農村公共產品范文

導語：如何才能寫好一篇農村公共產品，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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增加農村公共產品供給，是新階段促進農民增收與減負的迫切要求。當前，農民收入雖呈現恢復性增長，但增速緩慢，城鄉居民收入差距越來越大。由于農業和農村經濟發展在很大程度上受到基礎設施等公共產品落后的制約，相應地農民收入增長也就受到一定制約。“路”與“富”的簡單關系，足以說明農村公共產品供給與農民增收的關系。可見，只有增加其供給，才能為新階段農民增收提供有力支持。  

增加農村公共產品供給，是新階段促進農業和農村經濟進一步發展的必然選擇。加入WTO后，農業面臨越來越大的國際競爭壓力，基礎和戰略地位面臨新的挑戰，國家糧食安全系數期待加強，迫切需要通過公共產品供給的增加，從根本上改變農業的弱質狀況，形成新質的物質技術基礎。目前，公共產品供給的不足，已成為農業農村增強自身“體質”和“體能”，實現進一步發展的主要制約“短板”。因此，加快公共產品的供給，是農業農村經濟發展新階段的客觀要求和必然選擇  

增加農村公共產品供給，是新階段在農村貫徹落實“三個代表”重要思想的主要內容和重要體現。黨和政府的領導、管理、方針政策也具有“公共產品”的性質。“為官一任，造福一方”，多為農民“辦實事、辦好事”，其內涵主要是指要多為農民創造、提供有效的公共產品。可見，增加其供給，體現“三個代表”的要求，有利于提高黨和政府在廣大農民中的形象，體現新階段黨的農村工作的新重點。  

增加農村公共產品供給的制度創新  

公共產品的規定性、內在要求和發展規律,決定了政府的制度安排在其供給上起著主導性作用。制度安排合理與否,對其有效供給和達到結構優化會起到重要影響。從實際看，造成農村公共產品供給不足的原因或制約其增加的因素是多方面的、復雜的。既有歷史的原因，也有現實的原因；既有農村自身的原因，也有農村外部的原因；既有宏觀層面的原因，也有微觀層面的原因；既有制度、體制原因，也有非制度、非體制原因。但最大的問題還在于我國的公共產品供給制度和相關體制這種“公共產品”存在著不合理性。因此，增加農村公共產品的關鍵在于制度和體制的改革、完善與創新。  

公共產品基本供給制度的不合理性與創新。在我國過去“二元化”發展模式和體制下，由于實行的是“以農補工”、“重城輕農”，優先發展城市的傾斜型發展戰略和政策，因而形成了城鄉不均衡的國民收入和社會利益分配格局和制度，以及與之相適應的城鄉有別的差異性公共產品供給體制和基本制度。這種供給制度主要表現為：城市所需的公共產品由政府包攬供給，所需資金主要由財政預算安排，而農村所需的公共產品政府提供較少，許多方面主要由農村基層負責提供，所需資金主要通過籌措方式解決，成本支出主要由農村居民來承擔。并且，政府承擔提供公共產品的責任及其界限不明確，本應完全由政府提供的一些公共產品，如義務教育等，由于受財力限制，政府并未提供或未完全提供。這就使得在各級政府財力一定和有限的情況下，重點或優先把財力、社會資源用于城市公共產品的供給，而對農村公共產品供給的投入嚴重不足，從而造成了城鄉公共產品供給的嚴重失衡，形成了很大的歷史欠賬。因此，要增加農村公共產品的供給，必須首先加快推進城鄉分割的“二元”宏觀體制及公共產品供給基本制度的改革與創新。一是要進一步調整現有的國民收入和利益分配格局，從根本上破除城鄉分割的“二元”公共產品供給基本制度和模式，加快推進公共產品供給體制和制度的改革與完善，逐步建立起適應社會主義市場經濟要求、符合國際慣例，城鄉統一、均衡、公平、公正、平等的新型現代公共產品供給體制和制度。二是以實現兩種供給制度的并軌為目標，以堅持城鄉供給的統籌為原則，對城鄉供給逐步實行統一籌劃、統一政策、統一標準、統一待遇。三是要按照公共產品的類別、層次，確定城鄉各類公共產品的供給主體，科學合理地劃分各級政府提供公共產品的職能邊界、職責和義務范圍，明確界定各級政府應提供哪些公共產品，尤其是農村公共產品。四是要明確區分政府與農民各自承擔供給責任的公共產品類別、范圍，合理劃分二者在公共產品成本支出上的責任界限，把應由政府承擔供給責任的公共產品，劃歸政府承擔，所需資金、費用納入規范的財政預算體系。五是要加大政府投入，加快歸還歷史欠賬，盡早實現公共產品供給的城鄉平衡、平等。  

公共產品供給的財政體制的不合理性與創新。我國過去的財政體制，是一種向城市傾斜的財政體系和體制，在財政預算支出中，用于城市建設、發展和公共產品供給的資金偏重，而用于農村的偏輕，甚至過少，并常常出現“擠農補城、保城”的現象。并且，由于財政轉移支付制度欠缺、不規范，從而使落后地區農村公共產品供給資金更得不到有效保障。要增加農村公共產品供給，必須進一步推進財政體制改革的深化和創新。要徹底破除傳統的財政體制和政策，加快新型現代公共財政體系及其框架下公共產品供給新體制和新制度的構建與完善，實現由“重城輕鄉”的傳統型公共產品財政供給體制和制度，向統籌城鄉發展、城鄉協調平衡、公平合理的現代公共產品財政供給新體制和新制度的根本轉變。其中，一是要通過進一步調整和理順各級政府的財政分配關系，合理劃分、科學確定其事權和財權，尤其是農村公共產品供給上的事權和財權，使兩者相對稱、相統一。二是要加快有利于增加農村公共產品供給的財政分配政策的制定和完善，調整支出結構和資金使用方向，使資金支出更多地向農業農村傾斜，確實實現投入向以農村為重點的轉移。三是要進一步健全財政轉移支付制度，加大向農村轉移支付力度，深化農村基層財政體制改革，理順、完善農村財政體系。  

公共產品供給的農村稅費制度的不合理性與創新。土地經營制度改革后，我國對農民實行的是既收稅又收費的制度和政策。農民繳稅可以看作是農民為消費政府提供的公共產品所負擔的成本，稅外向農民收取各種費用，可以看作是為向農民提供一定公共產品而實行的一種政策性、準制度性籌資手段，而農民交費可以看作是農民為消費一定公共產品所承擔的成本支出。就稅收而言，主要問題在于稅制設置一直不盡合理，農民稅負總體一直偏高。就收費而言，各種政策性收費更是不盡合理，項目繁多，一些公共產品，如義務教育、計劃生育等方面的公共產品，本應由政府制度來義務提供，卻變成了由政策性提供和由農民負擔。這種稅費并存的、不合理的公共產品供給籌資制度安排，既是造成農民負擔過重的主要原因，也是農村公共產品供給短缺問題的癥結和根源所在。已進行的農村稅費制度改革，雖使其向合理的方向取得了較大進展和成果，農民負擔過重問題有一定緩解，但改革任務遠未完成，尤其是不該由農民來負擔而由農民來負擔的問題仍未解決。推進農村稅費制度改革的深化與創新，一是要加快城鄉統一稅制的步伐，合理確定農村稅收，逐步建立起科學、公平、合理、規范、優化的農村新稅制；二是要進一步對農村稅費體系進行合理重構，盡快建立起新的有利于增加農村公共產品供給的籌資制度，及早實現一些公共產品由政策性提供為制度提供，其成本由農民負擔為政府負擔的轉變，從而最終實現其城鄉統一的、單一的政府制度提供；三是要使稅費改革既符合國際通行的做法，又讓農民真正在公共產品和利益分配上享受平等的國民待遇。  

此外，還必須創新農村公共產品供給投資體制、融資體制、公共決策制度，徹底消除不適應農村公共產品供給發展要求的體制和制度性因素與障礙，建立有利于促進其發展的新的體制、制度和機制，從而為增加其供給奠定體制基礎，提供制度保障和動力。  

增加農村公共產品供給的政策支持和理論支撐  

增加農村公共產品供給，除了推進制度性改革，進行體制和制度系統創新，構建新的供給體制和制度外，還必須進一步轉變政府職能，提供更多的政策支持和理論支撐。  

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關鍵詞：農村公共產品 財政分權 政府職責

一、引言

能否解決好“三農”問題，是社會主義制度成熟的一個顯著標志。其中，農村公共產品的供給對于農村經濟及社會的發展具有至關重要的意義。因為完善的農村公共產品供給體系可以加速農村經濟發展的步伐，推動社會的進步，助推城鄉的和諧發展。當前我國社會出現的居民收入差距已經成為社會上普遍關注的熱點問題，在居民收入差距中表現的最明顯的即城鄉居民收入差距。導致城鄉居民收入差距的原因很多，但其中最關鍵的是城鄉基本公共產品供給水平的差異。盡管總理一再強調要努力縮小城鄉差距，促進基本公共服務均等化，但實際上城鄉居民在醫療衛生、基礎設施、社會保障、環境保護等公共產品的供給上仍然存在著巨大的差距。在城鄉收入差距拉大、城鄉基本公共產品供給水平參差不齊逐步侵蝕我國社會和諧穩定的情況下，提高農村公共產品的供給無疑具有十分重要的意義與價值。

財政分權是一個經濟學與政治學相結合的問題。改革開放30多年來，我國的各項事業取得了舉世矚目的成就，這雖然源于我國政府倡導改革開放的觀念打破了傳統思維的界限，但在很多外國學者看來，中央政府成功地幫助了地方政府完成了向“增長型政府”轉變（Weingast，1995；Mckinnon，1997；Qian and Roland，1998；Jin，Qian，and Weingast，2005）。與我國改革開放30多年經濟高速增長形成鮮明對比的是地方政府在地方公共服務與公共產品供給上嚴重不足與過度的市場化帶來的嚴重不公，特別是在廣大農村地區一些農民緊急需要的公共產品供給嚴重不足，將會在社會上產生一系列的問題。

如何更好的滿足廣大農民對公共產品的需要，目前各個國家所普遍采用的一種做法即財政分權。國外學者無論從理論上還是從實踐上都做出了大量的闡述。Hayek從“信息優勢”的角度認為地方政府更能有效的了解當地居民的需求，因此能更有效的提供公共產品與公共服務。斯蒂格利茨從“地區間競爭”的角度認為地方政府更接近于本轄區的公眾，不同地區的居民也有權選擇自己的公共產品的服務種類與數量，因此地方政府在為當地居民提供公共產品與公共服務上更有效。蒂波特在1956年構筑了一個地方政府模型，他認為，人口的流動會引導政府提供公共產品與公共服務的行為。公民選擇居住地的行為是表達公共產品偏好“用腳投票”的行為，不同政府之間的競爭，使地方政府在供給公共產品上更有效。有關財分權能夠促進公共產品供給的證據來自玻利維亞（Faguet，2004）。玻利維亞一直是拉美地區高度集權的國家之一，在1994年分權之后，公共投資由原來的73%上升到79%，而且所有項目沒有重復，這表明分權強化了政府對居民公共產品需求的反應，改善人力資本與社會公共服務的投資。在國內，如何提高農村公共產品的供給是很多學者關心的一個熱點問題，但是我國學者在探討財政分權問題時，更多的是依賴于西方的財政分權理論，而脫離的現實的土壤，缺乏對我國特殊國情的考量，這為本文的寫作留有空間。

二、理論依據

第一代財政分權理論主要起源于主流的公共產品理論和古典財政理論，是從經濟學的視角，建立在新古典經濟學的規范理論分析框架下，考慮政府職能如何在不同層級之間進行合理的分配問題。所謂公共產品是指“將該商品的效用擴展于他人的成本為零；無法排除他人參與共享。”[1]公共產品不同于私人產品，它具有“非競爭性”（non-rivalness）與“非排他性”（non-exclutability）。在經濟學上，純粹的私人產品可用公式表示為

