建設局城市建設調研報告

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2000年*撤地設市以來，按照市委、市人民政府打造百萬人口生態旅游城市的宏偉目標，緊緊圍繞建設專業化生態旅游城市的戰略部署，建設系統和兩城區政府（管委會）在市委、市政府的領導下，全體干部職工積極努力、奮勇拼搏，認真貫徹落實科學發展觀，不斷創新工作思路，爭時間、搶速度、保質量、創成果，以規劃為龍頭，建設改造完成了一大批以路網為主的市政基礎設施項目。通過幾年來的建設，*城區服務功能進一步完善，城市形象和城市品位大幅提升，為我市經濟社會的跨越式發展奠定了堅實基礎，也為*市順利成功申報中國優秀旅游城市創造了良好條件，得到了各級領導的贊揚和廣大市民的好評。

按照學習實踐科學發展觀活動以及市委辦印發的《“深化發展認識，用科學發展觀找準*發展定位”課題調研方案》的要求和安排，我局結合實際確定了相關調研內容和形式，對城市建設工作進行了調研，綜合分析制約*城市建設發展的癥結，提出解決措施。

一、取得的成績

“十五”以來，*城市建設緊緊圍繞綜合配套改革的工作大局，不斷加強城鎮、景區規劃和基礎設施建設，啟動社會主義新農村試點村莊建設整治，全面推進城鎮化進程，統籌區域和城鄉協調發展，城市建設工作有了長足發展。*城區以規劃為龍頭，以城市道路、市場、廣場公園、污水處理、垃圾無害化處理和園林綠化、生態等建設為重點，以環境綜合整治為基礎，進一步加快建設步伐，營造了良好的發展環

（一）加強規劃編制，充分發揮規劃的龍頭作用

從1956年至1988年，*曾先后編制了三次城市總體規劃。1994年組織編制完成了第四次城市總體規劃。撤地設市后的2002年，新一屆市委市政府高瞻遠矚，結合城市發展實際組織重新編制了*新的城市總體規劃，并不斷加大詳細規劃的編制力度，使*城區詳規覆蓋率達到95%以上。在各個發展時期，城市規劃發揮了積極的作用，城市基礎設施建設與城市發展有序推進。尤其是2002版本總規批準實施后，圍繞“奮力提速發展、實現黔中崛起”的戰略部署，*市以規劃為龍頭，不斷掀起新一輪城市建設改造高潮，城市面貌發生了可喜變化，城市功能和服務設施進一步完善，人居環境明顯美化，城市品位進一步提升，旅游接待能力進一步增強，促進了跨越式發展。

近年，市委市政府提出建設百萬人口生態旅游城市的宏偉目標，現有城市總規已顯現不足，在完成新的城市發展戰略研究之后，總體規劃修編工作正在進行之中，預計年底完成。

（二）加快城市路網建設改造，引領城市經濟發展

撤地設市后，*城區先后改造和建設完成了北二環路、江山路、北郊路、學院路、北馬東路、南華路、塔山東西路、運輸路、馬鞍山路、凌云路、雙陽路、科學路、*大橋及引道、龍泉路、市西路、西水路、體育路富佳花園段、建軍路、軍民路、迎賓路、黃果樹大街以及城區部分小街小巷的治理改造等工程，建設改造道路總長度達33.8公里，城市道路總面積達到177.2萬平方米。正在實施的項目有中華東路、東二環路、機場路、西航大道延伸段、迎賓路二期等工程，武當路、北山路、安普路、二環路等城市道路項目已基本完成前期工作，即將啟動實施。隨著城區道路網絡的不斷完善，通達能力進一步增強，有力地帶動了房地產業、建材業等相關產業的全面發展。尤其是在近幾年實施的道路建設中，都采用地方石材鋪裝人行道，既充分體現了地方特色，又帶動了地方石材加工產業的蓬勃發展。此外，在人行道上設置專用盲道和輪椅車道，體現了對殘疾人的人文關懷，展示了*和諧社會建設的良好形象。

