土地征用法律程序范文

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（北安市國土資源局，黑龍江 北安 164000）

【摘　要】隨著我國農村土地征用活動的不斷開展，農村土地征用活動對我國農村土地征用法制化的要求越來越高。在統籌城鄉協調發展的背景下，應著重從制定專門的《土地征用法》、規范政府農地征用權、培育農地使用權流轉市場、完善農地補償制度、健全農地征用程序、構建失地農民的社會保障制度等方面來健全農地征用法制。

關鍵詞 農村；土地；征用；制度缺陷；法制路徑

農地征用制度是調整國家建設單位、農村集體經濟組織和農民個人之間的土地收益和收益分配關系的法律制度，它是我國農地制度的核心內容。目前，我國城市化進程和新農村建設正處于加速發展階段，土地征用活動也越來越頻繁。現行農地征用制度與城鄉統籌發展的矛盾日益加劇，農地征用制度困境表現為城市土地國有制與農地集體所有制的矛盾和農地集體所有制與農民土地權益保護的矛盾探析了我國農地征用制度存在的缺陷，認為，我國農地征用制度存在諸如立法上的矛盾，土地征收程序中對被征收者的保護不足，缺少對征用征收主體——行政機關的監督機制以及政府實施的土地市場壟斷政策導致的土地征用非均衡等缺陷。

1　土地征用制度不同于土地征收制度的法制要義

征收與征用原本是行政法學的概念，學界和實際部門很長時間未能明確地加以區分。長期以來，我國立法有意或無意地混淆了土地征收和土地征用。我國的立法基本上只涉及到了土地征用而未涉及土地征收。土地征用和土地征收是近現代世界各國土地法律法規當中兩個重要的概念。土地征收主要針對的是土地所有權，而且土地所有權因征收而消失。而土地征用的標的物應是土地的使用權，而不是針對土地的所有權。2　現行農地征用制度存在的主要問題

我國沒有統一的土地征用法，也沒有統一的土地征用程序法。雖然我國《土地管理法》及其《實施條例》對土地征用做了規定，但同土地征用實踐需要相比，其制度存在著一些不足，主要有:

2.1　征用土地的產權缺乏明晰的法律規定

農地制度是農村經濟制度的基礎和核心，而農地的產權制度又是農地制度的核心。顯然建國以來，我國土地制度不斷改革，但集體土地的產權至今十分模糊。筆者認為，農地所有權是一種特殊的財產所有權，應該具有財產所有權的基本特征。

2.2　征用土地的范圍缺乏明確的法律界定

我國《憲法》規定:“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對農民集體所有的土地實行征收或征用，并給予補償。”而《土地管理法》中又明確規定:任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。何謂“國家建設用地”和“公共利益”，缺乏明確的法律界定，從而導致地方政府往往濫用公共權力，以公共利益和國家建設的名義大量征用土地。但是，應實事求是地承認，公共利益的模糊性導致了部分土地資源的浪費和閑置，這也印證了土地征用制度存在缺陷。

2.3　征用土地的主體缺乏有效的法律制約

2002年中央提出了城鄉統籌發展和取消農業稅的重大戰略決策后，政府獲取“農業剩余”的傳統手段不復存在，而政府“城市傾向”的發展戰略并沒有改變，攫取新增建設用地有償使用費取代工農產品價格“剪刀差”，成為國家獲取“農業剩余”的重要途徑。因此，進一步規范政府的征地行為，保護國家的糧食安全和農民地權，已成當務之急。

2.4　被征用土地的農民缺乏足夠的法律保障

失地農民是伴隨我國城鎮化和工業化而出現的特殊群體，處于城市和鄉村的邊界，有的成為種田無地、就業無崗、低保無份的“三無農民”，生存狀況不容樂觀。失地農民文化程度不高，就業培訓成本較高，在向非農產業轉移過程中，明顯處于劣勢地位，同時，養老、醫療保障等社會保障也已成為突出問題。

3　健全農地征用法治的路徑探析

3.1　制定專門的《中華人民共和國土地征用法》

世界上很多國家或地區都有專門的土地征用法律法規，我國目前還沒有專門的土地征用法律法規。《土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》等涉及征地的內容不多，僅有原則性的規定，缺乏可操作的具體標準，法律規范的缺位使土地征用行為無法可依。

3.2　規范政府農地征用權

基于公共利益的需要，很多國家的立法大多有規范征地的規定。實踐證明，對公共利益范圍的界定就是對政府土地征用權的規范和約束。我國的土地征用制度，應當對土地征用的范圍界定采取列舉式和概括式規定加以約束。

3.3　完善農地補償制度

補償原則是各國土地管理法律的一項重要原則，但各國對補償原則的掌握不同。有的采用完全補償原則，有的采用不完全補償原則，有的采用相當補償原則。目前，我國采用以土地年產值倍數作為補償標準的不完全補償原則，這一補償原則未將農民的生存權損失納入補償范圍并且基本未考慮土地發展權價格，具有生活補貼性質。現行《土地管理法》盡管提高了根據土地產值補償的倍數，但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。

3.4　健全農地征用程序

土地征用程序是國家征地機關在行使土地征用權的過程中必須遵循的步驟、順序以及時限的總和，其完善程度直接影響農地征用的實效。結合我國農地制度的實際和農民合法權益保護的需要，農地征用程序可包括申請征地、預公告、協商補償安置、報批、公益目的審查、批準、公告、實施補償安置、供地、供地后的監督和征地糾紛的司法仲裁程序，尤其要強化預公告、聽證和救濟三個程序。

3.5　構建失地農民的社會保障制度

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關鍵詞：土地征用；征地權；征地制度；政策建議

一、主要國家征地制度介紹

雖然各國的征地制度不盡相同，但就其核心內容而言，大多包含征地目的、征地程序、征地標準以及征地補償費等幾個方面。

（一）英國征地制度

在英國，土地征用被稱為“強制購買”。英國《強制征購土地法》規定，土地征用必須符合公共利益需要，并且征地部門必須證明該項目是“一個令人信服的符合公眾利益的案例”。英國的征地主體是英國的法定機構，如政府機關以及自來水等公用設施單位，征地程序主要包含四個階段：申請，核準，補償的議定或裁決，讓與合同的訂立與補償的給付。

關于土地征用補償，英國作了較為詳盡的規定，包括土地征用補償原則、補償范圍和標準、補償的估價日期以及補償支付與安置的處理等。

英國法律規定，土地征用補償原則有五條，一是土地征用的補償以市場價為基礎；二是補償以相等為原則，損害以恢復原狀為原則；三是不因被征土地的特殊用途而給當事人以價格補貼；四是如果土地的使用出現違反公眾利益或違法的情形時，發生的收益在征購中不予考慮；五是，在特殊情況下，土地裁判所不考慮市場的價格，而是“重置等價”；六是，考慮打攪補償。

至于土地補償的補償標準，則是以被征用土地所有權人在市場上的出售價格為準。由于取得土地可能是經過通知的幾個月之后，如果地價上漲，征用補償的估價日期問題變得十分重要。英國的估價準則中規定，如果當時是統一協商確定補償金額，那么以通知之日開始算估價日期；如果補償爭議上訴，則以土地裁判所聽證的最后一日開始算作估價日期。

土地征用補償費的內容有：其一，土地及建筑物的補償，以公開市場土地價格為標準；其二，殘余地分割或損害補償，以市場貶值價格為標準；其三，租賃權損失補償，指契約未到期的價值及因征用而引起的損害；其四，遷移費、經營損失等干擾的補償；其五，其他必要費用支出的補償，如律師或專家的費用、權利維護費用等。

（二）美國征地制度

在美國，土地征用被稱為“最高土地權的行使”，很多法律對土地征用都有明確的規定，如《美國憲法》、《美國聯邦土地政策管理法》等。聯邦憲法規定：“非依正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產；非有合理補償，不得征用私有財產供公共使用。”可見，美國對于土地征用是有比較嚴格的要件規定，包括正當的法律程序、有合理的補償和必須滿足公共使用。

由于美國是一個以土地私有為核心的國家，因此其土地征用實際上是一種買地行為。美國征地制度的主體除了政府外，從事公益事業建設和經營的法人組織也可以根據其目的征用一定的土地。美國聯邦法律規定，政府擁有的土地只能用于政府辦公用房、公立大學、公辦實驗農場、公園、道路、車站、軍用設施等。如果政府要進行經濟建設和公益事業發展時，只要理由證據充分是可以強制收買私有土地的，土地價格按當時市場價格計算。

美國征地程序為：首先，由具有資格的正式審核員審查，審核員在征得土地所有者同意后，實地調查、匯總，向負責征地的機構提交審核報告；其次，高級審核員進一步研究能否同意審核員提交的審核報告中的補償價格；最后，由征地機構向土地所有者報價若價格不合則進行談判，直至采取強制征用。

美國土地征用補償是賠償土地所有者的公平市場價格，這種補償制度充分考慮了土地所有者的利益，不僅補償被征土地現有的價值，而且補償了其可能預期的未來價值，同時對由于征地給鄰近土地造成的損失也進行了補償。

（三）日本征地制度

日本《土地征用法》第3條中確定35種公益事業是屬于可征用土地的范圍，包括建設公園、修建公路鐵路、港灣河道建設、修建學校社會福利設施等。公共利益界定十分具體、明確。

