干部人事制度改革的重大成果

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《中華人民共和國公務(wù)員法》已由十屆全國人大常委會第十五次會議于2005年4月27日審議通過，并由同志簽署第35號主席令予以公布，自2006年1月1日起施行。公務(wù)員法是我國干部人事管理第一部總章程性質(zhì)的法律，是干部人事制度改革的又一重大成果。公務(wù)員法的頒布實施，是我國社會主義民主與法制建設(shè)中的一件大事。

一、制定公務(wù)員法的重大意義

制定實施公務(wù)員法，是黨中央著眼于我國全面建設(shè)小康社會的實踐，適應(yīng)完善社會主義市場經(jīng)濟、建設(shè)社會主義民主政治、貫徹依法治國方略的要求作出的重大決策，標(biāo)志著干部人事管理進入了法制化的新階段，在干部人事工作歷史上具有里程碑意義。

（一）有利于健全干部人事管理法律法規(guī)體系，實現(xiàn)干部人事管理的法制化。古人說：治國先治吏。依法治國，首先要求依法管理各級黨政干部。公務(wù)員法的出臺，結(jié)束了我國50多年來一直沒有一部干部人事管理綜合性法律的歷史，填補了我國法律體系的一個空白。這必將有力地推進干部人事工作的法制化建設(shè)，實現(xiàn)對黨政機關(guān)干部的依法管理、依法監(jiān)督和依法保障，并將進一步推進依法治國方略的實施。

（二）有利于深化干部人事制度改革，實現(xiàn)干部人事工作科學(xué)化、民主化、制度化。公務(wù)員法系統(tǒng)總結(jié)了我國干部人事工作的基本經(jīng)驗，特別是《國家公務(wù)員暫行條例》實施以來的實踐經(jīng)驗，吸收了近年來干部人事制度改革的最新成果，借鑒了國外公務(wù)員制度的有益做法，這既為公務(wù)員管理提供了科學(xué)合理的管理規(guī)范，又為進一步深化干部人事制度改革開辟了新的空間，提出了新的要求。有效貫徹實施公務(wù)員法，必將對我國的干部人事制度改革進程產(chǎn)生重大而深遠的影響。

（三）有利于建設(shè)善于治國理政的高素質(zhì)干部隊伍，提高黨的執(zhí)政能力。公務(wù)員的素質(zhì)和能力決定著黨和國家的管理能力，決定著黨的執(zhí)政水平和國家的管理水平。公務(wù)員法強調(diào)堅持公開、平等、競爭、擇優(yōu)原則，堅持任人唯賢、德才兼?zhèn)涞脑瓌t，堅持監(jiān)督約束與激勵保障并重原則，明確了公務(wù)員的義務(wù)和權(quán)利，對公務(wù)員的錄用、考核、任免、獎懲、培訓(xùn)等作出明確規(guī)定，對包括各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的廣大公務(wù)員依法進行管理。這將有利于保證廣大公務(wù)員切實履行義務(wù)，正確行使權(quán)力，促進勤政廉政，提高工作效能；有利于改進干部管理方法，擴大干部人事工作中的民主，用法律保證黨的干部路線、方針、政策的貫徹落實；有利于堅持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，更好地提高新形勢下治國理政的水平，更好地推進社會主義經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)與和諧社會建設(shè)。

（四）有利于推進政治體制改革，建設(shè)社會主義民主政治。公務(wù)員法強調(diào)公務(wù)員制度堅持以馬克思列寧主義、思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，貫徹社會主義初級階段的基本路線，貫徹黨的干部路線和方針，堅持黨管干部原則。公務(wù)員法充分反映了我國政治制度和民主發(fā)展的要求，體現(xiàn)了我國政治制度的自我完善和發(fā)展，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，有利于擴大社會主義民主，健全社會主義法制，促進我國政治體制改革和政治文明建設(shè)。

二、制定公務(wù)員法的時代背景

黨的十六大明確提出：“改革和完善干部人事制度，健全公務(wù)員制度。”建立和實行公務(wù)員制度，是我國干部人事制度的一項重大改革，制定出臺公務(wù)員法是這一改革的結(jié)晶。

