法律監督類型范文

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篇1

① 等價有償確實是民法通則所規定的民事活動的原則之一, 但不能因此將該原則理解為一切民事活動的必要準則。道理很簡單, 民法通則所調整的社會關系并非都是商品交換關系(比如民法通則所調整的人身關系和身分關系在本質上不是商品關系)。即使民法通則所調整的商品關系也未必一定必須是實行等價有償原則的關系( 比如基于自愿的贈與關系和無息借貸關系, 基于公法干預的那部分非完全收費的醫療服務關系)。

② 更為重要的是, 就損害賠償關系的法律調整而言, 等價有償原則并不意味著損害賠償關系的調整應當以該項損害賠償關系的前提關系是否體現了等價有償為原則, 換言之, 并不意味著賠償額占實際損失額的比例應當與受害人在該項損害賠償關系的前提關系中所支付的代價占其所獲得的利益的比例相一致, 而是意味著應當賠償的數額與實際損失的金額相符即實際賠償。正是在這個意義上, 筆者認為, 民法通則關于侵權賠償責任的規定所體現的實際賠償原則, 是民法通則總則所確立的等價有償原則在侵權責任關系中適用的結果, 是等價有償原則的具體體現。就民法調整的醫患關系而言, 等價有償原則對醫療服務關系(即醫療事故賠償關系的前提關系)的作用在一定范圍內或一定程度上受到了體現公共福利政策的公法的制約, 因而醫療服務關系在一定范圍內或一定程度上可能并非完全貫徹等價有償原則,但是,我們不能以醫療服務關系(盡管是一定范圍內的)的不完全等價有償性為由,否定實際賠償原則在醫療事故賠償關系中的適用。

③ 從比較法的角度看, 現代民法發展的重要趨勢之一是其權利救濟機能的擴張(往往是通過民事特別法或判例的形式),它不僅作用于傳統的私法關系領域(商品經濟關系,私人之間的關系),而且作用于帶有一定公法性質的社會關系領域( 公共福利的提供和利用關系, 國家與私人之間的行政管理關系)。其重要的背景之一是人權保障范圍的擴大。資本主義國家的現代民法是如此, 社會主義市場經濟國家的民法更應當如此。在損害賠償問題上,不論侵權發生在什么領域, 都應當貫徹反映等價有償要求的實際賠償原則(至于是否有必要在特定侵權領域設立懲罰性賠償制度的問題另當別論)。

(5) 在支持限制醫療事故賠償、反對適用民法通則的議論中，有種似乎與上述可能存在的對等價有償原則的誤解有關聯的意見認為，在醫療事故賠償問題上，應當貫徹權利與義務相一致的原則。也就是說, 醫療事故被害人所享有的獲得賠償的權利應當與其承擔的付款義務相一致, 付款義務的大小決定了受償權的大小; 醫療機構承擔的賠償義務應當與其收取醫療費的權利相一致, 收費權利的大小決定了賠償義務的大小。否則, 就是違反了權利義務相一致的法律原則。依筆者之見, 這種看法也是似是而非的。

① 且不論權利與義務相一致這種表述本身是否妥當, 這種見解不是把權利義務相一致理解為權利和義務的統一性( 通常大概有幾種的含義, 比如,人們在享有和行使其法律上的權利的同時,應當履行其承擔的法律上的義務;不能只享有法律上的權利,不承擔法律上的義務,反之亦然;在特定的法律關系中,一方當事人享有的權利就是另一方當事人所承擔的義務,反之亦然 ),而是理解為人在法律上的權利和義務的對等性, 即任何人享受的法律上的權利必須和他所承擔的法律上的義務相對等。這種理解顯然是不恰當的。如果規定人的權利或義務的法都是以這種見解為依據的,那么其中許多的法一定是非常不合理的法。至少在大多數場合, 這種見解不符合我國現行法的實際。

② 即使在醫患關系這一特定的法領域, 這種見解也存在明顯的不當之處。因為按照這種見解的邏輯, 就應當徹底取消我國公共醫療服務行業所存在的非常有限的福利性或公益性, 應當徹底實行有病無錢莫進來的醫療服務政策。

③ 如果這一見解在醫療事故賠償關系的法領域真的可以被認為是妥當的話, 那么, 如前所述,合理的賠償標準就應當是醫療費自付率和損害賠償率成正比,或者是福利程度與損害賠償程度成反比。這么說來, 權利義務一致論絕非是支持適用條例賠償規定的論據, 恰恰相反,它實際上是反對適用條例的論據。