日本征地程序一般包括六個環節：申請征地，登記土地以及建筑物，達成征購協議，由征用委員會進行裁定，讓地裁定，六是征用終結。日本的土地征用補償主要分為五種：第一，征用損失補償，即為按照因公共事業需要而被征用的私有財產的市場價格給予賠償；第二，即為賠償所有者因為被征地所造成的損失，主要是對土地附屬物的賠償；第三，殘地補償，指由于征用或者使用屬于同一土地所有人的整片地中的一部分，造成殘地的價格下跌，以及其它殘地的損失時，必須對其損失進行賠償；第四，離職者賠償，即對土地權利者的雇傭人員因土地被征用而造成失業時發生的損失進行經濟補償；第五，事業損失賠償，即是對在建設過程中由于導致噪音、污水等而造成的損失，進行相應的補償。此外，日本政府為使失地農民獲得適應新的工作環境和勞動技能在農村推行了一套職業訓練制度，提供學習機會和相關職業技能訓練。

二、國外征地制度的主要特點

以上所選幾個國家對我國來說極具代表性，很值得借鑒。歐洲的英國以及北美的美國是當今西方發達國家的主要代表，這兩個國家的土地征用制度經過多年的發展和完善，已基本趨于成熟；日本國則與我國同屬于亞洲國家，因此，日本的土地征用制度對我國來說具有重要的借鑒意義。從以上對這些國家征地制度的簡要介紹中，可以粗略的認識國外征地制度在保護被征地方權益方面的一些主要特點。

（一）清晰的土地產權

西方大多數發達國家都以土地私有制為主，土地屬于個人所有，土地產權安排清晰，征地主體及客體都比較明確，同時國家的法律也強調對個人財產權的保護，例如法國的《人權宣言》指出，“財產權是不可侵犯的神圣權利”；美國聯邦憲法也規定，“非依正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產”，在征用土地的時候，政府必須要尊重個人的財產權。明晰的產權是市場交易的基礎，在清晰的產權安排下，一方面政府可以運用市場規律較為順利的實施土地征用，另一方面也使得被征地主體有了維護自身利益的基礎。

（二）明確的征地范圍

各國的征地制度在界定征地范圍時，不約而同的提到了只有為了公共利益才可以征用土地。從以上幾個國家的經驗來看，公共利益的界定大體可分為三種方式：其一，列舉兼概括式，代表性國家有日本等。這一方式嚴格限定“公共利益”的范圍，公共利益的界定十分具體、明確；其二，嚴格論證式，代表性國家有美國、英國。例如英國，在征地前要確認征用的土地是否適用《強制征購土地法》，而確認適用該法的門檻很高，征地方必須證明該項目是一個令人信服的符合公眾利益的案例；其三，概括式列舉，代表性國家有德國和法國。這一方式雖然沒有象第一種方式那樣詳細規定了“公共利益”的范圍，但通過其他方面的規定來保證土地征用公共利益的實現。

西方發達國家在界定征地范圍時，對于“公共利益”的范圍作了極為嚴格的限制，這是防止征地權濫用、行政權力侵犯個人權利的有效保證。

（三）科學合理的補償標準

土地征用制度是一種強制性的制度，它給原土地所有人造成了事實上的損害，這是公權對私權的侵害，必須進行補償，任何國家都規定了補償制度。而能否科學合理地確定征地補償標準問題，是一個國家或地區征地制度發展完善與否的重要體現。

西方發達國家在制定征地補償標準時大多按公平市場價格定價，即是以被征土地征用時在公開市場上能得到的公平市場價格為計算依據，它可使買賣雙方都愿意接受。在認定征地補償內容時，或遵循完全補償原則，或遵循不完全補償原則，或遵循相當補償原則。一般情況下，本著法律對財產權和平等原則的保障，對特別的財產征用侵害給予完全補償，對特殊情況可以準許給予不完全補償。從各國的發展趨勢來看，土地征用補償范圍與標準均呈現日漸放寬之勢，往往對被征用主體所遭受的損失給予更充分、更完全的補償，而這種合理、充分、完全的補償是保護被征地主體利益的關鍵。

（四）完善公開的征地程序

總體來看，國外較為完善的征地程序一般包括了征地申請、審查、批準、征地公告等環節，被征地人參與征地過程的程序、發生爭議時申訴和仲裁的程序，以及如何進行征地補償的程序。盡管各國征地程序的側重點不同，但都強調整個征地程序的公眾參與、過程公開。由于有一整套完善的征地程序，同時在這一過程中強調公眾參與、過程公開，因此在公眾的監督下，土地征用的公共目的以及被征地主體的利益得到了較為有效的維護。

三、對中國征地制度的政策建議

通過對歐洲的英國、北美洲的美國、亞洲的日本的土地征用制度進行比較分析，可以發現：土地產權的明晰性，土地征用目的的公共利益性，征地標準的市場定價和補償范圍的較為寬泛，體現公正、公平、公開的征地程序以及完善的申訴程序，是這些國家土地征用制度得以成功的關鍵因素。這種征地制度安排背后的深層指導思想在于對個人財產權的充分尊重。這樣的征地制度安排既有效地保護了被征地主體土地權益，又保證了土地征用的權威性和公平性。而我國現行的土地征用制度存在土地產權不明、征用目的界定不清、征地范圍過大、征地補償范圍小標準低、征地過程缺乏公開透明等缺陷，并產生極大的社會矛盾。我們可以從這幾個方面來逐步改善我國的土地征用制度。

（一）明晰土地產權界定

中國可以借鑒英國、美國、日本的經驗，一方面減少土地產權的層級和中間環節，進一步明確集體土地的產權歸屬；另一方面，可以在將要被征收的土地范圍內整合土地產權，進行適度的土地私有化改革，強化農民的承包經營權，進一步將其物權化，明確土地征用中農民的土地產權主體地位，充分尊重農民的土地產權權益，在土地產權制度安排上為農民有效保護自己的土地權益提供制度保障。這不僅不影響中國土地集體所有的主體結構，還能有效地解決因為產權不明造成的征地糾紛，更好地保護農民利益和維護社會穩定。

（二）合理界定“公共利益”的范圍

一方面，我們可以從立法的角度加強對“公共利益”的界定。在我國的《憲法》和《土地管理法》中都規定了“國家對公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并予以補償”。但是法律卻沒有對于哪些建設項目用地是為了“公共利益”加以明確界定，因此對我國的土地征用立法應進行完善我們可以借鑒日本、韓國的經驗，對“公共利益”運用列舉兼概括方法進行法律界定，明確哪些項目是符合“公共利益”的要求。

另一方面，規范征地補償程序。法律應保護被征地者的知情權、參與權以及上訴權等。對于知情權，只有為公益事業的目的，政府才有權征用土地，且必須公開聲明和通知被征地人及利益相關人員。對于參與權，征地過程中，對于地價評估由獨立第三方資產評估機構評估，或者由相關法律規定按征地時市場價計算，對于評估價不滿的被征地人也可以提交自己的評估報告，由法院進行裁決，政府按照法院裁決依法征地。這是為了形成良性的公眾參與機制，提高土地征用過程中農民的決策參與度，從根本上約束政府可能的擴張征地范圍的沖動。

（三）征地補償標準市場化改革

目前施行的征地補償標準是與市場無關的政策性補償標準，不僅完全偏離了土地的經濟價值和農民預期，也造成了人為的不公平和不穩定因素。這就需要我們借鑒發達國家比較完善的征地補償制度，進行土地補償標準的市場化改革。

另外，我們還應要區分公益性用地和經營性用地，對于為了公共目的的公益性用地應該站在被征地農民的立場給予市價補償，并且擴大征地補償范圍，最大限度的保證農民失地后生活水平不會下降，這是關系到社會公平的一個問題；對于經營性用地可以直接從市場取得，不再納入征地范圍，這是遵從了土地征用的公共利益使用原則，另外還可以有效地遏制征地權濫用的現象，壓縮了地方政府“土地財政”現象的空間，既保證了農民利益，又維護了社會穩定。

（四）建立獨立、專業的土地仲裁糾紛機構

針對補償糾紛問題，世界上許多國家和地區，除了土地政策、咨詢、執行機構設立意外，還會專門設立仲裁機構來裁決征地主體與土地所有權人之間的爭議問題。但是在我國的《土地管理法實施條例》中，如果對補償標準有爭議的，由縣級以上的地方政府進行協調，協調不成則由批準征用土地的政府進行裁決。同時征地補償、安置爭議不對征用土地方案的實施有任何影響。可見，我國政府既是土地征用的主體，也是土地征用補償糾紛的裁判員，缺少一個裁決爭議、矯正雙方行為的專門機構。因此，我國也應將解決土地糾紛納入法律程序，并且建立獨立、專業的仲裁機構解決土地糾紛爭議。（作者單位：四川大學經濟學院）

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一、土地征用的特征

1、國家建設征用土地的主體必須是國家

只有國家才能在國家建設征用土地法律關系中充當征用主體，因為只有國家才能享有國家建設之需要依法征用集體所有土地的權利，盡管直接需要土地的并非國家，而是具體的國家機關、企事業單位、社會團體以及個人。但是他們作為土地需要的單位只能根據自己的用地的實際需要，依照法律規定的程序向土地管理機關提出用地申請，并在申請批準后獲得土地的使用權，另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實際行使征用土地權的是各級土地管理機關和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權。

