對制定“五五”普法規劃的幾點思考

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普法依法治理工作作為中國社會主義法制建設中的一項創舉，經過年的努力，取得了舉世矚目的輝煌成就。在全面建設小康社會，實現中華民族偉大復興新的歷史時期，能否繼續發揮普法依法治理在提高全民法律意識、增強公民法治觀念中的基礎作用，很大程度上取決于是否有一部良好的普法規劃。隨著時間的推移，“五五”普法規劃的制定工作已經提上議事日程。在此，筆者根據自己多年的工作經歷，就規劃的制定談談看法。

一、制定規劃要把握的幾個變化

普法開展的年，正是我國改革開放不斷深入、中國特色社會主義事業飛速發展的年，中國社會發生了翻天覆地的變化，這些變化最終都會影響到普法工作的發展。普法是在實踐中逐步產生、發展、壯大起來的，脫離了客觀實際，普法將無從談起，因此必須根據實際需要的變化不斷調整普法的發展方向、指導思想和工作措施。因此，在新形勢下繼續開展普法工作，起草制定好普法規劃，需要把握以下幾個變化。

一是時代背景的變化。隨著黨的社會主義初級階段基本路線的確立，我國經濟體制改革、政治體制改革日漸深入，社會主義市場經濟體制逐步建立和完善，國民生產總值不斷增長，人民物質文化生活日益改善；政治文明建設逐步發展，政府職能轉變，政企分開、政事分開、政社分開，實行依法行政；依法治國方略的提出，黨的執政方式發生重大變革，執政能力日益增強；構建社會主義和諧社會，實現社會的公平與正義等等。這些涉及到社會經濟、政治、文化等方面的重大變革，使我國所處的時代環境產生了巨大變化。普法工作作為構建社會主義和諧社會的基礎工程，不應該也不可能仍沿襲年前計劃經濟時期的老套路，必須考慮時展的要求，把整體工作放到大的時代背景中去思考，在制定新的五年普法規劃中應體現時代特征、反映時代要求、適應時展。

二是工作環境的變化。普法工作是社會主義法制建設的重要組成部分。自十一屆三中全會以后，我國的法制建設有了跨越式的發展，僅法律法規的數量就從“一五”普法時期的“十法一條例”增長到目前的全國人大立法余部、國務院的行政法規多部，還有不計其數的部門和地方立法。僅僅是數目龐大的法律條目，對普法工作主管部門而言，沒有可能也無必要象“一五”普法時期那樣對全部法律逐條予以宣傳。特別是隨著四個五年普法規劃的實施，全社會對普法工作的認識日益加深，尤其是政府職能部門、社會團體、企事業單位等組織對他們所涉及到的法律法規的宣傳更為重視。普法工作的環境已經從以前的職能主管部門“包打天下、唱獨角戲”的局面徹底轉變為“全社會共同參與、你方唱罷我登場”的繁榮之狀。在這樣的工作環境下，司法行政機關作為普法工作的主管單位，其工作職責更多地應該體現為對普法工作的指導管理，而不僅僅滿足于自己直接去宣傳幾條具體的法規條文。因此，在規劃的制定中，要根據工作環境的變化及時調整工作思路，引導普法主管部門把工作側重點放到如何加強指導、增強監督、落實管理上來。

三是工作要求的變化。“一五”普法提出用五年左右的時間在全體有接受教育能力的公民中基本普及法律常識；“二五”普法突出專業法的學習；“三五”普法強調法制宣傳與法制實踐相結合、學用結合、普治并舉；到“四五”普法時，要求實現“兩個轉變、兩個提高”。不同時期的不同要求，實質上還是社會經濟基礎的發展變化對公民法律意識、法制觀念、法律素質不同要求的反映。我們不可能在社會主義市場經濟日益完善的大前提下，仍然用計劃經濟時期的法制觀念去要求廣大公民，也不可能完全采用計劃經濟時期的宣傳手段、方法、載體去實現“五五”普法的工作目標和工作任務。所以，制定新的規劃要考慮現實情況對普法工作的需要，在指導思想、目標任務、方法步驟、組織領導等方面充分體現新時期普法的工作要求。

