鎮街道機關運行機制改革的實踐與思考

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一、前言

近年來，隨著經濟社會的快速發展，基層機關工作運行中暴露了諸多矛盾和困難，不僅制約了經濟社會的快速發展，更影響了基層執政能力的提升，加快推進基層運行機制改革，已經成為當前一個十分重要而迫切的課題。*年6月份，結合機關效能建設活動，我區在駱駝街道開展了機關運行機制改革試點工作。試點開展之初，有關職能部門召開有關會議，聽取多方意見，并至外地進行調研。在調研的基礎上，決定在駱駝街道推行以“機構設置、人事制度和分配制度”三項改革為主要內容的機關運行機制改革，探索完善“職能明確，結構合理，運轉協調，行政高效”的基層管理新機制。

新機制試點運行一年以來，基本解決了機關內人浮于事、職能混淆、工作效率低下等問題，增強了體制新優勢，初步建立健全了廉潔、高效、運轉協調、行為規范、適應城市化建設要求的行政體制，取得了初步成效：初步實現從管理型政府向服務型政府的轉變，機關運轉效率有較大提高，群眾反響較好；初步實現干部配置從“組織定崗”到“雙向擇崗”的轉變，機關干部積極性、主動性、創造性得到有效調動，精神面貌煥然一新；初步實現干部隊伍從“被動加壓”向“自求績效”的轉變，各項工作有了新進展，基層執政能力得到較大的提升，領導認可，群眾滿意。今年8月份，在總結駱駝街道經驗和做法的基礎上，我們在全區鎮（街道）全面推行新的運行機制，目前，整個工作已基本結束。

二、實施鎮（街道）機關運行機制改革的主要動因

近年來，隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立完善，經濟社會各項事業得到快速發展，但鎮（街道）現行的行政管理機制基本上還是計劃經濟時期的老框架、老辦法，與市場經濟的發展要求相距甚遠，一些深層次矛盾得不到有效解決，機構龐雜、人員過多、效率不高、服務功能弱化等問題在鎮（街道）普遍存在，財政收支不平衡的矛盾也比較突出。主要表現在：機構設置方面，“七站八所”現象嚴重，如駱駝街道原有一辦一所五科室，同時還有農機、農科、環衛，綠化等10多個事業站所，加上各種附屬機構，街道內部機構總數達20多個，機構過多、過雜，設置不夠科學合理，跟不上形勢發展的需要，形成政府職能越位、錯位和缺位，機關中普遍存在“有人無事干、有事無人干”的怪現象；領導體制方面，中層領導職數設置不合理，黨政領導班子成員兼任中層正職，造成領導職責不明確，抑制了后備干部的成長，中層干部積極性不高、工作合力欠強、整體效率欠高，影響基層黨政組織的凝聚力、戰斗力；人員編制方面，各類性質的干部人員偏多，構成復雜，既有國家行政干部、又有事業干部、勞動合同制工人，既有集體人員、又有借用人員、臨時工，人頭費用大，財政負擔重；分配機制方面，缺少有效的考核激勵機制，吃“大鍋飯”的現象普遍存在，干好干壞一個樣，挫傷了干部的工作積極性，也影響了街道各項工作的開展。基層機關工作運行中暴露出來的這些矛盾和困難，從根源上講是當前鎮（街道）機制性障礙的外在表現，不僅制約了經濟社會的快速發展，更影響了基層執政能力的提升。實行基層機關運行機制改革已迫在眉睫。

三、實施鎮（街道）機關運行機制改革應該重點把握三個環節

機關運行機制改革千頭萬緒，相互牽連，實施之前必須統盤考慮。具體操作中應該從群眾意見最多的地方、干部反響最強烈的制度、效率最低的部門著手，通過改革鎮（街道）機關機構設置、人事制度和分配制度，提升了機關效能，增強了執政能力。重點應該對以下三個環節進行把握。

（一）實施機構設置改革，推行“中心”管理機制，解決機構龐雜問題

按照統籌發展的理念和促進社會事業協調發展的需要，充分體現政府工作的重心，因地制宜，科學合理設置機構，核定中層職數，歸并事業機構，進一步理順“辦、所、中心”的工作職能。

一是綜合設置機構，充分發揮鎮（街道）自主權。要打破現有的辦、科、所及下屬事業單位的設置模式，綜合設置內設機構。對內設機構和中層職數從總量上進行核定，基層可根據本地實際情況及每階段的工作重點，及時調整各內設機構的中層數量，最大限度地發揮鎮（街道）的自主性。