2、國家建設征用土地是國家行政行為，具有強制性

國家建設征用土地并非民事行為，而是國家授權的并依照法律規定的依據和程序所實施的行政行為。這是因為國家建設征用土地法律關系的主體－－國家，土地被征用的集體組織（農村集體經濟組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關系的產生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國家征用土地的指令，是行政命令。對此，土地被征用的集體經濟組織必須服從。而且在這種法律關系中也不遵循等價有償原則。

3、國家建設征用土地是國家公共利益的需要

國家建設征用土地的原因是國家建設之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國家建設需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個層次上加以理解：其一，是直接的國家建設需要或公共利益的需要。比如發展和興辦國防建設、公用事業，市政建設、交通運輸、水利事業、國家機關建設用地等等，皆是以公共利益為直接目的的事業；其二，是廣義的國家建設需要或者廣義的公共利益需要。就是說，凡是有利于社會主義現代化建設，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國力的加強，諸如設立國家主管機關批準的集體企業、三資企業，興辦國家主管機關批準的民辦大學以及其他社會公益事業等等，均是廣義上的國家建設和公共利益之需要。這些情況都可作為國家建設征用土地的原因。

4、國家建設征用土地必須以土地補償為必備條件

國家建設征用土地與沒收土地不同，它不是無償地強制地進行，而是有償地強制進行。土地被征用的集體經濟組織應當依法取得經濟上的補償。國家建設征用土地與土地征購不同，它并不是等價的特種買賣，而是有補償條件的征用。但是，對被征用土地的適當補償，則是國家建設征用土地所必不可少的條件，所謂適當補償，就是嚴格依據土地管理法的規定給予補償，征地補償以使被征用土地單位的農民生活水平不降低為原則。應當指出的是，盡管土地為國家征用，但是土地補償費以及其他費用并不是由國家直接支付，而是由用地單位支付，這是因為國家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費用的義務是直接產生于國家征用土地行政行為和國家批準用地單位用地申請及被征用土地使用權的行為。

5、國家建設征用土地的標的只能是集體所有的土地

國家建設征用土地的標的，建國以來經歷了一個發展變化的過程，隨著農業合作社在全國范圍內的實現，農村土地都變成了農村合作經濟所有以后，到了1986年土地管理法規定的征用土地的標的就只能是集體土地了。應當指出的是，國家建設用地需要用集體所有的土地來滿足，也需要用國家所有的土地來滿足，用集體所有的土地滿足國家建設用地的法定辦法是征用，用國有土地來滿足國家建設用地之需要的法定辦法是出讓、劃撥等方式而非征用方式，因為國有土地本來就是國家的，不需要再通過其他方式取得所有權，國家可直接行使處分權利。

二、征地制度存在的問題

我國現行的土地征用制度是50年代在高度集中的計劃經濟體制時期形成的，當時對于保證國家建設起到了積極作用。但是，隨著社會主義市場經濟的發展，這個制度的缺陷就日益凸現，目前主要存在如下一些問題亟待解決：

1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定

我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規定，可以間接推斷出：在土地利用總體規劃規定的城市用地范圍內，為實施城市規劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、土地征用的補償問題

土地征用是政府強制性取得集體土地所有權的一種方式。這種所有權的轉移是在有償的方式下發生的。在此過程中，土地權利的轉移不是一種市場行為，而是一種行政行為。為了國家建設的需要，農民集體不得以任何理由阻礙政府。此時農民集體所有權表現為一種不完全的所有權，其收益權受到削弱。我國《土地管理法》中明確規定了土地征用的補償標準，這種補償標準雖在原來的基礎上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現地塊的區位差異及各地不同的經濟發展水平等等，進而難以維持農民現有的生活水平，導致農民對征地的不滿；政府低價獲得土地所有權、高價出讓土地使用權的行為，也難以為農民所接受。

3、土地征用權的行使問題

從世界各國對土地征用權力的行使來看，大多是為了公共利益。一些經濟比較發達的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實行土地先買為主，征用為輔。當收買發生困難時，才實行土地征用。在我國，憲法明確規定為了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》則規定任何單位或個人使用土地，必須使用國有土地。即凡是不屬于該集體經濟組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權，從而滿足其用地的需要。我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發區、科技園等向投資單位提供優惠政策，而土地使用費往往作為其優惠的條件之一。盡管現行的《土地管理法》規定征用審批權由國務院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權力，加之監督機制不完善，便在征地申報過程中出現了一些弄虛作假的行為。

4、土地收益分配和管理問題

土地征用過程中，土地收益為土地的所有權及使用權收益，因此這部分收益應該在失去土地所有權及使用權的產權主體之間進行分配，即在集體經濟組織及農民個人之間進行合理的分配。然而在實際中，一些縣、鄉鎮政府也參與補償收益的分配，從而導致集體經濟組織及農民個人獲取的補償收益減少。據有關部門統計數據表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農民作為集體土地的直接使用者和經營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經濟組織手中的征地補償費也往往被少數村干部所侵吞。我國《土地管理法》實施條例第二十六條規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農民的土地使用權成為虛置。

5、土地征用的救濟制度問題

《土地管理法實施條例》規定：“對征地補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。”但是具體的土地征用爭議仲裁制度尚未建立，不利于征地相對人在利益受損時尋求救濟。此外，我國《行政訴訟法》規定，對法律規定由行政機關做出裁決的，不可提起行政訴訟。因此，當征地相對人對已批準的征地補償標準有爭議的，經縣級以上政府協調但協調不成時，只能由批準征地的政府裁決。這樣，對征地補償標準爭議由批準者做最終裁決，不符合防偏私原則（即任何人不得做自己案件的法官），不利于充分發揮救濟對征地權的控制作用。因為在行政權的救濟控制系統中，只有行政主體與行政相對人一起成為對等的爭議雙方，接受來自第三方對行政決定的評判，行政權才能受到其他權力的制約。

三、對征地制度改革的探索和建議

針對目前征地制度中存在的主要問題，特別是為了適應憲法第十條對征地制度的修改和市場經濟向縱深發展的需要，下一步征地制度應著重從以下幾個方面進行改革。

1、嚴格限定公益性用地范圍，土地征用權只能為公共利益的需要而行使

在現階段，我國政府需要對一些在經濟發展中具有“瓶頸”效應的行業重點扶持，因而，公共利益既要包括絕對公共利益，也要包括相對公共利益（即扶持重點行業）。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規定，“國家為了公共利益的需要”，可以征用農村集體所有的土地。依據國外經驗和我國實際，“公共利益”應嚴格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國家政府機關及公益性事業研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業用地，如學校、醫院、敬老院等；（7）水利、環境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其它公認或法院裁定的公共利益用地。建議編制《征用土地目錄》，以此限定土地征用的適用范圍。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農村集體非農建設用地市場來解決。

2、嚴格把握征地的補償原則。

補償的原則，既然是在市場經濟條件下，就要探討市場經濟對土地征用的影響和作用。市場經濟的一個重要原則，就是公平、公正、合理，就是要按照客觀經濟規律辦事。因此，要遵循以下基本原則：1、考慮到土地的投入；2、考慮到土地是農民的最基本的生活來源，是賴以生存的生產資料和最后的“社會保障”，剝奪了農民的土地，實際上就是剝奪了農民的生活、生產和生存的權利；按照價值規律的要求，貫徹等價交換的原則，做到公平、公正、合理。無論用地性質無何，無論國家重點工程用地、城市基礎設施用地還是“公共利益”和房地產開發項目等用地，在征地時都應一視同仁。也就是說，不論誰征地，都不能損害被征地者的合法權益，都不能以犧牲被征地單位（或承包地個人）利益為代價，否則就會造成多數人（國家）公共利益剝奪了少數人（集體或個人）利益的現象。如果存在兩個補償費用標準，也容易造成地方政府與被征地單位矛盾的激化，村民與村委會之間的矛盾激化。

3、以農用地市場價格作為確定土地征用費的基本依據

為了切實保護農民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補償必須以土地的市場價格為依據，實行公平補償。在公平補償原則下，征用補償金包括兩部分：土地的市場價格和相關補助金。土地的市場價格是指某一宗特定土地處于現狀土地利用條件下，在公開市場中所有權形態所具有的無限年期的正常市場價格。在我國目前農村，集體土地具有多重功能，即為農業生產服務的生產資料功能和對農民進行生存保障的社會保障功能及發展功能，農地所有權的市場價格要體現這三重功能。相關補助金是指因征地而導致搬遷費用、新的工作的前期費用以及農地中一些尚未折舊完畢的投資，對農村建設用地（如宅基地）則包括建筑物的補償費。

4、合理分配土地征用補償收益，明確界定產權是實現征地補償費合理分配的關鍵

我國法律明確規定農村土地屬集體所有，農民享有本集體土地的承包經營權。這些權利可以通過土地登記，并發放相應的土地權利證書，從而在法律上得到有效的確認和保護。在權利證書中應明確規定集體土地權利主體的權利和義務，通過土地利用現狀調查或地籍調查查清各權利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權利的行使能夠對應特定的物，從而防止權利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權或使用權。由于我國特殊的國情，集體土地對農民而言不單是生產資料，還是保障資料。土地征用是對集體土地所有權和使用權的永久性轉移，農民將永遠失去土地的經營權，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補償中應考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農民，并指導他們合理使用這部分收益，用于再就業及改善和提高生活水平。農村集體經濟組織所得份額應用于本集體經濟組織內的生產建設，如興修農田水利建設，購置農機具，幫助農民引進先進的農業科學技術，更新品種，提高農業單產，同時還可進行鄉鎮企業的建設，為失地農民提供更多的就業機會。總之，土地補償收益必須進行合理的分配和使用，真正體現農民的利益。只有這樣，才能真正體現產權工作的經濟利益。

