項目總體規劃內容范文

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關鍵詞：機場；總體規劃；現狀；建議；

Abstract: The fundamental basis for airport construction and development is the overall planning of the airport, but also to protect the airport and the city to jointly coordinate the development, so a good airport overall planning is very important for the survival of the airport, This article analyzed the problems in the planning and management of the airport, and put forward a reasonable solution.Key words: airport; overall planning; the status quo; recommendations

中圖分類號：X738.2 文獻標識碼： A 文章編號：2095-2104（2012）03-00

一、目前機場總體規劃管理中存在的問題

1、機場總體規劃編制相對混亂

目前，我國的民航部門已經對機場總體規劃問題做出了明確的規定，機場無論大小都必須要做總體規劃。但是機場總體規劃編制情況相對混亂。如對未來的發展情況沒有全面的考慮（如近期可能會遷建，周圍可能有其它規劃），規劃僅為短期內擴建使用等。這樣在實際發展中，總體規劃就無法發揮其真正指導機場發展方向的作用。

對總體規劃修改的不及時

根據民航總體規劃的相關規定，機場總體規劃需在5年內根據實際情況進行修編，目前所有機場基本都有總體規劃，但是多數機場對規劃內容修改并不及時，修編工作往往是在新建設項目啟動前期才開始進行，缺乏必要的前瞻性，因此規劃的內容不能進行深入的研究或切合機場實際的發展，例如：機場近遠期科學的發展構型、綜合交通的設置、節能和環保等，而這些內容對于機場的發展是至關重要的。

3、機場總體規劃缺乏必要的科學編制的態度

許多機場編制總體規劃僅僅是一種形式，缺乏必要的科學編制的態度。主要原因是由于根據民航的規定，每個機場必須要有總體規劃書，否則項目不會予以批準；另外部分機場在編制總體規劃的時候為了迎合地方政府的行政政績，而忽略了民航行業的特殊性。委托單位的這種不科學的編制態度將直接導致規劃編制單位編制時間有限、編制內容不客觀等實際問題。

4、機場的總體規劃和地方規劃脫節

近些年，隨著地方社會經濟的快速騰飛、地方民航的蓬勃發展以及人類對環境觀念的轉變，機場在建設和運營的過程中必將受到周邊地區諸多因素的影響和制約，因此機場在規劃過程中必須和地方規劃有效銜接。

根據民航機場總體規劃編制內容及深度的相關要求，機場總體規劃必須與地方規劃協調統一，但是由于在規劃時牽涉到的地方規劃很多，如土地利用規劃、地方城鄉規劃、環境保護規劃、綜合交通規劃等等，同時這些規劃的重點和周期與機場總體規劃又有很大的區別，所以很難達到協調統一，這給機場的總體規劃和地方的規劃在銜接上帶來了很大的難度。例如：一些大中型機場的周圍都規劃了空港經濟區，并且編制了發展計劃，有的地方還編制了綜合交通發展計劃，這些專項的規劃對機場的總體規劃都有促進作用，但是因為這些規劃很少能夠和機場總體規劃做同步修編，所以規劃的深度經常不夠，這樣在銜接上就很難達到一致。

缺乏更高層次規劃的指導

缺乏更高層次規劃的指導主要體現在兩個方面：

定位機場的功能、把握機場未來的發展是機場合理規劃的關鍵因素，但是我國機場群目前的特點是分布不均、規模不一，而功能近似，在其區域內缺少必要的統籌發展機制，對于各個機場之間的協作分工也沒有深入的研究，各個機場之間又存在相互競爭，因此各個機場對自身的定位往往較高。在這樣的情況下，機場經常忽視了周邊機場的新建和改擴建工程對自身的影響。要有效的解決這個問題，就需要有民航高層次的規劃和指導。

區域或地方規劃對所在范圍內的機場總體規劃不夠重視，或者在機場周圍建設其它項目時沒有完全考慮對于機場的影響，這就需要各個省份或城市在編制相關規劃時，必須考慮所轄機場的整體發展情況，同時必須根據民航的實際情況進行專項研究。例如：2008年浙江省相關部門曾組織編制《浙江省民用航空運輸機場發展規劃》，江蘇省也組織編制過《江蘇省民航“十一五”至2020年發展規劃》，這些規劃對所轄機場的規劃建設均具有重要的指導意義，但是這些規劃主要是從區域社會和經濟發展的角度分析所屬機場的發展可能性，缺乏深入的調查和研究，與地方機場實際發展偏差較大。

對機場總體規劃執行力度不足

機場周邊的城市建設需由機場管理機構簽批，部分建設施工項目要報到民航地區管理局進行審批。但是，由于地方規劃部門對機場的有關規定不夠了解，機場總體規劃往往又不在城市規劃內容中體現，同時機場管理部門也沒有地方規劃部門的相關執法權，所以在審批過程中就很難判定項目是否合理，或者地方規劃部門受到地方政府政策的影響而放棄機場規劃中的相關要求。如出于地方經濟發展的要求，機場凈空保護范圍內建設危害飛行安全的超高建構筑物。

二、加強機場總體規劃的措施

1、加強機場的內部管理力度

要加強機場的總體規劃，首先要加強機場的內部管理力度，具體體現在以下方面：

（1）對機場總體規劃及時修編

應該加強對機場總體規劃的日常監督和管理，及時的發現機場總體規劃和機場發展現狀之間的矛盾，督促機場管理機構對機場的總體規劃及時進行修編，在修編的過程中，機場管理機構要充分的征求相關部門的建議，最好定期的召開會議，針對總體規劃內容進行討論和研究，然后以書面形式把相關部門的意見整合到一起，再進行修編；

（2）加強機場總體規劃的理論研究

應該投入更多的力量來加強對于機場總體規劃理論方面的研究。近年來，我國的民航業發展迅速，所以理論研究不能滿足機場發展的實際需求，尤其是大中型機場的規劃方法、規劃理念和規劃手段等都需要進一步的提高，只有通過對理論的不斷研究，才能使機場的總體規劃發揮出最優的效果；

（3）嚴格審批機場內建設項目

在審批機場內的建設項目的時候，應該嚴格按照機場總體規劃，對申報審批的項目進行嚴格審查，如果發現和機場總體規劃有沖突，必須對機場總體規劃進行修編之后才能審批。

和地方規劃合理銜接

在和地方政府相關規劃的銜接方面，機場的管理機構應該發揮主要的作用，努力創建一個以機場為主導、地方部門積極響應的協調溝通平臺，并一步步建立合理的制度，盡最大可能把各種規劃的銜接工作做好。各個單位的建設項目，要由地方規劃部門審批之后才可以建設。尤其是凈空管理方面，機場的管理機構應該把機場凈空障礙物控制面上報給地方政府或者城市建設單位，這對建設單位審批新項目的建設高度以及建設規模方面有很大幫助。例如太原的武宿機場，位于太原市和榆次市的交界，又是在南郊地區，他們每年把機場凈空障礙物控制面上報到榆次市城建局、太原市規劃局及南郊區城建局各一份，并且每年溝通兩次，在機場凈空管理方面取得了良好的效果。

3、加強民航法規和制度的建設及執行力

筆者建議民航的相關法規能夠設置一些公示制度，明確的規定機場的總體規劃在審批之前一定要向社會進行公示，讓各個機構都了解規劃的內容。其主要目的是：

（1）有助于大力的宣傳機場的總體規劃以及民航的相關法規，有效促進機場的后期發展；

（2）通過公示形式讓大家都了解規劃內容，廣泛的征求各個部門的意見，使一些矛盾提前暴露出來，有助于逐步完善機場的總體規劃；

（3）可以借此提高地方政府和機場的管理機構對機場規劃的重視程度，增強機場總體規劃的力度。

（4）借助公眾的監督，加強地方對民航規劃要求內容的審批和執行力度。

4、加強政府宏觀調控

可以以民航地區管理局作為主導機構，協助各個省政府對一些機場做一個長期的專項發展規劃，通過實際的調查，制定合理的發展方向，對同一個區域內的機場進行功能定位，避免不健康的競爭，優化各個機場的空間資源。

結束語：隨著我國經濟的穩步發展，人民生活水平的提高，航空已經成為人們外出的一個重要交通選擇，機場作為航空的基礎建設，受到人們越來越多的關注。機場的總體規劃是機場發展的指導性文件，但是現在很多機場對總體規劃還不夠重視，或者在規劃過程中由于和地方政策協調的不好，致使機場的總體規劃總是存在各種各樣的問題，影響機場的發展和建設。本文已經針對這些問題作了分析，希望以后在政府的宏觀調控下，機場管理部門可以和地方政府相互配合，共同發展。

參考文獻：

1、阮積敏，機場總體規劃管理現狀及相關建議，中國民用航空，2010年，07期；

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關鍵詞：新型城鎮化，城市總體規劃

中圖分類號： TU984 文獻標識碼： A

城市總體規劃的實質是在維護城市整體利益和公共利益的前提下，對各種利益主體利用土地資源做出政策協調的過程，而本文就將對城市總體規劃方面予以簡單的闡述，希望能對同行起到一定的指導作用。

一、新型城鎮的背景

隨著2011年我國內地城鎮化率首次突破50%，達到51.3%，我國的城鎮化已經進入關鍵階段。在黨的十和中央經濟工作會議上，中央提出積極穩妥推進城鎮化，走集約、智能、綠色和低碳的新型城鎮化道路。小城鎮作為溝通城市和鄉村的紐帶和橋梁，不僅是實現農村城鎮化的必要途徑，也是解決“三農”問題的重要載體，具有極大的發展潛力。在現今新型城鎮化背景下，解決城鄉問題，實現城鄉統籌，促進城鄉一體化，保持穩健的城鎮化進程，關鍵在于發展小城鎮。

二、城市總體規劃的發展趨勢，由城市到城鄉

以空間組織為中心的城市規劃更多地與“物質性規劃”相對應。隨著社會問題的突出和城市規劃師對社會問題的關注, 城市規劃也越來越具有了社會性規劃的屬性。基于以上分析, 可以認為未來城市規劃應該是理性與感性結合、物質性與社會性兼備、科學性與政策性增強的規劃, 是具備分配社會資源和調節社會公共利益職能的規劃。如何把城市規劃發展成為具有廣泛調控功能的公共政策, 是我國城市規劃改革的主要方向和任務。

要實現城市規劃的轉型, 使其成為真正具有廣泛調控能力的公共政策, 必須加強城市規劃與相關政策的內在聯系。首先, 城市規劃要反映外部政策的要求, 如國家的宏觀調控政策、區域發展政策等對城市發展的影響; 其次, 城市規劃的內容應作為城市其他各項政策的起點和最終歸結, 城市規劃要反映城市各項組成要素在城市發展過程中的政策取向,城市各個方面的發展必須是在城市規劃所確立的基本框架之中。此外, 城市規劃還要反映城市發展的新趨勢。某些發展趨勢雖然在政策上還沒有得到及時的反映, 卻已經成為城市發展的現實影響因素, 并且影響力在逐步增強, 這些因素主要包括政治、社會、文化等。