二、制定規劃要遵循的幾個原則

首先，要鞏固成果。年的普法歷程，無論是在運行機制、領導體制、保障機制，還是在工作制度、工作方法等方面都進行了有益的探索，摸索了經驗，收獲了效果。總結肯定年的工作成果和工作經驗，對今后工作的開展是一個有力的推動。建議在規劃的制定中，拿出一定的篇幅，對以往普法工作的成果、經驗予以歸納、提煉，用法律文件的形式予以確認。

其次，要依法開展普法工作。雖然普法工作是一項涉及方方面面的社會系統工程，需要社會各界的支持、參與，但對司法行政部門而言，仍然有一個依法履行職責的問題。普法工作的特點使得我們在開展工作過程中感到困難重重，為促進工作的順利進行，全國各地有許多創新，普法向依法治理推進，進而實行依法治省、依法治市、依法治縣、依法治村等等，都是我們尋求工作突破的一種努力。但是，司法行政機關畢竟是政府的職能部門，必須遵循職權法定、權責統一、依程序行政、違法要承擔法律責任等依法行政的要求。特別在××年月國務院制定下發了《全面推進依法行政實施綱要》之后，建設法治政府是大勢所趨。所以，在普法工作中既要賦予普法主管部門應有的權力，依法設定主管部門的職責，合理劃分職能權限，做到職權法定、權責統一，也要避免行政權力的膨脹，防止部門利益主義，引導普法主管部門依法履行職責，合理行使手中的權利，使普法主管部門在實際操作中有法可依，有章可循。

第三，要實事求是。在深入調查研究的基礎上，實事求是地評價年的工作成績，正視存在的不足，既不能為了所謂的“政績”而拔高工作成效，也不能因懼怕困難而刻意回避面臨的問題，更不能為了追求開拓創新而提一些不切實際的口號。比方說，在工作目標的制定上，尤其要注重實事求是，要與建設社會主義法治國家的遠大目標相銜接，但更多地應該考慮當前我國公民法律意識的現狀和在五年時間內經過努力可能達到的目標，從而對五年的發展進行科學預測。能做到或經過努力基本能做到的，就寫入規劃，完不成或根本不可能實現的就別寫，不要為了追求提法新穎而玩文字游戲。

第四，要突破創新。毋庸置疑，四個五年普法規劃實施取得了很大成就，但不能否認有相當一部分基層普法工作人員感到普法工作“山重水復疑無路”，工作方法老套，工作手段缺乏。普法工作開拓創新、獲得新突破是迫在眉睫的問題。規劃的制定要體現與時俱進的精神，堅持以人為本的原則，既要繼承成果，又要跳出經驗的束縛，克服思維定式。一方面，要對規劃的總體構思、框架結構、文字表述等進行一些改變，給人“耳目一新、眼前一亮”的效果，不能留下“似曾相識”的感覺。另一方面，在制度創新上多下功夫。比如在領導干部學法中，要堅持現有的行之有效的方法，還可考慮建立領導干部法律知識任職資格制；對占人口總數絕大多數的農民開展普法，要多從經費、教材等方面提供政策支持。

三、制定規劃要解決的幾個問題

首先，要解決普法工作的發展方向問題。在“四五”普法規劃起草過程中，曾經出現過要不要繼續制定規劃的爭論。筆者的理解，當時爭論的焦點應該是普法工作需不需要繼續的問題，是普法工作發展前景問題的反映。在“五五”普法規劃的草擬過程中，雖然不存在是否制定規劃的爭論，但普法工作開展年后該向何處去，是大家普遍關心的一個重要問題，在各地的實際操作中也有許多版本。當前，從社會發展的大趨勢著眼考慮普法工作的發展前途，把握發展方向，規范發展模式應該是當務之急。既要從構建社會主義和諧社會、建設社會主義法治國家的高度把握普法工作的基礎地位和重要作用，又要立足于司法行政部門的職責權限，做到不越位、不錯位、不缺位；更要體現堅持以人為本的發展觀的要求，把工作的落腳點放在全面提高全體公民的法律意識和法制觀念上。公務員之家版權所有，全國公務員共同的天地!