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土地是十分寶貴的資源和資產,我國土地實行社會主義公有制,包括全民所有制和農村集體所有制兩種形式,作為土地所有制的法律表現形式,土地所有權也相應存在國家土地所有權和集體土地所有權兩種類型。土地征用是發生在國家和農民集體之間的所有權轉移,是指國家為了社會公共利益的需要,按照法律規定的批準權限和程序批準,并給農民集體和個人補償后,將農民集體所有土地轉變為國家所有。土地征用是保證國家公共設施和公益事業建設所需土地的一項重要措施,我國《憲法》第10條規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征用。”這是我國實行土地征用的憲法依據。我國目前除《憲法》外,還有一系列法律行政法規也對土地征用補償作出了明確規定。如《土地管理法》第2條規定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”第47條規定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償。”《土地承包法》第16條規定:“承包地被依法征用,占用的,有權依法獲得相應補償。”

土地征用具有下列特征:

1.征用主體的唯一性。征用土地主體只能是國家,只有國家才能在國家建設征用地法律關系中充當征用主體,因為只有國家才能享有國家建設之需要依法征用集體所有土地的權利。

2.征用土地的行政性。國家建設征用土地,是一種具體行政行為,是通過行政行為實現土地所有權的轉換,雙方地位是不平等的,土地征用法律關系的產生并非基于雙方的自愿和一致,而是基于國家的單方面的意思表示,無需被征用土地的所有人同意,被征用土地的集體經濟組織應當服從國家需要,不得阻撓。

3.征用條件的補償性。國家建設征用集體土地,要對集體經濟組織給予經濟補償,國家征用土地與沒收土地不同,它是有償強制進行,而不是無償強制進行。它不是等價的買賣,而是以補償為條件的征用,補償是適當,即嚴格依據《土地管理法》的規定給予補償,征地補償以使被征地單位的農民生活水平不降低為原則。

二、土地征用與補償范圍、標準及主體。

我國目前規定征地補償標準的主要法律和行政法規包括《土地管理法》、《大中型水利水電工程建設用地補償和移民安置條例》、《土地復墾規定》等。

我國征地費用一般由以下幾部分構成:

1.土地補償費。它是對土地所有人或對土地的投入和收益的補償。《土地管理法》第47條規定:“征用耕地的土地補償費,為該耕地被征用前三年的平均年產值的6至10倍”。征用其他土地的補償費,由省、自治區、直轄市參照征用耕地的補償標準規定。

2.安置補助費。安置補助費是為安置以土地為主要生活資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費按需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數,按照被征用的耕地數量除以征地前征用單位平均每人占有耕地的數量計算。每個需安置的農業人口的安置補助標準,為該耕地被征用前三年年產值,但是,每公頃被征用耕地的安置補助費,最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍。征用其他土地的安置補助費,由省、自治區、直轄市參照耕地的標準規定。

3.青苗補償費。青苗補償費是對被征用地當年或當季農作物的補償,其補償標準,由省、自治區、直轄市規定。

4.地上附著物的補償費。地上附著物是指依附在地上的工程物體,如水井、曬谷場、水渠管線、房屋等。附著物的補償標準,由省、自治區、直轄市規定。

從上述土地征用補償費用的范圍和標準,可見支付補償費是用地單位,接受補償費用的是土地的所有人或使用人或承包人,即農村村集體組織或村民小組或農民。

三、征地補償的法律沖突。

雖然我國《土地管理法》已經對土地征用補償的范圍、標準作出明確規定,但是對征地受償主體與其他法律存在法律沖突。

農村土地承包關系,是土地承包者農民與該土地的所有者農村集體經濟兩個平等民事主體之間的合同關系。政府強制性征地,必然要與承包合同雙方當事人發生征地關系。正如拆遷補償,拆遷人即要補償房屋所有人,又要補償租賃人一樣。政府征用農民承包的土地,在直接向土地的所有者農村集體經濟組織支付土地補償費的同時,也應直接向土地的承包經營者農民支付土地補償費。但是在現實生活中,政府往往只把土地補償費支付給農村集體經濟組織的村或組,而作為土地承包者的農民根本未得到相應的土地補償,因為村或組往往未依法處分土地補償款,由此引起的因征地補償的行政糾紛、民事糾紛、上訪事件層出不窮,問題根本在于《土地管理法》與其他法律對征地補償的規定存在明顯的法律沖突。

四、現階段我國土地征用補償和分配糾紛。

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關鍵詞：土地征用；補償標準；補償范圍；發達國家；土地征用制度 文獻標識碼：A

中圖分類號：F301 文章編號：1009-2374（2015）35-0191-02 DOI：10.13535/ki.11-4406/n.2015.35.094

1 概述

隨著工業化、城市化步伐的加快，征用農村土地、城市舊房拆遷成為城市建設、經濟發展、社會進步的客觀要求。近年來，土地征用問題引發的社會矛盾日益突出，制度不完善、補償安置不得當是許多問題的根源。相比較而言，發達國家的土地征用制度比較完善，土地征用補償問題能很好地解決。本文介紹部分發達國家的土地征用補償實踐，對我國完善土地征用補償制度有重要意義。

2 部分發達國家的土地征用補償制度

2.1 美國

美國實行的是土地私有制，大部分比例的土地為私人所有，如農村的耕地屬于家庭農場，政府擁有的絕大部分是非耕地，如沼澤、森林、草地等。美國法律規定政府若使用土地必須進行購買或租賃，即使是聯邦政府也不例外，聯邦政府不能隨意處置地方政府的土地，如若使用必須通過購買、租賃、交換等途徑取得。美國憲法對行使土地征用權的相關規定較為嚴格，政府或組織必須是為了公共目的，而且對土地所有者進行公正合理的補償，也就是說要對土地所有者補償公平的市場價格，包括土地的現有價值和土地將來獲利的折扣價格。美國征地補償價格的計算方式比較科學，一般依照土地被征用前的市場價格進行計算，制定補償方案時要努力保障土地所有者的利益，對被征地的現有價值和可預測的未來價值都要計算在內。另外，補償涉及的范圍比較寬泛，補償對象不只是土地所有者，還包括相鄰土地的所有者或經營者，對因征地給他們造成的損失也要計算在補償之內。而且，征地價格最終是由雙方確定的，土地所有者對價格不滿意可以繼續提出要求，政府或組織認為補償金額過多也可要求法院進行裁決，總之，為了維護雙方利益，二者都可以通過法律程序提出自己的要求。

2.2 日本

日本實行的也是土地私有制，私人占有65%的土地，剩余35%為公有地，并且這部分土地多為森林和荒野。日本的相關土地征用法律法規明確規定，政府要運用土地進行公共基礎設施建設等公共事業就可以征用土地，例如道路建設、堤防建設、港灣建設等。土地征地補償金的來源是租稅以及這些公共事業獲得的利用費。日本土地征收補償的范圍和標準為：（1）土地補償標準：以征用時的市場價格為標準，費用是征用時的土地市場交易價格與確定征地至實際征地之間的物價指數變化的乘積；（2）對殘余地的補償費用包括由于征地減少的價值和改建、擴建、新建、修繕等對殘余地進行處置的費用，而且土地所有者還可以要求政府將殘余地也一起進行征用；（3）地上物補償標準以同種物件的交易價格為參考；（4）遷移補償，即因征地而必須遷移所花費的必要費用，如建筑物、設備、樹木等的搬遷費用以及因搬遷產生的其他費用；（5）收益損失補償，如因土地被征用導致漁民、牧民、林場主不得不暫停營業或縮小規模，土地征用者要補償這部分損失；（6）其他損失補償，如誤工費、租房費用、搬遷花費以及公共事業完成后產生的噪音、空氣污染、水污染等損害的補償。另外，法律規定對依靠土地工作的雇傭者也要進行補償，主要補償他們因失業產生的損失。因此，日本土地征用補償制度的范圍包含土地所有者及相關人員的經濟和生活損失。

2.3 德國

德國土地征用補償標準從初期全額補償變為適當補償，再到當前的公平補償，其補償內容主要有：（1）實體損失的補償，即依據征地申請被裁定當日的市場價值為依據補償土地及地上標的物的損失；（2）其他損失補償，包括營業損失補償、殘余地價值減少補償、搬遷費用以及房屋閑置費等各種附帶損失的補償。另外，如果征地計劃確定與實際征地期間的土地價格上漲的話，上漲部分的收入劃為國家所有，這個規定就是“漲價歸公”，此規定可以預防土地投機分子獲取暴利。如果土地所有者及其他相關人員對補償費用有不滿意的地方，可以向轄區內專門的土地法院提訟，維護自身合法權益。在征地補償款支付上，由征收受益人直接支付給被征收人，并且支付行為和補償金額必須在征地決議生效起始日開始的一個月內發生并完成，若超出這個期限那么征地決議就會失效。此外，德國的土地征用補償形式不局限于貨幣補償，還可以用代償地、代償權利地進行補償。