三、對城市總體規劃的建議

1、要正確把握遠期規劃和近期規劃的關系。在城市發展和建設中，政府始終面臨的一個問題是：如何在有限的時間內，利用有限的資源做有限的事情，而基于這種情況，應正確把握“務虛”和“務實”的關系，一方面，應強化遠景規劃，落實好城市結構，布局形態，土地利用等問題，使城市決策者看清自己現在的決策對未來發展的影響，從更長遠的角度更廣闊的視野把握城市的發展；另一方面，要夯實近期規劃（即“務實”），滾動編制的近期建設規劃應將城市具體的建設項目于政府“五年”計劃、年度計劃和城市遠期規劃有機結合，建立近期建設項目庫并進行投資與財務分析，要解決總體規劃實施時序的問題，確定城市總體規劃分階段實施的內容，幫助政府決定在恰當的時機以恰當的方式采取最恰當的行動。

2、要注重城市總體規劃作為城市公共政策的特征。城市總體規劃的編制，絕非僅僅是城市規劃部門開展的一項技術工作，而是政府部門實際運作的一個政治過程，是政府行政和制定政策的依據，城市總體規劃只有與城市政策的各個方面相結合，將規劃確立的城市發展目標和發展戰略的原則、準則、布局以及規劃所確定的行動步驟轉化為這些政策的一部分，通過政府及其各部門的政策支持才能最終落實，才能得到全面的貫徹落實，也才能真正實現所期望達到的城市空間關系，規劃的目標才能更好實現，而城市總體規劃作為城市未來空間發展的指引，也應當成為整個城市及其各部門制定政策的依據。

3、要注重與城市其他部門的協調與銜接。城市外部環境的復雜多變性，城市總體規劃編制技術內容的綜合性，城市規劃的社會性，城市各階層目標價值取向的多元性特征，以及城市規劃向導與各級團體和市民利益的密切相關性等等，就決定了一個科學合理的總體規劃不可能是依靠個別技術精英閉門造車所能及，其必然是多方參與、協作式規劃的產物，城市規劃的實施將依賴于城市中的各類組織和個人，規劃師只是其中的一部分，而從根本上講，規劃的實施并不是由規劃師或者規劃部門來進行的，而是由整個社會來運作的，所以要保障規劃的實施，較為務實的做法就是尋求總體規劃與“計劃”之間的結合，一方面，在編制總體規劃時，應當以“計劃”確定的發展目標以及發展方針為依據，“計劃”強調的建設項目，其選址和布局必須符合城市總體規劃的要求；另一方面，總體規劃所確定的城市基礎設施和公共設施建設項目，也應當分期分批地落實到“計劃”中，這樣才能保障城市規劃意圖得到實現。

4、要增強規劃內容的強制性與靈活性。新時期的城市總體規劃一定要從指導功能布局、用地安排，轉向以資源環境為出發點，指導城市的可持續發展，從確定性質、規模、指標，轉向控制合理的環境容量和科學合理的建設標準：從確定發展什么，轉向保護什么，即從以開發建設為重點轉向以資源利用和空間管制為重點，在具體的編制工作中，也要淡化規劃年限，強化規劃階段；淡化用地性質，突出市場經濟對土地資源的配置；淡化具體用地布局規劃，突出空間結構規劃在總體規劃中的主導地位，要以有效引導和調控城市發展為目標，合理確定總體規劃階段強制性內容和指導性內容，強化總體規劃的強制性內容，突出指導性內容的適應性，以應對市場經濟條件下城市發展的不確定性。

結語

綜上所述，城市總體規劃對城市建設和發展發揮著“規劃先導”的作用，我們在加快推進城市化的過程中，不僅要制定一個科學的城市總體規劃，更要落實好城市總體規劃，只有這樣才能使城市總體規劃發揮它應有的實效性。

參考文獻

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一、規劃的重點內容和相互間的關系

1.國民經濟與社會發展規劃----“定目標”

國民經濟和社會發展規劃的主導內容是確定近遠期經濟和社會發展總體目標，明確需要重點建設的項目列表，規定項目一經確定，嚴格進行更改。其他規劃均要以國民經濟和社會發展規劃為準，不需要另行界定。

2.土地利用總體規劃----“指標和坐標”

土地利用總體規劃突出體現對建設定用地規模、耕地保有量和基本農田保護等指標的剛性約束。建設用地、耕地保有量、基本農田等規模必須以土地規劃為準。綜合協調農用地、建設用地和其他土地等三大地類的結構和布局，解決各地類“放哪里”的坐標定位問題。

3.城鄉總體規劃----“定布局”

城鄉總體規劃發揮宏觀戰略分析的優勢，領銜制定城市發展戰略，具體確定城市空間結構、城市建設用地內部各項用地比例和空間布局。具體解決“放什么”的用地布局問題。

4.各類專項規劃----“定方向”

各類專項規劃主要是依據地區的產業、資源現狀，提出未來發展的思路、重點打造的方向，但是其最根本的原則是不能違背“三大規劃”。

關于規劃的問題，要從規劃體系的角度去加以完善。總體上講，規劃體系大體可以分為三大塊，一塊是發展規劃，一塊是專項規劃，還有一塊是空間規劃。發展規劃主要是各級政府授權各級發改委牽頭編制的五年發展規劃綱要。專項規劃是發展規劃的細化，包括發改委和其他政府各個部門編制的行業規劃、事業規劃，等等。第三塊包括建設部門抓的城鎮體系規劃、城市規劃或謂城鄉規劃，國土部門抓的土地利用規劃，發改部門抓的區域規劃，這些規劃合在一起叫做空間規劃。這三者之間的關系是發展規劃處于統領地位，由它確定總體目標和主要任務，是管“干什么”的；專項規劃明確一個一個領域、一個一個行業怎么去干，是管“怎么干”的；空間規劃是解決空間布局和管制問題的，是管“哪里干”的。三大規劃有機統一，這就是我們的規劃體系。

二、當前各類規劃之間存在的矛盾

當前，許多專家學者提出“三規合一”，即國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃以及土地利用規劃合為一體。2004年我國頒布實施的《中華人民共和國土地管理法》及2008年開始施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》均提出了“三規合一”的相關要求。《土地管理法》第二十二條對城鄉規劃與土地利用規劃的銜接關系作出明確規定：城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。《城鄉規劃法》第五條提出：城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。但如何依據、如何銜接依然是目前總體規劃編制過程中非常棘手的問題。

多年的規劃實踐表明，我國當前的空間規劃體系突出地存在著城鄉規劃與國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃之間缺乏有效銜接的弊端，在同一個城市空間上，往往多個政府部門都有規劃引導和控制要求，但由于彼此之間缺乏協調甚至相互沖突，導致了開發管理上的混亂和建設成本的增加，這影響了經濟社會的健康發展。究其原因，主要是“三規”之間在工作目標、空間范疇、技術標準、運作機制等方面存在交叉和矛盾。住建主管的城市規劃最具有技術和管理實力，但它屬于專業管理部門，城市規劃在綜合作用的發揮上受到較大制約。發改委具有綜合協調社會經濟發展職能，但其空間規劃技術力量相對薄弱。土地利用總體規劃是以耕地保護為主要約束條件的單一目標規劃體系，難以在快速工業化、城鎮化進程中發揮各項用地供需之間的綜合協調作用。

三、盱眙規劃的基本現狀

就盱眙的規劃實際情況來看，主要有：

一是國民經濟和社會發展規劃五年綱要。該規劃由縣發改委牽頭編制，目前正在執行的是“十二五規劃”，從2011年至2015年，是重點針對產業發展布局的規劃。同時，著手考慮“十三五規劃”。

二是城鄉規劃。該規劃由縣住建局牽頭負責編制，盱眙縣城市總體規劃（2006-2020）旨在恢復盱眙縣城區山水生態風貌。規劃通過有機疏解老城區人口，改善城區住房條件，優化城區生活空間；控制城區建筑高度，凸顯盱眙山水城市風貌特色，將“山、水、城”融為一體；完善城區文化、旅游服務設施，充分展示盱眙地方文化，助推旅游產業發展。

三是土地利用總體規劃。該規劃由縣國土局牽頭編制，規劃期限是2006年到2020年，該規劃落實最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度，對上級下達的各項規劃指標，圍繞全縣經濟發展大局，科學規劃、合理布局，力爭在規劃基期年內確保各類項目用地的需求。

其他的還有各類產業規劃、行業規劃、特色園區規劃等，這些都是各職能部門牽頭負責編制，是比較專業、單一的規劃。

四、對規劃整合的建議

1.構建領導機制體系。縣級政府成立規劃編制工作領導小組，并建立專家庫，負責對全縣所有的規劃編制進行指導、審查。建議由縣政府主要領導擔任組長，各位分管縣長任副組長，成員單位為縣直各職能部門，并且設立領導小組辦公室負責具體的日常工作。

2. 重點重抓關鍵規劃。“國民經濟和社會發展規劃”、“城市總體規劃”“土地利用總體規劃”三大重點規劃是地區規劃的核心，規劃的水平和層次必須要高。建議對此三大規劃在編制過程中，聘請資質水平較高的咨詢機構參與編制，之后縣政府組織專家反復論證。

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【關鍵詞】城市規劃；總體規劃；探討

一 城市總體規劃概述

所謂城市總體規劃，就是指城市人民政府依據國民經濟和社會發展規劃以及當地的自然環境、資源條件、歷史情況、現狀特點，統籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規模和發展方向，實現城市的經濟和社會發展目標，合理利用城市土地，協調城市空間布局等所作的一定期限內的綜合部署和具體安排。城市總體規劃是城市規劃編制工作的第一階段，也是城市建設和管理的依據。

1城市總體規劃的任務。就是根據國家對城市發展和建設方針、經濟技術政策、國民經濟和社會發展的長遠規劃，在區域規劃和合理組織區城城鎮體系的基礎上，按城市自身建設條件和現狀特點，合理制定城市經濟和社會發展目標，確定城市的發展性質、規模和建設標準，安排城市用地的功能分區和各項建設的總體布局，布置城市道路和交通運輸系統，選定規劃定額指標，制定規劃實施步驟和措施。最終使城市工業、居住、交通和游s四大功能活動相互協調發展。總體規劃期限一般為20年。近期建設規劃是總體規劃的組成部分，是實施總體規劃的階段性規劃。