（三）以廣場、園林綠化建設和貫城河綜合整治為基礎，推進生態旅游城市建設

“十五”以來，*城區廣場公園的建設從無到有，不斷增強，先后建成塔山公園、新大十字東西游園、文廟廣場、若飛廣場、開發區廣場、金鐘廣場、南馬廣場。幾個廣場公園每天游人如潮，體現了市民的迫切需要，是構建和諧社會的成功之舉。園林綠化建設方面，組織編制了《*市城市綠地系統規劃》，出臺《*市城市綠化管理辦法》，并對市區的古樹名木進行摸底調查后掛牌保護。隨著一批道路綠地、公園綠地及單位附屬綠地的新建和改擴建，城區綠地面積不斷加大，綠化覆蓋率達到31%。

貫城河原本是一條碧波蕩漾的河流，由于人口激增，水質逐漸變黑發臭。1999年著手實施一期綜合整治工程。先由水利部門在“十五”初期完成了河道拓寬改造以及橋梁建設，然后由建設部門在2003年底完成沿岸人行道和欄桿鋪裝。在綜合整治一期工程中，所有人行道及橋面采用地方石板鋪裝，所有欄桿采用地方白綿石欄桿，體現了*濃郁的地方特色。目前，一期下游的貫城河二期綜合整治工程正由水利部門負責實施，工程正在緊張施工。

（四）加強環衛設施建設，努力改善市民居住環境

*城區的環衛設施建設在“十五”以來迎來了一個嶄新的高潮。303萬立方米的垃圾無害化處理填埋場和配套的無害化處理廠于2003年啟動建設，現已完工投入使用；2006年，城區規模為5萬噸/日的污水處理廠動工修建，預計今年年底試運行。此外，*城區垃圾轉運站建設及公廁的星級改造也陸續完成，人行道上設置了大量不同款式的果皮箱。這些設施的建成和完善，較大地改善了*的城市環境和市容市貌。

（五）強化風景名勝區基礎設施建設，推動旅游業快速發展

*風景名勝資源非常豐富，風景區面積占全市國土面積的11.80%，遠高于1％的全國平均水平，也高于4.2%的全省平均水平。撤地設市以來，建設部門在市、縣（區）黨委政府的領導下，不斷加大風景名勝區建設和申報工作力度。在“十五”期間申報了紫云格凸河國家級風景名勝區和關嶺花江大峽谷、平壩天臺山—斯拉河2個省級風景名勝區，申報了鎮寧普里山、西秀區七眼橋云峰屯堡、西秀區寧谷天落灣、*千峰山4個市級風景名勝區，至此我市已有3個國家級風景名勝區、3個省級風景名勝區和4個市級風景名勝區。目前，我市正在抓緊將屯堡文化和花江大峽谷申報為國家級風景名勝區，相關資料已上報國家住房和城鄉建設部，申報工作正等待專家現場考核。

基礎設施建設方面，各景區都在設法加大力度。黃果樹先后建設和改造完成了游覽步道、游客服務中心、電動扶梯、景區大門、停車場等設施的建設，對周邊5千畝山頭進行造林綠化，取得了良好效果。龍宮、紫云格凸河及其他省級風景名勝區也先后完成了游覽步道、景區大門、碼頭、游客服務中心、管理用房、停車場等設施的建設。鎮寧普里山通過完善基礎設施，較好地開發了夜郎洞景區。基礎設施的不斷完善，促進了全市旅游業的跨越式發展。2001年，*市全年接待海內外游客僅150萬人（次），旅游收入僅3億元。到2006年，全市接待海內外游客達739萬人（次），旅游總收入達37億元。到2007年全年接待游客達到960萬人（次），實現旅游總收入54億元，有力推動了全市的經濟增長。