,即商品總量 相當于每個消費者i所消費或獲得的該商品（ ）的總和，這意味著私人產品在消費者之間具有分割性。公共產品則不同，純粹的公共產品可表示為 = ，對任何一個消費者i而言，因消費而可以支配的公共產品 數量就是公共產品的總量 ，即任何一個人消費公共產品都不會導致別人對該公共產品的減少，因此公共產品在消費者中是不可分割的。[2]供給公共產品是政府的職能之所在，為更好的使公民受益，需要按照受益范圍的不同分別由不同層級的政府進行供給。如中央政府應供應國防、外交、行政等全國性的公共產品，地方性政府應供應地方性的學校與醫院、地方性的公路等公共產品，如下圖所示：

圖1：地方公共產品集中提供和分級提供的效率

在圖1中，A與B分別表示兩組不同的對公共產品需求的曲線，縱軸P表示該公共產品的供給價格。如果由A、B曲線來確定兩組不同人口各自的公共產品需求量，那么分別為 與 。但是由于中間投票者定理的原則，通常公共產品的供給量是 ，這樣對A的供給量 而言則會造成過剩，而對B的供給量 而言又會出現不足。因此，應該按照各地方政府自身對公共產品的需求來確定公共產品的供給，這樣才不會造成效率的損失。[3]

由于農村公共產品受益范圍具有很強的地域性，只是針對本地區的人才會產生受益，對其他地區的人具有排他性。因此，由當地政府進行農村公共產品的供給是最適宜的，也是效率最高的。同時，農民由于自身上的弱勢也必然會依賴于地方政府公共產品的供給。正是由于以上特性，所以適度的財政分權是保證地方政府提供公共產品的重要條件。盡管各個國家在保障地方政府財政能力的方式不盡相同，但是用財政分權的方式保障農村共公共產品的供給是一個共同的方向。

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[論文摘要]當前我國農村公共產品供給狀況與城市相比差距極為懸殊，其原因在于農村公共產品政府提供責任主體的缺失，其結果影響了農村私人產品的產出效率和市場競爭力，影響了農村居民的生活水平和生活質量，也成為阻礙社會主義新農村建設的嚴重障礙。增加農村公共產品的供給要進一步完善其供給制度，改變政策導向和政策思路，創新供給模式。實施多元化農村公共產品供給機制是一種有益探索。

“十一五”規劃的首要任務就是要全面建設社會主義新農村。建設新農村，不僅要大力發展農村經濟。同時還要大力發展農村公共事業，擴大農村教育、文化、醫療、社會保障、基礎設施等公共產品的供給。目前，農村公共產品普遍短缺。嚴重制約了農村經濟、社會的發展，已成為建設社會主義新農村的嚴重障礙。因此，著力擴大農村公共產品的供給，對于推進社會主義新農村的建設具有舉足輕重的作用。我們僅以石家莊市為例對農村公共產品供給作一調查和思考。

一、石家莊市農村公共產品供給的現狀

長期以來。我國在公共產品供給上實行的是兩套政策，一套政策是城市所需要的水、電、道路、通訊、學校、醫院、圖書館等公共基礎設施由各地財政來提供:另一套政策是農村的公共基礎設施主要靠農民自身解決，國家僅給予適當補助。由于城市的公共產品供給主要由政府提供，有充足的資金來源，因此城市居民可以享受到優質的基礎教育、發達的交通、完善的醫療服務以及優美的人文環境和自然環境。農村居民不僅與此無緣。而且在公共產品供給條件遠低于城市的狀況下。還要為享用這些公共產品交費。石家莊市與全國情況一樣，一邊是市政府在經營城市、改善投資環境的激勵下為民辦實事，迅速地提高城市的公共產品供給水平，使城市的公共產品供給“錦上添花”，讓市民獲得更多、更好的物質利益和精神享受:一邊卻是農村公共產品供給水平與城市極為懸殊的態勢，農民要為增加的大多數公共產品供給全部或部分“埋單”。這種供給主體的差異和政策待遇的不同，直接造成城鄉公共產品供給水平的巨大差異。

1.農民缺乏基本醫療保障。從衛生經費上看，2003年石家莊市財政用于衛生的支出為4.91億元，其中3.32億元投向石家莊市區，占衛生投入總額的67.3%，而用于縣城及農村的只有1.59億元，占衛生投入總額的32.7%，直接投入到農村的衛生資源大概在20%左右，這足以表明，衛生資源配置極不合理。目前，承擔了大量的公共衛生職能的鄉鎮衛生院，由于投入不足。公共服務的能力受到嚴重制約，一些鄉鎮衛生院名存實亡，甚至已不復存在。2003年石家莊市鄉鎮衛生院衛生技術人員有4858人，農村平均每萬人擁有8.5人:市區和縣城擁有23798人.每萬人擁有72人，城市是農村的近9倍。農村鄉鎮衛生院有病床5320張，平均每萬人擁有9張:市區和縣城為20019張，每萬人擁有60張。城市是農村的6倍多。原有的農村合作醫療體制早已不復存在，有些地方剛剛建立起來的新型合作醫療體制也還在探索和完善中，農民成為最大的自費醫療群體。農民不愿看病、看不起病，因病致貧、返貧的現象大量存在。

2.農村社會保障像蜻蜓點水。目前，石家莊市市區已建立了比較完整的社會保障體系，除企業和職工個人要繳納社會保險費外，市財政每年還要給予大量補助。2003年市財政支出中，社會保障補助4.3億元，其中3.54億元用于石家莊市區，占社會保障補助總額的82.3%，0.76億元用于縣城及農村，僅占社會保障補助總額的17.7%。城市人均161元，農村人均11元(其中還包括農村特困戶救濟和優撫軍烈屬等)，相差將近15倍。石家莊市社會保障體系覆蓋主要限于城市，基本上還沒有延伸到農村。城鎮職工養老保險已基本實現全面覆蓋，而農村社會養老保險參保人數56.7萬，僅占農村人口的9.2%，主要集中在石家莊市區周邊縣、市，其他縣、市特別是貧困縣，農村人口參加養老保險的幾乎為零。城鎮職工失業保險參保人數達84.4萬人，失業保險覆蓋率為95%:農村根本就沒有失業保險。2003年統計資料顯示，市財政為向低保和下崗職工發放補助和生活費共支出2.2億元。其中95%以上都用在城鎮，全市有7.65萬人接受城鎮最低保障救助，城市最低生活保障率100%;農村最低生活保障資金都是由縣、鄉、村三級負擔，由于資金來源的拮據而使農民的最低生活保障也大打折扣。在保障標準上，也存在著明顯的城鄉差別。石家莊市的低保標準為205元，而靈壽、贊皇、行唐、元氏、井陘僅為125元。這也只限于縣城的職工.許多縣市農民的最低生活保障制度還沒有建立起來，約有34%的農村貧困人口得到了救濟，但人均救濟款不足百元。

3.農村義務教育經費捉襟見肘。2003年的資料顯示，石家莊市轄區生均預算內教育事業費3440.91元，而最低的一個縣僅為560.89元.市轄區生均預算內教育事業費是該縣的6倍:市轄區生均公用經費額為1470.98元，而最低的兩個縣分別為0.4元、2.27元.市轄區生均公用經費額分別是這兩個縣的3677倍和648倍。全市有相當部分的中小學是完全依靠學生的學雜費在支撐運轉。在農村教育經費較低的情況下，農村義務教育的師資、教學設施及其他條件與城市無法相提并論。城市小學的升學率100%，而農村小學的升學率為98%;初中的升學率，城市98%，農村僅為68%，農村比城市低30個百分點。由于農村教育落后，使農村從業人員中文盲和半文盲占1.9%，小學文化程度占24.1%，初中文化程度占44.6%，高中文化程度占19.6%，中專文化程度僅占1.9%，大專及以上文化程度僅占0.8%。勞動者素質低下必將影響到新農村建設進程。

4.基層農業技術推廣無能為力。農業技術推廣體系在農業發展中發揮著重要的作用。但石家莊市農業推廣系統長時間處于“有錢養兵、沒錢打仗”的尷尬境地，鄉鎮的一些農業技術員早已挪做他用。農業技術推廣、引導農民科學種田、科學施肥、有效防治病蟲害、提高農作物的品質，已成為紙上談兵，不得不靠上級部門的“科技下鄉”活動來推動。據調查，2003年石家莊市財政支出79.7億元，支農資金約為2.4億元，僅占財政總支出的3%。低于全國4.7%的水平，用于農業技術推廣的資金更是少的可憐，據調查資料顯示，石家莊市近60%的農業技術推廣機構沒有業務經費。由于農業技術推廣不到位，石家莊市農村的廣大農民無法及時得到有關的信息和技術。因而在農產品的生產和加工方面，仍然采取傳統的粗放式的增長方式，不計成本、不考慮投入，這也正是造成石家莊市農業效益不高、農民收入低、農村地區生產落后的一個重要原因。

二、現行農村公共產品供給缺陷的負面影響

公共產品是農村經濟社會發展的前提和基礎，農村公共產品供給水平對于農業的發展、社會主義新農村的建設起著至關重要的作用。自上世紀90年代以來，農村生產力增長緩慢，農民增收幅度下降，很大程度上是由于農村公共產品供給不足，農業投資效益降低，農業不能獲得平均利潤率造成的。目前，農村公共產品供給的不足給農業以及農村的發展和農民生活水平的提高帶來了嚴重的負面影響。

1.公共產品供給制度的城鄉差異，是“三農”問題產生的重要根源。公共產品是體現社會公平的一個重要指標，也是實現社會利益公平分配的一個重要途徑。公共產品供給不均衡。所反映的是公共資源的分配不均，這實質是制度設計的不平等。長期以來，地方政府“重城市輕農村”，規避對農村公共品的供給責任。在現行公共品供給體制下，政府把大量的公共資源投到了城市，農村中本來應該由政府提供的公共產品或由政府與農民共同承擔的公共產品成本卻完全由農民承擔。本來應該由上級政府提供的公共產品卻通過上級政府轉移事權交由下級政府提供，最終落到鄉鎮政府和農民頭上。農村公共產品政府提供責任主體的缺失，通過供給責任的層層推卸，農民自己不得不充當公共品的提供主體，在農民收入水平很低、收入增長緩慢且在承擔了各類隱性和顯性負擔后，還要用其有限的收入支付公共產品的成本，從而進一步降低了農民可支配收入水平，使農村貧困人口終年處于貧困狀態。公共產品作為一種生產要素已構成了私人產品生產成本的一部分，它的供給水平及獲得的難易程度決定著私人生產成本的高低，農村公共產品供給不足，惡化了農村的發展環境，增加了農產品的生產成本。嚴重影響了農村私人產品的產出效率和市場競爭力，已成為我國“三農”問題產生的重要根源。所以，現行農村公共產品供給缺陷不僅使農民的負擔加重，進一步導致農村公共產品供給嚴重不足，造成惡性循環。當前，“三農”問題成為困擾政府、學界及業界的難題。其實，解決“三農”問題，建設新農村的關鍵，就是要以人為本，優先解決廣大農民生存、發展所面臨的基本問題，建立一種公平合理的城鄉協調發展制度，讓農民同城市居民在權利與義務方面享有同等的生存權、發展權。 轉貼于