3. 醫療機構的承受能力或償付能力有限這一事實判斷本身就是不恰當的。即使能夠成立,也不應當以此為由限制醫療侵權被害人就其所受損害獲得全部賠償的權利。

(1) 醫療機構的承受能力有限這種一般性的一刀切式的事實認定,本身就是不恰當的。因為它根本不能反映現實情況的多樣性:各個醫療機構的償付能力因各自的實力和案件的具體情況而異。同一醫療機構,對于不同數額的賠償,其償付能力可能不同;不同的醫療機構,對于同等數額的賠償,其各自的償付能力也可能不同。說得再通俗一點, 對于一家實力雄厚的大醫院而言,即使是一件高達百萬元的賠償,也許算不了什么; 而對于窮鄉僻壤的一間連工資也發不出的合作醫療站而言,即使是一件不足千元的賠償,也許足以使它關門倒閉。

(2) 即使醫療機構的承受能力有限這一判斷在現實中的特定的某個案件中也許能夠成立,但由于這一判斷的對象只不過是個別事實,該事實不具有一般性或典型性或唯一性,因此該事實與所謂的醫療福利性一樣,不具有立法事實的性格。所以, 該事實不應當被條例起草者在設計醫療事故賠償的范圍和標準時作為立法事實加以考慮。如果條例起草者希望醫療事故處理機關在具體確定賠償數額時考慮醫療機構的償付能力的話, 那么就應當在條例第49條第1款中就此事實因素作出規定。只有這樣,條例的限制性賠償標準在具體適用中才可能減少或回避因立法上的一刀切而可能引起的明顯的不公正。

(3) 即使醫療機構的償付能力有限這一事實具有相當的普遍性,并且相當多數的醫療機構在償付能力上的差異和相當多數的醫療事故引起的損害在量上的差異小到如此的程度,以致于條例起草者在設計統一適用的賠償標準時,可以省去這些差異而把該事實作為立法事實加以一刀切式的考慮, 在立法政策上, 這種考慮也是極不妥當的。

① 醫療事故的被害人應當按照什么標準獲得賠償的問題，換言之,發生醫療事故的醫療機構應當按照什么標準對被害人進行賠償的問題, 是醫療事故賠償案件的當事人在法律上有何權利義務的問題。條例起草者在解決醫療事故當事人在損害賠償方面的權利義務這一問題時,當然要對各種各樣的損害作出政策上的評價, 確定什么樣的損害應當賠償, 什么樣的損害不應當賠償, 并在此基礎上規定應當賠償的范圍和確定應當賠償的數額計算標準, 即確定統一的賠償請求權和賠償義務的內容。這里的關鍵問題在于,在確定賠償范圍和賠償標準,即確定求償權和賠償義務的內容的時候,到底應當考慮什么,不應當考慮什么,到底應當以什么為基準對某項損失是否應當作為賠償項目,對某一程度以上的損失是否應當賠償進行評價。依筆者之見,醫療機構的償付能力不應當被作為評價標準或考慮因素之一。條例起草者原本應當區分應當賠償多少和有能力賠償多少這兩個問題,不應當用賠償義務人的償付能力這一因素來限制被害人的賠償請求權的范圍和數額。 條例起草者的錯誤在于,她把應當性與可能性混為一談,用可能性否定或限制應當性。按照條例起草者的邏輯, 我國民法通則所體現的實際賠償原則是完全錯誤的,因為它根本沒有考慮到侵害人的償付能力;產品責任法、消費者權益保護法等涉及賠償問題的民事特別法也都是錯誤的,因為它們也都沒有考慮賠償義務人的償付能力;國家賠償法則更是錯誤的,因為她沒有考慮到國家這一公共利益的法律上的代表者的償付能力(更嚴重的錯誤也許在于,國賠法要國家從國庫中拿錢即拿屬于全體人民的財產來賠償受害的私人);至于破產法則是錯過了頭的,因為它甚至讓資不抵債的企業關門倒閉,讓工人們失業。