二、存在的困難及原因分析

由于歷史、環境資源條件、資金缺乏等各方面原因，我市城鎮經濟社會發展相對滯后，城鎮基礎設施不夠完善，城鎮化水平和質量不高。缺乏大型支柱產業支撐，縣域經濟不強，規模效應不明顯，城市支持農村、工業反哺農業的作用不能充分發揮，城鎮輻射帶動和服務廣大農村的能力較弱。在農村，道路、市場、供水、排水、電信、垃圾處理以及教育、文化、醫療、衛生等基礎設施和公共服務設施不完善，歷史欠帳太多，村民危房比重接近20%，城鄉經濟社會發展一體化困難多、難度大。

在城市建設方面，近年來市委、市政府不斷掀起新一輪建設改造高潮，努力擴大城市規模，力求發揮*城區帶動全市經濟社會發展的“火車頭”作用，取得了顯著成績，贏得了廣大市民稱贊。但由于歷史欠賬較多及各方面原因，城市建設發展過程中存在一些較為突出的困難和問題，導致很多工作曾一度受阻，影響了*城市的建設發展速度。

（一）房屋拆遷影響建設項目推進

一是房屋拆遷中確權工作量大，歷史遺留問題多，如證照不全、房屋使用性質確定、土地取得方式界定、權屬爭議等問題，需要由規劃、國土、房產、工商、稅務等相關部門進行確權，尤其舊城區的改造更為突出、數量更多；二是國家實行宏觀調控，對城市房屋拆遷政策進行重大調整，拆遷工作受到一定影響；三是拆遷安置補償開始僅有單一的貨幣補償方式，不能滿足被拆遷戶多層次的合理需要，導致工作不能推進；四是對困難戶、低保戶、下崗職工等無經濟收入群體的補償安置難度大；五是對“城中村”農戶的拆遷須解決拆遷后的生存問題；六是房價上漲過快進一步加重了房屋拆遷補償安置中的諸多矛盾和問題。

（二）征地工作影響建設項目推進

由于受國家征地政策調整的影響，加上部分農民在征地時不斷要求提高補償標準，導致工作進展緩慢，甚至引發矛盾糾紛。如龍泉路建設項目進入施工階段后，施工單位在市政府及相關部門的組織配合下三次進場，三次均受到農民強行阻攔而無法動工，原因是土地征用問題未解決。在黃果樹大街等項目的建設中，由于農民的征地問題遲遲得不到落實解決，導致工程施工無法進行，嚴重影響項目進度。

（三）資金缺乏影響建設項目推進

資金缺乏是現階段制約我市城市建設發展的最大“瓶頸”。當前的城市基礎設施項目建設主要依靠申報國債資金和銀行貸款，手續程序較為繁瑣、周期較長，加上市、縣、區財力有限，不能進行相應配套，導致部分項目建設資金不能及時到位，影響了項目進度。如中華東路小十字至東門橋段(南面)的拆遷在辦理拆遷許可證并開展動員之后，目前已與14戶被拆遷戶簽定拆遷安置補償協議，但由于資金不到位，拆遷工作不能繼續，項目建設無法推進；黃果樹大街改造工程由于資金不到位，拖欠施工單位工程款，道路建設拆遷安置房建設不能啟動，對被拆遷人18個月交安置房的承諾不能兌現，也增加了臨時過渡費發放的支出；西航大道延伸段等項目由于資金不到位，后續工作難以完成；原定今年開工建設的武當路、安普路、北山路等項目也由于資金未落實，項目遲遲未動工。

（四）前期工作不細致影響建設項目推進

一是受前期工作經費不足等因素制約，項目前期工作力度小、不夠深入細致。決策階段是工程項目管理的重點，是影響工程造價的關鍵環節，決定著項目建設的成敗。由于項目可行性研究不夠深入、細致、準確，外部建設條件不落實、缺項漏項等，致使投資估算失真。加上設計人員的造價節約意識淡薄，而圖紙審查人員只審結構安全，不注重造價優化，造成初設概算過低，導致項目在實施過程中出現嚴重的超概現象。二是征地拆遷等前期工作不到位，項目即過早啟動，尤其是在新的拆遷管理法規及物權法頒布實施后，拆遷征地工作難度加大，費用超概，造成項目推進困難。

