形成更為完備的監督體系。在我們看來，二種權力的內在同一性，主要表現在：第一，設置這二種權力的目的相同。即是維護法律的正確統一實施，維護法律的尊嚴，確保司法公正。第二，兩種權力的根本內容相同。即是監督司法活動依法進行，發現并糾正違法現象，制止和懲罰違法行為。

（二）人大司法監督與檢察機關審判監督銜接的構建

總體上來說，一方面，在現有政治架構下，為了實現對法院審判活動的有效監督，人大行使司法監督權時應借助于檢察機關的審判監督權來操作，盡可能地使行使檢察機關審判監督權發展成為人大開展司法監督工作的主要形式。另一方面，檢察機關審判監督權的行使受到阻力時或監督缺乏實效時，要及時主動地將有關情況反饋到人大，通過行使人大司法監督權來強化檢察機關審判監督權。當然，需要通過立法對此以法律的形式加以肯定，使之能走上規范化、制度化的道路。

在全國人大在一定的時期內不可能就此問題作出立法規定的情況下，各地人大與其同級檢察機關可以就此問題制定工作條例進行試點，探究合作的新途徑。《工作條例》應當就二種權力銜接的指導思想、理論依據、基本程序、工作規程、涉案范圍等作出明確的界定，這種界定自然應當在深入調研、周密論證等大量工作的基礎上進行。在此，我們提出以下幾個人大司法監督權與檢察機關審判監督權銜接起來以發揮其應有作用的思路：

1、賦予檢察機關向人大提請司法彈劾建議權，使人大常委會行使人事管理權更具權威性。在西方，議會對違法失職及涉嫌犯罪的法官具有彈劾權。我國的法律沒有明確引進彈劾權這一概念，但在人大事實上是具有這種權力的，只不過這種權力由于種種原因在客觀上行使得不多，造成發揮的作用很有限。為了使這一權力的作用得到充分發揮，同時利用檢察機關更容易發現法官違法、失職、犯罪行為的優勢，宜賦予檢察機關向人大提請司法彈劾建議權，人大在獲得檢察機關的司法建議后，在調查核實有關情況的基礎上，啟動彈劾權，視情況分別剝奪法官的等級、職稱和職位等等，從而在客觀上使人大的人事管理權更具權威性，也能更好地促進審判公正。

2、確立由人大指派檢察機關調查個案的制度，增強糾正錯誤審判的針對性。人大在行使個案監督權的過程中，認為需要對具體個案進行監督檢查時，可以指派檢察機關依法進行監督。檢察機關及時準確地將監督情況匯報于人大，人大在檢察機關履行職務活動的基礎上作出進一步監督處理，從而，有助于增強糾正錯誤審判的針對性。

3、確立檢察機關抗訴的個案提請人大介入的制度，以解決平行監督乏力的狀況。比如，當檢察機關依法向法院提起抗訴后，人民法院再審判維持原判而檢察機關依法認為有必要再抗訴的，應由檢察機關在一定期限內提請人大介入。人大則通過啟動個案監督程序，對檢法有重大分歧的案件進行必要的調查，根據具體的調查結果對法院進行質詢、要求說明情況、提出改正意見等監督措施。

4、確立由全國人大和最高人民檢察院共同對最高人民法院司法解釋進行監督的制度。長久以來，由于對最高法院司法解釋缺乏必要的監督，我國目前的司法解釋存在著比較嚴重的混亂狀況，包括司法機關侵犯立法權，越權解釋；司法解釋呈多元化、多級制；司法解釋的內容不嚴肅、不穩定甚至互相矛盾、沖突，形式缺乏規范等。（4）而且，這些問題當中有很大一部分隱含著最高人民法院對法律法規的違憲解釋問題，對此，我們認為，應當在法律上明確規定由全國人大和最高人民檢察院對最高人民法院的法律解釋監督權。最高人民法院的司法解釋只有在征求最高人民檢察院的意見并報經全國人大常委會批準后才能頒行；最高人民檢察院也可以就最高人民法院司法解釋違反憲法的問題向全國人大常委會或特別委員會提起憲法訴訟，由全國人大進行裁決。