2城市總體規劃的內容。其內容 一般包括：論證城市發展依據，確定城市性質和發展方向，預測城市人口規模，選定有關的城市規劃定額指標；進行城市用地選擇，確定規劃區范圍和城市用地發展方向；確定城市布局形式和城市功能分區；制定城市道路系統規劃和城市交通規劃；制定給水、排水、防洪、供電、供熱、燃氣供應、郵電和城市用地工程準備措施等各項工程規劃，并制定城市工程管線綜合設計的規劃；制定城市活動中心和主要公共建筑位置的規劃方案；制定城市園林綠地系統規劃；制定城市郊區規劃；地震設防城市應制定城市防震規劃；改建舊城區的城市，應制定城市改建規劃；確定近期建設地區范圍，制定城市近期建設規劃；估算城市近期建設總投資；擬定實施規劃的步驟和措施。

3總體規劃中應附有圖紙和相應文件。例如：①城市現狀圖；②城市用地評價圖；③城市環境質量評價圖；④城市規劃總圖；⑤城市各項工程系統規劃圖；⑥城市近期建設規劃圖；⑦城市郊區規劃圖；⑧總體規劃說明書（包括投資估算）。根據城市的不同規模、性質和特點，規劃圖紙可以適當合并或增減，其圖紙一般為1∶5000或1∶10000的比例尺，城市郊區規劃圖用較小的比例尺。

4城市總體規劃的原則。城市總體規劃要因地制宜地、合理地安排和組織城市各建設項目，采取適當的城市布局結構，并落實在土地的劃分上；要妥善處理中心城市與周圍地區及城鎮、生產與生活、局部與整體、新建與改建、當前與長遠、平時與戰時、需要與可能等關系，使城市建設與社會經濟的發展方向、步驟、內容相協調，取得經濟效益、社會效益和環境效益的統一；要注意城市景觀的布局，體現城市特色。

二 城市總體規劃的地位和作用

城市是一個巨系統，是一個由多種要素構成的動態的綜合體。城市規劃要預見、安排和管理城市的土地利用和各項建設活動，要有效地引導城市合理發展，就必然是一項綜合性很強的政府職能。

1.城市總體規劃的地位

城市規劃是城市建設和發展的龍頭，城市規劃是綜合規劃，在城市的建設和發展方面，在調控土地和空間資源利用及建設活動方面，它是“龍頭”。工業發展規劃、土地利用規劃、旅游規劃等專業規劃，凡涉及城市土地、空間資源利用和建設活動，皆應與城市規劃協調，并由城市規劃來進行綜合。而城市總體規劃的法律地位、權威性和受重視程度都是最高的。

2城市總體規劃的作用

市場經濟條件下，城市規劃主要發揮它的引導和控制作用。而城市總體規劃作為城市規劃的第一階段，是對城市發展的戰略部署，對城市發展的重大問題進行專題研究，為下一層次的規劃提供指導。城市總體規劃是對城市地域內的各類資源、特別是對城市地域內的空間資源進行的整體配置和綜合協調，并且要妥善處理城市發展中出現的各種矛盾，保護城市居民的長遠利益，為全體市民創造一個安全、舒適的生活環境。

三 對城市總體規劃的建議

1要正確把握遠期規劃和近期規劃的關系。在城市發展和建設中，政府始終面臨的一個問題是：如何在有限的時間內，利用有限的資源做有限的事情，而基于這種情況，應正確把握“務虛”和“務實”的關系，一方面，應強化遠景規劃，落實好城市結構，布局形態，土地利用等問題，使城市決策者看清自己現在的決策對未來發展的影響，從更長遠的角度更廣闊的視野把握城市的發展；另一方面，要夯實近期規劃（即“務實”），滾動編制的近期建設規劃應將城市具體的建設項目于政府“五年”計劃、年度計劃和城市遠期規劃有機結合，建立近期建設項目庫并進行投資與財務分析，要解決總體規劃實施時序的問題，確定城市總體規劃分階段實施的內容，幫助政府決定在恰當的時機以恰當的方式采取最恰當的行動。

2要注重城市總體規劃作為城市公共政策的特征。城市總體規劃的編制，絕非僅僅是城市規劃部門開展的一項技術工作，而是政府部門實際運作的一個政治過程，是政府行政和制定政策的依據，城市總體規劃只有與城市政策的各個方面相結合，將規劃確立的城市發展目標和發展戰略的原則、準則、布局以及規劃所確定的行動步驟轉化為這些政策的一部分，通過政府及其各部門的政策支持才能最終落實，才能得到全面的貫徹落實，也才能真正實現所期望達到的城市空間關系，規劃的目標才能更好實現。

3要注重與城市其他部門的協調與銜接。城市外部環境的復雜多變性，城市總體規劃編制技術內容的綜合性，城市規劃的社會性，城市各階層目標價值取向的多元性特征，以及城市規劃向導與各級團體和市民利益的密切相關性等等，就決定了一個科學合理的總體規劃不可能是依靠個別技術精英閉門造車所能及，其必然是多方參與、協作式規劃的產物，城市規劃的實施將依賴于城市中的各類組織和個人，規劃師只是其中的一部分，而從根本上講，規劃的實施并不是由規劃師或者規劃部門來進行的，而是由整個社會來運作的，所以要保障規劃的實施，較為務實的做法就是尋求總體規劃與“計劃”之間的結合.

4要增強規劃內容的強制性與靈活性。新時期的城市總體規劃一定要從指導功能布局、用地安排，轉向以資源環境為出發點，指導城市的可持續發展，從確定性質、規模、指標，轉向控制合理的環境容量和科學合理的建設標準：從確定發展什么，轉向保護什么，即從以開發建設為重點轉向以資源利用和空間管制為重點，在具體的編制工作中，也要淡化規劃年限，強化規劃階段；淡化用地性質，突出市場經濟對土地資源的配置；淡化具體用地布局規劃，突出空間結構規劃在總體規劃中的主導地位，要以有效引導和調控城市發展為目標，合理確定總體規劃階段強制性內容和指導性內容，強化總體規劃的強制性內容，突出指導性內容的適應性，以應對市場經濟條件下城市發展的不確定性。

綜上所述，城市總體規劃對城市建設和發展發揮著“規劃先導”的作用，我們在加快推進城市化的過程中，不僅要制定一個科學的城市總體規劃，更要落實好城市總體規劃，只有這樣才能使城市總體規劃發揮它應有的實效性。

參考文獻：

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關鍵詞：土地利用總體規劃；彈性；云南省

中圖分類號：S28 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2011）-03-0050-1

我國第二輪土地利用總體規劃的規劃期限為1997-2010年，但由于工業化、城鎮化的高速發展及規劃制定的水平和規劃體系存在的一些問題，經濟社會發展與土地資源制約的矛盾日益突出，各類用地均呈現緊張狀態。同時，科學發展觀對土地利用提出了新的要求，要求在資源約束的國情條件下，用有限的土地資源來促進我國經濟社會的可持續發展[1]。2004年，新一輪土地利用總體規劃修編工作適時啟動，并將于2011年全面實施，規劃“彈性”的加強是其重要創新點。本文以云南省為例，解析新一輪土地利用總體規劃修編中“彈性”的應用。

1 彈性的內涵

這里的彈性是相對于剛性而言的，土地利用總體規劃的剛性指在編制和實施規劃時必須遵守或禁止違反的事項；彈性主要是指在確保土地利用總體規劃應有功能的前提條件下，規劃編制和實施管理的靈活性、可調整性和應變能力[2]。

我國的第二輪土地利用總體規劃總體上是剛性有余而彈性不足，其雖然在保護耕地等方面發揮了積極作用，但也發生了大量土地規劃不能保障區域內正常的經濟發展，或是不得已違反規劃，損害了其權威性的事情。

實質上，土地利用總體規劃中的彈性和剛性，是規劃的實踐可行性與權威性之間的一對矛盾統一體[3]。科學的土地規劃，剛性是前提，彈性是必要補充。土地利用規劃應該是在剛性管控前提下劃留適度的彈性，并嚴格彈性實施的條件，使土地利用總體規劃成為一個動態穩定的系統。

2 規劃彈性解析

2.1 預期性指標的設置

新一輪土地利用總體規劃修編調控指標按性質分為約束性指標和預期性指標。約束性指標是為實現規劃目標規劃期內必須實現或不得突破的指標，如耕地保有量、城鄉建設用地規模等；預期性指標是指按照經濟社會發展預測規劃期內應該實現的指標，主要包括園地規模、林地規模、新增建設占用農用地規模等。在約束性指標前提下，預期性指標的設置就為各地按照實際情況編制規劃給予了一定數量上的彈性；并且，土地規劃對指標實施分層管理，這就為土地規劃在某個總量指標控制下在其內部的具體地類間彈性調整提供了前提。

2.2 有條件建設區的劃定

新一輪規劃中，根據各類建設用地的約束性控制指標劃定規模邊界，規模邊界內的區域是允許建設區，是規劃確定的可開展城鄉建設的區域。而后，可在規模邊界外規定范圍內劃定一個擴展邊界，擴展邊界和規模邊界之間的區域稱為有條件建設區。有條件建設區內的農用地可以在核減其對應的允許建設區一定的規劃建設用地規模后，在規劃的各類建設用地總量指標控制下轉為建設用地使用。這就為建設用地在擴展邊界內的空間布局調整提供了彈性。

2.3 基本農田多劃后占

基本農田多劃后占是部分省份的規劃內容，其做法是有條件的地區在規劃基本農田保護區時，多劃出一定量的基本農田，在一些規劃未能確定具體范圍的或上級重點的建設項目而又必須要占用基本農田時，在基本農田保護面積指標和建設用地占用耕地規模指標的約束內，只需按建設項目占用一般耕地報批，從而簡化了報批程序，提升了當地經濟發展的效率。這樣既保證了基本農田保護規模不低于上級下達的指標，又增加了建設項目占用基本農田范圍的彈性。

2.4 城鄉建設用地增減掛鉤

城鄉建設用地增減掛鉤是和土地整治項目結合在一起的，目前正處于試點項目階段。具體為將規劃用于土地整治的農村建設用地區與規劃發展城鎮建設的區域共同組成項目區，在農村建設用地復墾為達到一定質量標準的耕地后，其減少的農村建設用地量可相應的作為城鎮建設用地的指標。這部分新增城鎮建設用地將產生遠高于原農村建設用的經濟效益，而參與項目的城鄉將共享此指標帶來的收益，且特別要保障農民的利益。這樣在統籌城鄉發展，推動了節約集約用地的同時，在城鄉建設用地約束性指標的控制下，擴大了城鎮用地占城鄉建設用地比重的彈性。

2.5 重點建設項目用地規劃表

土地利用總體規劃的成果包括規劃文件、說明、圖件及數據庫等。其納入規劃的重點建設項目，除了在文本中明確外，還需在重點建設項目用地布局圖上落到具體的空間。對于部分在土地規劃時還未確定具體項目區域的重點項目，暫時不能編入規劃圖件時，可先只列入規劃文中的重點建設項目用地規劃表。最終，其項目用地只需符合建設用地的規劃要求即可，這就加大了規劃重點建設項目用地在選址時的彈性。

3 結語

土地對于一個區域發展的作用不言而喻，而土地利用總體規劃是實行土地用途管制的重要依據，是指導土地管理和土地活動的綱領性文件。新一輪規劃中引入彈性機制，是市場經濟發展的必然要求，是落實科學發展觀的重要創新，是實現土地規劃意義的重要保障。彈性機制的貫徹情況直接影響著新一輪土地規劃的質量，進而影響區域的發展，各規劃編制及國土相關單位應學會用好規劃的彈性，使土地利用總體規劃能更好的為保障經濟社會“又好又快發展”服務。

參考文獻

[1] 胡存智.新一輪土地利用總體規劃修編重點及創新[J].中國國土資源經濟,2010,(3).