2.公共品供給制度的城鄉差異，影響了農村居民的生活水平和生活質量。首先，對城鄉居民實際生活水平與生活質量的影響。由于消費包括個人消費和公共消費兩個方面，當溫飽問題解決之后，城鄉居民生活質量的提高往往更加依賴于公共消費水平的提高。城市居民的公共消費明顯要高于農村居民，如加上可支配收入巨大差距，城市居民的生活水平也就顯著高于農村居民。在這種狀況下，農民要想提高自己的生活質量，就必然要求政府提供足夠的公共產品。其次，對城鄉居民人力資本積累的影響。受教育的程度、醫療保障水平、社會保障水平等因素直接決定人力資本的積累。在受教育程度與醫療保障水平、社會保障水平主要受收入水平約束的情況下，農村居民在這些方面公共消費的顯著差異會使農村居民的人力資本積累明顯低于城市居民。而個人收入又是人力資本價值的實現，所以。人力資本積累的差異又決定了城鄉居民收入的差距。收入差距又直接決定了居民的生活水平和生活質量。再次，對生產效率的影響。公共產品供給差異對生產效率的影響從以下幾個方面表現出來:一是增加生產成本。比如，沒有良好的水利設施，就會增加灌溉成本;沒有良好的交通設施，就會增加運輸成本。二是減少農民對農業的投入。比如，對農民不合理的制度，不僅直接加重農民負擔，而且會降低農民對農業生產的積極性，直接減少對農業的投入。三是降低農民抗風險的能力。比如，氣象與市場信息等服務差就會降低農民抗自然風險和經濟風險的能力。總之，公共產品供給差異的存在降低農民私人生產效率的同時，也加劇了農村資本、人才的外流，形成農村經濟活動的高成本運行，農業競爭力下降，農村失去了可持續發展的條件和能力，妨礙了農民的增收、農村的進步和農業的可持續發展，這將嚴重影響新農村建設的進程。

三、加大農村公共產品供給的思路

1.把增加農村公共產品的供給作為新農村建設的首要任務。當前，農村公共產品供給不足，已嚴重制約了我國農村居民生存、發展、健康、文化娛樂等多層次和多樣化需求的滿足，也影響了農村居民生活綜合質量的提高。甚至在不少地區，“行路難、就醫難、上學難”等基本問題依然存在，一些地方因缺少基礎設施，仍不能消費現代家用電器，使用現代通訊手段，享受現代文明帶來的新生活。農民在生產生活中因為公共品供給不足，而不得不以私人品替代，從而造成生產生活中的高成本的情況十分普遍和嚴重。改革開放后，大多數集體經濟已日趨弱化，農村稅費改革以后，中央補貼農民的思路恰恰又是直補到戶，所以，靠集體經濟無法解決農村公共品供給不足的問題。因此，新農村建設的核心應該是立足農村，從增加農村公共產品供給的角度來打開建設社會主義新農村的思路。新農村建設的一個重要方面，就是要找到有效的供給公共產品的辦法，為農民提供廉價公共品，使農民在受教育、醫療、保障、文化娛樂、衣食住行等方面切實得到實惠，這是保障農民的根本利益，改變農民生存環境和建設社會主義新農村的基礎。

2.完善農村公共產品供給制度，為建設社會主義新農村打好基礎。農村公共品供給必須實行兩個改變，一是盡快改變公共品供給“重城市、輕農村”的政策導向，二是改變農村公共品供給“以農民為主”的政策思路。明確各級政府在公共服務領域應該承擔的責任。政府必須著眼于全體公民、全部社區，而不是僅僅把目光放在更容易關注的城市居民和城市地區。農村居民與城市居民一樣擁有相同的發展權和生存權，政府應該承擔起農村最起碼的公共產品供給責任，把公共產品真正的、公平的、合理的分配給城市和鄉村。使農民能夠真正享受到國民待遇，尊重農民意愿、維護農民利益、增進農民福祉，為建設社會主義新農村打下堅實基礎。

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內容摘要：農村公共產品可分為不流動的和可流動的公共產品兩大類，分別研究它們的供給機制：不流動的農村公共產品只能通過文化與制度的構建促使集體行動增加公共產品供給；流動的農村公共產品可以通過公共資源隨同居民一起流動或通過效率原則配置公共資源。

關鍵詞：農村公共產品 集體行動 供給機制

基于集體行動理論分析不流動公共產品供給機制

（一）文化對農村集體行動的影響

文化的內涵包括社會資本、文化認同度、產權界限、從眾規模等，不同的文化內涵形成了不同的集體行動方式，它們的關系主要表現在：一是社會資本指成員之間的信任度，社會資本越大表明成員的信任度越高，集體行動越容易。二是文化認同度有兩種，較高的集體主義的認同度使集體行動以政府供給方式為主；個人主義很強的差異化認同度使集體行動變得困難，一般由民間組織供給公共產品。文化認同度越低，差異性越強，對公共產品需求的異質性越強，集體行動的可能越小。三是文化中的產權界限分明，政府尋租難有空間，則集體行動的交易成本降低；否則，模糊不清的公共產品供給制度為個人最大化的攫取集體利益提供了機會。公共產品供給目標往往承載著個人私利目標，以導致尋租行為，加大集體行動的成本。四是從眾規模的大小決定了公共產品供給行動推進的難易程度，經驗研究表明，采取集體行動的規模通常很小。如“采取行動”的小集團的平均成員數是6.5個，而不采取行動的小集團是14個（曼瑟爾•奧爾森，1995）。

經過漫長的發展，我國農民形成了鮮明的文化特點：一是農村社會資本薄弱，學者曹錦清說“中國村落的農民，歷來善分不善合”。二是農民居中分散，文化認同度低。我國農民往往以“己”為中心處理各種社會關系，人們堅守始于家而終于家的生存信念（金耀基，1993）。農村中宗族文化、鄉廟文化、村風村俗的差異，加深了集體行動的困局。三是文化中的利益界定很模糊，村民往往公私不分，對公共產品缺乏產權保護意識。道路、橋梁、水渠、水庫年久失修，樹林、魚塘等被濫伐濫用。四是農民居住相對分散，但行政村中人口數量較大，集體行動的交易成本非常高。但是，在農村人們非常講究面子，往往認同權威，講究等級差序，這在一定程度上減少了文化差異，加強村民之間的凝聚力，有利于集體行動的推動。

在文化特征的影響下，農村集體行動的推動者往往是鄉鎮政府或村里的權威；集體行動屬于短視、局部、生存性的取向，主要由初始的宗親，或比鄰為紐帶，或村中能人推動；農民在面子偏好制約下隱藏真實偏好；集體行動中一哄而起、一哄而散的情況時常發生，小農特色制約了民主機制作用。

（二）不流動的農村公共產品的供給困境分析

農村不流動的公共產品有農田水利設施、農村道路橋梁、農產品市場行情等，農民常有搭便車的念頭，造成公共產品的供給困境，追其原因：一是搭便車行為。農民對公共產品沒有共濟意識，存在僥幸心理和靠天吃飯的傾向。搭便車行為一旦出現，具有很強的示范作用，沒有任何制度安排對其進行約束，它將成為一種“正激勵”，全面地破壞農村集體行動。另外，農民面對集體行動往往一盤散沙、議而不決、缺乏團隊合作精神。二是公共資金瓶頸。農村稅費改革表現在兩方面：首先是國家進行農村稅費改革，恢復了農村不流動公共產品作為準公共產品的性質；其次取消“兩工”制度，不再用“以工代賑”的方式提供這類公共產品，以往供給提供模式喪失了部分政策支持，不流動公共產品建設所需資金和勞力納入“一事一議”范圍統一安排，面對艱難的籌資機制，資金短缺成為公共產品供給的主要障礙。三是技術上很難排他性與靠天吃飯的依賴性的博弈。大部分公共資源型的準公共產品很難采取排他技術，主要是因為公共資源型產品高昂的排他性成本，另外，常見替代品的可獲得性也阻止了不流動公共產品的供給。四是制度缺失。美國學者埃莉諾•奧斯特羅姆（2000）認為農村基礎設施缺乏可持續性是因為沒有任何的制度安排約束搭便車行為，制度提供了一種不良的激勵，導致公共產品供給缺失、使用過度、無人維護。

（三）不流動的農村公共產品集體行動的措施

不流動的農村公共產品運作問題歸因于集體行動的困境，而集體行動困境難以克服多階次的“搭便車”問題。其最終的解決路徑是依賴制度與文化的構建與培養。首先解決搭便車問題最重要的是解決制度供給、信任、承諾、相互監督問題。制度供給的難題在于它本身就是一個搭便車問題，實際上是純公共產品供給問題，中央政府承擔完全責任；對于利益涉及居中的公共產品供給困境問題，實際上是準公共產品供給問題，中央與地方政府承擔相應責任；對于利益積聚、邊界清楚的公共產品供給問題，這就要求中央與地方政府及受益的個人分別承擔相應責任。

克服搭便車問題大致有兩種解決路徑：一是依靠外在強制；二是依靠內在強制。外在強制要求在集體之外有一個零執行成本的外在權威，而內在強制則認為強制的權威是內生的，合法內在的強制需要集體成員的認同，這依賴于集體的強大社會資本。內在強制要求每個成員遵守承諾，自愿地支付集體行動的個人成本、承擔推動集體行動中個人應盡義務。 在我國農村實施公共產品集體內在供給模式，目前尚缺乏社會資本的支持。若集體中的成員多次違反承諾，且其他成員效仿學習，整個集體中內在強制將陷入岌岌可危的邊緣，整體“承諾連續失敗”將層出不窮，公共產品的供給將面臨極大缺失的局面。長期來看，培養公共產品的內在強制性，就是要積累強勁的社會資本，培育農民的合作與團隊精神。目前“公司加農戶”的農產品提供模式，讓農民深感合作模式帶來的利益，農村正在推行的村民自治的政治實踐，對內在強制力的培養起重要作用。

社會資本的深入積累有三個條件：一是建立集體成員共同遵守規則制度；二是規則制度切實可行，集體成員能盡可能低成本地履行遵守規則的承諾；三是監督機制的存在，能有效制止搭便車行為及其示范效應，保證遵守規則的監督制度。一種高效而低成本的相互監督制度，首先，建立獎罰鮮明的激勵機制，這既能增加對克盡職守者的激勵，又能將者置于風險中；其次，監督屬于內部權威的強制監督，自覺履行承諾，避免了資源過多地消耗；第三，監督給實施者影響盡可能中性或正向，既給監督者產生一定私利，使監督的履行帶有利益誘導，但又不能太多，以免實施者扭曲或過度監督，使成員的遵守行為難以完成。另外，監督成本應盡可能最低。

流動的農村公共產品供給機制

按照蒂布特模型中公共產品的供給模型，假定可通過人的流動選擇需要的公共產品，或公共產品的流動選擇需要的人，該模型對現實中農村公共產品供給問題提供了一種思路。許多農民進城工作，享受到了城市豐富的公共產品。當然模型中人的自由流動有一定局限性，一是居民的流動不僅受戶口限制，且許多地區還設置其他進入門檻。二是居民的完全信息性是不現實的，獲取信息要支付成本。三是就業機會有限性，因為大多數人都靠就業來維持生活。

當前我國二元經濟結構依然突出，農民流動似乎相對自由，能實現城市與農村的雙向流動。但若假定：一是只要孩子的上學問題能解決，戶口不再是限制流動的主要制度壁壘；二是人的流動是不可逆的，人們喜歡流入經濟發達、公共產品豐富的地區；三是農村大量的勞動力剩余，只有轉移到城市才能找到工作。那么可流動的公共產品供給模式就應是物隨人走。

（一）公共產品隨人流動的供給機制

一個理性人在考慮遷移時，工作可能是其首先要考慮的因素，因為工作不僅可以提供遷移預期收益，也要支付遷移成本。居民面臨一個最低水平的遷移門檻B，這里B=B1+B2，其中B1為實際遷移成本，B2為預期遷移成本。實際中，B1表現為搬遷費、戶口費等實際成本，B2更傾向于心理上的預期成本，如B2受預期能找到工作的概率影響，也受對遷移到陌生環境帶來的不適等因素影響，對城鎮居民來說B2相對較大，但對于農村人口大量剩余，農民進城找工作這一事實，農民順勢流入城市工作，因此 B代表的遷移成本相對很低。

農民進城應享用的公共產品依然流入農村，只能造成無端的浪費，且要付出較高的成本C0，因為農村公共產品的規模優勢很難發揮，其總利潤為0-C0=-C0，因為C0很大，資源浪費與損失很大。

為解決公共資源的閑置浪費，設計出流動性公共產品跟流動性的人口一起遷移，且他們是由差的地域向好的地域遷移，屬于順勢而行。公共資源能隨著相應的人一起流動，做到對號入座，它的遷移成本為C1，外加農村居民面臨一個最低水平的遷移門檻B，則總成本為C1+B。流動公共產品如教育資源給農民帶來的收益，可表現為人力資本提高，農民精神愉悅，勞動技能提高等，用R表示，人力資本性的收益應該很大。經推算，最后純利潤為R-（C1+B），因為R比（C1+B）要大的多，純利潤為遠大于零的正值。總之，讓流動公共產品與人口一起流動合乎效率，也符合實際需求，更富有人性，能一定程度上滿足流動人口在城市對教育等公共產品的需求。

