城鄉居民低保制度措施

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在公民因各種原因導致難以維持最低生活水平時，由國家和社會按照法定的程序給予款物接濟，以使其生活得到基本保障的制度稱為最低生活保障制度。我國低保制度由兩個組成部分，即城市居民最低生活保障制度和農村居民最低生活保障制度。最低生活保障制度是我國社會保障體系的重要組成部分，是從制度上保障城鄉貧困人口基本生活的重要途徑。黨的十七大報告首次將最低生活保障制度與基本養老、基本醫療并列為社會保障體系的三大重點，提出要“完善城鄉居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平”。這標志著最低生活保障制度進入了城鄉統籌的制度全面建設的新時期。

我國最低生活保障制度的建立是從城市開始的。1997年9月，國務院下發《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，標志著城市低保制度正式建立。1999年9月，全國668個城市和1638個縣政府所在地的建制鎮已全部建立最低生活保障制度。目前，城市低保制度已基本上實現應保盡保。在民政部推動下，到2006年底，已有24個省區市建立了農村低保制度，覆蓋了1509萬人。2007年7月，國務院發出《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，到當年底，農村低保保障人數達到3452萬人，農村低保制度已全部建立起來。這表明我國社會保障體系已基本統籌起來，“全民低保”進入攻堅階段。

由城市低保制度向農村低保制度的轉變，進而實現全社會低保制度，這是我國社會保障制度建設的一個重大轉折，有著深刻的社會意義。首先，在市場經濟條件下，需要政府和社會建立一種維護城鄉困難群眾基本生存發展權利的制度，使困難群眾的基本生活得到保障，享受到經濟社會發展成果。城鄉低保是黨和政府解決困難群眾民生問題的最重要的制度安排。其次，低保制度不附加先決條件、不考慮社會身份，唯一的認定條件就是家庭人均月收入是否低于當地低保標準。這樣的制度安排，彰顯了社會公正，維護了社會底線公平，在保障困難群眾基本生活、促進社會和諧方面發揮了重要的基礎性作用，成為名副其實的最后一道安全網。再從收入風險理論角度來看，個人的收入風險在一定程度上是個人私人風險，但是當這種風險超過一定程度，就會轉化為公共風險，影響公共安全。只有代表公共利益的政府才能解決這類收入風險，建立低保制度就是應對措施之一。因此，建立低保制度，是關系國家政權鞏固和長治久安的大計。20世紀90年代以來，我國居民收入差距拉大，這不利于經濟的長期穩定發展。城鄉低保實際上是政府主導的收入再分配，通過財政手段提高困難群眾的收入水平，縮小社會成員之間的收入差距。同時，低保家庭獲得的低保金主要用于維持基本生活，這些資金轉過來又拉動了基本生活消費品的生產和國家稅收的增加。從這個意義上說，城鄉低保對促進經濟發展具有積極作用。

◆低保制度運行的現實困境

低保制度尤其是城市低保制度實施以來取得了很大成績，但是，由于這項制度建立的時間還不長，還存在以下幾個主要問題。

保障標準總體過低且地域差異較大。從全國范圍看，不少地區在建立這一制度時確立的保障線不足100元。到2007年，全國平均低保標準為182元（人均補差102元），上升幅度不到1倍。除整體保障標準過低外，當前我國各地的保障線之間差別也很大。2007年，全國城市低保標準最高的是上海（350元），與最低的新疆（138元）之間相差超過2.5倍。這一顯著差別反映出各地政府財政支付能力上的差別，這就導致欠發達地區對低保對象的保障更不充分。

與就業機制缺乏有效銜接。目前，我國低保制度的設計有個很大的問題，即低保戶一旦參加工作，獲得收入，就有可能退出低保，并失去低保戶所擁有的配套救助，很可能“得不償失”。在這種情況下，低保戶就可能為享受低保而拒絕就業。另外，當前各地對低保戶再就業的支持政策也存在力度普遍不足的情況。

