監(jiān)督的八大誤區(qū)的調(diào)研報告

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誤區(qū)之一:無視分權(quán)而談監(jiān)督

對公共權(quán)力的制約和監(jiān)督，其前提是合理分權(quán)。沒有合理分權(quán)，就無所謂對權(quán)力的制約和監(jiān)督。但是長期以來，我們對西方“三權(quán)分立”的過分警惕甚至恐懼而往往諱言“分權(quán)”，使有的人腦海里產(chǎn)生這樣的認(rèn)識:我們的黨和國家政權(quán)只能集權(quán)而不能分權(quán)。其實，這是一種莫大的誤解。它既與馬克思主義政權(quán)理論相違背，也不符合我們國家政權(quán)結(jié)構(gòu)的基本實際。馬克思主義從來沒有籠統(tǒng)地反對過分權(quán)，更沒有反對過合理分權(quán)。西方的“三權(quán)分立”弊病主要在于:一是它局限于國家機關(guān)自身內(nèi)部的“三權(quán)”制約，而根本缺乏“社會”和“國家”的制約；二是在原則上是機械的相互平行、“鼎立”。這是它所存在的歷史局限性和階級局限性，對于我們來說不可取。然而，其中蘊含或貫穿的“分權(quán)制衡”原則本身卻是人類文明進步的重要成果，值得我們結(jié)合自己的國情加以汲取和借鑒。事實上，我國的人民代表大會制度對此也是有所汲取和借鑒的。

在我國的人大制度下，權(quán)力機關(guān)(立法機關(guān))、行政機關(guān)和司法機關(guān)從來都是分設(shè)或分立的，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)大體上也是分得比較清楚的，只不過是我國的這種“分權(quán)”排除了西方那種三權(quán)的相互“鼎立”，而最終統(tǒng)一于人大這一權(quán)力機關(guān)。通常所說的我國人大制度實行“議行合一”，并不符合實際，應(yīng)該予以澄清。在我們黨內(nèi)，按照黨章規(guī)定，黨的代表大會、委員會以及作為專門監(jiān)督機關(guān)的紀(jì)律檢查委員會也是分設(shè)的，“分立”的，其權(quán)力和職能也是大體上有所區(qū)分的，而并不完全是決策、執(zhí)行和監(jiān)督“合一”的，只不過是在實際運行上發(fā)生了“三合一”或“三位一體”(實際上是“三權(quán)集于黨委一身”)的問題，而深陷誤區(qū)難以自拔罷了。

誤區(qū)之二:離開權(quán)力授受關(guān)系談監(jiān)督

監(jiān)督，歸根結(jié)底，是一種特殊的權(quán)力制約關(guān)系，是權(quán)力授受關(guān)系的重要體現(xiàn)，也就是委托權(quán)對受托權(quán)的監(jiān)督和督促。這是監(jiān)督的實質(zhì)問題。但是，長期以來我們往往離開這個實質(zhì)問題來談監(jiān)督，來抓監(jiān)督。結(jié)果，雖然也采取了很多措施，力圖加強對權(quán)力的監(jiān)督，然而總的來說實際效果并不能令人滿意。要從根本上改變監(jiān)督不力的狀況，必須牢牢抓住監(jiān)督的實質(zhì)，調(diào)整和理順權(quán)力授受關(guān)系，在黨內(nèi)建立起充分體現(xiàn)選舉人意志的“黨員(選舉、授權(quán))→代表大會(選舉、授權(quán))→全委會(選舉、授權(quán))→常委會”這樣依次選舉的授權(quán)鏈。要能做到這一點，就必須從根本上改變實際存在的“書記辦公會→常委會→全委會→代表大會→黨員”這種顛倒著的授權(quán)鏈，其中包括取消于黨章無據(jù)的“書記辦公會”。這是加強黨內(nèi)監(jiān)督的深層基礎(chǔ)。在這里，首要的、也是最為基礎(chǔ)性的，是黨員充分行使自己的民主權(quán)利，通過直接或間接的選舉對黨代表和黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人實施授權(quán)；其次是黨代會對全委會、全委會對常委會實施授權(quán)。只有處理好這種權(quán)力授受關(guān)系，才能談得上強有力的監(jiān)督。