2.4 加拿大

加拿大的憲法對財產征收補償并未做出規定，但各省立法幾乎都規定了征收補償。加拿大征地補償的主要內容有：（1）與其他國家相同，依據土地的市場價格對被征地者進行補償；（2）損害賠償，主要對象是由于征地造成相鄰土地價值減少的非征地，還包括給土地所有者造成的營業損失等；（3）擾亂損害賠償，主要是指因征地造成的遷徙費用以及遷徙過程的其他損失；（4）因土地被征用，土地所有者需要重新安置，在此過程中因特殊困難而受到的損失。土地征收補償金額一般是由專門的土地評估人員來確定。

許多國家制定的土地征用補償制度都或多或少受美國的影響，最明顯的當屬日本。與美國相似，日本的土地補償也是以被征用財產的正常市場交易價格為標準，并按照簽訂合同的價格計算。不同的是，它對征地后土地價格變動的差額不再計算在內。日本的土地征收補償涵蓋的范圍非常廣，被征收土地本身、因土地被征收減少的收益以及地上物和因征收導致的其他費用都包括在內，可謂非常全面。其補償標準采取的是較為合理的市場價值標準，以確定征收時市場價為準，并考慮實際征收時的物價變動，但土地被征收后以及土地上的預期可得利益并沒有計算在內，這一點與美國相比，顯得略微不足。德國的補償原則與美、日不同。德國法律明確規定：“只有符合社會公共利益時，方可準許征收財產。”與美、日所確定的公正補償不同，德國的征地補償額的確定是為了在公共利益與土地所有者的利益之間確定一個公平合理的標準，這種補償標準被稱為“適當補償”。在加拿大，要根據土地的最優利用確定土地的補償價格。這種“最優利用”是指土地的補償范圍要包括土地在將來的價值增值。但由于土地開發而產生的價值增值是因為社會、經濟發展所造成的自然增值，不應該由土地所有人獨享，多數情況下這種價值增值不在補償范圍內。

3 啟示

發達國家的土地補償制度比較完善，擁有豐富的補償經驗，對我國進一步深化征用有重要意義，有以下四點啟示：

（1）按照市場價格確定補償標準。遵循土地最優利用原則，依據當前的土地市場價格，并將土地的未來價值考慮在內，由專職土地評估師對被征用地進行估價，決定最終補償費用，包含土地補償金、安置補助費、建筑物損害費、經營損失費等各種補償項目的金額，平衡各方利益，體現充分合理的補償原則和精神。

（2）必須擴大征地補償范圍。現階段，我國綜合國力不斷增強，公有制實現形式多樣化，我們要同發達國家一樣逐步實現完全補償原則，對土地所有者的補償從征地引起的直接損失擴大至間接損失，增加補償項目，如相鄰地損失費、殘留地損失費、營業損失費等其他附帶性損失。這既保障了被征用者的權益，也促使征用者高效利用土地。

（3）提高征地補償的透明度。從法律的高度完善土地征用補償程序，使土地征用的相關主體都參與到征地補償環節，維護自己的合法權益，尤其是保障被征地的農民可以了解實情、參與決策、監督監管、有話語權，改變農民面臨的被動局面。

（4）設立專職部門或機構處理征地糾紛，如征地糾紛仲裁機構，加強專職人員的業務培訓。現有制度規定由政府調節和裁決，違反了市場主體平等原則，難以保證公平合理地解決糾紛。我們應創造性地引進發達國家的成功做法，對土地征用糾紛處理提供法律支持，設置專門的仲裁機構對各權利主體之間的爭議進行裁決。

我國目前的土地征收制度還具有計劃經濟的色彩，隨著市場經濟的大力發展，政治文明和法治社會的建設，現有的土地征收制度在保障被征地農民的權益方面存在諸多不完善之處，需要在立足國情、省情的基礎上，綜合吸收和借鑒發達國家的文明做法，提出適合本土的合理的土地征收法制體系，完善土地利用規劃和管理制度，合理利用土地資源。

參考文獻

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[3] 周玉琴，賴理達.征地補償制度的國際比較及對我國的啟示[J].市場論壇，2007，（12）.

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關鍵詞：土地征用；存在缺陷；改進方案

中圖分類號：F301.0 文獻標識碼：A 文章編號：

當前，我國正處于城鎮化、工業化快速發展的時期，根據國外先進國家的發展經驗表明，在這個時期容易出現大量的土地征用情況，而我國的基本國情是人多地少，要想滿足城鎮化和工業化的發展需求就需要解決其中存在的土地問題，為社會主義現代化建設提供動力支持。我國現有的土地征用制度缺乏完善性，而且存在諸多漏洞，在進行土地征用過程中難以滿足農民需求，這對于維持社會穩定影響較大，對此，我國應當借鑒西方發達國家的先進經驗，完善相關的制度法規，以加快社會主義新農村建設。

一、土地征用概述

我國的土地主要實行社會主義公有制度，包括農民集體所有制和全民所有制兩種類型，土地征用主要是指國家為了全社會利益，根據法律法規給予農村集體或個人相應補償，以將農民集體擁有的土地所有權轉給國家，以促進國家的公共基礎設施建設及公益事業發展。無論是社會主義國家還是資本主義國家，都設置了相應的土地征用制度，這對于社會公益事業的發展具有重要意義。

在實行土地征用的過程中需要遵循一定的原則，應當合理利用土地、保護耕地、保證國家建設用地，同時采用土地補償的原則，以確保農民在失去土地后仍有所依，可以持續生產和發展。在我國的經濟發展過程中，土地是非常珍貴、稀缺的資源，因此，在進行土地征用的過程中應當堅持合理用地，以最少的資源促進我國最快的發展，實現農民利益最大化。

二、土地征用中存在的缺陷

1、缺乏完善的征地制度和產權制度

在我國的法律中規定，農村土地屬于農村集體所有，并未規定誰是真正的土地所有權者，這樣，如果出現土地征用情況，在補償過程中就會出現混亂，沒有明確的土地產權，就會導致農村集體在征地談判過程中處于弱勢地位，由集體推出的代表也很難充分考慮大家的利益，從而使得在土地征用過程中損失慘重。由于殘缺的征地制度和產權制度影響，使得土地資源配置不合理，甚至存在著征而不用或者是多征少用的情況，這樣便使得大量的耕地資源被浪費，使得大量農民無地可種，無利可獲。

2、土地征用過程缺乏有效監督

在現代經濟發展過程中，一塊有價值的土地對于利益追求者來說是非常重要的，因此，在土地征用過程中就會不可避免的出現一些土地征用不合理現象，而大部分的腐敗行為也都與土地征用關系密切，如廣東省的原副省長，利用權職為其女兒在香港注冊皮包公司批地，3500畝土地一轉手便賺取2800萬利潤，而這正是由于土地征用過程缺乏有效監督和控制所導致的。土地是農民賴以生存的基礎，在土地征用過程中，由于腐敗行為滋生，導致大量的土地被征用，卻未得到合理補償，從而嚴重損害了廣大人民群眾的利益，就當前的發展情況來說，強化土地征用過程的監督和管理仍舊是重中之重。

3、征地補償低

征地補償主要是指國家占用了農民的耕地，需要給予其適當補償，以確保農民在失去土地后仍舊能夠繼續生存和發展，隨著我國社會主義新農村的建設，對于農民利益的關注度越來越高，對于損害農民利益的行為也采取了一系列措施實行嚴厲打擊。但是我國現有的《土地管理法》中關于征地的法律法規制度仍然帶有鮮明的計劃經濟體制色彩，認為征地是國家行為，農村集體只能夠服從，采取的適當補償策略并不是等價補償，而是低價補償，由此嚴重損害了農民的利益。我國現有人口中，農村人口仍占有重要比例，社會主義新農村的建設就是為了構建社會主義和諧社會，更好的滿足農民的生產和發展需求。但過低的征地補償使得農民失去了土地卻得不到應有賠償，這勢必會對我國的社會主義和諧社會構建產生巨大影響。

三、改進土地征用的策略

1、建立健全征地制度及產權制度

正所謂無規矩不成方圓，一項制度的實施，只有制定相應的法律規則，才能夠起到有效的約束作用，以減少違法行為的發生，確保制度實施的順利進行。因此，對于土地征用的相關問題，首先應當建立健全征地制度及產權制度，明確規定土地征用應當補償的條款，實行公平補償原則，同時還應當明確土地的所有者，不能夠用農村集體來概括，以確保農民能夠為自身的利益申訴，在土地征用過程中，政府應當與農民站在對等的角度，賦予其平等的談判地位和話語權，對于土地征用的補償費用應當由雙方協定，而非一方占據主導。此外，對于《土地征用法》應當不斷修訂和完善，確保土地征用過程中的任何一個環節都有法可依，同時嚴厲打擊違法行為，以確保農民的合法利益。

2、加強土地征用過程的監督與控制

土地征用過程也是可能滋生腐敗的過程，如果缺乏有效的監督與控制措施，勢必仍舊會出現像案件的情況，從而給國家和農民都帶來嚴重的損失。對此，在土地征用過程中首先應當完善相應的征用程序，對于土地征用方案應當事前公告，并在土地征用過程中鼓勵公眾積極參與，對征用土地的用途進行監督，同時，政府還應當廣泛聽取各方意見和建議，制定與征地用途相符合的補償機制，對于補償方式，也應當充分尊重民眾意見，以確保土地估價合理，對于農民的土地補償公平。對于土地征用過程中可能出現腐敗的環節應當嚴密監控，如果發生腐敗行為，應當嚴厲懲罰，維護農民群眾的利益。通過規范土地征用過程，鼓勵農民群眾參與到土地征用過程中，能夠更充分的考慮民眾利益，并確保征用環節透明化，減少損害農民利益的行為。