（五）市政工程施工協調工作量大影響項目實施進度

在每個市政工程當中，均涉及到供電、供排水、燃氣、電信、移動、聯通、鐵通、網通、有線電視幾家管線配套建設甚至國防光纜和高壓線遷移等問題的協調，各家要求不一，審批程序和層次差異較大，每個項目在設計、施工和資金投入上都必須經過多次開會大量協調，從而影響了工程進度。尤其是為提高城市品位而實施的供電電纜入地工程，因受供電部門投資調控政策以及施工圖紙設計滯后的影響，導致供電電纜入地工程與道路建設同步施工難以協調。

（六）招投標管理不到位影響項目實施進度

近年來實施的基礎設施建設項目基本都實行工程量清單招投標，因對工程量清單的質量要求非常高，編制人員必須深入現場、熟讀圖紙，清單編制不得漏項、不得少算或多算，且應對項目特征和工作內容作詳細描述。但由于部分工程造價人員業務素質不高，對工程量清單計價模式理解不足、知之不多，計算得出的標底價、攔標價不能反映工程實際造價。部分施工企業為了承攬工程，不惜以低報價中標，為保證在低價中標的情況下還能有利可圖，往往在施工過程中偷工減料，粗制濫造，不斷制造糾紛尋找索賠理由，導致工程的工期延長及質量下降，影響了整個工程項目的實施進度。

（七）城市建設及管理體制的調整理順過程影響城市建設工作順利推進

*撤地設市以來的城市建設過程也是城市建設及管理體制摸索和逐步調整理順的一個過程，使城市建設工作受到一定程度影響。撤地設市初始，市區建設管理事權過于上收和集中，兩城區在具體管理中責權分離，出現工作積極性差、影響工作推進的不良局面。2003年市建設項目管理中心成立時，明確所有政府投資項目由市項目中心負責實施，最初幾年由于得不到區政府及基層街道辦事處的大力支持，一些拆遷征地等工作進展不順利，加上協調工作量大，影響工程進度。2005年以后，又重新考慮將部分項目交由區級部門負責，緩解了一些矛盾和問題。2006年*市城市建設投資有限公司成立，市項目中心的大部分職責劃轉到城投公司，部分項目也逐漸交由城頭公司具體負責實施，由于各方面原因，到2007年以后才實質性逐步開展工作，在一定程度上影響了整個*的城市建設。另外，受城市管理體制等原因的影響，市區垃圾無害化處理填埋場在建成后遲遲不能投入使用，部分建成后的道路、廣場項目難以移交有關部門進行正常維護管理。

（八）物價上漲過快給城市建設帶來一系列困難和問題

受物價上漲過快的影響，人工工資大幅上漲，沙石、鋼材等建筑材料全面漲價，造成建設成本大幅增加，大部分項目從設計到施工完成都要超概算，同時也經常造成業主與施工單位因合同糾紛而導致工期拖延。

三、下步工作措施

（一）進一步完善城市道路網絡

按照建設*民用航空產業國家高技術產業基地的要求，繼續實施和完成黃果樹大街、中華東西路、西航大道延伸段、迎賓路、機場路、南航路的改造建設，盡快開工建設北山路、武當路、安普路和西秀新區龍青路、四號路、體育路、鳳東路、建設路以及開發區星火路等工程，同時啟動城市二環路建設，形成完善的道路網絡。此外，根據建設百萬人口生態旅游城市的戰略部署，在新的總體規劃出臺后，將按規劃進一步加大其他片區或組團城市道路建設的力度，逐步壯大城區規模。