其次，要解決工作的側重點問題。在每一個五年普法規劃中，都突出了重點普法對象和重點普法內容，并在每一年的工作安排中提出了重點工作，對推進工作起到了促進作用，特別是對以領導干部為重點的普法對象的學法用法工作具有重大意義。“五五”普法規劃的制定依然要根據全體公民法律素質的現狀和現實需要確定普法的重點對象和重點工作。一要明確重點普法對象。筆者認為，除了“一五”普法時期以領導干部、青少年為重點外，其它三個五年普法時期，重點對象幾乎沒有什么變化，應該說對領導干部、青少年的普法教育已經步入正軌，司法、行政執法人員在法律意識、法制觀念方面有更為專業的要求，而企業經營管理人員還有一個市場管理的問題，因此，“五五”普法的重點對象可考慮設定為公職人員、青少年、流動人口。年的普法歷程中，農村普法既是工作的難點，也是工作的薄弱環節。在廣大農村，相當大的程度和相當長的時間里，普法工作處于一種自發狀態。一切有接受教育能力的中國公民都是普法教育的對象，農業人口占總人口的一半還多，有的地區甚至高達％，因而忽視對農民的普法是工作的失誤。對流動人口的普法教育，不僅能輻射、帶動整個農村的普法工作，而且能促進全社會的和諧穩定。二要明確司法行政機關在普法工作中的側重點。在市場經濟條件下，政府的職責就是宏觀指導、經濟調控、公共服務、社會管理。司法行政機關作為政府的職能部門，同時又是普法工作的主管單位之一，它在普法工作中的主要職責就是制定規劃、組織協調、督促檢查、總結推廣經驗。要合理劃分各級司法行政機關的普法工作職責。部、省級司法行政部門應該把工作的側重點轉到對普法工作的宏觀指導上，如提供政策支持、加強制度建設、進行適度檢查等，跳出宣傳具體法律條文的局限；基層司法行政機關則應側重于工作的具體組織實施。

第三，要解決普法理論研究與實踐脫節的問題。隨著普法工作的深入開展，各級司法行政機關尤其是司法部十分注重對普法工作的理論研究，形成了一批具有較高學術價值的理論成果，但是仍然有一些深層次的問題沒有得到科學的界定，比如對普法工作性質的認定就存在不同的意見，有的認為普法是一項政府主導性行為，有的認為是社會公益性事業，有的則認為是政府的管理行為等等。對普法工作性質認定不同，會直接影響到領導體制、工作機制等設置和運行，甚至會影響到整個工作的發展方向，應引起重視。同時，理論界對普法工作的研究與實際部門工作人員對普法工作的理解還存在差異；實際工作中對研究成果的運用還有差距。離開理論指導的實踐是盲目的，脫離實踐的理論研究是空泛的。“五五”普法規劃的制定既要體現對現有研究成果的實踐運用，還應該強調對普法工作的實踐調查和理性分析，以促進普法工作理論體系的健全和完善。

第四，要解決操作性的問題。這是一個老生常談的話題，但又是一部好的規劃所不可缺少的要件。從某種意義上講，是否具有較強的可操作性是普法規劃的生命力所在。在一個地域、經濟、人口甚至文化都存在較大差別的大國部署一項工作，還要強調可操作性，肯定是十分困難的。前四個五年規劃對普法工作的安排部署幾乎都是三段式：啟動、實施、驗收。“五五”普法規劃的制定要考慮在方法步驟上有所突破。’可否在階段的劃分上再細致一點，對每一年的工作推進有所設計。在方法手段上，要強調職能的整合、綜合效應的發揮。一是司法行政系統內的職能整合，把法制宣傳、法律服務、人民調解結合起來，打破單純為了普法而普法的限制。二是社會力量的整合，充分發揮社會各界的作用，爭取全社會的支持。三是應對市場經濟的挑戰，鼓勵走市場化運作的路子，跳出司法行政部門在普法工作中“包打天下”的局面。同時，還要解決黨委宣傳部門與司法行政部門這兩個普法主管部門之間的協調配合問題。在檢查驗收方面，要強調普法考核評估體系的建立和完善，在量化考核上下功夫，擺脫普法成效空泛無力的尷尬局面。

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