3、完善土地征用補償機制

政府為了公共利益而采取一種行為，雖然是為了廣大人民群眾的利益考慮，但也是以損害某一部分個人利益來實現的，如果不能夠給予個人適當的補償，勢必會導致社會混亂。因此，對于個人利益的損害，應當由政府及社會來承擔，確立、科學、合理的補償原則，從而確保全社會發展的協調性。因此，在土地征用過程中，政府應當充分考慮農民群眾的利益，建立完善的土地征用補償機制，細化各項補償項目，確保農民群眾了解每一項土地補償策略及相關費用。再給予農民適當的金錢補償后，政府還應當積極為農民提供工作場所，避免勞動力閑置，以確保農民在失去土地后仍舊能夠繼續生存和發展，從而滿足我國社會主義新農村的建設要求。

結束語：

土地是屬于農村集體的，國家在征用土地的過程中必須充分考慮農民的利益，構建完善的土地征用補償機制，并建立健全相關的土地征用制度，加強土地征用過程的監督與控制，并為這些失去土地的農民提供工作場所，實現合理安置，以為我國的社會主義新農村建設提供動力支持，保護被征用土地農民的合法權益，更好的推動我國社會主義經濟的快速發展。

參考文獻：

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【關鍵詞】土地征收；利益分配；法律保障；補償方式多元化

一、我國農村土地征收補償制度現狀

土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，依據法律規定的程序和批準權限，并依法給予農村集體經濟組織及農民補償后，將農民集體所有土地變為國有土地的行為。依據我國現行的土地征收法律法規征收具有以下特征：

（一）依照土地原有用途制進行補償

依據《土地管理法》第四十七條之規定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。” 《物權法》第四十二條都規定：“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。”通過具體法條我們看到，在土地征收上是以土地原有用途作為補償依據。

（二）“產值數倍法”彌補農民損失

依據《土地管理法》第四十七條第二款的規定：“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算……但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。”這種“產值數倍法”在實踐中，顯現出明顯的不合理性和不公平性，不同地域的農業生產結構不同，農業產值也存在很大差異，通過制定產值標準雖然可以解決地方政府在產值標準上的隨意性問題，但卻偏離了“產值數倍法”對農民損失的土地收益補償的本來意義。

（三）由行政機關依據土地所有權來確定補償對象

依據《土地管理法實施細則》第二十五條、第二十六條之規定：“征用土地方案經依法批準后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施。”根據實施細則，在土地征用補償方案是行政審批的方式，農民并不享有前期參與的權利。并且補償費是下發到村集體，由村集體管理和使用。在安置補償上，或是交付安置單位或是支付被安置人的保險費用。接受統一安置的才能領取安置補助金，實際上農民獲得的僅僅是地上附著物補償費及青苗補償費。

二、我國農村土地征收補償存在的問題

（一）政府主導下“公共利益”界定范圍不明確

《憲法》規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”但何為“公共利益”，憲法并沒有明確規定。大量營利性商業項目，都以公共利益的名義強制征用土地，從而引發農民的群體性上訪和干群沖突，嚴重影響農村的社會穩定和發展。我國的土地征收前提“公共利益”的判定機關與征收執行機關都是“政府”。實質上在我國土地買賣的一、二級市場上政府形成了“壟斷”。

（二）補償局限于直接經濟損失，且行政救濟局限性大

2004年，國務院下發了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》對農民最關注的征地補償作了新承諾；土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，當地政府可以用國有土地有償使用收入予以補貼。但是在現實的執行中仍然是僅保障最基本的生活，而且補償的范圍也僅僅是直接的經濟損失，對于因征地產生附加損失的補償卻鮮有關注。

（三）土地流轉承包之后補償費分配不到位

土地在租用后，為了形成規模生產，轉化為現代農場模式經營，會有大量的資金投入。再者流轉后的土地在使用性質上發生變化。經過改良由低產變為高產，由旱地變為水田，這些改良的基礎是大量資金、技術、人力等方面的大量投入。然而在現行的土地征收補償對象是單一的，對于這種新產生的所有權、使用權分離的情況缺乏保護與關注。在征收補償上對這部分投入如何補償沒有規定，水田、旱地的改變后增值部分的收益如何分配，也是缺乏制度的約束。如果立法與政策無視這種新型關系，必將極大的損害的農民的生產積極性，嚴重阻礙農業現代化的進程。

三、完善土地征收補償分配政策、健全土地征收法律法規

（一）土地征收嚴格區分“公共利益征收”與“商業征收”

土地作為稀缺資源，現行僅僅允許“公共利益受益”的制度不能滿足經濟發展的需要。將商業征收納入到合法的增收途徑中更有利于對土地的利用與保護。在立法的思路上可以將“公共利益征收”與“商業征收”嚴格區分開來，讓政府在土地征收的問題上回歸到宏觀調控與監督保障的軌道上去。為失地農民謀取更多的社會保障，以政府力量保障失地農民的基本生活水平。

（二）明確征收補償原則，法律保駕護航

明確土地征收補償基本原則，用土地征收補償基本原則作為補救具體法律法規不足。在法律法規缺失具體規定的情況下，法官可以依據基本原則的精神做出判決，確定當事人權利義務及各方責任劃分。

（三）土地承包經營權流轉后，明確征地補償的歸屬與分配

最高法院關于《農村土地承包法》司法解釋第22條涉及到青苗和附著物的補償分配，但對于土地補償費以及安置補助費卻沒有明確規定。對于這一問題應該依照土地流轉的性質做出不同的區分，保障農村經濟發展，保護農民切身利益。

總而言之，在很長一段時間內，農民土地權利的狀態是不穩定和不確定的。基于在征地補償中的問題，筆者認為應該改革征地補償分配政策，規范土地征用法律法規。以實現以下兩個目的：首先，明確征地補償各項基本原則。在分配土地補償款上的規定，應符合我國基本國情，切實反映被征地農民的生存和社會保障的價值。其次明確征地補償方案的內容，通過一套合理的土地征用程序，合理的救濟途徑，以及各種法律責任的規定，并監督政府的行為，為了征地補償制度在保障農民利益方面的實體內容和程序內容相一致。

參考文獻

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1主要法律糾紛類型

1.1建筑活動中的人身損害賠償糾紛

舊村和危舊房改造的總體思路和目標是“改造空心村、撤并自然村、建設新農村”，“連片拆除危舊房，重新規劃建新房，騰出空間促發展”，因此，該項工作中會發生大量的建筑活動和行為。比如，農民拆除舊房建新房、村委會組織修建道路等等。在這些建筑活動中存在諸多法律問題值得我們去思考，如：承包合同的效力問題、施工方的主體資格問題、人身損害賠償問題等，其中實踐中反映最為突出的是人身損害賠償問題。應當說，當前我國農村建筑市場秩序還很不規范，有些鄉鎮建筑公司資質不全；有些企業承接工程之后隨意轉包或肢解分包，自己則根本不參與具體建筑施工活動；有些施工隊則是個體泥瓦工自行招募組織起來的，既沒有工商企業登記，也沒有建筑施工資質，是一支典型的農村建筑游擊隊。而許多建房者按照傳統習慣，圖一時節約和方便或礙于人情，將建設工程發包給這些建筑游擊隊或者其他本村人承建，在舊村改造和危舊房改造中同樣普遍存在這種現象。但問題是，一旦發生承包人或受雇人遭受人身損害的事故，法律糾紛即隨之產生。

實踐中當事人容易產生爭議的問題是施工人與建房人之間的法律關系，即二者之間是雇傭關系還是承攬關系，以及如何確定賠償責任的主體。因為根據目前我國有關法律和司法解釋的規定，雇傭與承攬關系中承擔賠償責任的主體和方式完全不同：最高人民法院《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第十條規定：“承攬人在完成工作過程中對第三人造成損害或者造成自身損害的，定作人不承擔賠償責任。但定作人對定作、指示或者選任有過失的，應當承擔相應的賠償責任”，第十一條規定：“雇員在從事雇傭活動中遭受人身損害，雇主應當承擔賠償責任。雇傭關系以外的第三人造成雇員人身損害的，賠償權利人可以請求第三人承擔賠償責任，也可以請求雇主承擔賠償責任。雇主承擔賠償責任后，可以向第三人追償。雇員在從事雇傭活動中因安全生產事故遭受人身損害，發包人、分包人知道或者應當知道接受發包或者分包業務的雇主沒有相應資質或者安全生產條件的，應當與雇主承擔連帶賠償責任。”可見，一般情況下，雇傭關系中雇主承擔的責任要比承攬關系中定作人（建筑承包屬于承攬的一種）承擔的責任為重。因此，實踐中一旦發生施工人傷亡的事故，受害人往往主張其與建房人構成雇傭關系，而建房人則主張雙方是承攬關系。此種糾紛在實踐中較為常見，而且處理起來也較為困難。