（二）公共產品優化配置機制

對于在農村留守的農民，可流動的公共產品供給機制和優化配置問題如何解決？本文舉例說明：假設有甲、乙兩地，某種可流動公共產品的數量分別為P1和P2，質量分別為Q1和Q2，其中Q2>Q1，表示乙地公共產品的質量高于甲地。可流動性的好處指通過P1和P2的流動，將使二者的質量分別達到Q1`和Q2`。這時，Q1`>Q1；

Q2`≥Q2，這符合帕累托改進原則，即在不使一方變壞的情況下，另一方處境變好。在流動過程中，短期內乙地居民享受的公共產品可能要減少，但從長期來說，甲、乙兩地的居民都將從流動中獲益。

例如，在我國教師資源的配置很不合理，主要表現為城鄉教師資源的配置不均衡。城市教師資源在數量和質量上均存在優勢，如果經過城鄉教育資源的流動配置，城市教師到農村支教，即使短期內使城市教學質量小幅下降，但若從稍長時間來看，則有利于城市教學質量的提高。因為教師在農村的體驗可能會激發其回到城市后的工作動力，或增加其對農村的了解，這些將給學生帶來新感受或新知識，能彌補短期內造成的小損失。通常，流動性公共資源若從差的地區流入到條件好的地區，它的流動成本很小，但如果強制要求流動公共資源從條件好的城市進入農村是逆方向的行為，必然要付出較高的成本C0 ，雖然流動成本很高，但這些公共資源流進農村，給農村留守群體帶來巨大收益，克服流動成本C0的資源消耗也是值得的。鼓勵優質的財政資源流動，使城市中富裕的公共資源流入到最需要的農村，提高了使用效率，也是一種較好的公共產品供給模式。

結論

總之，本文探討了農村公共產品實現的路徑，對不能流動的公共產品通過建立民主制度，以市場的競爭選擇，來體現消費者對公共產品的需求，將地方公共產品的決策盡可能地下放到基層單位，發揮地方供給的積極性，更多、更方便地了解消費者偏好，提高公共產品的提供效率。培養農民的產權文化意識，盡可能清晰界定公共資源，建立社會資本，實施監督機制促進集體行動的實施。對可流動的農村公共產品按農民的流動性需求，通過產品追隨人的流動實現供給，或按資源配置的效率自由轉移公共資源，提高其使用效率，實現帕累托改進。

參考文獻：

1.曼瑟爾•奧爾森.集體行動的邏輯.上海三聯書店，1995

2.曹錦清.黃河邊的中國―一個學者對鄉村社會的觀察與思考.上海文藝出版社，2000

3.埃莉諾•奧斯特羅姆，拉里•施羅德，蘇珊•溫.制度激勵與可持續發展.上海三聯書店，2000

4.葉文輝.中國公共產品供給研究.四川大學，2003

篇5

在市場經濟體制下，利益最大化的私人競爭機制占據主導位置，以至于具有外部效應的公共產品無法有效地由私人提供，只能由各級政府進行供給。本文所涉及的農村公共產品，是指在農村地域范疇內私人不愿提供的、具有非他性、非競爭性的社會產品。我國在1978年實行了的制度變遷激活了農民的生產積極性，同時這種分散組織結構對農村公共產品具有強烈的依賴性。但農村公共產品供給對于農村生產、農民生活乃至國家經濟的發展有著重要的意義，而我國政府卻長期未給予重視，農村公共產品供給已在一定程度上影響“三農”問題的解決。

1．政府與私人的混合供給

我國城市的公共產品主要由各級政府提供。但在農村，各級政府供給的公共產品則相對較少，尤其是在經濟落后地區，受財力限制，許多應由國家提供的公共產品供給不足，部分公共產品的供給責任落在了村委會的頭上。據統計，在2000年的農村困難戶救濟和散居孤、老、殘、幼供養中，國家支出為8．32億元，而集體供給為23．386億元；在農村中小學的教育經費中，國家財政性教育經費僅占總額的78．37％①數據來源：《中國統計年鑒》，中國統計出版社，2001。

我國有關政策規定，村委會可以向農民收取公積金、公益金和管理費以承擔公共產品供給的部分責任。而且，修建村路、修繕校舍、公益事業、社會福利等許多屬于政府職責范圍的公共產品，也需村民委員會提供，常常造成各級政府將責任推給村委會。村委會只是村民的自治性組織，不是政府的行政機關，沒有征稅權，它對公共產品的供給資金需要向各農戶籌集或由屬于村民共同所有的集體企業出資，因而屬于私人組織的供給，村委會只得向農民征收，這加重了農民負擔。

2．制度內與制度外的供給相結合

改革開放以后，我國原來統收統支的財政體制被打破，中央政府下放了事權，卻沒給予地方相應的財權，在規范的轉移支付未建立起來的情況下，各級政府為了自求資金平衡，都力求擴大預算外資金和制度外收費。鄉鎮政府作為我國目前五級行政體系中最基層的政權機構，其財政更是岌岌可危，多數是負債。一方面，由于我國的分稅制具有對鄉鎮財政剝削的制度缺陷，各農戶繳納的農業稅收和鄉鎮企業稅收成為鄉鎮財政的主要來源，農業稅長期的輕稅政策和近年來鄉鎮企業的衰退使地方稅收極其有限；另一方面，省級以下的轉移支付缺少監督，為保證中心城市建設而犧牲農村已成為普遍現象，鄉鎮政府取得的轉移支付數額很少。公共財政的預算內低收入導致制度內公共產品供給不足。為了提供最基本的公共產品的供應，只好通過預算外和制度外收入彌補經費的不足，從而增加了農民的負擔。

3．供給總體不足

我國農村公共產品供給呈現出總體不足的狀況。在我國這樣一個農業大國，長期的以農補工已使我國農業基礎設施嚴重不足，國家理應加大對農業基本建設的投入，但多年來農業基建投資始終偏低。同時，我國財政的支農支出徘徊不前。我國的農業已屬于弱質產業，比較利益低，農民與城市居民的收入差距越來越大，農村大部分人口還未享受醫療保險，也沒有社會保障。由村集體供給的公共產品，也因農村經濟發展緩慢、近年鄉鎮企業效益低下、大部分農戶收入較低等原因缺乏資金，供給極其有限，造成農村公共產品供給普遍不足。

二、農村公共產品供給與農民負擔

1．制度外籌資的缺陷

盡管我國農村基層制度外供給在農村公共產品供給方面起了積極作用，但是，它卻與農民負擔問題直接相關。這是由這一制度的特征以及家庭承包這一制度環境所決定的。首先，公共產品制度外供給的最大特征在于它的不規范性和決策機制的自上而下性。農村公共產品供給強制性制度安排中的這些特征，使政府供給主體加重農民負擔有了可能。鄉鎮制度外籌資屬于鄉鎮收費部門自收自支資金，而在家庭承包制下，農村基層政府部門與農戶在一定程度上成為有各自相對獨立利益的兩個集團。因此，加重農民負擔有了機制上的可能性。其次，在家庭承包制下，作為公共產品需求方的農戶成為獨立經濟利益的經濟活動主體，制度外籌資制度使農戶對負擔的敏感程度上升了，特別是在農村公共產品供給不符合農戶的需要時，農戶的對抗情緒就明顯加強了。

2．農民負擔與其公共服務受益不對等

稅費負擔的受益原則主張納稅人的稅費支付應與其享受的公共服務相對應。我國農村以鄉鎮為基層政府，農村的稅費大部分為其所用。一般統計資料顯示在我國鄉鎮政府的財政支出中，人員經費有60％—80％以上的比重，其中2／3是中小學教師工資，其余的如公共安全、公共衛生、交通服務主要集中在鄉鎮政府所在地。與農民最相關的農田水利及技術服務并不占主要地位。其一是政府收取的稅費并沒有全部用到公共服務上。由于我國原有計劃體制的影響，政府機構承擔很大的直接資源配置功能。基層政府中存在一些非公共部門性質的機構，它們占有的稅費只是投入而少有公共服務的產出。在改革初期，為發展地方經濟，大量公共資源被用來生產私人產品，其中失敗的投資，成為地方政府的債務，這些債務的償還占用了部分的稅費。它引起的財政支出對農民沒有任何公共服務的受益，成為一種沒有交換的負擔。其二是地方政府效率低下，財政資源沒有得到最有效的使用，產出未能最大化，財政資源被挪用和浪費現象嚴重。高額的財政支出和低下的公共服務加大了農民稅費支付和受益間的不等價。其三是一些地方公共產品具有較大的外部性，它們由地方財經承擔但其收益并不能完全被當地居民所受用。例如，基礎教育在大多數地區完全是鄉鎮的責任，而其產生的“產品”（人才）卻并不能完全為地方受用，更不能為成本承擔者的農民所獲得。這些公共產品的受益范圍超越了地方，完全由地方承擔成本，損害了稅收公平的受益原則。

3．我國現行農村公共產品的供給效率低下

公共產品供給應首先遵循效率原則。我國現行農村公共產品的供給體制是混合供給，綜合考慮了公共產品供給的政策性、全局性因素和農村公共產品的地域性特征，可以成為一種較有效率的供給方式。但由于我國農村公共產品供給的自上而下的供給機制、鄉鎮財政的財力不足、較少顧及需求者的需求信息等諸多原因，使得現行的農村公共產品供給效率低下。

（1）農民急需的公共產品供給嚴重不足。首先，家庭承包制使農民的生產分散化，但是，各農戶的生產對象和生產過程存在的共性，都需要良好的大型水利澆灌設施、大型農用固定資產以及良種的培育等，而我國農民收入普遍較低，由每個農戶提供是不可能的，也是缺乏效率的。但是，這些公共產品是農民所急需的，所以必須由政府或集體進行供給。其次，農民由于交通不便，信息閉塞，常因缺乏市場供求信息盲目生產，所以才會經常出現產量增長而收入反而下降的現象。政府提供全國性的市場供求信息在近年來已成為農民的迫切愿望。就目前而言，在我國大部分農村，這些農民急需的公共產品供給還是嚴重缺乏的，雖然國家已開始關注這些公共產品的供給狀況，對其增加了投入，但仍嫌不足，難以適應已是WTO成員國的發展。

（2）涉及到農村可持續發展的公共產品供給嚴重短缺。其一，我國農民總體文化水平較低。農民文化素質低下，使農民吸納科學技術的能力較差，思想狹隘，無法適應市場經濟改革帶來的變化，從而制約了農民在市場經濟中取勝的機遇，同時也限制了農村勞動力的轉移。提高農民文化教育水平成為發展新農村的關鍵所在。然而國家將農村教育丟給地方政府，在地方政府財力的限制下，大部分農村的教育供給不足，學校的數量和教師的質量無法滿足農村發展的需求。其二，我國農村醫療保障普遍缺乏，使農民成為最大的自費醫療群體，農民因病致貧、因病返貧逐年增多。加之政府對農村衛生防疫投入不足以及現行的醫療衛生防疫能力的限制，農民身體素質下降，影響了農村社會的進步和可持續發展。其三，我國農村的生態環境惡化。如土壤肥力減弱，水資源匱乏，早澇災害頻繁，環境污染嚴重等。雖然近年來，國家采取了一系列的措施，如退耕還林、退牧還草等，但大部分農村地區仍缺乏政府保護環境的政策、措施和資金投入，一些地方政府追求短期的經濟發展，甚至鼓勵經濟效益好但污染嚴重的企業擴大規模，把環保的責任留給下一任政府，給農村的可持續發展帶來重大的危害。