② 筆者不知道條例第1條所規定的“保護醫療機構的合法權益”這一立法宗旨與條例限制賠償的規定有無關系,也不知道條例起草者在設計賠償制度時是否意識到這一立法宗旨。不過人們從答記者問的有關論述中也許可以發現,答記者問似乎把二者聯系在一起,似乎把條例限制賠償的規定理解為保護醫療機構的合法權益.也就是說,大概在答記者問看來,較之其他侵權領域的賠償義務人,在同等情況下醫療事故機構應當少賠, 少賠是醫療機構的合法權益; 條例之所以要賦予醫療機構這樣的權益, 理由之一是醫療機構的償付能力有限。如果筆者的這些推測屬實, 如果條例起草者也是如此認為的話, 那么,不僅條例限制賠償的規定, 而且條例所規定的“維護醫療機構的合法權益”的立法宗旨,作為立法政策都是非常不妥當的。因為這一立法宗旨的意圖之一是要賦予醫療機構這一特定群體少賠的特權.從而明顯地違反了平等原則.

(4) 衛生部之所以把醫療機構的償付能力（有限）作為限制賠償的理由之一, 當然不是僅僅為了維護醫療機構的利益。衛生部匯報表明, 她顯然是想通過維護醫療機構的利益來維護廣大患者的就醫利益。大概在衛生部看來(支持限制賠償政策的許多議論也一樣), 如果不限制賠償而實行實際賠償原則, 那么醫療機構就可能會因賠償負擔過重發生運營上的困難甚至倒閉, 原本能夠向廣大患者提供的醫療服務就會受到嚴重影響。不僅如此, 醫療機構也可能將其因支付賠償金而受到的經濟損失, 通過某種方式轉嫁到廣大患者的頭上, 加重廣大患者的就醫負擔。

不過在筆者看來, 盡管這種顧慮本身也許有一定道理, 但采用限制賠償的方式來回避實際賠償所可能引起的負面后果實際上大概是行不通的。理由如下。① 限制賠償并不是不要賠償, 現行條例所規定的賠償范圍和標準對于許多勢單力薄的醫療機構而言, 仍然是難以對應的。一旦發生損害額較高的醫療事故, 這些醫療機構就完全可能面臨資不抵債的危機, 更不用說繼續為廣大患者繼續提供原有質量的醫療服務。② 醫療事故機構大概也不會因為少賠幾個錢就放棄轉嫁損失的念頭(如果它想轉嫁的話)。所以, 現行條例的限制賠償政策并不能回避在實際賠償的場合所可能引起的影響廣大患者就醫利益的后果。按照醫療機構償付能力有限論的邏輯, 要避免賠償對醫療機構運營能力和對廣大患者利益的負面影響, 徹底的辦法是完全免除醫療機構的賠償責任。

4． 經濟發展水平(不高)這一因素也不能成為條例限制賠償的正當理由

說我國經濟發展水平不高或者說我國仍處于社會主義初級階段,國家還不富裕, 人民生活水平在總體上還比較低, 也許誰也不會有異議。但是如果以此為由, 否定實際賠償原則對醫療事故賠償的適用, 說條例限制賠償是合理的,人們也許就難以理解了。

所謂“經濟發展水平(不高) ”這一判斷,當然是就我國與發達國家的比較而言的。它不是關于我國國內某一地區的經濟狀況的判斷,并不涉及國內不同地區的經濟發展水平的狀況。那么, 我國不同地區的經濟發展水平和居民生活水平是怎樣的呢? 是基本上均衡的呢? 還是存在巨大差別的呢? 毫無疑問,至少就相當一部分地區而言, 答案應當是后者。

答記者問和衛生部匯報之所以強調我國經濟發展水平不高,其目的顯然是想讓患者們明白以下的道理。我國的經濟水平還遠遠沒有達到如此高的程度,就像發達國家那樣,老百姓一般能夠付得起相當高額的醫療費,其生命健康利益或生存利益具有相當高的可期待價值,其生存費用也達到了相當高的水準; 醫療機構能夠賺取高額的醫療收入因而實力雄厚,在發生醫療事故的情況下有能力承擔高額的賠償費; 醫療事故的被害者可以像發達國家的醫療事故被害者那樣,有可能或有“資格”獲得相當高額的賠償金。既然如此, 在我國經濟水平還不高的現在和未來相當長的時期內,在醫療事故賠償問題上,就不得不對患者群體的對醫療事故賠償的不切實際的過大期待加以合理的限制。