誤區(qū)之三:過分強調(diào)支持和配合，忽視監(jiān)督的相對獨立性

長期以來，談到監(jiān)督問題時，往往強調(diào)監(jiān)督與被監(jiān)督的統(tǒng)一性或相互支持和“合作”，而忽視監(jiān)督者及其監(jiān)督的相對獨立性，甚至諱言監(jiān)督與被監(jiān)督的“異體性”。受此思想觀念的影響，我們的專門監(jiān)督機關(guān)常常被置于被監(jiān)督者的控制之下，幾乎在一切方面都受制于、依附于被監(jiān)督者，使監(jiān)督者實際上沒有多少獨立性。這就從根本上導(dǎo)致專門監(jiān)督機關(guān)難以獨立行使監(jiān)督權(quán)，使“鐵面無私的監(jiān)督”成為不可能的事情。

監(jiān)督，實際上是某種監(jiān)督主體對被監(jiān)督對象實施的一種督促性或限制性的活動，因而監(jiān)督對于被監(jiān)督者來說，總是一種來自“異體”的行為，也就是說，監(jiān)督者與被監(jiān)督者、監(jiān)督與被監(jiān)督必然是“異體”的，而絕不是“同體”的。通常所謂“自我監(jiān)督”或“內(nèi)部監(jiān)督”，那也是指同一個組織系統(tǒng)內(nèi)部不同部分之間的監(jiān)督，而不是指同一部分自己對自己的約束。我們的“黨內(nèi)監(jiān)督”，是指龐大的黨組織系統(tǒng)內(nèi)各個不同部分之間的監(jiān)督，如上級對下級、紀(jì)委對有關(guān)黨組織和黨員、黨員對領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、黨委內(nèi)各成員間等等的監(jiān)督，無一不是這部分對那部分的監(jiān)督。任何部分自己對自己的約束，那都是“自我克制”或“自省”、“自律”，而根本不是什么“監(jiān)督”。

誤區(qū)之四:依賴于被監(jiān)督者的“自覺”，而忽視監(jiān)督的強制性

由于監(jiān)督主體之行為缺乏獨立性，必然導(dǎo)致把加強監(jiān)督寄希望于被監(jiān)督者的自覺或主動。而理論和經(jīng)驗都證明，被監(jiān)督者由于手中所擁有的權(quán)力的本性使然，幾乎都不愿意接受監(jiān)督，甚至竭力逃避監(jiān)督。把加強監(jiān)督寄托于被監(jiān)督者的自覺或主動，是不現(xiàn)實的，靠不住的。正因為被監(jiān)督者一般來說沒有這種自覺性或主動性，才需要監(jiān)督；反過來，如果被監(jiān)督者能夠自覺或主動接受監(jiān)督，那監(jiān)督也就沒有必要而成為多余的了。

監(jiān)督本身具有強制性或被迫性。這是監(jiān)督不同于其他社會行為的一個重要特征。不管被監(jiān)督者是否愿意，監(jiān)督必須強制性地實施。通常號召被監(jiān)督者“自覺接受監(jiān)督”，那只不過是一種道義上的要求或思想教育的配合，而并不是監(jiān)督本身必然具有的規(guī)定性。

誤區(qū)之五:把加強監(jiān)督過多地寄希望于所謂“一把手”

監(jiān)督的關(guān)鍵在“一把手”，這似乎已成為共識。就監(jiān)督的重點來說，這是有一定道理的。在現(xiàn)行體制下，不同層次的“一把手”都在不同范圍內(nèi)擁有最大的、不受監(jiān)督的權(quán)力，對他們的監(jiān)督之重要和監(jiān)督之難也正在于此。這里有一個難解的悖論:一方面，“一把手”由于處在關(guān)鍵地位而最需要受到監(jiān)督；但另一方面，由于他們的這種地位而對監(jiān)督具有舉足輕重的或決定性的作用，監(jiān)督要靠他們的“賢明”來推動，而“一把手”與其他權(quán)力的擁有者和行使者一樣，往往又不愿意接受監(jiān)督，因而在客觀上對“一把手”也就最難監(jiān)督。這樣一來，真正加強對“一把手”的監(jiān)督，幾乎就成為不可能的事情。如何在“最需要”而又“最難”的困境中找到一條出路呢？關(guān)鍵在于緊緊抓住監(jiān)督問題的實質(zhì)，從體制上解決權(quán)力過分集中特別是集中于“一把手”的問題。這是治本之道。此外，還需要澄清和糾正一個長期流行的觀念和提法，即把黨委書記稱為(當(dāng)作)“一把手”，或把黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人合稱為“黨政一把手”的錯誤觀念和提法(參閱2007年4月30日《北京日報·理論周刊》刊登的《“一把手”的提法與發(fā)展黨內(nèi)民主是相悖的》一文)。