篇6

關鍵詞：保護行動規劃（CAP）；自然保護區；中國；應用現狀；運用前景

中圖分類號：S7574

文獻標識碼：A文章編號：1671-3168（2012）06-0095-05

收稿日期：2012-09-25

基金項目：西南地區竹黃遺傳多樣性與寄主專化性研究。項目批準號：31160160。

作者簡介：王鵬華（1988-），女，陜西興平人，碩士研究生。研究方向：生物多樣性保護。

通信作者：周德群（1956-），男，教授。研究方向：保護生物學。

保護地（protected areas）是指通過法律及其它有效方式用以保護和維護生物多樣性、自然及文化資源的土地或海洋特殊區域[1]。在我國，保護地包括自然保護區、風景名勝區、森林公園、濕地公園、世界自然與文化遺產地、地質公園等，近年來也引進了國外的國家公園概念與實踐[2]。本文的討論范圍主要限于自然保護區。

自然保護區是中國最大的保護地類型。截至2011年底，我國已經建立各種類型、不同級別的自然保護區2 640個，總面積約149 km2，陸地自然保護區面積約占國土面積的1493%[3， 4]。自然保護區的數量和面積雖然不少，但是很多保護區的保護成效卻不甚理想[5， 6]。造成這種狀況的原因很多，在保護和管理工作中缺乏系統、科學的保護方法，沒有制定和實施有效的保護對策，監測保護成效等，是其中比較重要的原因[7， 8]。

1我國主要的保護規劃方法

就保護對策/保護行動的制定乃至實施而言，自然保護區常用的方法包括總體規劃和保護區管理計劃。為了將自然保護區保護管理與國際接軌，本世紀初，大自然保護協會（The Nature Conservancy，TNC）中國部與國家林業局和其它政府部門合作，引進了保護行動規劃（Conservation Action Planning，CAP）。

11總體規劃

總體規劃方法用于制定單個自然保護區的保護對策與行動[9]。自然保護區總體規劃是在對自然保護區的資源和環境特點、社會經濟條件、資源保護與開發利用現狀以及潛在可能性等進行綜合科學考察之后，建設前期工作的第一個階段，主要明確自然保護區的范圍、性質、類型、發展方向和發展目標，制定自然保護區保護管理各方面的計劃和措施的過程。國家林業局頒發的關于制定自然保護區總體規劃的主要文件有3個：《國家級自然保護區總體規劃編制大綱》、《國家級自然保護區總體規劃大綱》、《自然保護區總體規劃技術規程》。3份文件對規劃包括的內容以及內容的組織方式各有不同，提出了這些指南間相互協調的要求[10-12]。

自然保護區總體規劃是一個保護區在相當長的時期內的指導性規則，對于保護區的日常管理工作來說，總體規劃的內容概括性強，也相對簡單。此外，由于總體規劃的適用期為10年，所以其針對威脅因素變化進行調整的靈活性也不夠[13]。在人力資源發展等方面，目前我國的總體規劃一般沒有包括這方面的內容[14]。同時，總體規劃側重于要求和內容，而規劃方法/過程不突出。

12保護區管理計劃

保護區管理計劃是在總體規劃的框架內，幫助保護區管理人員確定并實現其保護區使命的管理工具，是通過對保護區現狀進行調查后，在多方利益相關者參與的基礎上，針對保護對象面臨的威脅和問題，制定的一個大約5年的周期性管理方案。我國《自然保護區管理計劃大綱》明確了自然保護區基本情況、現狀評價、管理措施、行動時間表和預算等[15]。

保護區管理計劃具有重視全局與局部平衡，針對性和具體性與常規管理平衡，管理行動長效性與靈活性平衡，管理目標的一致性與階段目標的有效性平衡的特點。由于管理計劃編制強調管理機構內設部門之間的溝通，采用了參與式的方法，能夠集思廣益，吸收各方面的意見和建議；遵循調查、評估、討論等過程，因此具有較強的科學性、針對性和可操作性[16]。

13總體規劃和管理計劃的關系

保護區的總體規劃解決建設思路，為依法編制管理計劃奠定基礎，是管理藍圖；管理計劃是落實總體規劃的階段性文件，指導自然保護區一定時期內的具體工作，逐一實現總體規劃確定的自然保護區階段性目標（中期目標），強調對自然保護區日常保護管理工作的指導。

2CAP的應用

林 業 調 查 規 劃第37卷第6期王鵬華，等：保護行動規劃（CAP）在中國的應用現狀及前景分析

CAP由大自然保護協會、成功基金會（Foundation of Success）、世界自然基金會（World Wildlife Fund）和保護成效評估伙伴關系網（The Conservation Measures Partnership）等組織的大量項目材料和經驗編寫，并經過許多一線保護工作者的實踐檢驗[17]。CAP遵循確定項目人員、保護目標、保護對象及其關鍵威脅因子，制定保護對策，開展保護行動，評估保護成效等過程，完成對保護對象健康狀態和威脅因子的分析，并在此基礎上，制定對應的保護對策和保護行動，并及時評估保護成效，是一個適應性管理框架（adaptive management framework）（圖1）[18-21]。

CAP具有專門開發配套的軟件系統（Excel工作表/電子表格和Miradi軟件），CAP過程中每一步的信息都可以通過保護行動規劃電子表格來分析。Excel電子表格可以從保護對象及其威脅因子2個視角對威脅等級進行排序，進一步確定出最需要關注的保護對象和威脅因子，從而有助于保護工作者

圖1CAP的適應性管理框架

Fig1Adaptive management framework of CAP

將有限的保護資源（包括經費和人力資源等）用在最需要的保護方面。同時，CAP是由基于工作假設的一系列“不斷趨近”的環節所構成，是一個循環往復的迭代過程，在實施過程中允許信息的不完整或者一定程度上的信息缺失。隨著新的信息的獲得以及項目的變化和成熟，可以不斷地修訂和更新以前制定的保護行動規劃，這在一定程度上彌補了總體規劃和管理計劃在實施過程中靈活性不足的缺點。

21CAP在國外的應用

到目前為止，CAP方法已在美洲、澳洲、非洲、歐洲及亞洲部分地區采用。玻利維亞和秘魯已經明確將CAP作為一種官方的保護地規劃方法；在馬達加斯加，每個國家公園項目的資助者都要求被資助者使用CAP方法編制規劃。此外，不同的國家和國際保護組織還使用CAP的改編版本用于不同類型的規劃：如美國野生動物保護規劃（US State Wildlife Conservation Plans）、美國魚類和野生動物管理局瀕危動物恢復計劃（USFWS Recovery Plans）、美國國家海洋和大氣管理署物種恢復規劃（NOAA Species Recovery Planning）、危地馬拉文化保護規劃（Cultural target conservation planning-Guatemala）、美國東南部水生生境資源規劃（Southeast US Aquatic Resource Planning）以及印度尼西亞和德克薩斯州的參與性保護規劃（Participatory conservation planning – Indonesia and Texas）等[22]。

22CAP在中國的推廣應用

CAP于2000年左右由TNC引入中國，在其滇西北項目區（包括麗江老君山）采用CAP的原理和方法，并與有關保護區合作，先后制定了麗江老君山、拉市海、梅里雪山、香格里拉大峽谷、高黎貢山、北京松山、上海崇明東灘鳥類國家級自然保護區和長江上游珍稀特有魚類保護區等10多個保護區或國家公園的保護行動規劃[23]。

為提高中國自然資源管理規劃和保護區工作人員的保護規劃能力和水平，TNC中國部于2000年在麗江舉辦第一期CAP培訓，至今與合作伙伴一起舉辦了10多次大型的CAP培訓。培訓著重向與會者介紹保護行動規劃的框架、內容以及如何運用這種規劃方法來制定相應的總體規劃、保護區保護對策及其成效評估的管理系統。與昆明理工大學合作，TNC支持云南省林業廳編寫了CAP手冊，以便云南省國家級自然保護區能運用CAP方法制定各自的保護區管理計劃。

同時，TNC支持中國的林業管理規劃主要機構之一，國家林業局調查規劃設計院，運用CAP方法編制上海崇明東灘鳥類國家級自然保護區、天津八仙山國家級自然保護區、云南白馬雪山國家級自然保護區等的《示范自然保護區建設實施方案》，并進一步分析了CAP方法在中國自然保護區建設管理中的運用前景、適宜的運用方式和途徑，提出相應的指導對策。國家林業局調查規劃設計院根據研究成果向國家林業局提出建議，將CAP的方法作為國家林業局制定和修訂有關規定的參考。

此外，TNC也積極與北京林業大學及昆明理工大學等相關院校或科研機構合作，逐步將CAP納入正規的教學體系中，從而讓更多未來的自然資源和保護區的決策者、管理者、實踐者和規劃者了解和掌握此方法。北京林業大學在2009年就將CAP內容納入了本科教學，而且開設了專門的實驗；隨后，昆明理工大學環境科學與工程學院也于2011年9月在本科生中首次開設該課程。至此，CAP已正式進入中國的大學課堂[24]。

23CAP在中國應用中存在的問題

目前CAP已經在中國的自然保護區得到了一定程度的應用。由于CAP引入我國的時間不長，目前仍處在初步的宣傳推廣階段。CAP在中國大陸的應用尚有一些需要完善的問題，主要表現在以下幾個方面：

1）CAP的制定主要由專家完成，利益相關者的參與性不夠。CAP應該由具有多學科背景的規劃團隊來制定并充分考慮到利益相關者的積極參與。可實際上，由于保護區人員剛接觸這一新方法，CAP的制定主要還是由TNC專家主導，科研機構及高校的相關專家參與，而保護區的工作人員，即CAP的所有者和最直接的實施者參與不足。這樣一來，保護區人員對CAP方法依舊所知甚少，制定保護行動規劃的能力沒有得到明顯提高。