（3）部分公共產品的提供損害農民利益。即使政府的出發點是好的，政府提供的公共產品也并不是一定會使全部農民受益。政府的決策出現偏差，從而影響了資源的有效配置；政府官員中的個別人為了謀取私利，導致“豆腐渣”工程等。在我國農村，普遍的問題是政府未開展周密的調查分析，就草率地決策，甚至強制農民更換產品品種，常給農民帶來嚴重的后果。部分政府部門為了本部門的利益，在向農民提供良種、化肥時，以次充好，損害農民利益。

4．影響農業生產中的資源配置

農村稅費可以看成對農產品生產者的征稅，而農產品市場的重要特征是它接近于完全競爭市場，作為單個生產者的農民面對的是一條具有完全彈性的需求曲線。他只是價格的接受者，不能對價格加以調控。農民的稅費完全等價于農民可支配收入的減少，直接影響農民的消費需求。最近幾年，農民負擔的增長幅度大于農民收入增長幅度，更加促進了這種效應。我國當前的情況是，城鄉長期處于分割狀態，作為生產要素的農民的流動性受到約束，同時農產品的價格也受到較嚴格的管制，價格體制的作用不能充分地發揮。這樣，流動性較好的資本就可以流動到其他部門來逃避農業部門較高的稅費負擔，流動性差的生產要素的農業勞動力將成為稅費超額部分最終承擔者。我國農村稅費高于其他部門的部分最終由流動受限制的農業勞動力承擔，直接表現為農業勞動的低工資。較強的農產品價格管制進一步加強了這種效應，導致近年來農業資本投入不足，大量資金外流，農業現代化生產方式一直難以確立。這一定程度上扭曲了農村資源配置，影響農業和農村的發展，使得農民負擔很難與非農業部門均等化，農業負擔沉重的反應則相對強烈。

三、我國農村公共產品供給的制度創新

1．由中央政府供給全國性公共產品并按照公平性原則對地方性公共產品給予資助

對于全國性公共產品，包括社會治安、貨幣穩定、公平分配、政府活動等，應該由中央政府無償提供。這些公共產品大多與農民的直接利益關系較小，但它們關系到國家的總體利益，應由中央政府承擔供給責任。同時，國家應本著公平的原則，按貧窮程度通過轉移支付的形式對農村地方性公共產品包括衛生防疫、基礎教育、環境保護、計劃生育等的供給給予以支持。中央政府應無償足額提供，不應再向農民征收。

其一，我國農民在工業化初期，就通過農業稅及“剪刀差”等形式為城市工業化作出貢獻。在城市工業化具備了自我積累、自我發展的能力后，工業應反哺農業，給予農民相應的補償。但現行的農業稅費體系使農民不僅要為國家提供的公共產品付費，而且國家向他們提供的公共產品還遠遠少于城市居民所享有的份額，這是極不合理的。中央政府應無償提供上述公共產品，作為對農民長年來巨額貢獻的補償。

其二，我國農民收入低，嚴重地制約了農業和農村的發展，并進一步延緩了工業化，同時也使農民有了不滿情緒，形成了國家不穩定的隱患。切實增加農民收入已成為當務之急。對農民無償提供全國性的公共產品，并對地方性公共產品按照公平原則予以資助，使農民只需對其愿意購買的地方性公共產品繳納負擔較輕的農業稅費和村集資，這是減輕農民負擔、提高農民收入的一個最有效的途徑。

2．建立地方公共財政體制

其一，實現地方基層政府的角色轉換。我國地方基層政府長期承擔地方經濟發展推動者的角色，隨著市場化程度的加深，地方政府應成為地方經濟的服務者，提供當地居民所需的公共服務。這種角色轉變將是一個長期的過程，其間也必然受到各方面的阻力。目前，最大矛盾是減輕負擔的同時也減少了政府收人，解決這個問題需要地方基層政府的改革。收縮原有基層政府規模是唯一可行的選擇，這種改革的最大阻力在于，收縮原有機構與在位官員的自身利益相沖突。基層政府自我革命的內在激勵是不夠的，地方政府改革需要外在壓力機制。

其二，重新建構農村稅費體系。安徽稅費改革方案的思路是將“三提五統”部分消減，部分改為農業稅，確實減少了農民的總負擔。但這種減少是有限的，其中對農業稅費并沒有本質改觀，并且在數量上還有加大農業稅的趨勢。農村稅費對農業生產中資源配置的扭曲也基本沒有改觀。作為農民負擔也不可能有根本的減輕。農村稅費改革需要的是農村稅費體系的革新。農村稅費改革，其根本問題應是農村適宜征收什么樣的稅，怎樣征收等多方面因素。西方財政理論認為，地方最適合的稅種首先是受益稅或使用費，其次是對不流動的要素征稅。農村最適合的征稅對象應是土地本身以及一些不具有流動性的財產。西方典型的地方稅種是財產稅，他們對財產稅的研究值得我們在農村稅費改革中借鑒。如何設計對效率影響最小的并具有公平性的農村稅費體系是一個稅費改革的重要課題。單單費改稅是遠不能解決這個問題的。農業和非農業的稅收負擔均等化應是改革的方向。這一點可以通過要素的流通和產品相對價格變動來實現。因此，打破城鄉分割和放松農產品價格管制有利于這個問題的解決。但就現實而言，農村人口的數量使通過要素流動，達到稅負均等化的設想在短期中作用有限，重新設計農業稅制和農村稅費十分必要。同時，現行的農村“三提五統”收費是不符合費的基本要求的。“三提五統”并沒有實際的公共服務與之相對應，更象所得稅。對此，可以直接改為所得稅，按現行的個人所得稅體系征收。這會使社會個人稅費負擔一致，城鄉、各行業間從業人員橫向公平。農村地方經濟的薄弱使在設計稅費改革方案時，更應從經濟效率的角度出發。

其三，建立和完善政府間轉移支付制度。當前地方基層政府稅源的薄弱致使地方政府財政緊張與農民負擔過重同時并存。減輕農民負擔和減少政府收入之間的矛盾需要多方面的協調。建立和完善政府間轉移支付制度，對農村稅費改革進一步的推廣，意義最大。要求轉移支付的最重要的理由是外部性的存在。地方政府提供的某些公共產品具有很大的正外部性，如果沒有相應的補償，這些產品的供給就會陷入不足的境地，比如我國鄉鎮級政府承擔的基礎教育投入。由上級或鄰近地區、政府對其進行適當的補助（上級的補助更具有可行性），平衡這類公共產品成本的分攤，調整當地居民稅費支付和受益享用間的偏差。轉移支付還可以調節地區間發展的不平衡，實現地區間的均等化。我國農村稅費改革面臨的財政缺口，客觀上需要通過建立和完善政府間轉移支付制度來解決。但我國一些地區縣級的財政也很不寬裕，轉移支付的能力有限。這需要整個財政體制的調整，建立從上到下的轉移支付。在支付方式上，專項撥款值得一試，如教育專項。

四、簡短結語

篇6

[關鍵詞] 農村公共產品 供給制度 制度分析

解決“三農問題”的關鍵是要解決農村公共產品問題尤其是農村公共產品供給問題。農村公共產品供給制度的非均衡發展導致了一系列的社會經濟矛盾，成為農村經濟社會發展的障礙。本文力圖從制度經濟學角度來探討當前我國農村公共產品供給現狀和農村公共產品供給改進的可行性分析，并提出相應的農村公共產品供給制度創新的思路。

一、制度非均衡:農村公共產品供給制度現狀

制度非均衡是制度創新的必要條件，也就是人們對現有制度的一種不滿意和不滿足，欲意改變而又未改變的制度狀態。與此相適應的概念是制度均衡，被戴維斯和諾斯定義為一種帕累托最優狀態，在這種狀態中，“現有的制度安排的任何改變都不能給經濟中的任何人或任何團體帶來額外收入。”現有農村公共產品供給體制不僅存在著制度非均衡，而且這種非均衡已經相當顯著。突出的表現在這一供給體制的現實收益已經遠遠低于制度運行成本。產品的供給包括從籌資、生產一直到完成其產出和提供至消費者的過程。公共產品的供給機制是指公共產品供給的各環節、各要素的聯合和系統化組合。

目前，我國農村公共產品供給存在如下問題：

1.農村公共產品總體供給不足

公共產品的最優供給規模是消費者的邊際支付意愿之和等于生產單位公共產品的邊際成本。在我國二元經濟結構中，一方面隨著經濟的迅猛發展，工業化、城市化過程和農民收人的提高，農村社區對公共產品的需求也在不斷提高。另一方面，雖然農村改革極大地激勵了農民生產“私人產品”的積極性，但伴隨著農作制度向非集體化的變遷和集體化農作組織的瓦解，我國農村原來用于提高當地公共產品的供給機制基本失去了存在的基礎(張軍、何寒熙，1996)。并且因為農村稅費改革，基層政府經歷了供給公共產品資金來源萎縮的強烈陣痛(樊明麗、石紹賓，2007)。于是農村公共產品供給不足成為了“三農問題”的焦點。農田水利設施、農產品市場信息、農村醫療衛生體系等成為當前農村公共產品供給中的突出問題。

2.農村公共產品供給結構不合理

目前農村公共產品的供給主要不是由農村內部需求決定，而是由農村外部指令決定。在政治目標最大化和經濟利益最大化的激勵下，對于能增加政府社會福利和官員政績的一些公共產品的供給，呈現出一種過高的超過農民需求度和實際承受能力的供給熱情；而對農民迫切需要和農村可持續發展具有重要意義的公共產品，如農田水利建設、醫療衛生體系、環境保護等則供給短缺，不僅損害了農民的利益，而且威脅到國家長治久安和經濟社會和諧發展。

3.農村公共產品供給機制不合理，農民需求表達機制缺失，“一事一議”籌資交易成本過高

現有的農村公共供給機制不合理集中體現為農村公共產品供給決策機制不合理、需求表達機制缺失、農民參與公共服務建設的積極性不高等。長期以來，“白上而下”的供給機制沒有將農民需求因素納入到決策制定的影響因素中予以考慮。同時農村居民缺乏有效的需求偏好表達機制，結構的不合理也導致了農村公共產品供給中“過剩”和不足并存。同時，這一問題的長期存在也在一定程度上影響著農民參與公共服務建設的積極性。在僅有的“合規”性需求表達機制──“一事一議”上，也存在著諸多問題，實施過程舉步維艱。目前“一事一議”在供給方面交易成本低而在籌資方面交易成本高。現在農村農戶不在具有高度的同質性，即便是在同一村中，不同農戶之間在收入水平、收入結構和經濟活動等方面也存在一定差異。

4.農村公共產品供給責任劃分不清，供給主體缺位、錯位

根據財政分權理論，中央政府主要負責全國性公共產品的提供，而地方則負責地方性公共產品的供給。目前，根據現有法律法規，地方各級政府的職責范圍規定得過寬、過廣。特別是1994年分稅制改革后，各級政府出于自身利益的考慮，盡可能上收財權，下放事權，導致鄉鎮財權和事權不匹配，財政收入來源極其有限，而支出范圍越來越廣，其結果必然導致農村公共產品供給稀缺。這些問題的出現也必然造成農村公共產品供給責任劃分不清，供給主體缺位、錯位。

二、制度成本與制度收益：農村公共產品供給制度改進的可行性分析

制度變遷和制度創新的關鍵在于制度收益和制度成本的綜合比較。當就制度的制度運行成本已經高于預期制度收益時，就存在制度變遷和制度創新的可能，當新制度的制度收益大于制度成本時，新制度就具備實施的可行性。反之則不能，即使存在制度變遷和制度創新的可能性，如果沒有一項好的新制度來代替，以及好的制度改進程序，舊制度仍然具備存在的可能。從目前我國的農村公共產品供給制度的現狀來看，現有公共產品供給制度的制度成本已經大大高于其收益，農村公共產品供給制度的變遷和創新具備可能性。因此，目前農村公共產品供給制度的創新關鍵在于制度創新的收益是否大于制度創新的成本。