（一）制定公務(wù)員法是貫徹依法治國方略的必然要求。依法治國，建設(shè)法治政府，一方面要求依法管理和監(jiān)督各級黨政干部，將他們的管理納入法制化軌道；另一方面，也要用法律來規(guī)范和約束黨政干部行為，確保黨政機關(guān)工作人員依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)，保證黨和國家各項管理工作依法進行。我國干部人事工作的法制化建設(shè)相對滯后，與依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的要求不相適應(yīng)。因此，加強干部人事制度法制建設(shè)，實現(xiàn)對黨政機關(guān)干部的依法管理、依法監(jiān)督和依法保障，是一項十分迫切的任務(wù)。

（二）制定公務(wù)員法是深化干部人事制度改革的必然結(jié)果。改革開放以來，隨著經(jīng)濟體制改革和各項改革的深入，原有的干部人事制度的弊端明顯地暴露出來。主要是：“國家干部”的概念過于籠統(tǒng)，缺乏科學(xué)分類；管理權(quán)限過分集中，管人與管事脫節(jié)；管理方式陳舊單一，阻礙人才成長；管理制度不健全，用人缺乏法治，致使優(yōu)秀人才難以脫穎而出，用人上的不正之風(fēng)難以避免等。1987年黨的十三大正式提出，在我國建立和推行國家公務(wù)員制度。1993年，國務(wù)院頒布了《國家公務(wù)員暫行條例》，在各級國家行政機關(guān)推行公務(wù)員制度。2000年6月中央批準(zhǔn)并印發(fā)了《深化干部人事制度改革綱要》；2002年7月，中央印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》；2004年4月，中央辦公廳印發(fā)了《公開選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部暫行規(guī)定》等五個法規(guī)文件，進一步規(guī)范了這方面的制度。各地圍繞著“擴大民主、完善考核、推進交流、加強監(jiān)督”，推進干部選拔任用工作科學(xué)化、民主化、制度化建設(shè)，擴大了黨員和群眾對干部選拔任用的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)，創(chuàng)造了許多新鮮的經(jīng)驗。這一系列探索實踐，為制定公務(wù)員法、進一步完善公務(wù)員制度打下了基礎(chǔ)。

（三）制定公務(wù)員法是完善公務(wù)員制度的必然進程。公務(wù)員制度的建立和推行，對推進機關(guān)干部人事管理的科學(xué)化、民主化、法制化，優(yōu)化干部隊伍，促進機關(guān)的勤政廉政，增強機關(guān)的生機與活力，提高工作效能，起到了重要作用。《國家公務(wù)員暫行條例》實施10余年來取得了顯著的成績。一是干部隊伍分類管理的格局基本形成。二是“凡進必考”機制基本建立。三是考核機制運行良好。四是競爭上崗制度逐步推開。五是交流、回避制度初見成效。六是干部隊伍的“出口”初步暢通，退休制度正常運行。七是培訓(xùn)工作經(jīng)常化、制度化。八是獎懲制度發(fā)揮有效作用。但是必須看到，面臨新情況新問題，暫行條例也暴露出了一些問題。在暫行條例的基礎(chǔ)上，制定公務(wù)員法，進一步完善公務(wù)員制度顯得十分必要和緊迫。2001年初，中組部、人事部根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)批示精神，著手起草公務(wù)員法。在研究起草和審議過程中，開展了大量的立法調(diào)研工作，采取多種形式廣泛聽取各方面的意見。公務(wù)員法是充分發(fā)揚民主，集中各方面智慧的成果。

三、公務(wù)員法的立法宗旨和特點

公務(wù)員法以法律的形式確立我國公務(wù)員制度的基本框架、基本原則和基本制度，為進一步深化干部人事制度改革指明方向和提供依據(jù)。公務(wù)員法在制定過程中，貫徹了以下幾個方面的立法宗旨：