2）CAP制定之后被束之高閣而沒有用來指導保護區的保護管理工作。一方面，因CAP規劃方法還沒有作為政府保護區主管部門的剛性要求，比如像對總體規劃的要求一樣，保護區對編制和執行保護行動規劃沒有動力和積極性；另一方面，作為CAP主要研發者，TNC作為外來保護機構，不能成為保護區的保護行動實施主體。因此，編制的大多數保護行動規劃成為一紙空文，沒有真正得到實施。

3）缺少真正成功的CAP運用經驗。如上所述，在國外，很多國家和組織已經運用CAP方法開展保護區管理保護，但在我國，由于保護區的保護行動規劃編制后很少實施，成功案例少之又少。因而，CAP作為開展保護區管理的優勢尚未體現出來，還沒有足夠的說服力。

3CAP在中國運用前景展望

盡管存在上述問題，但根據實際應用的經驗認為，CAP作為一種先進的保護規劃方法，應該在中國有廣闊的運用前景。CAP可以成為中國保護規劃方法體系的一個重要部分，也可與其它保護規劃方法結合使用。結合筆者的實際工作經驗和大量的文獻研究，認為可以從以下幾個方面來加以嘗試：

1）將CAP作為一種方法和工具嵌入到其他保護方法的使用或者規劃類文件制定的過程中，而不是在同一個保護區域再單獨制定一個保護行動規劃。因此，可以考慮將CAP的運用與自然保護區的管理性文件編制結合起來，將其作為編寫總體規劃、管理計劃等的指導方法和工具。例如，CAP可以用來幫助制定自然保護區的總體規劃和管理計劃。CAP雖然不能提供編制管理計劃需要的所有元素，但是足以滿足管理計劃核心內容的制定。CAP可以幫助自然保護區管理者科學而準確地確定管理計劃的目標（主要保護對象及其健康狀況、主要的威脅因素等）和針對目標要具體采取的管理行動；CAP還為管理者提供了有效和便捷的監測評估邏輯框架、指標和相關內容，有助于管理者對相關的規劃及其實施進行監測和評估，根據監測和評估的結果對管理計劃進行必要的調整。

2）將CAP方法與管理計劃并列使用。通過10多年的使用，我國林業部門已經接受并要求保護區（國家級）編制管理計劃，提出了“保護區總體規劃為依法編制管理計劃奠定基礎，是管理藍圖；管理計劃是落實總體規劃的階段性文件”的保護規劃框架體系。如上所述，CAP與保護區管理計劃在編制過程、內容等方面基本一致，但CAP的邏輯框架結構似乎更嚴密，也有Excel電子表格等分析工具加以支撐。不提倡用CAP代替保護區管理計劃，但建議將CAP作為除管理計劃外的選項。保護區可以根據自己的意愿，選擇制定管理計劃或保護行動規劃。這既不會給保護區，也不會給政府的保護區管理機構產生任何額外負擔，而且保護規劃方法的多樣化可能有助于提升我國保護規劃的總體水平。

3）CAP不僅可以運用于自然保護區，也可用于其他類別的保護地。可以用于編制這些類別保護地的保護行動規劃，比如風景名勝區、水源保護地、遺產保護地等的保護行動規劃。用CAP方法編制的保護規劃，不僅滿足保護地的管理需求，也便于與國際同行交流。

4）可以開發一些保護行動規劃的改編本用于除自然資源保護以外的領域，如有形或無形的自然文化遺產的保護。盡管國外也在嘗試將CAP用于其他領域，但是基本上還是集中在自然資源的保護和管理方面。隨著物質生活水平的提高，人們越來越注重提升精神生活品質，主要表現為對生態資源的合理利用、更加關注非物質文化遺產地及世界自然/文化遺產的保護。使用者可以結合自己項目的具體情況，全部或者部分應用CAP框架。當然，在將CAP應用于自然資源保護以外的領域時，需要對原有術語及其含義進行必要調整。

當然，CAP方法在我國保護規劃工作中的運用和推廣，首先需要保護管理部門接受它，把它納入保護規劃體系，根據我國保護地實際情況，對CAP做一些本土化的改進，這也是CAP的研發者最希望看到的結果。其次，是需要擁有大量熟悉和能夠運用CAP技能制定保護行動規劃的人才。從短期看，可以通過強化培訓，培養規劃機構和保護區人員制定保護行動規劃和管理計劃的能力，以適應制定這類規劃對相關能力的迫切需求。從長遠需求看，需要在大中專院校中開設保護規劃培訓課程（包括CAP），培養畢業后能致力于為保護區和其他類別的保護地管理服務的專業人才。截至目前，我國的保護區規劃只是制定總體規劃，而且必須由具有認可資質的機構完成，規劃機構將總體規劃制定后移交保護區，保護區人員不制定規劃，也就無需具備規劃能力。而CAP和管理計劃等，需要保護區自己主持制定，這就需要保護區加強對有關業務人員的能力建設，從而可推進我國保護事業管理的科學化和信息化。

致謝：感謝昆明理工大學王宏斌教授、曾和平副教授以及云南省林業廳楊芳女士對論文提出的寶貴意見！

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篇7

【關鍵詞】鄉鎮規劃；白馬寺；可操作；探討

1 前言

公眾參與是土地利用規劃的內在要求，是通過規劃切實保護耕地的重要保障。隨著我國工業化、城鎮化和現代化的迅速發展，耕地持續減少、基本農田保護面積受到威脅，農村土地利用規劃和村鎮規劃不合理等問題日益突出，上一輪鄉鎮土地利用總體規劃已不能適應新農村建設發展的要求。對于不同級別和類型的土地利用規劃，公眾參與的地位與作用應該予以區別，鄉鎮規劃是土地規劃規劃體系中最基層的規劃，這一層面的規劃應更多地吸收基層百姓參與，落實到具體的地塊，這樣才能從本質上提高鄉鎮規劃的可操作性與現實性，使得鄉鎮規劃方案能夠真正實施。因此，本文結合荊州市江陵縣白馬寺鎮土地利用總體規劃的實踐，探討了如何提高鄉鎮土地利用總體規劃的操作性與現實性。

2 鄉鎮土地利用總體規劃的情況

我國到目前為止開展了三輪土地利用總體規劃，就鄉鎮土地利用總體規劃的研究狀況而言，由于鄉鎮土地利用總體規劃剛剛起步，與國家，地市，縣市級土地利用總體規劃相比，具有難度大、工作量大、定性、定位、定量要求高，要求落實到具體地塊等特點，很多地方的鄉鎮土地利用總體規劃都還處于探索研究階段。

3 鄉鎮土地利用總體規劃的核心任務與內容

4 荊州市江陵縣白馬寺鎮土地利用總體規劃的基本情況

4.1 研究區概況

白馬寺鎮地處江陵縣東北部，距荊州市市中心40公里，東與沙崗鎮相鄰，南抵普濟鎮，西鄰熊河鎮，北鄰六合垸農場。

2005年全鎮36個行政村，276個村民小組，2005年末人47449人，其中農業人口38601人，農業勞動力15366人，城鎮人口8848人，城鎮化水平18.65%，土地總面積14942.95公頃，其中耕地10156.68公頃。

4.2 上一輪土地利用總體規劃存在的主要問題

4.2.1 建設用地空間布鎮矛盾較為突出

由于建設用地空間布局矛盾較為突出，建設用地實際需求與規劃布局錯位，造成鎮部建設用地指標不足。在規劃實施過程中，給規劃實施管理帶來一定的困難，導致規劃隨項目而不斷調整。

未來規劃期內，新的城鎮化發展戰略要求城鎮發展重新定位和設計，空間布局也發生了較大的變化，需要高度重視區域發展對建設用地的不同需求，以及建設用地布局對城鎮及各類建設的集聚導向作用，科學、合理確定布局和分區方案，使規劃更加適應不斷發展變化的形勢需要。

4.2.2 土地利用總體規劃管理水平不高

在土地利用總體規劃管理上，目前還沒有一套成熟完善的規劃管理信息系統，管理效率較低。尚需積極探索運用現代高科技成果在土地規劃實施管理中的應用，不斷提高土地規劃管理的效率和水平。

4.2.3 工業集中發展區建設用地保障程度較低

由于近年來經濟發展面臨的形勢發生了重大變化，特別是周邊縣市城市整體水平的提高，白馬寺鎮經濟發展的速度加快，工業集中發展區對用地的需求十分迫切。規劃實施幾年來，由于工業集中發展區建設用地保障程度較低，其發展建設的速度較慢。隨著區域經濟的不斷發展，現有企業及產業的格鎮與周邊城市總體發展矛盾越來越突出。

4.2.4 規劃編制缺乏公眾參與

我國以往的土地利用總體規劃是按行政層次“自上而下，上下結合”的辦法編制，規劃控制指標是自上而下地層層分解下達，這對于處于規劃最低層的鄉鎮土地利用總體規劃來說非常不利，為了落實上級規劃打三制指標，鄉鎮土地利用總體規劃的編制很難顧及其他方面，很少考慮農民對農村上地利用的愿望，基本上只是機械性地執行上級規劃控制指標，因而使規劃缺乏實用性和可操作性，鄉鎮土地利用總體規劃無特色性可言。加上長期以來規劃走的是封閉性的行政干預式的土地利用總體規劃路線，鄉鎮土地利用總體規劃編制不具開放性，缺少參與度和透明度，農民對鄉鎮土地規劃的具體執行措施也很少有人過問，這樣就加大了規劃實施的難度。

4.2.5 規劃缺乏對土地利用形勢變化的適應性

上輪規劃在方案編制時以剛性為主，彈性不足。對土地利用變化缺乏適應性，規劃的用地位置與實際項目選址要求不符的現象比較常見，線狀工程用地和一些工業用地尤其突出。土地利用總體規劃的頻繁調整，說明規劃對未來土地利用趨勢變化預測還不夠準確，但在管理上又缺乏相應的調節手段，只有通過規劃調整來解決問題。規劃調整固然可以解決規劃與用地需求不相符的矛盾，但規劃調整過于頻繁，勢必影響規劃的嚴肅性。

4.2.6 規劃的現實地位不高

規劃的現實地位不高，存在規劃跟著項目跑的現象。規劃實施的權威性不高，總體控制作用發揮不充分。由于土地利用總體規劃實施的時間還不長，社會對規劃重要性認識還不深，出現了規劃的法律地位雖然很高，但在實施管理中的隨意性卻相對較大的現象。一些地方的領導對用地要符合土地利用總體規劃認識較高，但在用地安排時卻片面要求規劃方案適合用地要求，一味要求國土資源部門修改規劃以滿足用地需求。由于種種原因，違法占地近幾年居高不下，有些違反規劃的用地得不到及時有效的處理。一些行業用地規劃與土地利用總體規劃在發展目標、統計口徑、基期數據、規劃期限等方面不一致，土地利用規模上下協調，也在一定程度上限制了土地利用總體規劃綜合控制作用的發揮。