二是調整職能，推行“中心”管理。在保留必要辦、所的同時，注重把大量的職能并入“中心”管理，對各“中心”職能逐條梳理，剔除不適應市場經濟的職能，弱化微觀管理和具體事務，強化社會管理和公共服務職能。按責權一致、上下銜接的原則，做到缺位的補位、越位的正位、錯位的到位，實現了鄉鎮到街道的職能轉變，從而理順了權屬關系，明確了職能職責。

三是歸并事業單位職能，進行機構精簡。對現有的下屬事業單位，一般只保留牌子、編制、印章及檔案，其職能劃入相應的“辦、所、中心”，人員由鎮（街道）統一調劑使用。撤并下屬事業單位，對職能相近、分工過細的機構進行歸并,對房地產公司、自來水廠等企業化管理的單位實行轉制。鎮海區共有2鎮4街道，通過撤并重組后精簡了有關機構16個。

（二）實施人事制度改革，健全競爭機制，解決效率低下問題

貫徹“公開、公平、競爭、擇優”原則，健全科學的競爭機制，最大限度地實現人力資源的有效配置。科學、合理設置崗位，對職能已明顯弱化的崗位取消兼并，對一些人浮于事的崗位進行力量調整，達到“人人有事做，事事有人做”的目標。

1、因事定崗，分流人員。堅持因事定崗、因崗定編、因編定人，精簡機關工作人員。針對機關人員少、編制緊、崗位多的特點，采用一人多崗的辦法，使一部分常年工作量不大的機關干部承擔多項任務，避免因崗位性質不同而造成的苦樂不均，最大限度地實現人力資源的有效配置。同時，對事業單位人員嚴格執行分流政策，可通過提前退休、離崗退養等途徑，分流一部分事業人員；對所有工勤人員、企業化管理的聘用人員，實行工齡一次性補償的辦法，理順勞動關系，進行清退分流；對個別確因工作需要留用的，重新簽訂勞動合同，明確合同關系。通過改革用工制度，既有利于精簡人員，又可以對基層各種身份人員進行清理，解決處理多年的歷史遺留問題。6個鎮（街道）人員分流后共精簡機關各類工作人員50人，其中駱駝街道精簡人員占機關干部總數的21%，一批比較復雜的職工勞動關系得到的理順。

2、實行中層干部競爭上崗。明確班子成員不再兼任中層干部，對鎮（街道）的所有中層崗位實行競爭上崗，通過報名推薦、筆試面試、民主測評，差額考察，黨委（黨工委）無記名投票表決決定的辦法選拔中層干部。同時，對上任的中層干部實行為期三年的聘任期。通過競聘，可以使鎮（街道）機關內部的管理層次更加清晰合理，既調動了中層干部的積極性，更增強了責任感，也有利于基層后備干部的培養與選拔。全區共有80名干部通過競聘走上了中層崗位，其中提拔使用44人，占55%，一大批年輕干部脫穎而出。

3、實行一般干部雙向選擇。實行雙向選擇必須把握三個重要環節：首先在參與面上應該打破機關行政、事業編制的身份界限，組織中心、辦、所與全體機關干部進行雙向選擇、競聘上崗，最大限度地實現了人員的優化組合；其次在選擇時給予選擇雙方最大的主動權，弱化組織安排，使干部真正做到適崗適用，充分發揮個人的專業特長；再次是必須在選擇中注入危機感和緊迫感，對未被聘用人員安排到基層工作或試崗。通過選擇，我們共有7名同志試崗，起到較好的警示作用。

4、設置重要崗位進行公開選聘。重要崗位是相對的，動態的，各地可根據本地一段時間內的實際工作情況，在廣泛征求群眾意見的基礎上，按照工作崗位的難度、強度和重要性三方面標準進行綜合評定，將仲裁調解、征地、拆遷、信訪、計生等承擔政府社會管理和公共服務職能的崗位作為重點崗位，由機關干部進行公開競聘，從而把能力強、素質好的機關干部充實到艱苦一線崗位，既有利于優秀干部的鍛煉培養，又可使熱點、難點工作得到有效推進。

（三）實施績效考核，完善分配激勵機制，解決苦樂不均問題

傳統的人事管理以事為中心，講究組織和人員的調配，多注重于事的管理而忽略人的積極因素，因此多見“人浮于事”，它要求因事擇人，過分強調人適應工作，而不重視員工潛能的開發和利用，更忽視了人是一種“資源”的戰略意義，同時，它是重視物質的獎懲，忽視了對人的重視和尊重。在改革中，應當注重融入了人力資源管理理念，提倡“以人為本”的思想，挖掘了人力資源潛能，促進了機關效能的提升。