（一）規(guī)范公務(wù)員管理，提高機關(guān)人事管理的科學(xué)化、民主化、制度化水平。制定公務(wù)員法，就是要遵循人事管理的一般規(guī)律，根據(jù)機關(guān)人事管理的特點，構(gòu)建科學(xué)的人事管理制度。也就是說，要通過總結(jié)長期以來黨和國家干部人事管理工作的經(jīng)驗，特別是總結(jié)近10年來建立、推行公務(wù)員制度和開展干部人事制度改革的經(jīng)驗，借鑒國外公共人事行政管理的有益經(jīng)驗和辦法，形成科學(xué)合理的規(guī)范，使公務(wù)員的管理有法可依、有章可循，推進機關(guān)干部人事管理的科學(xué)化、民主化、制度化。

（二）加強對公務(wù)員的依法監(jiān)督，同時保障公務(wù)員的合法權(quán)益。制定公務(wù)員法，要用法律的形式明確規(guī)定公務(wù)員的義務(wù)和權(quán)利，并建立健全保障其義務(wù)權(quán)利的制度措施。一方面，堅持任人唯賢、德才兼?zhèn)涞脑瓌t，明確公務(wù)員的條件、義務(wù)和紀律，嚴格要求，加強監(jiān)督約束，對包括各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的廣大公務(wù)員依法進行管理和監(jiān)督，規(guī)范其行為，促使其正確行使權(quán)力，切實履行職責(zé)，樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀，密切聯(lián)系群眾，克服和防止官僚主義，努力為人民服務(wù)。另一方面，通過明確公務(wù)員的權(quán)利，健全法制，保障公務(wù)員的合法權(quán)益，使其不受侵犯，或者在受到侵犯時能得到有效的救濟，以保護和調(diào)動公務(wù)員的積極性。

（三）為建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍提供制度保證。公務(wù)員隊伍的思想政治建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、能力建設(shè)都必須以制度建設(shè)作保證。制定公務(wù)員法，就是要通過健全制度，形成廣納群賢、人盡其才、能上能下、充滿活力的用人機制，以科學(xué)的制度和有效的管理，建設(shè)一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍。

（四）保證機關(guān)有效運轉(zhuǎn)，提高工作效能。公務(wù)員的工作質(zhì)量和效率，直接決定機關(guān)工作的質(zhì)量和效率。制定公務(wù)員法，加強對公務(wù)員的管理，從根本上來說，就是要建立強有力的機關(guān)工作系統(tǒng)，保證機關(guān)有效運轉(zhuǎn)，提高工作效能，從而卓有成效地管理國家和社會事務(wù)，促進社會的改革和進步。

公務(wù)員法的制定從我國國情出發(fā)，與中國特色社會主義政治制度相適應(yīng)，具有鮮明的特點。一是我國的公務(wù)員法強調(diào)和堅持黨的基本路線，堅持黨管干部的原則，貫徹執(zhí)行干部隊伍“四化”方針和德才兼?zhèn)湓瓌t。二是我國的公務(wù)員法堅持黨政機關(guān)干部的統(tǒng)一管理，強調(diào)公務(wù)員無論職務(wù)高低，其工作性質(zhì)是一致的，把對黨和國家負責(zé)與對人民群眾負責(zé)統(tǒng)一起來。三是我國公務(wù)員制度堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持社會主義方向，不搞所謂的“政治中立”。四是我國公務(wù)員法堅持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，公務(wù)員是人民公仆，不是特殊的利益集團。

四、公務(wù)員法的主要內(nèi)容

公務(wù)員法共18章，107條。包括兩方面規(guī)定：一是關(guān)于公務(wù)員制度和公務(wù)員管理的總括性規(guī)定，包括公務(wù)員制度的指導(dǎo)思想、基本原則，公務(wù)員的范圍、條件、義務(wù)與權(quán)利，公務(wù)員的職務(wù)與級別，公務(wù)員管理機構(gòu)以及違反公務(wù)員法的法律責(zé)任等；二是關(guān)于公務(wù)員人事管理各個環(huán)節(jié)的基本制度的規(guī)定，包括公務(wù)員的錄用、考核、職務(wù)任免、職務(wù)升降、獎勵、處分、培訓(xùn)、交流回避、工資福利保險、退休、申訴控告、職位聘任等。