5 提高鄉鎮土地利用總體規劃操作性與現實性探討

5.1 要增強特色分析和公眾參與

公眾參與貫穿了規劃的全過程。在規劃前期研究階段，規劃專班加強專家咨詢和公眾參與，廣泛聽取各方面專家和公眾意見，加強論證，實行科學決策和民主決策。在《大綱》編制階段，就規劃布局方案和規劃指標的分解，征求有關部門專家和公眾的意見和建議。外業調查階段通過召集各村主任，支書把各村情況收集，在實地對照圖紙記錄簽字蓋章。在《總體規劃》編制階段通過聽證會再次把規劃情況展現公眾，收集反饋意見進行修改。

5.2 與變更調查工作的銜接

土地變更調查不但是土地規劃的基礎性工作，也是總體規劃實施的主要手段，耕地保有量、建設用地占用耕地，土地開發復墾整理增加耕地等規劃的主要控制指標都要通過土地變更調查來檢驗，所以本次規劃基礎數據應該將“全國第二次土地調查”的結果與“變更調查”結果結合。

本輪規劃期限為2006-2020年，規劃基期為2005年，社會經濟等基礎數據均為2005年統計數據，各級下達指標均以2005年為基期年，因此采用的土地利用規劃基數也應該是反映2005年的土地利用狀況的數據。由于土地二次調查數據反映的是2009年現狀，必須進行基期的調整才能作為本輪規劃的規劃基數。本次試點通過相關統計資料和實地調查，切合實際地將2009年數據還原到2005年。數據基期調整主要進行了三大方面的調查，一是2006-2009年新增加的建設用地，二是耕地，三是土地開發整理項目還原。對于建設用地，在二調土地利用現狀圖上對各類建設用地逐塊核查，找出2006-2009年新增建設用地地塊，在圖上進行標注，并注明發生變化的地塊在2005年的利用狀況。對于耕地標注出2006-2009年因農業結構調整占用的耕地地塊，同可調整地類一并標注在圖上。對于開發整理項目，將2006-2009年實施的開發整理項目標注在圖上，并注明項目區在2005年的土地利用現狀。

5.3 指標圖數的一致性

為確保規劃基礎數據和基礎圖件一致性，在具體的操作中可以考慮在“二調”土地利用現狀數據庫的基礎上，根據規劃基數，對“二調”現狀圖進行相應調整還原，真正做到規劃基期年圖件與數據一致。

5.4 鄉鎮土地利用總體規劃中容易出錯的幾個問題

在鄉鎮土地利用總體規劃具體調整中有幾個特別容易出錯的概念與敏感的體系將會影響鄉鎮總體規劃的操作性與現實性，在新一輪鄉鎮總體規劃中要多加注意。

5.4.1 基本農田與基本農田保護區

基本農田保護區是指對基本農田實行特殊保護而依據土地利用總體規劃和法定程序確定的特殊保護區域。其中絕大部分是耕地也包括耕地間零星分布的園地、林地草地等其他農用地。基本農田則是指按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需求依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地，其土地類型是耕地。基本農田保護地塊匯總表中的耕地面積就是該鄉鎮的基本農田面積。因此鄉鎮土地利用總體規劃基本農田保護區匯總表中基本農田保護區面積應大干基本農田面積，基本農田保護面積應至少等于上級下達的基本農田保護指標。

5.4.2 一般農田與一般農地區

基本農田保護保護面積表內的一般農田面積和土地利用分區類型表內的一般農地區面容易混淆。一般農田是指土地利用規劃確定為農業使用的后備資源和其他零星非耕地，坡度大干25 但未列人生態退耕的耕地、泄洪區內的耕地和其他劣質耕地，其土地類型是耕地；一般農地區是指基本農田保護區以外，為農業生產發展需要劃定的土地用途區域其土地類型主要包括耕地(一般農田)，園地，其他農用地。因此從理論上講兩者面積決不可能相等。

5.4.3 基本農田保護率的計算

用基本農田保護區的耕地面積除以規劃期末的耕地面積，其他的計算方法比如用基本農田保護區的面積除以規劃目標年的耕地面積，用基本農田保護區的面積除以規劃基期年的耕地面積，用基本農田保護區內的耕地面積除以基本農田保護區的面積，用基本農田保護區的面積除以鄉鎮域總面積，用基本農田保護區內耕地面積除以規劃基期年的耕地面積等等這些計算方法都是不對的。

5.4.4 基本農田保護區位調整

區位調整為主指標調整為輔是本發鄉鎮級土地利用總體規劃調整必須遵循的原則。因此各鄉鎮要在原規劃指標體系下合理調整建設用地和基本農田區位，進行鄉鎮間的建設用地和基本農田的區位調整，即在鄉鎮范圍內進行村莊間的建設用地和基本農田的區位調整。不能只針對建設用地區位調整，基本農田不進行區位調整。例如：有的鄉鎮雖然布局了工業園區，建設用地增加，規劃期末耕地保有量減少（沒有低于上級下達的耕地保有量指標），但是基本農田面積并沒有相應的有減少，出現了基本農田面積大于耕地保有量的情況。有的鄉鎮因工礦用地或者居民用地集中到工業園區，或者鄉鎮有較大的復墾整理潛力，規劃期間凈增耕地面積較大，但是基本農田并沒有增加，出現基本農田面積遠遠小于區域內耕地面積，導致基本農田率低的情況。這兩種情況說明鄉鎮或村莊沒有進行基本農田的區位調整，基本農田保護沒有落到實處，導致整個鄉鎮規劃的可操作性與現實性降低。

6 結束語

鄉鎮土地利用總體規劃是土地利用總體規劃的基礎，提高鄉鎮一級土地利用總體規劃操作性與現實性，關系到鄉鎮土地利用總體規劃的實施，影響到鄉鎮經濟的發展。未來的土地利用總體規劃必將有越來越多的公眾、團體和政府部門積極加入，如何在公眾參與的情況下提高鄉鎮土地利用總體規劃的可操作性與現實性需要在規劃實踐中逐步完善。

參考文獻

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[4]涂春松.鄉鎮土地利用總體規劃可操作性思考[J]，1994-2011

[5]諸培新，顧湘，曲福田．土地利用規劃的公眾參與機制研究[J]江西農業大學學報（社會科學版）, 2005

[6]鄉鎮土地利用總體規劃編制規程

篇8

關鍵詞：土地利用；總體規劃；規劃修編；縣級

中圖分類號：F301.24 文獻標志碼：A文章編號：1673－291X（2011）11－0170－02

2010年是新疆維吾爾自治區努力消除國際金融危機和“七?五”事件雙重影響，全力推動新疆實現“跨越式”發展的關鍵一年，也是深化新疆國土資源管理制度改革，促進國土管理工作科學發展的重要一年。按照新疆維吾爾自治區國土資源廳的工作安排，在總結評估自治區國土資源“十一五”各項規劃實施情況的基礎上，目前正在認真開展國土資源“十二五”規劃綱要編制工作，以及加快推進縣（市）土地利用總體規劃的修編和審批工作，力爭年底前基本完成土地利用總體規劃修編任務。

一、新一輪規劃修編的思路

（一）全面貫徹落實科學發展觀

新一輪規劃修編工作需在科學發展觀的指導下，立足地方實際，按照保護資源、保障發展、維護權益、服務社會的要求，統籌發展與保護、需要與可能、局部與全局、當前與長遠、地區之間、城鄉之間的關系，轉變用地觀念，創新用地模式，加大公眾參與力度，嚴格貫徹執行國家和自治區的土地利用宏觀政策。

（二）樹立可持續發展的土地利用規劃理念

在維護糧食安全和生態平衡的前提下，合理調整土地利用結構，優化土地資源配置，放棄外延擴張式的土地利用模式，著重于內部挖潛，依靠土地管理系統功能的完善和科技的進步，提高土地利用效率和效益，解決非農建設用地短缺的問題，促進人口、資源、環境和經濟的協調、可持續發展。

（三）嚴格保護耕地，節約、集約利用建設用地

保護耕地是我國的一項基本國策，是土地利用規劃的基石。在新一輪規劃中保護耕地要堅持數量與質量并重，加大中低產田改造，加強基本農田的保護和建設。對于建設用地要按照嚴控增量、盤活存量、管住總量、集約高效的要求，注重城鎮用地內部挖潛，根據土地適宜性評價和經濟社會發展的需要，確定各類建設用地集約高效的利用方式。

（四）加快城鎮化進程，協調城鄉土地利用

推進城鎮化，實現人口從農村向城鎮集中，逐步減少農村建設用地總量，是我國人多地少的國情條件下，促進城鄉建設用地合理調整，有效保護耕地和基本農田的必然選擇[1]。新一輪規劃應從區域經濟社會發展戰略出發，統籌安排各區域用地布局，鼓勵依法實施城鄉建設用地增減掛鉤政策，在保證耕地和基本農田數量不減少的前提下，通過遷村并點、復墾開發廢棄地和居民點整理等方法，合理控制城鄉建設用地規模，促進新農村建設和城鄉一體化。

（五）構建符合區域自身特點的規劃實施保障體系

土地利用規劃的實施過程是一個極其復雜的動態變化過程。新一輪規劃的實施應在完善原有規劃實施政策措施和借鑒其他國家（地區）規劃實施成功經驗的基礎上，針對區域自身土地利用的實際，根據土地利用規劃實施保障體系的基本思路及框架，從法律、行政、經濟、社會、技術、監督等方面構建規劃實施保障體系[2]。

二、新一輪規劃修編進程中的問題分析

（一）基礎資料對規劃修編的支撐力不足

縣級土地利用總體規劃的修編工作是否能順利開展，很大程度上取決于規劃基礎資料的支撐力。存在的問題主要表現在以下幾個方面：（1）受資金、技術、人力等方面的因素，土地調查多為時點勘測，時序資料較為缺乏，在規劃修編過程中所涉及的土地時序數據多為歷年土地利用變更數據累加所得。（2）現行規劃執行過程中，行政區劃進行了調整，加之土地管理工作的疏忽，轄區各鄉鎮土地調查數據對接時不注意修正數據期水平，造成現狀數據不實。（3）由于規劃修編需要的數據資料龐雜，涉及到政府的多個部門，將收集到的數據統一到規劃基期年這一時點上，存在一定的困難。（4）多數現行縣級土地利用總體規劃缺少規劃實施評價這一環節，不能了解規劃執行的結果是否符合規劃目標的要求，也無法了解規劃的實現程度、規劃的效益和規劃的效力等，進而不能為新一輪規劃修編提供依據。