關于經濟發展水平和賠償標準或人的生命健康利益在經濟上的價值之間應當具有什么樣的關系的問題,本文姑且不加以討論。筆者在此只針對上述以經濟發展水平為理由的賠償限制論談點意見。只要人們承認,在我國相當范圍的不同地區,經濟發展的水平存在著巨大差異。在已經相當富裕的沿海大城市和仍然極度貧窮的部分農村,不僅兩地居民的生活水平(掙錢能力、生活費用、包括享受醫療服務在內的消費能力或負擔能力等)、可期待平均壽命和生命健康利益的經濟價值(觀)存在著相當程度的差異, 而且兩地醫療機構的經濟實力也大都存在著相當程度的差距,就可以作出如下的論斷。答記者問或條例起草者所主張的我國經濟發展水平(不高)這一事實,對于證明條例限制賠償政策的合理性而言,是不合格的,沒有關聯性的。因為這一事實認定僅僅是關于整個國家經濟狀況的判斷,而條例的限制賠償規定所適用的對象是發生在經濟發展水平可能存在巨大差異的國內不同地區的醫療事故賠償案件。基于國際比較的我國經濟發展水平不高這一事實認定,顯然不能用來作為解決我國這樣一個不同地區經濟發展水平懸殊、老百姓貧富差距巨大的國家的醫療事故賠償標準問題的依據。

5． 四項事實根據與條例關于限制賠償規定的實際關系•有關限制性規定存在的主要問題[59]

議論至此,有必要概觀一下上述四項事實根據與條例關于賠償的規定(第50條)的實際關系并對有關限制性規定作一簡短的評論。在此先確認一點，四項事實根據中的“醫療行為的高風險性”似乎與條例關于賠償的規定沒有什么明顯的關系。

(1) 條例關于賠償項目的規定。

如前所述,條例未將患者本人因醫療事故致殘喪失勞動能力而導致的收入損失和死亡而導致的收入損失作為賠償項目（即殘疾賠償金和死亡賠償金）加以列舉。由于條例關于賠償項目的列舉是完全列舉,所以條例未列舉這兩個項目意味著條例否定二者是應當賠償的損失。

依筆者之見, 四項事實根據中的“醫療行業的福利性”和“醫療機構的償付能力”這兩條大概成了否定該項損失賠償的事實根據。

將這兩項重要損失排除在賠償范圍之外，從我國民事賠償法的現狀來看，可謂條例對賠償范圍所作的重大限制。如前所述,民法通則第119條雖未列舉這兩項損失，但由于該條的列舉是不完全列舉，所以在特定案件的審理中如果確認其存在，法院就可以通過對民法通則第119條的解釋將該其納入應當賠償的范圍之內（當然，在最高法院人身損害賠償解釋于2004年5月1日起實施后，法院可以直接適用該解釋中關于這兩項損害賠償的規定）。值得注意的是，在衛生部考慮修改辦法之前，承認這兩項賠償的外國的和臺灣的醫療侵權賠償制度的有關情況已為我國法學界所熟知，我國的國家賠償法也已明確作出了相關的規定。因此,衛生部當然應當知道這些情況。據此筆者推測，衛生部在修改辦法起草條例時不是疏忽而是特意將二者排除在賠償范圍之外(遺憾的是,衛生部匯報中沒有提及這個重要問題,答記者問對此也沒有直接發表任何意見)。

條例排除對這兩項損失的賠償是完全說不通的。條例既然將非殘疾患者的誤工損失納入賠償范圍,就應當將殘疾患者因喪失勞動能力而導致的收入損失納入賠償范圍，更應當將死亡患者喪失的收入利益納入賠償范圍。承認前者而否定后二者是根本不盡情理的。

(2) 條例關于賠償標準的規定。

① 關于誤工費賠償數額的限制(患者有固定收入的,•••對收入高于醫療事故發生地上一年度職工年平均工資3倍以上的,按照3倍計算)、殘疾生活補助費的支付標準(按照醫療事故發生地居民平均生活費計算,自殘疾之月起最長賠償30年•••)、被扶養人生活費的支付標準(按照其戶籍所在地或者居住地居民最低生活保障標準計算•••)和精神損害撫慰金數額的限制(按照醫療事故發生地居民年平均生活費計算,造成患者死亡的,賠償年限最長不超過6年;造成患者殘疾的,賠償年限最長不超過3年)的規定,大概也與“醫療的福利性”和“醫療機構的償付能力”這兩條考慮有關,也可能與“我國經濟發展水平(不高) ”這一考慮有關。另外,關于陪護費、喪葬費、住宿費、交通費等項費用的人數限制大概也是如此。“按照醫療事故發生地……計算”之類的規定, 顯然是考慮了不同地區經濟發展水平不同這一因素,與四項事實根據似乎都沒有關系。