下面我們對農村公共產品供給制度創新的成本進行分析。

1.設計制度的成本

這是指用來探索、研究、設計、選擇、談判和締約形成新制度的成本。從我國目前農村實際來看，我國農村幅員遼闊，各地特別是農村地區經濟發展水平差距較大，在文化、習俗、歷史傳統等方面都存在很大差異。因此，即使是設計一項新的制度，各個地區也必須根據各個地區實際情況制定具體的實施細則。因此，在這方面，農村公共產品供給制度創新成本較高。

2.預期完成成本

指預期新制度方案確立后具體組織實施的成本，它的多寡往往會延緩制度組織實施與制度方案的選擇。筆者認為，這方面的成本應該較低，原因有二：一是中國農村具有強有力的組織體系，凝聚力強，協同意識高；二是隨著農村居民文化水平的不斷提高、民主熱情的不斷提升，只要這項制度能夠給農戶帶來真正的實惠，一定能夠得到農戶居民的支持。

3.預期摩擦成本

這包括清除舊制度成本、清除舊制度之間的摩擦減少變革過程中的阻力所需要的成本。任何一項制度改革和變遷，都會觸動一部分利益團體的利益，從一般意義上講，農村公共產品供給制度變遷的預期摩擦成本較高。目前，農戶不再具有高度的同質性，即便是在同一村中，不同農戶之間在收入水平、收入結構和經濟活動等方面也存在一定的差異，這種差異使得不同農戶的公共產品需求意愿和籌資成本承擔能力之間有一定差異。因此，從另一方面講，如果這項制度改革觸動了一部分農民的利益，也會遭到強烈的反對，從這個意義上講，預期摩擦成本應該是整個制度創新過程中制度最高的一個。

4.隨機成本

指制度變遷過程中不可預料的不確定因素或機會主義所帶來的成本。這一方面的成本屬于不可控制成本，但可以預防。筆者認為，隨機成本較高，但低于制度設計成本和預期摩擦成本。

通過以上成本分析，發現目前我國進行農村公共產品供給制度創新的成本較高，但相對于農村公共產品供給制度創新的收益而言，通過建立有效的組織，農村公共產品供給制度是具有制度創新的可行性。

三、制度變遷與制度創新

有效的組織，是制度變遷的關鍵。制度變遷的動因是經濟主體產生了新的制度需求。但是，在現實生活中，要由若干分散的經濟主體提出關于制度變遷需求，在技術上是有困難的，要推進制度變遷，首先需要把分散的經濟主體關于制度需求的信息整合起來。新制度經濟學認為，有效的組織是制度變遷的關鍵。組織是指由具體共同目標的個人結合和集合。筆者認為，從廣義上講，組織也是一種能夠反映共同目標的機制(機體)。組織(包括機制)建立的目標是期望獲得收入與其他日標最大化。目前我國農村公共產品的供給與生產機制未跟上市場經濟的進程、創新嚴重不足，沿用、恪守完全依靠財政資金提供公共產品的思路是行不通的。正是基于以上分析，通過建立有效的組織和建立有效的機制對于解決這些問題意義重大。

1.建立有效組織，為農村公共產品供給制度創新“搭臺”

(1)有效組織能夠為反映農村需求偏好提供平臺。農村合作經濟組織是適應農村現階段生產力發展的一種特定的經濟關系，是農民為提高群體競爭力，謀取和保護自身利益，在資源、互利、民主的基礎上形成的產權歸其成員所有或控制的正式制度安排。農村合作組織不僅能夠在經濟上代表農民的利益、反映農民的要求，而且還能夠在政治上特別是在農村公共產品的供給決策上強化農村居民的“聲音”，能夠使決策者充分考慮農戶的意愿。一方面，農村經濟合作組織的建立，能夠為收集和反映農村居民對農村公共產品的需求提供一個交易費用比較低的平臺；另一方面，合作經濟組織能夠使分散的農民在保持產權獨立的前提下組織起來，形成農村公共產品供給決策的強有力的一方，增強其談判地位和利益保護能力。

(2)組織是形成農村公共產品多元化籌資、供給和管理渠道的有效途徑。從本質上講，農村合作經濟組織是一個相對獨立的經濟組織，是由農村居民中具有共同或相似經濟目的的群體組織起來的。農村經濟合作組織作為農戶合作的經濟體，以合作社的形式參與農業生產活動，其對農村公共產品特別是生產型公共產品的需求量較大；另一方面其作為合作的經濟體，也必然具備較強的經濟實力。根據凱恩斯經濟學的理論，需求會創造自身的供給。因此，農村合作經濟組織有能力、也有可能提供某些排他性較強的混合公共產品。從某種意義上講，農村合作社具有集體經濟的色彩，在一定程度上也能夠推進集體凈福利的增加。同時，農村合作經濟組織的形式是農民自愿供給和市場供給的完美結合，符合農村公共產品的多元化籌資、供給和管理的改革方向。

2.建立有效機制，為農村公共產品供給制度創新提供保障

(1)建立合理、有效的需求反映機制。目前，農村公共產品供給機制最大的問題在于農村居民的需求反映機制尚未建立，農村居民缺乏反映其偏好的途徑。我們說有效的組織能夠為反映農村需求偏好提供平臺，但組織的正常運轉也必須由機制(或制度)來維系。從目前在全國部分地區試行的“民主懇談”、“參與式預算”等形式對于建立合理、有效的需求反映機制都是一些很好的嘗試。由于我國農村幅員遼闊，各地特別是農村地區經濟發展水平差距較大，在文化、習俗、歷史傳統等方面都存在很大差異，因此對于建立有效的需求反映機制需要根據各地實際情況進行，但必須明確一點的就是，農村居民參與、并能夠真實地反映其需求偏好是衡量需求反映機制有效的核心標準。

(2)創造市場參與多元化供給的良好環境。目前在中國農村，公共產品供給格局正朝著多中心體制方向悄然變化，政府的主導作用仍然十分突出，但農民自愿供給和市場供給份額正在上升，在發達地區日趨活躍(樊麗明、石紹賓，2007)。但是，總體上看，由于受政府主導的歷史傳統影響、公民自主治理的意識尚未普及，特別是農村居民普遍文化水平較低，收入水平不高，大大限制了私人參與農村公共產品供給的動力和范圍。因此，為鼓勵和促進民間力量參與農村公共產品的供給，政府必須創造市場參與多元化供給的良好環境，政府要培育和引導農村中介組織和村民自治組織健康發展，提高組織化程度，通過政策扶持、項目引導、提供服務、加強管理等形式進行積極引導。另外還要加強對農村公共產品供給質量、收費標準等進行監督，避免農戶合法權益受到侵害。

參考文獻：

[1]賈 康 閻 坤 郡曉發:《農村公共產品供給機制創新研究――對江蘇省農村低保、醫療衛生和教育情況的調查》，《財政研究》，2007年第5期

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[關鍵詞]政府失敗；農村公共產品；供給機制；政府官員

[中圖分類號]F3　[文獻標識碼]A　[文章編號]1672-2728(2009)09-0103-02

黨的十六屆五中全會提出“建設社會主義新農村”以來，為解決日益凸顯的“三農”問題，中央和地方各級人民政府都加大了對農村地區的投入。增加對農村地區的公共產品供給。但是，由于政府部門自身缺陷的存在，政府在農村公共產品的供給過程中出現了許多問題。農村地區公共產品總量供給不足、城鄉差距顯著、供給效率低下、經費使用不當等等問題，一直是農村經濟建設道路上的絆腳石，這些問題是我們必須要考慮也是亟待解決的首要任務。

一、農村公共產品供給現狀

公共產品是指具有消費的非競爭性和使用的非排他性的產品或者服務，農村公共產品就是指在農村地區，專門面向農村、農民消費和使用的具有消費的非競爭性和使用的非排他性的產品或者服務。在我國，農村公共產品的供給存在諸多問題，主要表現在以下三個方面：

1　農村公共產品總量供給不足

城鄉二元結構的大背景之下，政府部門把大量資金投入城市社會建設，投入到農村地區的資金則很少。由于資金的缺乏，農村地區的公共產品供給總量遠遠不足以滿足農村地區的需求。據中華人民共和國國家統計局編寫的《中國統計年鑒－2008》顯示，2007年，城鎮全社會固定資產投資為117464.5億元，農村全社會固定資產投資為19859.5億元；城市衛生機構床位數為255.1萬張，縣鄉衛生機構床位數為115.0萬張；城市衛生技術人員為331.6萬人，縣鄉衛生技術人員為147.2萬人；城鎮人口數為59379萬人，鄉村人口數為72750萬人。占總人口55.06％的鄉村人口。在全社會固定資產投資的擁有量以及衛生醫療保健方面卻都處于劣勢。

2　農村公共產品供給效率低下

農村地區交通相對落后，基礎設施不完善，資金缺乏。即使政府部門有資金投入，面對惡劣的形勢，技術人員寧可選擇城市也不到農村工作。政府部門提供公共產品之后，不能確保技術人員進行定期維護，導致農村公共產品使用壽命縮短。資金、技術的缺乏是農村公共產品供給無法改善的一個瓶頸問題。同時，農村地區相對閉塞，信息收集相對困難，在政策實施過程中，許多突發事件會阻礙政策的正常實施，導致無法按照預先的計劃完成工作。

3　農村公共產品供給結構失衡

“理性經濟人”原本是西方經濟學的一個基本假設，即假定人都是利己的，而且在面臨兩種以上選擇時，總會選擇對自己更有利的方案。政府官員就是典型的“理性經濟人”。一些為了獲得更多的選票以便獲得某一職位，努力追求政府績效，尤其是周期短、見效快的短期績效。因為他們的職位會有所變動，誰也不會預料到自己在何時會被調離現有職位。這就導致一些政府官員只重視一些在短期內能收到效果的項目，而忽視那些即使造福民生但是周期太長的項目。周期太長的項目一方面需要太大的投入，另一方面也面臨著成為下一任官員政績的可能性。因此，對于各種項目的取舍成為政府官員必須要做的事情。這樣做的結果就是有些不必要的項目低水平重復建設，真正關系到人民切身利益的項目卻是無人問津，公共產品內部結構失衡成為必然。

二、農村公共產品供給現狀的原因分析

農村公共產品供給存在的總量供給不足、效率低下、結構失衡等諸多問題是有其具體原因的。

1　農村公共產品總量供給不足的原因分析

首先，我國農村人口眾多，農村數目龐大且分布廣泛、偏遠，對于公共產品的需求量非常大。城市分布相對集中，人口相對較少，需求量也相對小，作為理性經濟人的政府官員面臨如此復雜的環境，在使用有限數量的資金時會首先選擇城市。少量資金投入到大量需求的農村，產生的結果就是農村公共產品總量供給嚴重不足。同時，城市分布相對集中，產生的績效相對明顯，上級部門在對官員進行政績考核時，會首先考核城市的績效。因為考核人員也是理性的，他們不愿花費大量時間成本、資金成本到偏遠山區考核官員績效。這也是對重城輕鄉現象的一種縱容。其次，“天高皇帝遠”的客觀現實也增加了基層政府官員、的可能性，即使有資金投入，基層政府官員總會千方百計追求個人福利的最大化，從而導致資金的有效利用率降低。

2　農村公共產品供給效率低下的原因分析

首先，鄉鎮基層政府是提供農村公共產品的主要力量，作為我國政府部門的一部分，也存在自我擴張的現象，而擴張所需要的資金(包括辦公用地、辦公設備、工作人員的薪金支出等等)也是一筆不小的數目。這筆資金在國家沒有支持的情況下，只能由農村地區自行解決。于是，國家用于農村公共產品供給的資金成為鄉鎮基層政府自我擴張的資金來源。事實上，國家用于農村公共產品供給的資金只有其中一部分落到實處，這必然導致資金使用效率的降低。其次，政府官員作為理性經濟人，在農村公共產品供給過程中會選擇周期短、見效快的項目，周期長、見效慢的項目很少有人問津。當大量資金都被用于周期短、見效快的項目時，就會導致低水平項目的重復建設，真正造福民生卻又周期過長、需要大量資金投入的項目始終在官員的考慮范圍之外。最后，鄉鎮基層政府的工作人員也存在腐敗現象，腐敗現象導致資金使用效率的降低。2008年10月14日《重慶晚報》報導：重慶市沙區梨樹灣村原總支書向大全涉嫌貪污受賄600余萬。指控2007年，向大全從村里的土地補償款中取出78萬元，為包括自己在內的村委會5名成員購買商業保險，向大全個人購買保險20萬元。該案件中，土地賠償款是當地村民的救命錢，只能用于發展再生產，但向大全卻用于5名村委會成員的商業保險的購買。