（二）規劃指標分解的科學依據不足

縣級土地利用總體規劃的一個顯著特點就是采取嚴格的指標控制，引導土地的供需方向，實現轄區內各地類之間的動態平衡。而縣級土地利用總體規劃一般是由地方國土資源管理部門組織有規劃資質的大專院校、規劃設計單位來修編；由于規劃修編時間緊迫， 規劃修編單位多采取分析相關部門提供的資料的方式來了解轄區土地利用情況，實地調研較少，調查研究時間較短，規劃修編人員對區域實際情況很難做到全面掌握，從而造成規劃指標的分解隨意性較大。其主要表現在以下幾個方面：（1）土地控制指標多根據重點建設區域的布局情況下分到各個鄉鎮，然后做局部調整，指標分解的說服力不強。（2）規劃指標分解時受修編人員主觀因素的影響較大，某些指標的制定脫離了轄區的發展實際，造成鄉鎮級規劃目標難以實現。（3）受提供資料的準確性和時效性的限制，指標分解的科學性也受到限制。

（三）理論研究與規劃實踐存在差距

規劃修編的理論依據包括地租和地價理論、土地區位理論、持續利用理論、生態經濟理論、人地協調理論和系統工程理論[3]。針對規劃修編過程中出現的問題而進行的理論研究能更好地提高規劃的科學性、可行性和可操作性。但目前在縣土地利用總體規劃修編過程中，理論研究與規劃實踐存在一定的差距。如在研究縣級土地利用總體規劃彈性問題時，如何根據節約集約利用土地的要求合理確定縣級土地利用彈性供給需要進一步研究，如何根據上一級規劃的要求合理確定縣級土地利用總體規劃彈性方案需要進一步研究。

（四）規劃修編的時效性與現實發展脫節

隨著自治區工業化、城鎮化發展速度的加快，現行土地利用總體規劃的不足也日益顯現，而新一輪規劃卻一直不見結果，為適應經濟發展的需求，某些縣（市）進行了規劃局部調整。目前，在應對國際金融危機、擴大內需和推動新疆“跨越式”發展的大背景下，大量基礎設施建設項目和產業發展項目急需大量建設用地作為支撐，使所剩不多的建設用地指標更加緊張，某些地區甚至已經突破了2010年的用地指標。規劃修編戰線拉得越長越不利于土地利用的管理，同時也造成規劃法律效力的降低。因此，在保證規劃質量的前提下，規劃的修編和審批的速度必須加快。

三、新一輪規劃修編的幾點建議

（一）順應發展，重新定位

對規劃修編的定位要重新認識，不能簡單地認為規劃修編的目的是降低基本農田保護面積和耕地保有量，增加建設用地指標。現階段規劃修編的目標應繼續堅持保護耕地的法定國策，認真落實《土地管理法》確定的占用耕地補償制度、基本農田保護制度和土地用途管制制度，突出體現保護耕地的規劃重點和主線，確定保護耕地和節約、合理用地的方式、重點措施等。而從長遠考慮，新一輪規劃應全面把握土地資源對經濟社會可持續發展的重要作用，堅持自然資源的全面保護，堅持區域發展的公平性、發展過程的持續性、人和自然的和諧性等可持續發展的理念，將規劃的重點由保護耕地、控制建設用地向保護國土資源的方向轉變。

（二）轉變思路，合理規劃

《土地管理法》的頒布，正式確定了土地利用總體規劃的法律地位，明確了規劃對土地利用的調控作用。各地、各級領導也開始“認識”到土地利用總體規劃的重要性，通過土地利用總體規劃改變轄區用地布局，擴大建設用地規模，將以往違規用地合法化。在新一輪規劃修編過程中，建議轉變以往的修編思路，避免“一屆政府，一套規劃”，做到在聽取各級領導意見的同時，以規劃研究理論為基礎，理性吸收領導建議，滿足社會發展對土地的合理需求，確保規劃方案的合理性，最終使規劃得到各方的理解。

（三）注重銜接，注重實踐

第一，土地利用總體規劃應與城市總體規劃、新農村建設規劃、城鎮體系規劃相銜接，而下延伸到國民經濟和社會發展“十二五”規劃，即“十二五”規劃所確定的重大項目必須在土地利用總體規劃中落實到地塊，土地利用總體規劃要與國民經濟和社會發展目標相一致。第二，上下級土地利用總體規劃要相互銜接，即縣級土地利用總體規劃在服從市級規劃提出的指標控制和區域調控要求的同時，指導和調控鄉（鎮）級土地利用總體規劃。第三，土地利用總體規劃應當與村鎮布局規劃以及交通、水利等各類專項規劃、生態環境建設規劃等相協調。第四，土地利用總體規劃應當與理論研究成果緊密結合。例如在對耕地的調控上，可將基本農田保護圖、農地分等定級圖等反映耕地質量的圖件與規劃底圖疊加，確定耕地調整方案，實現耕地在數量和質量上的動態平衡。

（四）豐富內容，不斷創新

援疆工作會議和十七屆五中全會的召開，對新疆土地利用管理工作有了更高的要求。在開展的縣級土地利用總體規劃修編工作過程中，首先，要創新規劃理念，強調市場理念、以人為本的理念、綠色規劃理念、目標有限性理念和規劃調控法律化理念[4]。其次，要創新規劃方法，通過對“3S”技術的進一步開發，采用空間模型方法對土地利用變化進行模擬、預測和評價[5]，另外還要加快規劃數據庫和監管系統的建設。最后，要豐富規劃內容，以人口、資源、環境為切入點，涉及政策法規、產業發展、環境保護、資源開發、新農村建設等方面，強調土地布局優化、產業結構優化、生態環境改善、區域協調發展等內容，促進土地利用總體規劃向綜合性規劃發展。

（五）強化領導，加強協調

土地利用總體規劃修編工作涉及各行各業，關系全局和長遠，縣（市）級領導應將規劃修編及前期工作納入政府重要議事日程，成立由政府主管領導牽頭，專家學者及有關部門領導參加的規劃修編工作領導小組，加強對規劃修編的統一領導。縣（市）級國土資源部門要在政府的領導下，做好具體組織工作，切實履行職責，要把規劃修編前期工作作為近期國土資源工作的重點，明確工作目標，制訂周密計劃，成立強有力的規劃工作班子，加強與相關部門的協作和聯動，充分發揮各方面的積極性，切實抓緊抓好每項工作。

參考文獻：

[1] 王西同.關于土地利用總體規劃修編若干問題的探討[J].資源導刊，2008，（11）：14－15.

[2] 孟梅，蒲春玲，白蕾，等.縣級土地利用總體規劃實施保障措施研究――以新疆伊寧市為例[J].安徽農業科學，2008，36（3）：1209－1211.

[3] 王萬茂，韓桐魁.土地利用規劃學[M].北京：中國農業出版社，2002.

篇9

【關鍵詞】三規合一、濱河國際新城、信息化、數據化

一、三規合一概念

將國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃中涉及到相同內容統一起來，并落實到一個共同的空間規劃平臺上，各規劃的其它內容按相關專業要求各自補充完成，即為“三規合一”。

“三規合一”并非僅僅指一個規劃，主要指一個共同的空間，在規劃安排上互相統一，同時加強規劃編制體系、規劃標準體系、規劃協調機制等方面的制度建設，強化規劃的實施和管理，使規劃真正成為建設和管理的依據和龍頭。

二、背景研究

政策背景

1、2004年我國頒布實施的《中華人民共和國土地管理法》第二十二條：城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得超過土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。

2、2008年開始施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》第五條提出：城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制，應當依據國民經濟和社會發展規劃，并與土地利用總體規劃相銜接。

3、住建部2014年1月24日《住房城鄉建設部關于開展縣（市）城鄉總體規劃暨“三規合一”試點工作的通知》文件提出“以科學發展觀為指導，全面落實新型城鎮化的戰略要求，堅持以人為本、優化布局、生態文明、傳承文化的原則，按照城鄉一體、全城管控、部門協作的要求，編制縣（市）城鄉總體規劃，實現經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的“三規合一”或“多規合一”，逐步形成統一銜接、功能互補的規劃體系。

4、國家新型城鎮化規劃提出 “多規合一”――《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》2014年3月印發。提出：加強城市規劃與經濟社會發展、主體功能區建設、國土資源利用、生態環境保護、基礎設施建設等規劃的相互銜接。推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等“多規合一”。

地方實踐

2008年10月上海政府機構改革，原城市規劃管理局與原房屋土地管理局中的土地管理部門整合，組建上海市規劃與國土資源管理局，該機構的變革促成了2009年深圳市、武漢市的相關機構調整，“規土整合”一時成為2009年中國規劃管理領域和政府機構改革的熱點。

國家推進

2003年10月，國家發改委正式啟動了規劃體制改革試點，江蘇蘇州市、福建安溪縣、廣西欽州市、四川宜賓市、浙江寧波市和遼寧莊河市成為首批六個試點城市。使基層規劃能真正成為“國家規劃體系的支撐點”。

隨后，“三規合一”的改革試點陸續在國內部分省市展開：2007年，重慶市城鄉總體規劃獲批并被確定為全國統籌城鄉發展綜合配套改革試驗區，以此為契機，重慶市開始了統籌城鄉的規劃改革，2009年重慶市發改委開展了“四規疊合”綜合實施方案試點工作，除發展規劃、城市規劃和土地規劃外，生態環境保護規劃也被納入規劃協調的范疇，即空間開放的性質和強度要符合環境功能區劃的要求，更進一步的體現了規劃作為一個整體系統的開放性和協調性。

三、河南特色“三規合一”

1、以產業集聚區建設為基礎。

2009年4月，河南省委、省政府出臺了《關于加快推進產業集聚區科學規劃科學發展的指導意見》，對全省首批確定的180個產業集聚區進行調查，在掌握全省產業集聚區基本情況的基礎上，對產業集群生存狀況、發展條件、產業集聚區基礎設施、產業發展態勢進行對比分析，為省委、省政府制定產業集聚區發展政策，分類指導產業集聚區發展提供決策依據。

2、以“三規合一”為平臺，將產業集聚區規劃、土地規劃、城市規劃“三規合一”，這無疑是河南的創舉。河南省要求，一個產業集聚區不能超過3個主導產業，實現企業（項目）的集中布局。

3、以產城互動為依托。河南省通過產業集聚促進人口集中，依托城市服務功能為產業發展、人口集中創造條件，實現基礎設施共建共享，完善生產生活服務功能，提高產業支撐和人口聚集能力，實現產業發展與城市發展相互依托、相互促進。

四、鄭州市濱河國際新城存在的困境及建議

鄭州市濱河國際新城為中建（鄭州）城市開發建設有限公司建設開發的土地整理投資項目，位于潮河以南，107輔道以東，經南十五路及經南十四路以北，四港聯動路以西；政企合作，共同投資100億元，占地10.47平方公里。主要包括征地、房屋征收、居民/村民搬遷、拆遷安置補償、安置房建設、市政基礎設施建設、水系及土地平整等。