1.2建筑活動中的拖欠工程款、材料款糾紛

在承包建房人、修路人等完成有關建筑活動后，業主應當及時支付工程款；在材料商供應完建筑材料后，購買人也應當支付材料款，這些均是有關民事活動中義務主體應當承擔的義務。但實踐中，由于種種原因，經常會發生拖欠工程款、材料款的糾紛。比如，有的業主或材料購買人以建筑工程或材料存在質量問題或其它原因拖付甚至拒付工程款、材料款，從而使權利人的合法權利受到損害。

1.3拆遷及政策處理糾紛

此類糾紛是目前舊村改造過程中的一大難題。根據舊村改造的要求，需要對某些建筑，包括臨時建筑、違章建筑等進行清理拆除。但因此而引起的此類糾紛處理起來非常困難，特別是如何處理違章建筑、政策補償數額、如何實施拆遷等問題都十分棘手。比如農村中存在著大量的違章建筑，由于長期以來沒有及時查處和拆除，有的甚至已成為部分村民賴以生存的居所，成為舊村改造中沉重的歷史包袱。從法律角度講，拆除違章建筑不予補償，但不予補償，被拆遷人又不同意拆除，有的被拆除人甚至漫天要價，造成建設成本的增加，資源嚴重浪費。

1.4異地建房中的土地征用問題

舊村改造的一個目標是“改造空心村、撤并自然村”，在改造空心村、撤并自然村的過程中，自然會涉及原空心村、自然村的村民如何搬遷安置問題。根據目前龍泉的政策，一般情況下是安置在集聚中心村居住。但根據目前我國的土地制度，農村的土地屬于農民集體所有，除集體組織內部成員之間可以調劑轉讓外，尚不允許向集體組織成員之外的主體轉讓集體土地（包括宅基地）。

因此，在另一村建房，就涉及到土地如何使用問題。鑒于目前的土地政策，龍泉市的做法是先征用需用地村的集體土地，待土地征用后再將土地使用權出讓給需用地人。

這個過程就必然涉及到土地征用費的補償、土地出讓金的確定等問題。舊村改造本是一件利國利民的好事，但是在政府、搬遷村民資金有限的情況下，還需要支付土地征用補償費和繳納土地出讓金，這對于政府和搬遷村民來說無疑是一個重大的負擔，其中極容易產生法律糾紛。

1.5與政府承諾獎勵有關的糾紛

在當前舊村和危舊房改造工作中，政府為了提高農民的積極性、加快改造進度，往往制定有關的獎勵措施。如龍泉市委出臺了龍委〔2009〕9號《關于推進農村舊村和危舊房改造的實施意見》，市財政安排農村危舊房改造和連片綜合整治專項資金1500萬元，按照“連片拆除危舊房主房50元/m2，輔助用房25元/m2，建設新房連片10幢以上5000元/幢，對原有危舊房進行修繕的每戶1000元（其中農村低保標準120%以下困難家庭每戶1500元），危舊房改造拆舊建新每戶500~2000元”的標準對進行舊村改造的村莊和農戶進行獎勵或補助。由于政府的獎勵要與拆除房屋的面積等因素直接掛鉤，因此，實踐中可能存在著政府與拆房戶主因對房屋的拆除面積存有爭議而起糾紛的情形。比如由于部分測量人員業務不精或者缺乏工作責任心、工作草率，導致所測面積與實際面積不符，進而引發糾紛。

1.6建筑活動中的質量糾紛

在建筑活動中，由于個別施工人沒有取得施工資質、不負責任，或者使用劣質建筑材料，致使建筑工程出現質量問題，甚至是“豆腐渣”工程的情況在實踐中也屢見不鮮。

2法律糾紛特點

2.1政策性強

農村舊村和危舊房改造本身就是一項政府主導下進行的工作，當地政府一般都會出臺有關政策，因此政策性很強。比如拆遷和政策處理、土地征用、政府獎勵等，當地政府都會制定政策措施，一旦糾紛發生，政府制定的政策、措施都會納入考量的范圍：是否合法、是否合理、是否被遵守等；處理這些糾紛，也往往因為涉及當地利益，而參照政府政策的規定。

2.2關系錯綜復雜

農村舊村和危舊房改造工作是一項復雜而艱巨的工程，涉及方方面面的關系。比如建筑活動中涉及建房人與施工人之間法律關系的認定、責任的承擔等。拆遷和政策處理活動中又會涉及村委會、政府與拆除戶之間的法律關系，甚至涉及到當地家族勢力的較量、新舊村委之間的矛盾、鄉鎮黨委政府的影響等深層次的矛盾，真可謂“剪不斷理還亂”。

2.3矛盾容易激化

由于舊村和危舊房改造中關系錯綜復雜，一旦發生法律糾紛和處置不當，極易導致矛盾激化。比如拆遷和政策處理中，有的被拆遷人法治觀念淡薄，漫天要價，一旦要求得不到滿足，就處處設置障礙，甚至采取極端行為阻撓拆遷，引起矛盾激化。

2.4處理難度大

農村舊村和危舊房改造中的糾紛關系復雜，矛盾容易激化，政府、法院處理起來難度相當大。有的當事人不按照正常的法律程序，到處、上訪、纏訪，給處理機關施加壓力，處理相當困難。

3法律糾紛成因

3.1部分村民法律意識不強、安全質量等意識不夠

建房人將建筑工程發包給無施工資質的個人承建，既容易出安全事故，又容易產生質量糾紛。

3.2部分村民不講誠信、履約意識不強

有的建房人在施工人完成建房并交付后，卻以種種理由拖延甚至拒付工程款。

3.3歷史遺留包袱重，大量違章建筑已積重難返在農村中違法搭建、蓋房的現象較為嚴重，由于有關部門平時疏于管理和監督，導致在當前拆除時，這些違章建筑成為沉重的包袱。

3.4部分村民存在不健康心理

有的村民在土地征用以及拆遷過程中，不按照正常的法律途徑解決問題，而是到處纏訪告狀；有的協議簽了，錢也拿了，仍不停的上訪；有的人則認為只要“頂住”，成為“釘子戶”，得到的補償就更多。

3.5有的政府行為不夠規范

在拆遷和政策處理過程中，有的執法人員包括村兩委人員態度不端正、不謹慎，執法方式粗暴；在測量拆除房面積時，缺乏工作責任心、草率辦事；在兌現獎勵時，以種種理由推諉等。

3.6有關法律制度不健全

目前，我國只有針對城市房屋拆遷的法律———《城市房屋拆遷管理條例》，尚無針對農村集體土地上的房屋拆遷問題進行調整的專門法律，導致實踐中對農村房屋如何拆遷無法可依；再如前述，根據目前我國的土地制度，不允許外村人到本村購買宅基地建房，只能先由政府征地然后再出讓土地使用權，導致手續繁瑣、資源浪費。

4解決對策

4.1加強法制和政策宣傳力度，進一步提高農民法律意識

要利用新聞媒體和其它有效載體對新農村建設的政策、涉及的法律進行宣傳，提高廣大農民對舊村和危舊房改造重大意義的認識，樹立大局意識，從大局考慮，不過分計較個人利害得失；增強廣大農民的法律防范意識，樹立安全意識、質量意識、履約意識、誠信意識等，減少糾紛的發生。

4.2加大對違章建筑的查處力度，降低拆遷和政策處理成本

有關部門要切實履行職責，加強日常監督管理，加大對違章建筑的查處力度，對違反規劃的建筑要及時拆除；要充分發揮基層組織和群眾監督的作用，建立舉報機制，實行獎懲和懲戒考核制，遏制違章建筑的發生。要抓緊研究制定歷史遺留違章建筑的處理方案，對近期發生的違章建筑，在拆遷和政策處理中可不予補償；對長期以來未查處的違章建筑，可視具體情況、情節罰款，并從該違章建筑的殘存價值中扣除罰款的方法，使其所獲補償低于成本。

4.3加大對少數不良農民的教育懲戒力度

針對少數存在不健康心理的村民，要加強宣傳教育，促使其遵照法律規定程序解決問題；而對于那些無理纏訪、濫訪，拒不拆遷的村民，則要依據有關法律規定予以處罰。

4.4規范政府行為，提高依法行政意識

在執法過程中，公務人員要吃透法律和政策，文明執法、熱情執法，耐心做好說服教育工作，切忌衙門作風和工作態度簡單粗暴。在土地征用過程中，要根據《土地管理法》的規定，切實履行有關征地手續和程序，實事求是的確定補償標準和方案。在測量拆除房屋面積時，要當事人在場，并用照片固定證據，做到“當時無異議，之后無爭議”。政府要按照有關政策，及時兌現有關承諾獎勵，不能無故推諉推脫。

4.5各有關單位通力協作，形成合力

農村舊村和危舊房改造工作，涉及到政府、農業、國土、交通、公安、鄉鎮、村委會等各個部門，有關部門要各司其職，對于可能發生和已經發生的糾紛要通力合作，盡力化解。對于已經到法院的糾紛，法院要按照“調解優先，調判結合”的發針，努力做好當事人的工作。在調解不成的情況下，要依照法律規定及時下判，并在判決書中做好說理工作。在法院終審判決后，仍有當事人不服上訪的，有關部門要及時審查，對于無理上訪人要做好說服教育、服判息訴工作。

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［關鍵詞］征地制度改革；公共利益；界定機制；構建

［中圖分類號］DF45 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 1009 — 2234（2012）04 — 0111 — 02