誤區(qū)之六:大多停留在口頭上“責(zé)備”而忽視從行動上“糾正”

監(jiān)督，具有雙重功能:一是對違規(guī)行為給予口頭上的責(zé)備，二是對違規(guī)行為從行動上加以糾正。正如列寧所指出的:“‘監(jiān)督’不單單是在口頭上加以責(zé)備，而是要在行動上加以糾正。”(《列寧全集》第8卷第197頁)只有二者并重，充分發(fā)揮它們的作用，才能形成強有力的監(jiān)督。但是，長期以來，我們強調(diào)監(jiān)督時，往往過多地寄希望于批評、提醒、警示，也就是大多停留在“口頭的責(zé)備”上，而忽視從行動上加以“糾正”(包括對違規(guī)者及時實施撤職、罷免等處罰)，以致當(dāng)其濫用權(quán)力或權(quán)力不作為時不能及時得到中止或改變。正因為如此，對于濫用權(quán)力、以權(quán)謀私以及失職瀆職的現(xiàn)象，盡管怨聲載道，譴責(zé)多多，甚至“權(quán)威”文件也接連，但卻總是成效不大。

誤區(qū)之七:模糊權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，而忽視“權(quán)利監(jiān)督”以及“權(quán)利監(jiān)督”與“權(quán)力監(jiān)督”的配合和互動

監(jiān)督，按其實質(zhì)來說，就在于委托權(quán)對受托權(quán)的監(jiān)察和控制，使權(quán)力的受托者能夠按照委托者的意志行使被賦予的權(quán)力:既不得濫用權(quán)力，以至以權(quán)謀私；也不得把被賦予的權(quán)力不當(dāng)回事兒而“不作為”，以至失職、瀆職。這是嚴(yán)格意義上的監(jiān)督。通常在相當(dāng)寬泛的意義上所說的監(jiān)督，實際上是這種監(jiān)督的引申和轉(zhuǎn)義。寬泛意義上的監(jiān)督，如黨員和人民群眾對黨和國家領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)人進行舉報這樣的監(jiān)督，其本身并非直接的委托權(quán)對受托權(quán)的監(jiān)督，但它在一定條件下，也可以起到強有力的監(jiān)督作用。這里涉及到了“權(quán)利監(jiān)督”與“權(quán)力監(jiān)督”的關(guān)系問題。