② 條例關于賠償標準的規定明顯違反了實際賠償原則。其中關于誤工費數額的限制，根本否定了誤工損失通常因案而異因人而異，因而不同的案件不同的被害人，誤工損失大小不一，可能存在巨大的差異這一事實。既然是要解決損失的賠償問題，那么誤工損失的賠償問題就只能由裁判機關根據損失的具體情況作出判斷，預先在立法上作出一刀切式的規定是完全不合理的，更不用說是低標準的限制。條例關于賠償標準的規定的基本特征是平均主義加低標準主義。人們難以感受到這里體現了充分救濟的民事賠償法的精神。關于精神損害撫慰金數額的限制性規定，筆者在此只想提一個問題，那就是衛生部在起草該規定時到底有沒有認真考慮過醫療侵權致人傷殘尤其是致人死亡所可能引起的精神損害的嚴重性。筆者從自己所了解的有關情況(包括筆者的醫療侵權案件)中深切感到,這種精神損害有時是非常深重的(尤其是在如下場合: 患者或患者的親屬滿懷著期待和信賴將自己或自己最親愛的人的健康或生命的命運托付給了醫院和醫務人員,不是由于病入膏肓不可挽救,不是由于醫務人員單純技術上的差錯,而是由于醫務人員對患者診療的明顯的嚴重失職,甚至是放任不管見死不救，導致原本完全能夠救治的疾病未能得到救治, 原本不應當發生的嚴重殘疾發生了,原本可能得到或應當得到挽救的生命喪失了)。條例所規定的如此低標準的撫慰金難道能夠撫慰那些受到巨大精神痛苦的被害人或其親屬嗎?

（3）如前所述，答記者問認為，條例是不可能違反民法通則的基本精神的；衛生部匯報表示，條例根據民法通則的基本原則建立醫療事故賠償制度，筆者的疑問是，在答記者問和衛生部匯報看來，民法通則的有關基本精神或基本原則到底是什么呢？條例對賠償所作的種種限制難道真的可以說是符合民法通則的基本精神或基本原則的嗎？

6． 為了我國醫療事業的發展,在制定法上與其限制醫療事故賠償，還不如讓醫療事故的受害者同其他侵權的被害者一樣有權按照實際賠償原則獲得完全的賠償。實際賠償制度的適用對我國醫療事業的發展所可能帶來的負面影響,不應當通過限制賠償,而應當通過其他的政策手段或制度來減輕或回避。

(1) 如前所述, 限制賠償不是條例的目的, 而是實現條例的宗旨即保障和促進醫療事業的發展和醫學科學的進步的手段。對于這一宗旨本身, 即使是要求損害賠償的醫療事故的被害者大概也不會不贊成。問題不在于目的而在于手段. 我們應當關心這樣的問題: 為了實現這一目的, 從比較政策論的觀點看, 限制賠償這一現行條例采用的手段相對于其他手段是否具有優越性,是否比較值得(即具有較好的效果成本比); 是否存在其他較為優越的手段可以用來取代限制賠償。以下是筆者的基本看法。

① 首先必須承認, 醫療事故賠償與醫療事業的發展可能存在兩種不同意義上的關系。其一是醫療機構的財務狀況因醫療事故賠償金的支付而惡化,醫療機構的服務能力因此而下降。如果這種情況嚴重到一定的程度,醫療事業的發展和醫療技術的進步會受到不利的影響。其二是醫療機構的服務和管理質量,醫務人員的職業責任感和診療水平因醫療事故賠償而得到提高,醫療事業的發展因此而得到促進。在考察醫療事故賠償與醫療事業的發展的關系時,不應當像答記者問和條例起草者那樣,只見前者,無視后者。

② 減輕或回避醫療事故賠償對醫療事業可能產生的不利影響的手段或方法可能有若干種,其中包括最近在我國醫療賠償議論中成為熱門話題的醫療責任保險制度(主張限制賠償的答記者問也非常關注這一制度)。因此, 限制賠償只不過是手段之一, 并非唯一的手段。既然存在若干種選擇方案, 政策制定者就應當利用效用成本分析, 對各種手段作出適當的評價, 選擇效用較大成本較小的手段或手段的組合。