我國現行土地征收制度存在諸多缺陷和不足，全國各地大量征地沖突和糾紛的發生，對社會和諧穩定產生了深遠影響，征地制度的改革已勢在必行。“公共利益的需要”是征地的前提，因此，如何構建“公共利益”界定機制也成為征地制度改革的先決問題。

一、問題的提出：公共利益內涵模糊

根據我國《憲法》第十條第三款的規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。也就是說，國家行使土地征收權必須以“公共利益”為前提，然而，我國現行土地征收制度中關于“公共利益”卻沒有明確的界定機制。征地是各類建設項目取得新增建設用地的唯一途徑，實踐中，由于公共利益內涵的模糊性實際上給政府濫用征收權留下了空間，政府可以任意解釋“公共利益的需要”，使得大量非公益性征地活動得以發生。而且，在我國征地制度的設計中也缺少判定一個建設項目是否符合公共利益的程序性規定。因此，近幾年來，政府濫用征收權導致借公益之名行經營之實的征地情況得以出現，一些房地產商炒地、圈地、濫占亂用農地等現象頻繁發生。

基于我國經濟發展的實際情況，為了避免政府對經濟運行實施不合理的干預，造成大量農村集體和農民喪失土地所有權，從而加劇農民與政府之間的矛盾，國家征地的范圍應嚴格限制在具體的“公共利益”上。因此，針對現行法律法規中“公共利益”的模糊性而產生的政府濫用征收權和農民權益受損問題，構建公共利益的界定機制就成為我國征地制度改革的關鍵。

二、他山之石：國外關于公共利益界定的立法和實踐經驗啟示

（一）界定公共利益標準的立法模式各異

考察國外的征收制度可知，界定公共利益標準的模式主要有三種：（1）列舉式，即在征地的法律當中詳盡地列出可以動用征地權的“公共利益”的范圍。大陸法系的國家和地區多采用此種方式，如日本、韓國、印度、波蘭等。（2）概括式，即在土地征用有關的法律、法規中僅原則性地規定只有出于公共利益才可行使征地權，至于何謂公共利益則未作具體界定。英美法系國家多采用此種方式，如澳大利亞、加拿大、美國等。（3）列舉及概括的混合模式，如我國臺灣地區。至于界定公共利益的方式具體則有二種：一是由議會法律來加以規定；二是通過法院判決來確定是否符合公共利益。〔1〕

具體來說，“列舉式”易于明確公共利益標準，便于政府行使征收權。如日本《土地征用法》就是采取列舉的方式對所有可以征收土地的項目進行了羅列，而且其羅列的幾乎每個公益事業的項目都有一部法律來約束。在日本對公共利益和公益事業的嚴格限定與認定的情況下，政府沒有任意行政權，幾乎不可能出現“因公之名卻為私益”而發動的土地征用現象。“概括式”盡管比較原則，但也有利于執法和司法機構在實踐中根據實際情況行使自由裁量權，對公共利益做出合乎實際問題的考量。“混合模式”則比較好地克服了“列舉式”和“概括式”的不足，有利于從立法和實踐層面對公共利益標準加以明確。

（二）基于多元利益具體考量公共利益標準

國外各國普遍都在憲法中明確限制征收的前提條件為“公共利益”或“公用目的”，然而，各國在實踐中對“公共利益”或“公用目的”的認定又越來越呈現出寬泛性的解釋。例如，在美國，各法院都承認公共利益與私人利益常常混雜在一起，也都有條件地承認商業開發可以是促進公共利益的手段，各個法院的“公用”理論都在理智地回避僵硬的規則和強人所難（intrusive）式的審查。〔2〕在法國，公共目的的需要最初主要是指公共工程建設的需要，到了20世紀，公共目的的需要已擴大到社會經濟生活的各個領域，不僅指公共的、大眾的直接需要，而且包括間接的能夠滿足公共利益需要的需要，以及行政主體執行公務和政府進行宏觀調控的需要。〔3〕

正如有學者所言，隨著時代的發展，公共利益與私人利益間的關系不再是非此即彼。在土地征收人和被征收人背后，多種公共利益頻繁絞結，甚至出現因工程項目而受惠的個人利益比項目未來損害的公共利益更能影響決策的情況。因此，判斷土地征收公益性時，不能只從項目本身加以判斷，而應深入分析，比較項目的優點與不足，綜合考察項目的投入與回報。簡言之，應當像經濟學家那樣進行成本效益比較分析。〔4〕由此可見，隨著社會的發展，各種利益越發交錯糾結，如何在復雜的利益沖突中力求各種利益的平衡，各國通過司法判例實踐不斷豐富“公共利益”或“公用目的”的內涵。由于社會需要在各個不同的階段各有不同， 公共利益標準需要在實踐中進行細致權衡和發展。

三、解決對策：構建完善的公共利益界定機制

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一、有關征地的法律、行政法規依據及思考

《憲法》第十條第三款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征用。”這是以根本大法的形式對征地作了原則規定。《土地管理法》第二條第四款也作了相應的規定。《土地管理法》第四十五條至第五十條集中規定了征地的批準機關、程序、補償安置等。《土地管理法》第五十一條就大型水利、水電工程建設征用土地的補償標準和移民安置辦法作了專門規定，明確由國務院另行規定，這符合專門項目的特殊性。《土地管理法》第七十八條、七十九條就有關征地中的違法行為作出處罰的規定。

《城市房地產管理法》第八條簡單規定了城市規劃區內土地征用再出讓問題。

國務院制定的《土地管理法實施條例》第二十條對征地行為的批準事項作出了規定。

從以上的法律、行政法規可以看出，我國有關征地制度是不完善的，操作性不強。而《土地管理法》是1986年制定的，雖經兩次修訂，但變動不大，故該法已與市場經濟發展不相適應。其中，規定了關于征地的制度前提條件是國家為了公共利益的需要。而什么是公共利益沒有任何規定，這就為政府無限擴大征地提供了便宜條件，原因就是沒有對征地用途加以區分。征地用途分為公益性征地和經營性征地。公益性征地如用于公共道路、水利、學校等建設，這種情況才是征地的合理前提。經營性征地是用于商業目的，如搞房地產開發，這種情況往往是政府低價從農民手中征用土地，在高價出讓給公司或私人，這與政府的職能是不相稱的，這種情況完全可以由開發商與農民以市場價格協商來簽定土地出讓合同，只是用地上要嚴格限制，政府應加強用地的審批管理。這才能體現市場經濟的公平、等價、有償的原則。

眾所周知，土地是不可再生資源，土地也是農民賴以生存的生產資料，對農民土地的征用，就意味著農民喪失了生存的源泉。所以，征用土地對農民給予合理的補償是必要的。而現行有關征地補償操作性方面，遠不如城市房屋拆遷那樣，它有國務院制定的《城市房屋拆遷管理條例》，操作性是很強的。因此，國家有必要專門制定一部《土地征用法》來加以規范。

二、征地補償安置的標準思考

征地過程中涉及到的核心問題-征地補償安置，而真正涉及到補償安置的只有《土地管理法》第四十七條。這一條特別就耕地的補償安置費用作了規定，而其它土地及地上附著物和青苗補償安置沒有標準。而是授權省、自治區、直轄市制定具體標準，而省級地方政府往往在制定標準時又顯得過低。而且標準的制定又是省級授權地市級，地市級又授權區縣級，這種做法有違《立法法》，這必然會造成層層降低標準，也會損害農民的利益。

誠然，每一地塊的價值是不一樣的，但為了維護農民切身利益，每個省級政府在制定標準時明確一個最低標準是必要的。上海市是這么做的。可見，是可行的。

征地中必然會涉及到房屋的拆遷補償安置問題，而地方政府在制定房屋補償安置價格中往往只體現了房屋的殘存價值，更說不上對房屋所占土地的價格補償了，這是極不合理的。土地使用權價格是否應該補償，這是爭論的焦點。本人認為，在市場經濟條件下，土地也是一種商品，也要體現等價交換的原則，應該給予房屋所占范圍內的土地作補償。上海市在征地補償中，也有土地使用權基價這一項，這種做法走在了全國最前列。

補償費的支付方式也可以是多種多樣的，可以現金支付，也可以是其它方式。如四川省成都市對女年滿50周歲，男年滿55周歲的可以采取社會保險方式，到時發放養老保險金。最近，成都有幾位農民首次拿到了保險金。

三、征地補償安置標準公開性、透明性的思考

關于有關補償安置的地方文件中，很多都是對城市拆遷補償的規定，而真正涉及到征地補償標準的很少。如有關評估問題就是這樣，沒有專門對征地補償評估作規定，而征地也是完全可以采用的。如在四川省人民政府制定的《城市房屋拆遷補償評估管理辦法》中就只涉及到城市房屋，沒有規定在征地補償中可以適用，而這恰恰是可以采用的。如在征地動員會上采用城市房屋拆遷做法，如實介紹全部報名的估價機構，并在政府主管部門監督下當場以抽簽方式確定估價機構，這有利于消除農民的種種不合理猜想，避免不必要的糾紛。

在制定補償標準問題上，有的省份是多年不變。大家知道，土地價格在逐年增加，至少每年要調整一次。在價格制定上可采取聽證會形式，除要有政府主管部門參與外，還應該有農民代表參加，聽取農民的意見。上海市已舉行了首次征地聽證會，這有利于推進政務公開，接受群眾的監督。