家計調查困難。當前，低保工作人員主要是通過入戶調查、群眾舉報等方式，來了解和監督低保戶的個人情況。這些調查方式容易產生家計調查信息失真的問題，對此，政府機構并沒有找到有效的措施來應對。

低保制度管理體系不健全。隨著低保覆蓋面的擴大以及財政投入力度的加大，尤其是隨著農村低保制度的推行，低保管理體系不健全的問題日益突出。比如在許多地方，縣一級低保工作尚未明確專門的低保工作機構。基層低保工作機構和人員編制沒有落實，導致制度實施不能達到預期效果。

農村低保底數亟待摸清。農村低保制度建設在2007年才全面啟動，由于統計方法和統計口徑的差異，未能形成一個普遍認可的全國性數據。根據國家統計局《2007年國民經濟和社會發展統計年報》，農村絕對貧困人口認定標準為年人均純收入785元以下，按此標準，截至2007年底，全國農村絕對貧困人口數為1479萬人。而根據民政部公布的數據，2007年底，全國低保對象是3451萬人，平均低保標準為每人每年840元，遠超過國家扶貧辦公布的農村絕對貧困人口總數。之所以存在差異，是因為農村低保對象的認定是依據各市、縣、區政府自行制定的低保標準，而非國家統計局公布的農村絕對貧困線。因此，民政部門在規劃和落實農村低保制度時，亟需解決的問題是如何定義農村低保對象。

◆完善低保制度的思路

在相當長的一段時間內，低保制度都將是我國社會保障制度中的重點，必須進一步健全和完善這一制度。

適當提高低保補助標準，擴大低保覆蓋面。低保標準的確定是城市居民最低生活保障制度的核心和關鍵。各地應結合本地區的經濟發展情況，及時對最低生活保障標準進行適時修改，以確保低保人群能得到充分救助。此外，擴大低保制度覆蓋面也應從制度設計上進行回應，受助人群總量應根據實際有所提升。這樣，才能建立一個有效的社會安全網絡機制，所有遇到特殊困難的社會成員能在制度支持下渡過危機，重新回歸正常的生活軌道。

強化低保制度推進就業的功能。對有勞動能力的貧困者，應建立規范化的具有激勵作用的保障標準和支付方式，防止其對保障金的消極依賴。在保障標準上，進一步擴大有勞動能力的貧困者與無勞動能力的貧困者之間的差別。改進對低保對象的培訓方式和培訓內容，使之真正切合低保對象的就業需要。積極發展社區服務和公共服務，為有勞動能力的低保對象提供臨時性就業崗位或要求其做“社區義工”，將救助金轉化為勞動津貼。

改進家計調查方式。在家計調查方面，應當加強民政部門和銀行等金融部門的合作。國家應出臺相應的法律法規，授予民政部門相應權力調查低保申請人和低保對象的儲蓄狀況和銀行賬戶變更狀況，或可將這一工作授權給具有法律權威的第三方代為執行。

加強管理體系建設。低保工作要獲得實質性進展和長足進步，離不開一支專業化的基層工作隊伍。要加強基層低保工作人員的專業化建設，除了要建立相對獨立的基層低保工作崗位之外，還應對該崗位的任職資格、工資待遇、保險福利加以明確規范。民政部已開始著手解決這一問題，2007年下發了《關于開展基層低保工作規范化建設活動的通知》，決定用一年時間在全國開展以“規范管理、優質服務”為主題的基層低保工作規范化建設活動，以全面提高基層低保管理水平和服務質量。

尊重各地制定的農村低保標準。在政府各相關職能部門尚未形成一個普遍認可的全國性的農村絕對貧困人口數據之前，在中央政府尚未拿出足夠的資金支持農村低保之前，應充分尊重各市、縣、區政府依據自身財政狀況和經濟發展水平而制定的農村低保標準。這既有助于中國貧困標準與國際接軌，也有利于經濟發達地區的貧困人口分享改革發展成果。