（二）盡快完善各種市政及公共設施

在加快城市道路建設的同時，抓緊建設市區管道燃氣項目，擴建梭篩引水工程，并配套建設供排水管網、供電、電信等市政公用設施，改善舊城區市容市貌，使新區開發具備條件并盡快形成規模。環衛設施上，啟動實施開發區污水處理廠，根據需要擴建市區污水處理廠，建設城區垃圾中轉站及其他設施。園林綠化建設方面，逐步完成虹山公園、婁家坡公園、若飛公園和環城防護林帶以及沿貫城河的濱河綠化帶等的建設，進一步美化城區環境。另外，盡快啟動和開工建設市區青少年活動中心、體育中心、老年活動中心、會展中心以及圖書館、博物館、影劇院、客運站等公共設施，加大星級賓館、酒店的建設力度，進一步提升城市品位、完善城市功能，提高旅游接待能力。

（三）進一步加大風景名勝區基礎設施建設力度

整合風景名勝資源，進一步加快黃果樹、龍宮和紫云格凸河3個國家級風景名勝區建設；抓緊屯堡風景名勝區的申報，加大宣傳包裝和促銷力度，將屯堡文化進一步打造成*旅游精品。逐步加大關嶺花江大峽谷、普定梭篩、*千峰山、鎮寧普里山等風景名勝區基礎設施建設的力度，完善各類設施，加強周邊環境整治和建設旅游產品專業市場，促進旅游業跨越式發展。

（四）不斷加強城鎮建設和擴大新農村建設試點覆蓋面

進一步加強縣城和各重點鎮以路網為主的基礎設施建設，為加快城鎮化打好基礎。總結推廣黃土橋等新農村建設試點工作經驗，逐步擴大社會主義新農村試點范圍，加強村莊基礎設施建設和環境整治，改善村莊環境，美化村容村貌，構建和諧新農村，統籌城鄉協調發展。

（五）進一步細化和加強城市基礎設施建設的過程管理

一是加強項目前期工作管理，加大經費投入，提高前期工作單位的積極性和工作效率，強化可研優化設計工作，增強設計人員的責任心。二是進一步完善征地拆遷工作，認真貫徹執行相關法律法規，完善征地拆遷配套政策和補償機制。三是進一步規范招投標過程和事后管理。嚴格按照省建設廳要求，積極推行工程量清單招標；對使用國有資金和國有資金占主導地位的工程項目，采用攔標價無標底招標，通過適當提高投標保證金并由銀行轉帳的方式，有效遏制掛戶投標，不斷提高工程造價人員業務素質，合理制定工程攔標價和最低限價，防止圍標行為發生；加強監督管理，進一步規范工程交易行為，確保工程交易公平、公正、公開。四是繼續加強建設工程質量安全管理，尤其要加強對施工單位、監理單位的監管，強化監督制約機制，使全市建設工程質量安全管理工作走上法制化、規范化軌道。

四、有關建議

（一）運用市場經濟手段，加快市政設施建設投融資體制改革。在積極申報國債資金、銀行貸款的基礎上，進一步樹立經營城市的理念，改變單一的政府投資模式，多渠道籌集建設資金。放寬市場準入，在統一規劃的前提下，按照“誰投資、誰經營、誰受益”的原則，在一些項目上采取獨資、股份制、BOT、TOT等多種形式，通過冠名權、經營權、開發權等的有償出讓，鼓勵民營資本等各種社會資本投資城市基礎設施建設和經營，逐步建立起多元化的投融資體制。同時做好以地生財的文章，在出讓土地時可將道路等設施建設作為附加條件一并交由開發商承建，以上規模的小區開發帶動城市支路等市政設施建設，拓寬融資思路，多渠道解決項目建設資金。

（二）各級各部門密切配合、緊密協作，加快*市區“城中村”改造進度，進一步改善*的城市形象。

（三）進一步理順市區兩級城市建設管理體制，事權合理下放，調動兩城區在具體管理工作中的積極性和主動性。