從總體上講，公務(wù)員法進一步健全了干部人事管理的四個機制：

（一）新陳代謝機制。公務(wù)員隊伍能進能出，才能保持活力。公務(wù)員法完善了考試錄用、調(diào)任等制度，設(shè)置了公開選拔制度和聘任制度，注意吸引優(yōu)秀人才進入公務(wù)員隊伍；健全了公務(wù)員退休、辭去公職和辭退等制度；同時調(diào)整完善了公務(wù)員隊伍內(nèi)部的交流制度。總的要求是，嚴格“入口”，暢通“出口”，保持公務(wù)員隊伍的活力。

（二）競爭擇優(yōu)機制。公務(wù)員法明確公開、平等、競爭、擇優(yōu)是公務(wù)員管理的基本原則之一，在公務(wù)員管理的各個環(huán)節(jié)都注意貫徹這一原則。公務(wù)員錄用采取公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取的辦法，機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)可以實行競爭上崗，一部分職務(wù)可以面向社會公開選拔。另外，對工作表現(xiàn)突出，有顯著成績和貢獻的個人和集體實行獎勵，考核不稱職的要降職，違紀的給予懲戒等，體現(xiàn)了優(yōu)勝劣汰、優(yōu)升劣降的精神。

（三）權(quán)益保障機制。公務(wù)員法明確規(guī)定了公務(wù)員的8項權(quán)利。規(guī)定了公務(wù)員的申訴控告制度和聘任制公務(wù)員的人事爭議仲裁制度，這是維護公務(wù)員合法權(quán)益的專門制度設(shè)計。同時，改革完善了職務(wù)級別制度，擴大級別的功能，使級別成為除職務(wù)晉升之外公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的重要階梯，拓寬了公務(wù)員、特別是基層公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展空間。還完善了公務(wù)員工資福利保險制度。

（四）監(jiān)督約束機制。公務(wù)員法規(guī)定了公務(wù)員的9項義務(wù)和16項紀律。健全了考核制度、懲戒制度、辭退制度、領(lǐng)導(dǎo)成員的引咎辭職和責(zé)令辭職制度等，形成了對公務(wù)員嚴格監(jiān)督的制度保障。還設(shè)立了專門防范為政不廉的制度，即實行回避制度，對領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和一些工作性質(zhì)特殊的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實行有計劃的定期轉(zhuǎn)任制度，公務(wù)員辭職或退休后在一定時間內(nèi)予以從業(yè)限制等。

在具體內(nèi)容上，公務(wù)員法在暫行條例基礎(chǔ)上也有許多新的發(fā)展和創(chuàng)新，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

調(diào)整了公務(wù)員的范圍。公務(wù)員法根據(jù)我國實際情況，確定凡依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔(dān)工資福利的工作人員都是公務(wù)員。公務(wù)員范圍由行政機關(guān)工作人員擴大到中國共產(chǎn)黨機關(guān)、人大機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)和各派機關(guān)的工作人員。

確立了分類管理原則。公務(wù)員法按職位性質(zhì)的特點，將公務(wù)員職位類別劃分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類；按干部管理權(quán)限，將公務(wù)員分為領(lǐng)導(dǎo)成員和一般公務(wù)員；按任用方式，將公務(wù)員分為選任制、委任制和聘任制。

改革完善了職務(wù)級別制度。按照黨的十六大關(guān)于完善干部職務(wù)和職級相結(jié)合的制度的要求，改革完善現(xiàn)行的職務(wù)級別制度，使職務(wù)和級別的關(guān)系更加合理。改變了單一化的職位類別，擴大了級別的功能，為公務(wù)員提供了多樣化的職業(yè)發(fā)展階梯。

對職位聘任制度作出了明確規(guī)定。實行聘任制可以滿足機關(guān)對一部分專業(yè)性較強和輔助性職位人員的需求。另外，公務(wù)員法總結(jié)吸收了近10余年干部人事制度改革及其他許多新成果，如任期制、任職試用期制、任職前公示制度等等，對一些制度作了較大力度的補充完善，進一步豐富和健全了各項管理制度。