1、存在困境：

目前開發建設過程中尤其前期手續辦理：紅線圖、設計條件、“一書兩證”、土地證等因規劃/土地主管部門標準的不統一、規劃管理部門分管方向不同存在較多困難；此外規劃部門與土地部門焦點不統一導致部分土地無法出讓。

困境1――用地矛盾、沖突：兩個規劃中建設用地的未交集片區造成土地用途管制的沖突，易造成管理混亂。

困境2――邊界管理的矛盾：不同主體同一對象邊界的差異不同規劃編制主體采用不同基礎數據導致邊界偏差。

困境3――管控精度的偏差：城市總體規劃與土地利用總體規劃采用不同測量精度，導致行政界線偏差。

困境4――規劃管理矛盾重重：

難以科學決策――審批決策中缺乏科學評判的空間管理信息基礎；

土地利用總體規劃的基本農田保護范圍與城鄉規劃的建設用地沖突，使得審批決策困難。

審批管理效率低――項目申報部門間缺乏信息共享；

進行建設項目申報審批時，所涉及的各個部門間沒有共享足夠的信息，使得審批效率較低。

部門各自為政――各類空間事權界線不清，缺乏系統劃定。

困境5――部門利益不同，發展底線和焦點問題認識不一：環保――環境為重；國土――供地指標和基本農田保護；規劃――城市建設指標；工信――工業發展為重；旅游――旅游提升為重。

困境7――缺乏系統的空間管制措施：空間事權交叉處理缺乏依據――相互推諉；

空間管制要求缺乏系統全面梳理――未全覆蓋、難準確定位、標準不一仍然存在。

2、濱河國際新城的建議

從河南省實施“三規合一”的效果來看，以產業集聚區發展規劃為導向十分正確，但是經濟快速的發展超越了配套服務功能區域的發展速度。

將國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃中相同的部分統一起來，即可避免目前區域城市規劃與土地利用規劃的二者不相符，土地無法出讓的情況。

篇10

第一條為規范土地利用總體規劃的編制、審查和報批，提高土地利用總體規劃的科學性，根據《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》等法律、行政法規，制定本辦法。

第二條土地利用總體規劃依法由各級人民政府組織編制，國土資源行政主管部門具體承辦。國土資源行政主管部門會同有關部門編制本級土地利用總體規劃，審查下級土地利用總體規劃，適用本辦法。

第三條土地利用總體規劃是實行最嚴格土地管理制度的綱領性文件，是落實土地宏觀調控和土地用途管制，規劃城鄉建設和統籌各項土地利用活動的重要依據。

各地區、各部門、各行業編制的城市、村鎮規劃，基礎設施、產業發展、生態環境建設等專項規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接。

第四條編制和審查土地利用總體規劃，應當貫徹落實科學發展觀，堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，緊密結合國民經濟和社會發展的要求，不斷提高土地資源對經濟社會全面協調可持續發展的保障能力。

第五條國土資源行政主管部門會同財政等部門落實規劃編制工作經費，保障規劃編制工作的順利開展。

第二章規劃編制

第六條土地利用總體規劃分為國家、省、市、縣和鄉（鎮）五級。

根據需要可編制跨行政區域的土地利用總體規劃。

村莊土地利用總體規劃是鄉（鎮）土地利用總體規劃的重要內容。各地應當在編制鄉（鎮）土地利用總體規劃時對村莊土地利用的總體布局作出科學規劃和統籌安排。

第七條編制土地利用總體規劃，應當堅持政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策的工作方針。

第八條土地利用總體規劃編制前，國土資源行政主管部門應當對現行規劃的實施情況進行評估，開展基礎調查、重大問題研究等前期工作。

第九條國土資源行政主管部門應當在前期工作基礎上,以真實、準確、合法的土地調查基礎數據為依據，組織編制土地利用總體規劃大綱。

前款規定的土地利用總體規劃大綱，包括：規劃背景，指導思想和原則，土地利用戰略定位和目標，土地利用規模、結構與布局總體安排，規劃實施措施等內容。

第十條國土資源行政主管部門依據經審查通過的土地利用總體規劃大綱，編制土地利用總體規劃。

鄉（鎮）土地利用總體規劃可以與所在地的縣級土地利用總體規劃同步編制。

第十一條在土地利用總體規劃編制過程中，對涉及資源保護與可持續發展、區域和城鄉協調、土地節約集約利用、土地利用結構布局優化、土地生態環境保護與建設等重大問題，國土資源行政主管部門應當組織相關方面的專家進行專題研究和論證。

第十二條在土地利用總體規劃編制過程中，國土資源行政主管部門應當建立部門協調機制，征求各有關部門的意見。

第十三條對土地利用總體規劃編制中的重大問題，可以向社會公眾征詢解決方案。

對直接涉及公民、法人和其他組織合法利益的規劃內容，應當舉行聽證會，充分聽取公眾的意見。

采取聽證會形式聽取意見的，按照《國土資源聽證規定》的程序進行。

第十四條國土資源行政主管部門應當組織相關方面專家對土地利用總體規劃進行論證，論證意見及采納情況應當作為報送審查材料一并上報。

第十五條承擔土地利用總體規劃具體編制工作的單位，應當具備下列條件：

（一）具有法人資格；

（二）具有編制土地利用總體規劃的工作業績；

（三）有完備的技術和質量管理制度；

（四）有經過培訓且考核合格的專業技術人員。

國土資源部和省、自治區、直轄市國土資源行政主管部門應當定期公布符合本條規定條件的單位目錄。

第三章規劃內容

第十六條土地利用總體規劃應當包括下列內容：

（一）現行規劃實施情況評估；

（二）規劃背景與土地供需形勢分析；

（三）土地利用戰略；

（四）規劃主要目標的確定，包括：耕地保有量、基本農田保護面積、建設用地規模和土地整理復墾開發安排等；

（五）土地利用結構、布局和節約集約用地的優化方案；

（六）土地利用的差別化政策；

（七）規劃實施的責任與保障措施。

鄉（鎮）土地利用總體規劃可以根據實際情況，適當簡化前款規定的內容。

第十七條省級土地利用總體規劃，應當重點突出下列內容：

（一）國家級土地利用任務的落實情況；

（二）重大土地利用問題的解決方案；

（三）各區域土地利用的主要方向；

（四）對市(地)級土地利用的調控；

（五）土地利用重大專項安排；

（六）規劃實施的機制創新。

第十八條市級土地利用總體規劃，應當重點突出下列內容：

（一）省級土地利用任務的落實；

（二）土地利用規模、結構與布局的安排；

（三）土地利用分區及分區管制規則；

（四）中心城區土地利用控制；

（五）對縣級土地利用的調控；

（六）重點工程安排；

（七）規劃實施的責任落實。

前款第（四）項規定的中心城區，包括城市主城區及其相關聯的功能組團，其土地利用控制的重點是按照土地用途管制的要求，確定規劃期內新增建設用地的規模與布局安排，劃定中心城區建設用地的擴展邊界。

第十九條縣級土地利用總體規劃，應當重點突出下列內容：

（一）市級土地利用任務的落實；

（二）土地利用規模、結構和布局的具體安排；

（三）土地用途管制分區及其管制規則；

（四）城鎮村用地擴展邊界的劃定；

（五）土地整理復墾開發重點區域的確定。

第二十條鄉（鎮）土地利用總體規劃，應當重點突出下列內容：

（一）基本農田地塊的落實；

（二）縣級規劃中土地用途分區、布局與邊界的落實；

（三）各地塊土地用途的確定；

（四）鎮和農村居民點用地擴展邊界的劃定；

（五）土地整理復墾開發項目的安排。

第二十一條土地利用總體規劃圖件，包括：

（一）土地利用總體規劃圖；

（二）土地利用總體規劃附圖。

前款第（二）項規定的土地利用總體規劃附圖，包括規劃現狀圖、專題規劃圖和規劃分析圖。

第二十二條編制土地利用總體規劃，應當依據國家、行業標準和規范。

第四章審查和報批

第二十三條土地利用總體規劃審查報批，分為土地利用總體規劃大綱審查和土地利用總體規劃審查報批兩個階段。

土地利用總體規劃大綱經本級人民政府審查同意后，逐級上報審批機關同級的國土資源行政主管部門審查。

第二十四條國土資源行政主管部門應當對土地利用總體規劃大綱的指導思想、戰略定位、基礎數據、規劃目標、土地利用結構與空間布局調整等內容進行審查。

第二十五條土地利用總體規劃大綱未通過審查的，有關國土資源行政主管部門應當根據審查意見修改土地利用總體規劃大綱，重新申報審查。

土地利用總體規劃大綱通過審查后，有關國土資源行政主管部門應當依據審查通過的土地利用總體規劃大綱，編制土地利用總體規劃。

第二十六條土地利用總體規劃按照下級規劃服從上級規劃的原則，自上而下審查報批。

第二十七條土地利用總體規劃審查報批，應當提交下列材料：

（一）規劃文本及說明；

（二）規劃圖件；

（三）專題研究報告；

（四）規劃成果數據庫；

（五）其他材料，包括征求意見及論證情況、土地利用總體規劃大綱審查意見及修改落實情況、公眾聽證材料等。

第二十八條有關國土資源行政主管部門應當自收到人民政府轉來的下級土地利用總體規劃之日起5個工作日內，征求有關部門和單位意見，并自收到有關部門和單位的意見之日起15個工作日內，完成規劃審查工作。

對土地利用總體規劃有較大分歧時，有關國土資源行政主管部門應當組織各方進行協調。因特殊情況，確需延長規劃審查期限的，可以延長審查。

第二十九條國土資源行政主管部門依據下列規定對土地利用總體規劃進行審查：

（一）現行法律、法規及相關規范；

（二）國家有關土地利用和管理的各項方針、政策；

（三）上級土地利用總體規劃；

（四）土地利用相關規劃；

（五）其他可以依據的基礎調查資料等。

第三十條土地利用總體規劃審點內容包括：

（一）現行規劃實施評價；

（二）規劃編制原則與指導思想；

（三）戰略定位與規劃目標；

（四）土地利用結構、規模、布局和時序；

（五）土地利用主要指標分解情況；

（六）規劃銜接協調論證情況和公眾參與情況；

（七）規劃實施保障措施。

第三十一條國土資源行政主管部門應當根據審查情況和相關部門意見，提出明確的審查結論，提請有批準權的人民政府審批。

第五章附則

第三十二條國土資源行政主管部門根據需要可以編制土地利用專項規劃。

行業主管部門可以結合本行業特點編制行業土地利用規劃。

土地利用專項規劃、行業土地利用規劃應當符合土地利用總體規劃。