1、因崗定薪，重難從優。對機關事業干部實行因崗定薪，干部的工資管理不變，獎金按崗位標準發放，不同的工作崗位根據工作難易程度確定不同的獎金發放系數，明確重點崗位年終目標考核獎金系數上浮一定的百分比，在雙向選擇中落聘的試崗人員，扣發各類獎金50%。同時，獎金崗位系數一年一定，根據各地整體工作推進的需要，拉開不同崗位的獎金基數，提高工作人員的積極性。

2、量化考核，績酬掛鉤。對工作崗位實行目標管理，年終對工作人員進行民主測評和績效考評，并將考評結果與年薪獎金掛鉤。機關事業干部考核優秀的，獎金系數上浮20%，考核不稱職的扣發所有獎金；其他干部考核優秀的，年薪增加10%，考核不稱職的，年薪扣發40%。同時，建立完善年度考核末位告誡制和淘汰制，告誡時間一般為6個月，告誡期內不發年度目標考核獎，連續二年考核末位者作解聘處理。對“雙向選擇”中試崗的人員，試崗期間扣發各類獎金50%，試崗人員由組織另行安排工作，試崗期滿經考核稱職的，由組織安排上崗。

3、年薪管理，激發活力。對返聘的工勤人員和專業技術人員實行年薪管理，按職定薪，按崗定薪，勞酬掛鉤，并簽定聘用合同，通過年薪管理，直接拉開收入差距，發揮一定的激勵和警戒作用。

四、實施機關運行機制改革將遇到的難點問題及障礙性因素

實施機關運行機制改革，涉及面廣、政策性強，歷史性、體制性問題多，而且直接涉及干部的根本利益，在實施中必將遇到諸多問題。

1、受傳統觀念的影響，實施改革的思想障礙較多。一是受長期計劃經濟體制的影響，部分基層干部長期疏于管理，素質不高，對政策的理解和分流的去向考慮較少，有為政府出難題的想法，觀望政府的態度，看改革是真搞還是假搞。二是干部思想認識難統一，有些干部擔心被精簡分流，有些干部擔心失去領導職務，有些干部擔心雙向選擇中落聘試崗，有些干部擔心個人利益受到影響，由于認識不夠統一，容易造成干部隊伍的思想不夠穩定。三是對改革缺乏信心。在調研中，發現干部最擔心的問題是公開公平公正，尤其是對人員分流不公正；人際關系影響多；操作方法不透明、不規范；干部升降、去留安排不合理等問題比較擔心。四是分流職工思想難以穩定，很多職工對政府過于信賴，且沒有一技之長，對投身市場競爭，自謀職業存在畏懼思想，也有人認為目前編制缺乏鋼性，可能今天減人，明天又加人，因此對改革抱抵觸情緒。

2、改革的配套人事制度難于完善。由于一些體制方面的問題無法解決，改革的范圍還不夠徹底，使被精簡分流的人員感到不公；分流政策沒有從上而下沒有統一標準，屬于“應急性”政策，不夠穩定和連貫，存在一定的不合理性；一般干部雙向選擇的方法還欠科學合理，特別是“落聘試崗”人員的確定方法難于把握；部份科室中層領導調動較多，工作業務尚欠熟悉，工作的連續性受到一些影響；超編人員來源的特殊性，增加改革分流的困難。

3、績效考核辦法的操作性欠強。改革中出臺的機關工作人員績效考核辦法提出了量化考核的具體規定，但在具體實施過程中操作較難，特別是在定量考核與定性考核相結合，日常考核與年終考核相結合方面還不夠些。同時，基層對干部考核的工作機構和力量還顯不足，使考核辦法最后較難落到實處。

4、分配制度改革的壓力較大。實施以崗定薪、年薪管理、獎金分配與考核相掛鉤的分配制度，使干部之間的收入差距有所體現，但離勞酬掛鉤的分配制度改革方面還有較大差距，機關內部苦樂不均、吃大鍋飯的現象還很難從根本上得到解決。

五、規范和完善鎮（街道）機關運行機制改革的對策措施

針對上述問題，我們認為，全面實施機關運行機制改革必須堅持：適應社會主義市場經濟發展的需要，有利于加強黨的領導和加強基層政權建設，通過改革和精簡，逐步建立廉潔高效、運轉協調、行為規范的行政管理體制。在具體操作時要充分考慮各地實際情況，站在全局的、統籌的高度推進這項工作，努力做到“四個務求”：

（一）科學布局、合理定責，務求機構設置與當地經濟社會發展步調一致

鎮（街道）機關運行機制改革從本質上來講是消除生產關系與上層建筑之間的體制性障礙，解決一些當地經濟社會發展過程中的深層次矛盾，因此各鎮、街道機構的設置要因地制宜，做到與本地經濟社會發展相匹配。