3　農村公共產品供給結構失衡的原因分析

首先，農村與城市相比，交通落后，基礎設施不完善，資源相對匱乏，政府部門在農村提供一單位的公共產品所需要的成本遠遠大于在城市提供相同單位的公共產品。同時，在農村投入與城市相同的資金所產生的績效明顯小于城市。這對于追求政績、追求選票的“理性經濟人”――某些政府官員來說，選擇將大部分資金投入城市而不是農村就成為了必然。其次，農村地區大都位置偏遠，通信相對落后，信息收集更加困難，將資金投入信息不充分的農村地區本身就是一種冒險，信息不充分導致政府官員在安排資金的使用上偏向于城市。

三、完善我國農村公共產品供給機制的建議

農村公共產品供給機制存在諸多問題，從政府失敗理論視角來看，是由政府部門內部缺陷所致。因此，完善我國農村公共產品供給機制就要從源頭上實施優化措施，對政府部門內部缺陷進行整治。

1　官員財產申報和公開

政府官員作為農村公共產品的供給主體，杜絕腐敗、廉潔奉公是農村公共產品機制順利運行的保障。實施官員財產申報和公開，目的就是要讓干部接受群眾監督，預防腐敗。目前，我國實施該項政策的地區有兩個：新疆維吾爾自治區的阿勒泰地區和浙江省慈溪市。在2009年初，兩地不約而地實施了相似的政策。慈溪地區的具體做法是：要求700名現職副局(科)級以上的市管干部完成廉政情況公示。公示內容涉及官員的房產、汽車等財產，官員廉潔自律和廉潔從政情況，配偶和子女工作求學、名下房產等情況共24項。其中包括領導擁有多少住房、私車，是否有因公、因私出國，有否借委托他人證券、股票或理財名義獲得不正當利益等情況。通過將政府官員個人及家庭財產對外公開，使政府官員所有財產公開化、透明化，將灰色、黑色收入扼殺，杜絕政府官員的腐敗現象，杜絕政府官員將撥給農村公共產品供給的資金挪作他用，使政府官員專心投入工作，保障農村公共產品供給機制的順利運行。

2　加大監督力度，實施全程監督

首先，從監督渠道上講，加大來自各個渠道的監督，包括政府部門內部的上級監督、平級監督、下級監督，政府部門外部的群眾監督、媒體監督等等。其次，從監督過程上講，將事后監督轉變為全程監督。農村公共產品的供給主要涉及縣、鄉二級政府部門，因此，監督也主要是針對該二級政府部門。一方面，提高群眾參與的積極性，鼓勵群眾參與政府決策，真正發揮群眾的主人翁意識，改變以往群眾對政府決策一無所知的狀況，讓群眾自己監督關乎其切身利益的政策實施；另一方面，改變我國現在普遍存在的事后監督的局面，將全程監督貫徹落實到實處。對于縣、鄉二級政府部門的監督，不論是政府部門內部或外部，都要對該政府部門對于農村公共產品供給政策的計劃、實施、評析等全過程實施監督，從政策的計劃伊始，就要避免不利于農村公共產品供給現象的發生。

3　加強農村基礎設施建設，將網絡搬進農村

加強農村地區的網絡建設，可以改善鄉鎮基層政府部門信息不充分的現狀。對于鄉鎮基層政府部門來說，良好的網絡可以使其獲取盡可能多的信息，為政府部門決策的制定以及執行提供盡可能完備的信息基礎，從而避免有些不必要問題的發生，使農村公共產品供給工作正常有序運行。同時，政府部門還可以通過網絡將內部政務信息公開，便于群眾獲取政府部門政務信息，了解國家對于農村公共產品供給的政策規定，以此監督政府部門運行，確保供給機制有效實施。

篇8

論文摘要:文章分析了目前農村公共品供給的困境及其原因,對完善農村公共品供給體制建設給出建議。

一、農村公共品供給的理論內涵

公共產品,亦稱公共物品或公共品,是相對于私人產品而言的一種具有效用的不可分割性、消費的非競爭性和受

益的非排他性的社會產品。在我國農村,公共產品是指本農村社區居民共同享有的“社會產品”。它既包含農村廣播影視、通訊、交通、電力供應、水利條件等基礎性的“硬產品”,也包括農村治安、農村政策、信息提供、技術服務、技能培訓等所謂的“軟產品”。由于農村社區處于中國行政區劃的最低層,地域廣大而生產規模較小,農民的生產方式落后和文化素質較低,因此對公共產品的需求更強烈。然而,農村的邊緣性則使農民很難享受到全國性和區域性的公共產品;而地方政府由于財力有限,所能為農民提供的公共產品也十分有限,因此創新農村公共產品供給體制具有重要意義。

二、目前農村公共品供給的困境及其原因

(一)基層政府財權與事權不對稱,公共品供給主體缺位

根據公共財政理論,全國性的公共品,如基礎教育、基本醫療衛生服務和計劃生育應由中央政府負責提供,地方只負責地方性的公共物品的提供。但收于公共產品收益外溢性的廣泛存在,實際上中央地方間的事權實際上存在著眾多模糊交叉。特別是在農村公共產品的供給責任劃分上,中央和地方政府對教育、國防和醫療衛生等到公共產品職責不清,缺乏具體劃分,其結果必然是相互推諉,并最終落到基層政府和村民自治組織上。長期以來,我國廣大農村公共品的提供者是村級政權組織和廣大農民自己。公共品供給的主體缺位的后果是公共產品的供給和服務嚴重匱乏。

(二)農村稅費改革和轉移支付明顯不足,公共品供給財力不足

村級政權擔負提供農村公共品的義務,而農村稅費改革后,取消了村提留、鄉統籌以及相關農產品特產稅等等,農民的負擔減輕的同時,鄉村兩級的財政卻遭遇了嚴峻的考驗,尤其是在涉及對經濟、社會事業的投資與發展方面,出現了比較大的虧空。另外由于中央財政向地方財政轉移支付辦法不夠規范透明,盡管有專項撥款,到政府級次末端已所剩無幾,鄉鎮財政公共品供給的財力明顯不足。

(三)供給決策機制不合理,農村公共品提供結構失衡。

盡管基層政府的財力匱乏,在農村基礎設施供給方面并沒有承擔主要的投入責任,但是在基礎設施供給的決策方面,卻起著主導作用。縣鄉村級行政組織的偏好決定著農村公共品的供給的數量和種類。這是一種典型的單中心的公共決策體制。在這種自上而下的公共決策機制下,基層政府往往為了政績熱衷于把資金投向“硬”的公共產品,比如,如農村道路、自來水、電網、農田水利設施等,而對于“軟”的公共產品,比如義務教育、公共衛生、社會保障、農技推廣、職業培訓、信息服務和相應的制度、政策安排,往往不愿提供。由于沒有建立公共產品農民需求的表達機制,不能有效反映農村社區多數的需求意愿。因而,農村公共品提供的結構失衡,公共產品的服務職能相對缺乏。

三、完善農村公共品供給體制建設的建議

(一)合理劃分各級政府的財權和事權,加大對農村的轉移支付,增強農村公共品的供給能力

目前我國中央、省和地方等政府體系內財權和事權的現狀是,資金層層向上集中,事權層層下移,大部分的農村事務和公共品提供都集中在縣鄉兩級;在自上而下的財政轉移支付跟不上的情況下,縣鄉兩級政府履行事權所需財力與其可用財力高度不對稱。在這種背景下,亟需明確各級政府合理職能分工并建立科學有效的轉移支持制度,使基層政府的事權、財權能在合理化、法治化的框架下得以協調,在法律上建立縣鄉政府職責與財權相對稱的制度安排。同時通過稅收返還、專項補助、各項結算補助等財政政策工具,逐步使縣鄉財政持續、健康、穩定運轉,確保城鄉公共服務供給的公平化。

(二)積極發揮市場和社區的作用,推進農村公共品供給主體多元化

政府代表社會的公共利益,政府有責任提供那些市場供給失靈的農村公共物品,對于純公共品如基礎教育、環境保護國家應義不容辭地無償提供。但是由于地方財力和單一政府供給的效率所限,還可根據農村公共品的層次和性質充分發揮市場和社區的作用,構建農村公共品供給的多元主體。對于準公共品,政府如果在提供這些公共品的過程中所費的交易成本大于市場,效率也沒有私人提供的高,那么就應由私人、企業和社區提供。特別是一些私營經濟發展較為迅速的地區,完全可以引導、鼓勵私人企業提供農村公共物品。政府要制定一些相關的政策鼓勵私人或企業投資于農村公共品的建設。比如稅收優惠、政府補貼、賦予冠名權等,鼓勵各類資本參與此類準公給品的提供。如農村職業培訓和農業技術推廣就可以利用各種經濟實體來完成。同時政府要維護私人和企業等供給主體的既得利益,提高他們供給農村公共品的積極性。

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(一)在農村公共產品供給中，政府具有人民賦予的管理社會和社會資源的權力，為人民提供公共產品。人民和政府之間實質上形成了一種委托^—人的關系，中央政府在全國范圍內實施農村公共產品的供給政策。由于各地區的經濟機會、經濟發展水平及自然資源稟賦等方面差異的存在，中央政府難以直接介入各地的經濟、政治活動，使得地方政府以中央政府的人身份介入經濟、政治活動成為必要。由中央政府賦予地方政府一定的自，產生新一級的委托和的關系。通過這樣的層層，實現對社會公共產品的供給。因而，要研究農村公共產品的供給問題，必須要在委托——關系的預設前提下進行分析。在委托——關系中存在著兩個突出的問題和特征：其一，委托人和人的利益不一定完全一致，存在人背離委托人目標的問題。假設政府(中央政府和地方政府)作為人而存在，在人民與政府的委托——關系中，政府行為的目標往往并不會完全與全體選民的意愿一致。在中央政府與地方政府的委托——關系中，中央政府與地方政府之間的效用目標也不盡相同。地方政府往往更多地指向其對于“政績”、“地方經濟發展指標”等自身利益的需要。其二，委托人和人之間存在著“信息不對稱”現象。這既表現在委托人和人掌握有效信息的能力不一樣，也表現在委托人不可能充分掌握有關人的行為、工作績效等信息，存在著人隱瞞不利于自己的信息或者制造、虛假的、扭曲的信息及利用私人信息優勢，為增進個人利益而不惜損害委托者權益的可能，從而導致農村公共產品的供給不足。

(二)在委托——的分析框架內，除了利益差別之外，還假定政府(中央政府和地方政府)和農民都是理性的，具有權衡和理性地追求自身利益最大化的個體行為選擇的能力。亞里士多德指出：“凡是屬于最多數人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關懷自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人有些關系的事物”。可見，完全理性的個人會做出對集體非理性的行為。按照新制度經濟學的觀點，作為農村公共產品供給主體的政府，無論是從鑒別公共服務獲得收益與成本的技術角度，還是從政府官員的私利考慮，尋租或參與租金分配等“搭便車”現象都是在所難免的。正如諾斯所談到的：“如果國家擁有強制力，那些掌握國家權力的人就會使用這些力量，在犧牲社會其他成員利益的基礎上，謀取自己的利益。”而農民作為理性的個體，更是基于各自潛在的利益，對稀缺性的村莊資源會做出最有利于自己的行為反應，從而造成集體的公共利益陷入困境的現象。因而在農村公共產品的供給過程中，委托人——人之問的利益差別性及追求利益最大化的理性導致的集體行動的困境就構成我們分析政府(中央政府和地方政府)與農民博弈內涵的兩個基本的前提。

二、農村公共產品供給中多元利益博弈的解讀

在上述的理論前提預設下，由于農村資源的稀缺性和組織利益的有限性，不可避免會產生委托人和人之間經常性的非合作博弈困局，有必要對博弈困境中的多元利益進行解讀，探明各種利益博弈是如何在現實中形成農村公共產品供給困境的。