③ 比較而言, 限制賠償是得不償失的, 效用成本比是較差的(相對于醫療責任保險)。第一,在效用方面, 限制賠償的效用在某種意義上是比較差的。限制賠償的特點是醫療機構對超出限定范圍和標準的損失不予賠償,對未超出限定范圍和限定標準的損失仍應賠償。所以,限定賠償制度只能限制醫療事故賠償對醫療事業可能發生的不利影響。與此不同,醫療責任保險的特點是保險范圍內的損失由保險機構承擔賠償,醫療機構只有在損失超出保險范圍和標準的情況下,就超出部分承擔賠償責任。所以, 在發生醫療事故的情況下, 只要損失未超出保險范圍,醫療機構就無須賠償,醫療事業因此就不會受到因賠償而帶來的不利影響。當然,事情總是存在兩個方面。由于限制賠償仍屬事后責任制,只要不發生醫療事故,醫療機構就不存在花錢賠償的問題。醫療責任保險則屬于事先花錢(支付保險費)回避或減少賠償風險的制度,保險金的支付與是否真的發生醫療事故無關。支付保險金必然加重醫療機構的負擔,從這個意義上講,醫療責任保險也可能會給醫療事業帶來不利影響,尤其是在保險費負擔過重的情況下(這個問題在美國似乎比較嚴重)。不過筆者還是認為,至少在我國的現階段,談論醫療責任保險制度的負面作用的問題沒有什么實際意義。因為我國最近才興起的醫療責任保險, 至少在保險費率上還是相當低的(當然, 筆者不排除在對醫療事故賠償實行實際賠償原則的情況下,保險費率有可能上漲)[60]。第二,在成本方面, 限制賠償的成本顯然是比較高的。其中最大的成本在于,它是以限制患者獲得完全賠償的權利為代價的。隨著個人化的人權觀念在我國社會的逐步確立,這個代價的性質就會變得更加嚴重。與此不同,醫療責任保險卻在客觀上有助于患者獲得應當獲得的賠償,有助于對患者權利的充分救濟(在未加入責任保險的醫療機構發生了損害額高于其償付能力的醫療事故的情況下,患者獲得賠償的權利將得不到完全的實現)。

(2) 這里有兩個值得注意的情況。① 衛生部匯報表明, 衛生部在選擇限制賠償政策時, 與其在起草辦法時[61]不同,沒有將我國尚未健全醫療責任保險制度這一情況作為理由。據此筆者推測, 也許在衛生部看來,　即使我國建立了比較健全的醫療責任保險制度, 醫療機構大都加入了醫療責任保險, 只要我國的醫療事業仍然具有公共福利性的事業, 我國的經濟水平還不夠高, 醫療機構的償付能力仍然有限, 就仍然應當堅持實施限制賠償這一特殊政策。② 答記者問雖然特別強調建立醫療責任保險制度對于解決醫患之間在賠償問題上的矛盾,對于兼顧患者的權益和醫療事業的發展所具有的重要意義, 但并未主張以醫療責任保險制度來取代現行的限制賠償制度。

在筆者看來, 衛生部匯報之所以會無視醫療責任保險制度所具有的雙重功能―既有助于患者權益的切實保障,又有助于減輕醫療事故賠償對醫療機構的自身利益和服務能力的影響, 沒有注意到這一制度所具有的替代（盡管未必是完全替代）限制賠償制度的重要價值; 答記者問之所以會在論述醫療責任保險制度的意義時也沒有提到該制度所具有這種替代性, 這不僅與二者所強調的限制賠償政策的事實根據論有關, 而且可能與公共利益高于個人利益、為了公共利益可以并且應當犧牲個人利益的傳統觀念的影響有關。 (三) 對其他相關問題的評論

1． 關于對漫天要價和天價判決的憂慮

無論是答記者問還是衛生部匯報, 對醫療事故被害人追求金錢賠償的欲望, 似乎都很憂慮。她們似乎擔心, 如果不事先明確對醫療事故賠償的范圍和標準作出明確的限制并明確排除民法通則的適用, 患者在醫療事故案件中就會設法盡量利用實際賠償原則漫天要價,在最高法院采用并用原則的辦法時代曾經出現過的所謂天價判決就會重現。面對這種憂慮, 筆者的疑問是, 在衛生部和最高法院看來, 我國醫療事故賠償的水準, 我國患者的生命健康利益的實際價值, 到底是合情合理的, 還是低得不盡情理的? 所謂的漫天要價和天價判決, 難道真的已經到了離譜的地步, 并有四處蔓延之勢, 以至于有必要在立法上對醫療事故賠償的范圍和標準作出現行條例這樣的限制, 有必要在案件審理上排除民法通則的適用 ?