1、機關機構、編制和領導職數的設置要充分體現政府工作重心

隨著寧波經濟社會的不斷發展，城市化建設的全面推進，政府工作的重心發生了明顯的轉變，農業管理的職能逐步弱化，城市建設、工業經濟發展、社會綜合治理等方面的工作任務越來越重。同時，各鎮、街道由于區域不同，發展重點不同，在工作重心的把握上還有個體差異。因此在機構設置、部門定編、各個部門的領導職數確定時都要體現這種變化和差異，根據本鎮、街道的工作重心來合理地設置機構，合理地確定編制和中層領導職數，使改革后的機構更能適應當前工作的需要，推進各項工作的開展。

2、機構職能的界定和崗位職責的明確要注重政府職能的轉變

要以機構改革為契機，重新理清鎮、街道的機構職能，特別是要體現從管理型政府向服務型政府的轉變，解決好原有的機構職能交叉重疊現象，做到部門職能界定清晰。要堅持因事設崗的原則，明確每個崗位工作職責，使干部的工作任務更加明確，避免出現互相推諉的現象。要研究推出部份重要崗位，在充分調研的基礎上，把工作難度大、任務重的崗位推出，在確定重要崗位時，要注意聽取干部職工的意見，要做到科學合理。

3、下屬單位改革要遵循市場經濟的發展規律

各鎮、街道原有的“七站八所”事業單位及其他下屬單位的設置由來已久，帶有明顯的計劃經濟體制痕跡，有些已與社會發展的趨勢不相適應，在下屬事業單位的改革過程中，要對其職能進行分類，對于行政機關委托事業單位的行政許可、執法職能，由行政機關收回；對于原事業站所代政府行使的管理職能，交還給鎮（街道）機關承擔；對于一些社會公益性服務職能，堅持走市場化運作發展方向，進行改制。

（二）統籌考慮、整體推進，務求機構改革的配套制度和辦法切實可行

鎮、街道機關運行機制改革是一項綜合性的改革，涉及面廣，影響大，干部群眾關注度高，改革過程中必須有相關干部人事制度改革相配套，有關政策的制訂出臺必須充分考慮基層的實際情況，要站在全局的高度考慮方方面面的關系，要注意機構改革與面上其他工作的相互衍接。特別要處理好四方面關系：

1、改革要全面推行，上下聯動。在試點取得成功的基礎上，可向全市統一推行，在具體操作上不要百花齊放，更不能應付差事，應該有一個可以參考的改革模式，能夠適用的配套政策，積極向上的宣傳導向，形成一個全社會支持改革的輿論氛圍。

2、機關內部改革與下屬單位改革要同步推進。實施鎮、街道機關運行機制改革是一項綜合性改革，機關內部機構和下屬單位之間無論在工作職能、工作人員等方面都有直接的關聯，改革中必須同步考慮，能夠一次性到位的，盡量在機關內部改革中同步推進。

3、干部競爭上崗與保持總體平穩要二者兼顧。實施中層干部競爭上崗和一般干部雙向選擇是機構改革的重要內容，制訂具體操作辦法時，既要充分體現“能者上、劣者下”的思路，營造競爭氛圍，又要尊重客觀實際，體現一些人性化的理念，保持干部隊伍人心平穩。如在確定試崗人員的過程中要注意工作方法，確定的標準要做到定性與定量相結合的原則，既要看群眾測評情況，更要進行定性的分析，力求做到公平公正。

4、機關干部待遇與基層干部待遇要統籌考慮。要把機關干部隊伍與下屬單位、村、社區干部作為一個整體來考慮，在出臺有關經濟待遇規定時注意調動各類干部的積極性，不能顧此失彼。

5、人員分流與處理歷史遺留問題一并考慮。人員分流難歷來是鎮、街道機構改革的難點，在實施人員分流政策時，涉及到很多歷史遺留問題，要借此機會對鎮、街道各類人員的性質進行轉并、對勞動關系進一步進行理順。

（三）積極探索、不斷完善，務求建立獎優罰劣、勞酬掛鉤的干部考核管理機制

改革后的機關能否高效運轉、干部職工的積極性能否真正得到充分調動，各項工作能否最后落到實處，關鍵要有好的考核管理機制作為保證。因此，應在強化鎮、街道干部隊伍的考核管理突出三方面的重點：