“權(quán)利監(jiān)督”與“權(quán)力監(jiān)督”的區(qū)別主要在于:一是行為主體的性質(zhì)不同。在黨內(nèi)，“權(quán)利監(jiān)督”的行為主體是黨員、黨代表以及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的“個人行為”，而“權(quán)力監(jiān)督”的行為主體是黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的“組織行為”。二是所依靠和憑借的手段和力量不同。“權(quán)利監(jiān)督”所依靠和憑借的是分散的個人享有的“權(quán)利”，而“權(quán)力監(jiān)督”所依靠和憑借的則是有組織的“權(quán)力”。三是所具有的功能和作用不同。作為個人行為的“權(quán)利監(jiān)督”對于被監(jiān)督對象的違規(guī)行為僅僅具有“在口頭上加以責(zé)備”的功能和作用，其本身并沒有“在行動上加以糾正”的功能和作用，因而它是一種“軟監(jiān)督”；而作為組織行為的“權(quán)力監(jiān)督”，對于被監(jiān)督對象的違規(guī)行為，不僅具有“在口頭上責(zé)備”的功能和作用，而且更重要的是還具有“在行動上加以糾正”的功能和作用，因而它是一種“硬監(jiān)督”。從權(quán)力授受關(guān)系上說，“權(quán)利監(jiān)督”是民主監(jiān)督之“源”，具有基礎(chǔ)性、根本性。而“權(quán)力監(jiān)督”則是民主監(jiān)督之“流”，具有非基礎(chǔ)性和派生性。后者應(yīng)當(dāng)服從和服務(wù)于前者。但是，就其監(jiān)督功能和作用來說，對任何被監(jiān)督對象的違規(guī)行為，最終只有依靠“權(quán)力監(jiān)督”，才能不僅給予強有力的口頭責(zé)備，而且可以從行動上加以糾正，使違規(guī)行為及時中止或改變，以至給予適當(dāng)?shù)奶幜P，包括通過免職、撤職等手段收回授權(quán)。而“權(quán)利監(jiān)督”本身發(fā)揮得再充分，再強有力，也只能限于對違規(guī)者的口頭責(zé)備，包括批評、揭發(fā)、檢舉、控告等等，作為向違規(guī)者的授權(quán)機關(guān)或?qū)ｉT監(jiān)督機關(guān)的一種“訴求”。這種“訴求”本身并不能糾正對象的違規(guī)行為，至多只能造成一種壓力，引起有關(guān)權(quán)力機關(guān)的關(guān)注和重視。“權(quán)利監(jiān)督”，最終必須也只能通過“權(quán)力監(jiān)督”功能的充分發(fā)揮，才能起到應(yīng)有的作用。

這就表明，要從根本上強化監(jiān)督特別是黨內(nèi)監(jiān)督，只有“權(quán)利監(jiān)督”和“權(quán)力監(jiān)督”各自都能充分發(fā)揮其功能和作用，并有機地結(jié)合起來，建立起良性互動的監(jiān)督體制和機制，才有可能實現(xiàn)。

誤區(qū)之八:模糊新聞輿論監(jiān)督的“權(quán)利性”的性質(zhì)和功能

新聞輿論監(jiān)督是一種異常重要而又特殊的監(jiān)督。在西方國家，有所謂“第四種權(quán)力”之說，即把新聞輿論看成是與立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)相并列的“第四種權(quán)力”。這種說法在我國改革開放以來也得到了不少人的認(rèn)同。其實，這是一種誤解，即把作為“權(quán)利監(jiān)督”之一的新聞輿論監(jiān)督誤解成了“權(quán)力監(jiān)督”的一種具體表現(xiàn)。誠然，由于新聞輿論傳播廣而快，影響又大，因而它對公共權(quán)力的監(jiān)督確實具有巨大的威力，在一定意義上，似乎可以與某種強大的權(quán)力相比擬。但是，只要仔細分析其性質(zhì)和功能，就不難看出，新聞輿論監(jiān)督，嚴(yán)格說來，并不屬于“權(quán)力監(jiān)督”的范疇，而應(yīng)該歸屬于“權(quán)利監(jiān)督”的范疇。因為新聞輿論監(jiān)督的威力和作用再大，再強有力，它本身始終只能發(fā)揮“在口頭上加以責(zé)備”的功能和作用，而不具有“在行動上加以糾正”的功能和作用。而且，它的“口頭責(zé)備”究竟能起多大作用，最終要取決于有關(guān)權(quán)力機關(guān)的態(tài)度和作為，取決于“權(quán)力監(jiān)督”能否及時跟進。

新聞輿論監(jiān)督作為一種反映和表達民意的、特殊的“權(quán)利監(jiān)督”，可以及時暴露權(quán)力的問題，為實施“權(quán)力監(jiān)督”的機關(guān)提供廣泛的信息，并造成某種社會輿論的壓力，從而引起有關(guān)權(quán)力機關(guān)的關(guān)注和重視，及時調(diào)查處理，使問題得以妥善解決。這就是說，新聞輿論監(jiān)督是任何其他監(jiān)督形式所不可替代的一種重要監(jiān)督形式。但是，新聞輿論監(jiān)督，如果孤軍無援，沒有“權(quán)力監(jiān)督”作后盾，那么，新聞輿論監(jiān)督不但不能發(fā)揮應(yīng)有的功能和作用，反而會面臨很大的風(fēng)險，甚至遭到常人難以想象的打擊報復(fù)，完全被扼殺。