2． 關于國窮則人命賤的邏輯

關于我國老百姓的生命健康利益的損害賠償問題, 長期以來, 有一種相當流行的觀點, 那就是國窮則人命賤。在這種觀點看來, 中國既然是個人口眾多的窮國, 既然與那些人口不多的富國存在著如此明顯的天壤之別, 那么, 對中國的老百姓而言, 他們可期待的生命健康利益的價值就應當遠遠低于富國老百姓所能期待的價值。如果有人不顧“貧窮”這個國情, 想要提高自己個人的生命健康價值, 那就是想入非非的漫天要價, 就是無理要求, 或者就是想借醫療事故來敲竹杠發橫財。在筆者看來, 國窮則人命賤的邏輯盡管在某種意義上也許是無可奈何的命中注定, 但對于我國賠償政策的制定和我國老百姓的生命健康利益的法律保障而言卻是非常有害的。作為賠償政策的制定機關和適用機關, 應當警惕和肅清這種觀點的影響, 應當從人權保障的觀點出發, 反省現行的賠償政策和裁判方針所存在的問題, 探討新的比較好的解決賠償問題的方策。

3． 關于羊毛出在羊身上的比喻

在支持條例的限制賠償規定的議論中, 有個聽起來似乎非常通俗易懂實際上卻令人難以理解的說明, 即“羊毛出在羊身上”。其意思是說, 醫療事故賠償實際上是羊毛出在羊身上, 最終還是要分攤到所有患者身上，而不是由國家出資賠償。因此，在審判實踐中應適用條例所規定的較低賠償標準，是可以理解的[62]。筆者的疑問是, ① 按照羊毛論的邏輯, 既然醫療侵權賠償的最終拔毛者不是醫療機構而是廣大患者, 那么, 醫療侵權賠償制度在事實上豈不成了制裁廣大患者的制度, 成了對醫療事故機構沒有任何實質性的民事制裁意義的制度? 如果事實確實如此, 那么取消而不是限制醫療侵權賠償不是更具有合理性嗎? 我們有什么理由要讓廣大無辜的患者去當醫療事故機構的替罪羊, 為了某個特定受害者的損失而拔毛呢? 諸如消費者權益保護法和產品責任法那樣的加重型或嚴格型的民事責任法, 由于會導致廣大消費者被拔去更多的毛, 豈不都成了更不盡情理的法律? ② 羊毛論到底有多少事實根據呢? 它能夠確切反映醫療損害賠償金負擔的實際狀況嗎? 它將醫療事故被害患者與廣大患者的利益關系視為對立的關系, 這在事實上難道能夠說得通嗎? 羊毛論應當成為醫療事故賠償政策的制定依據和醫療案件審理的法律適用選擇的依據嗎? ③ 醫療事故的被害患者會被羊毛論說服嗎? 她們難道會為了其他患者的就醫利益而作出自我犧牲, 心甘情愿地接受較低的賠償標準嗎? 廣大患者會為了自己的就醫利益而支持羊毛論嗎? 她們難道會因此而放棄自己在遭遇醫療事故時請求完全賠償的權利嗎? 即便是醫療機構和醫務人員, 她們會贊同羊毛論嗎? 她們難道不怕一旦承認了羊毛論, 就等于承認了自己千方百計向廣大患者轉嫁賠償負擔, 因此必將招來社會輿論的強烈譴責嗎?