歷來公共產品的供給是沿用自上而下的制度，中央政府控制了大部分公共資源，總體規劃和投資重點往往由上級政府確定，甚至對投資項目也直接確定。中央政府作為公共產品政策的制定者、組織者和資金提供者，傾向于經濟利益最大化。其目標應是效用最大化(財政收入最大化和社會福利、公共產品供給最大化)。中央政府在財政收入既定的約束下，往往傾向通過核查、監督等方式，使成本(核查成本向地方政府轉移)最小化。針對地方政府往往希望能夠得到更多公共資源的現實，在農村公共產品的實際供給中，中央政府往往通過實施一定的制度規則來指揮地方政府(包括鄉鎮政府)和農民，以減少信息成本。如表現為當前稅收體制下的事權和財權的不對稱、權利和責任的不對等。在信息不完全、不對稱情況下，中央政府還有可能會產生逆向選擇(就是和地方政府不合作)，傾向將公共資源投向城市或非農業上。由于城市較之于農村頗有影響力，而且城市公共產品的提供能夠為政績增光添彩，從而使地方政府有限的財政支出過度地投入到了城市公共產品生產中，在產生過重的地方財政負擔的同時，隱含的機會成本更扭曲了公共資源的配置。

地方政府依靠其層級的控制權和信息不對等的雙重優勢，在面臨資金緊缺和上級部門的指標考核雙重壓力下，會選擇對其有利的博弈路徑，以追求政績評價最優、謀取財力最大化為基本施政方針。他們在公共產品提供中的態度是通過觀察中央政府的行動(假定中央政府是按缺口彌補地方政府的)來獲取信息，在上一級政府干預和農民的要求下，選擇平衡的應對戰術。一方面趨向于向上虛報，把公共產品短缺作為要價條件，故意擴大財政缺口，繼續要求中央政府投放公共資源，爭取中央政府的政策支持和稀缺資源；另一方面趨向于向下憑借其相對獨立的控制權，變相獲取控制權收益。于是地方政府就會產生多重博弈：既有與中央政府的利益博弈(當中央對地方政府制度約束強而地方政府官員行為極易被監督和舉報的條件下，地方政府官員將首先支付保障其機構正常運轉的費用，比如支付辦公費用、償還債務、工資發放等，最后才會將剩余的資金用于公共產品建設；當中央對地方政府制度約束弱而對官員行為監督成本高時，地方政府難免會通過亂收費和變相收費來籌集資金用于公共產品建設)，又有與農民的利益博弈。在博弈過程中，地方政府維持著自身的利益，實現的是一種零和博弈。

從農民利益來看，可以由短期經濟利益和長期經濟利益構成。由于受文化知識、民主意識、財力和信息等各方面因素的限制，在目前的供給制度下，農民與地方政府之間的博弈更多帶有強權博弈的色彩，農民往往處于消極應對狀態。在制定公共產品供給計劃過程中，計劃由地方政府出于自身利益和政績偏好做出，即使每個農民報告出自己的支付函數，公共產品數量并不會因此有所改變，反而成為政府征稅的依據。那么，農民作為理性的個人，就具有低報需求以逃避分擔相應成本的動機，正如薩繆爾森所說：“正是個人的自我利益使其給出虛假的信號，假裝從某種集體消費活動中獲得比實際情況更小的利益”，于是農民會出于短期經濟利益的考慮而少報需求，最終造成公共產品的實際消費偏離最優的消費量。此外，農民對中央政府與地方政府之間的博弈結果，也會產生消極的應對行為。當中央政府對地方政府的制度約束強時，農民的短期利益得到維護(比如稅收大幅度降低等)，農民會自愿地交納農業稅和“一事一議”費用，但由于地方政府的控制權，博弈的均衡便是地方政府假借各種理由優先滿足自身的利益需求，不能切實地保證公共物品的提供；當制度約束力不強、監督機制軟化時，地方政府動用“亂收費”的武器，對于處在社會政治和經濟地位最低層的農民來說，只有通過消極交納農業稅和“一事一議”費用來發泄心中的不滿。來自縣級以上政府部門的財政轉移支付僅僅能夠保證基層組織的正常運轉和保持農村義務教育的發展，一些缺乏硬性約束的農村公共產品，如道路建設、水利設施等建設就會落空，農村公共產品建設無人負責。最終，農民的長期經濟利益都會受到損害而且繼續生活在公共產品匱乏的條件下。

三、正和博弈：解決農村公共產品供給的有效路徑

可見，在委托——關系的框架內，中央政府、地方政府、農民基于現實利益和追求利益最大化的理性選擇，導致了目前農村公共產品的供給困境。農村公共產品的供給應該由中央政府、地方政府、農民共同承擔，但中央政府的最優決策，地方政府的博弈平衡，農民的消極應對，往往會按各自的理性行事。由于各方的不合作，并不一定會達到自己的預期目標，很可能會導致集體公共利益的非理性。由于信息的不對稱，中央政府為了減少信息成本，允許地方政府之間以及地方政府與農民為爭奪其稀缺資源而進行博弈。但是雙方在非合作博弈中的資源投入的成本是一種“沉淀成本”，實際上大部分都在博弈中耗散了，沒有給社會資產總額帶來任何增益，這對農村公共產品的供給總量的增進毫無益處可言。要保證農村公共產品供給整體水平的提高，就必須探尋三方都能取得利益增量的“多贏”的正和博弈方式，消除零和博弈或負和博弈的負面影響。

首先，要重塑公共精神。公共精神孕育于公民社會之中，包括民主、自由、平等、秩序以及公共利益等一系列價值命題，它錘煉形成于社會成員的社會實踐活動之中，滲透凝聚在社會成員的精神內，影響和制約著社會成員的公共行為，構成社會運作與社會發展的深層結構。沒有公共精神，正和博弈就很難在制度和行動上得到真正的落實和發展。所以，正和博弈是政府提供公共服務的一個深層次問題，它不是一般意義上的制度工程和行動范例，其目標既是規則的，也是意識的。在委托一關系的框架下，認真培育政府、官員和公民的公共精神顯得尤為重要，對解決農村公共產品供給的博弈困境具有重要作用。要減少政府信息“超載”帶來的耗損成本，促進政府之間以及政府與農民之間的競爭與合作，使委托——關系建立在信任的基礎之上，否則，即使建立最好的適用于正和博弈的制度，也會出現政治人的機會主義行為。公共精神的培育與發展根源于一定社會的政治、經濟、文化和社會的發展，其生命力的大小直接取決于它與一定社會的政治、經濟、文化、社會的發展相適應的程度。長久以來，由于我國的政治架構以及小農經濟分散性的負面影響，使得公共空間失去了發展的余地，進而造成了我國公民社會的先天發育不良，使公共精神喪失了生成的土壤。因此，公共精神的塑造是不容樂觀的。

其次，要促進信息融通。由于信息的不對等，信息在各主體之間的不均勻分布，各主體對信息的占有也并不完整，這就使得多元主體極易陷入集體非理性的沼澤。為了降低合作的交易費用，就必須保證信息在多元主體間的適時流動。應發揮地方政府在多元主體信息融通中的統籌作用：一是要明確指定一個適當的部門或組織一個跨部門、跨行業的信息管理委員會，專門負責統籌、協調和管理多元主體的信息融通工作。二是要以行政規章、管理條例的形式明確該機構的職能邊界，保證其管理既要到位，又不虛位、越位。三是通過有效的績效評估，激發其工作人員的工作動機和活力，切實增強其工作的責任感、使命感和緊迫感。同時，還要改革我國傳統的單通道信息傳輸機制。逐步改變地方政府的信息獨占、信息壟斷的地位，建立由黨政機關的信息系統、官方或半官方的思想信息庫、學術組織、新聞媒體以及政府與民間的電子網絡信息系統組成的混合型多通道信息融通模式。

篇10

關鍵詞：農村 公共產品供給 農村收入

一、變量處理與選取

農村公共產品供給的收入效應是指農村基礎設施建設對于當地村民的影響，反過來村民收入的提高又有利于提高公共產品供給質量和效益。具體來說，就是在農村公共產品供給方面，農村公共產品供給在農業生產中有利于提高農業產出，刺激消費，提高消費水平，改善生活質量，增加農民收入，從而產生收入效應。接下來的部分將利用實證分析法，對山西省農村公共產品供給對村民收入效應的影響進行剖析，目的在于探究如何提高農村基礎設施供給質量和效益。

下表是根據《中國統計年鑒》、《山西省統計局》中數據，利用SPSS統計分析得出的時間序列模型。

相關系數表示的是指解釋變量與被解釋變量之間的直線關系，相關系數的取值越趨近于1，線性關系越顯著，反之越趨于0，線性關系越不顯著。由上面表分析可知，山西省農村人均GDP與農村基建支出的相關系數為0.763，與教育支出相關系數為0.9，與農村通信支出相關系數為0.991，均為較強的相關程度，并且這幾個解釋變量與被解釋變量農村人均GDP之間的關系顯著。因此可以初步判斷，農村基礎設施建設、基礎教育支出、農村通信支出對于農村地區經濟社會的發展具有一定影響作用。

在一般理論上，R的平方主要衡量的是解釋變量整體對被解釋變量的解釋程度，用于判斷模型整體的回歸效果。由上表分析可知，模型R的平方為0.993，調整之后的R的平方為0.983，可以發現擬合程度較好，在0.1的顯著性水平下，解釋變量中的基建支出，教育支出以及通信支出均通過了顯著性檢驗。為避免傳統回歸分析中的“偽回歸”問題，對不穩定時間序列數據平穩性進行檢驗，下面將采用單位根檢驗法。

二、時間序列的單位根檢驗

檢查序列平穩性的標準方法是單位根檢驗（ADF檢驗），該檢驗的原假設是存在單位根，這就意味著序列不平穩。一般的ADF值為負值，當ADF值的t-Statistic值只有小于1%level的水平才能認為是極其顯著的拒絕原假設，意味著所檢驗序列是嚴格平穩的；若小于5%level的水平，則認為是較顯著的拒絕原假設，即所檢驗序列是平穩的。

三、協整檢驗

在統計學中，一般認為協整指解釋變量與被解釋變量之間存在著某個線性組合，且這個線性組合或許是平穩的。由上述對變量的單位根檢驗可知，所分析的被解釋變量和解釋變量都是一階單整序列，意味著存在長期穩定均衡的關系，可以進行協整檢驗，檢驗結果為：

通過協整檢驗，能夠說明解釋變量和被解釋變量之間存在長期的、真實的、穩定的正相關關系。這就可以說明，在1995-2014年間山西省的農村基礎設施建設、基礎教育、通信建設等公共產品供給情況與省內農村GDP之間存在穩定的正相關關系，也就是說只有提高省內農村公共產品供給數量、質量及效率，尤其是提高相關公共產品的產出及效率，才能在真正意義上促進農村經濟社會進步。

四、實證分析結果解釋

在對山西省農村1995-2014年的人均GDP和各項基礎設施的統計學分析后，首先可以得知作為解釋變量的基建支出、基礎教育支出、通信支出對于被解釋變量農村人均GDP具有顯著的正向影響作用，且均存在較強的相關程度，并且這幾個解釋變量與被解釋變量農村人均GDP之間的關系顯著。其次，通過單位根檢驗法對解釋變量和被解釋變量進行檢驗，結果表明解釋變量和被解釋變量的P值均小于0.05，也就是說變量都具有顯著性的特點。此外，由于該時間序列是一階單整序列，這也就具備了下一步進行協整分析的條件。最后，利用協整檢驗法進一步證明了解釋變量與被解釋變量之間是長期穩定的正向關系的。這就表明了越加強農村公共產品供給水平與效率，就越能夠促進農村經濟社會發展，刺激農村消費水平，增加農民的收入。

參考文獻：

[1]常偉.中國鄉鎮政府轉型：基于農村基礎設施建設的視角[M].北京：中國經濟學出版社，2011.57～64.

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