1、建立干部考核管理機構。考核工作是一項系統性工作，要使考核工作落到實處，必須有專門的機構和人員來抓，鎮、街道原來沒有專門的常設性機構，往往臨時抽調人員進行考核，質量和效果難以保證，因此可以考慮專門設立考核機構、明確專職人員，把對機關干部的績效考核作為一項常規性工作來抓，從工作力量上保證考核管理工作的開展。

2、進一步完善績效考核的方式方法。一是實行鎮（街道）全面考核與中心（辦、所）內部考核相結合。要按照干部管理權限，實行分級考核，鎮（街道）應適當放權給各辦、所、中心，從街道全面負責考核轉變為街道考核與各辦、所、中心內部考核相結合的辦法，部份考核內容由中心負責，考核結果及時上報考核管理機構，考核管理機構有針對性進行督查和指導。二是實行日常性考核與年終考核相結合。通過建立平時工作完成情況的臺帳資料，進行定期考核，既讓干部職工時時處于考核之中，及時發現了解自己各方面情況，能有針對性進行改進，又使年終考核時有足夠的評價依據。三是實行定性考核與定量考核相結合。要在崗位職責的基礎上，對考核內容進行明確和量化，既要有定性的內容，又要有定量的指標，既要考核崗位目標完成情況，又要考核群眾認可度，提高了考核結果的準確性和權威性。

3、加大干部分配制度改革力度。一是根據工作難易，增加重點崗位的數量和檔次。要在充分研究的基礎上，適當增加重點崗位的數量，可以根據工作難易程度設立兩檔以上重點崗位，不同檔次的重點崗位享受不同的獎金系數，使不同崗位的干部待遇相應拉開。二是充分運用績效考核結果，做到績酬掛鉤。對于績效考核為優秀的，按規定增加工資獎金，對于考核為基本稱職和不稱職的，按規定扣發有關工資及獎金，使干部的工作實績與收入待遇直接掛鉤。三是進行辦、所、中心內部二次分配，進一步獎優罰劣。根據上級考核結果及不同獎金類別，由街道將各辦、所、中心進行獎金切塊分配，由各辦、所、中心根據考核結果和工作目標完成情況，進行內部再次分配。

（四）加強領導、統一思想，務求機關運行機制改革工作平穩有序推進

實施鎮（街道）機關運行機制改革，建立與市場經濟相適應的行政管理體制，是提高機關行政效率，推動各項工作開展的根本保證。在具體操作過程中，對于改革中出現的問題，必須認真對待，做好過細的思想政治工作，避免大的震動，同時又要態度強硬，解決好分流人員的有關問題。為使改革工作平穩有序推進，必須周密部署，認真做好相關工作。

一是全省或全市要有一個統一的改革模式，大原則必須一致。在實施前要做好充分的調研工作，要摸清本單位機關及下屬單位的機構、編制、人員性質等基本情況，充分考慮機構改革中可能出現的問題，及早做好預案。

二是實施過程中要做好充分的宣傳發動工作。要讓廣大干部職工真正認識機構改革的初衷和目的，對機構改革中涉及的局部利益調整要有正確的認識，以積極的心態面對機構改革，宣傳工具要注重為創業提供良好的輿論導向，讓干部有投身創業的思想準備。

三是要做好過細的思想工作。對因年齡等原因分流的同志和分配制度改革中局部利益受到影響的人員，要做好政策的解釋工作，對競爭上崗中落聘的人員主動與其進行溝通交流，幫助他們分析原因、要讓他們消除思想顧慮。

四是要堅持以人為本，穩妥做好分流人員后續工作。按照“無情改革、有情操作”和積極慎重、妥善安置、有序分流的原則，多渠道、多途徑為分流人員創造良好的條件，幫助他們搭建創業平臺，努力幫助分流人員實現再就業。可建立培訓機制，讓分流干部職工學到一技之長。同時，加大資金籌集力度，安排鄉鎮改革配套資金，使改革工作能夠順利進行，特別是上級財政要加大轉移支付力度，解決好分流人員的補償、保險、拖欠工資和借款問題。

五是要強調組織紀律。機構改革過程中涉及干部職工利益的調整，與每名機關干部都直接相關，在有關政策的制訂和具體實施過程中，一定要堅持按章辦事、杜絕出現“提拔親信、排斥異已”的不良現象，尤其是人員分流必須公開，公平地進行，讓有創業能力的干部能夠找到適合自己的崗位，讓更精干的力量留下來做事業。

六是要加強組織領導。要把機關運行機制改革作為重點工作來對待，成立專門工作班子全力以赴抓好抓實，主要領導要切實負起責任。上級有關部門要從宏觀上對鎮、街道機關運行機制改革做好指導，制訂切實可行的實施方案，在一些配套人事制度的制訂中把好關，保證這項工作的順利開展。