4． 關于分配的公正論

答記者問所強調的雙贏論也好, 衛生部匯報所主張的兼顧論也好, 都表明以公正•公平為醫療事故賠償政策的價值取向, 反對不顧其他有關方面的利益, 只考慮對被害人的權利救濟。在支持賠償限制政策的一些文章中有一種觀點叫做“分配的公正”。在這種觀點看來,醫療侵權損害賠償實質上是將醫療資源這一具有公共性的社會財富(由國家、社會和醫療機構所投入或創造的,為不特定多數患者所共享的財富)的一部分分配給醫療侵權的特定被害人個人。醫療侵權損害賠償的范圍和標準實質上就是在被害人個人和廣大患者之間分配醫療資源這一社會財富的標準。賠償范圍越寬,賠償標準越高,意味著流入被害人個人的口袋里的醫療資源就越多,為廣大患者所共享的醫療資源就越少。如果將民法通則所體現的實際賠償原則適用于醫療事故的賠償,那么就可能會導致醫療資源在被害個人和廣大患者之間的不公正的分配。條例限制賠償就是從分配的公正這一觀點出發調整醫療資源在被害個人和廣大患者之間的分配關系,使其比較公正。

筆者承認, 醫療損害賠償制度的設計,如同其他任何涉及到(無論是直接和還是間接的)社會性財富的分配問題的法制度的設計一樣,應當考慮分配的公正。但是, 公正是一個相對性的觀念, 利害關系的各方可能各有自己的公正觀,并且可能互相對立,既定的對利害關系各方都是公正的客觀標準并不存在。有利害關系的任何一方(包括代表國家投資利益的官方)都不應當把自己認為的公正說成是利害關系各方共有的公正。依筆者之見, 分配是否公正的問題, 與其說是實體問題還不如說是程序問題。法定的分配標準是否具有公正性, 只能以其是否是通過具有相當代表性的、公開并且民主的協商、交涉、表決的方式作出的為判斷標準。

篇2

一、派駐檢察室基本模式及職能定位

近年來，浙江、海南、江蘇等地相繼探索設立了一批派駐檢察室，這一做法是檢察機關在新形勢下圍繞“三項重點工作”，更好地向鄉鎮、社區延伸檢察職能，開展服務大局、服務基層工作，實現“重心下移、檢力下沉，把法律監督觸角延伸到廣大農村”的重要改革舉措，對解決矛盾糾紛、調控社會秩序、參與綜合治理、維護社會穩定、創新工作機制、整合社會資源、加強監督調研、預警社會風險起到了重要的作用。縱觀各地派駐檢察室的基本模式、職能定位和工作側重點，主要分為以下三種：

（一）服務基層發展型

這一類型的派駐檢察室立足于檢察職權的合理延伸，開展與檢察職權有關的活動。一是密切關注所駐鎮、區社會治安狀況，及時發現、研判潛在的治安隱患和突出性問題，有效預警突發性事件和群體性矛盾，協助社區開展社會治安工作，及時解決問題，就地化解矛盾；二是依托檢調對接、公調對接機制，大力開展涉檢和涉法矛盾糾紛的排查和化解工作，推進檢務公開，做好法律服務工作；三是對涉及農村交通、水利工程、農電改造等基礎設施建設、支農惠農資金使用和其他涉農職務犯罪的舉報線索進行整合、梳理，為打擊坑農、害農、損農犯罪開辟案源渠道；四是配合所駐鎮、區政法、綜治部門開展平安法治創建活動，協助所駐鎮、區黨委、政府做好維穩各項工作；五是做好檢察環節司法救助、青少年維權、預防違法犯罪、法制宣傳教育等工作。

（二）執法監督辦案型

這一類型的派駐檢察室主要突出查辦職務犯罪職能，樹立檢察室法律監督權威。一是受理各類控告、舉報、申述等來信來訪，對有價值的線索開展初查；二是獨立或配合自偵部門開展職務犯罪案件的初查和偵查工作；三是配合偵查監督部門對轄區內公安派出機構有案不立、錯誤立案及偵查違法、執法不規范等問題進行監督糾正；四是配合監所部門對轄區內社區矯正對象（判處緩刑、管制、剝奪政治權利、假釋和暫予監外執行人員）管理工作進行監督；五是與所駐鎮、區行政執法部門和法庭、派出所相銜接，依法對行政執法、司法行為進行法律監督。

（三）綜合型

這一類型的派駐檢察室一般規模較大，所在轄區范圍較廣，檢察工作人員較多，能夠獨立承擔各項檢察職能，在一定意義上可定位為“小檢察院”。

二、派駐檢察室在參與社會管理中面臨的困境

雖然各個地區派駐檢察室在工作職責中進行了全面的要求，但實際上由于職能定位不明確、保障機制不健全、內部管理不規范等問題的存在，使得派駐檢察室在一定程度上很難全面有效履行相應的職責，更多是根據各地實際情況有所側重。

（一）思想認識上不統一

對要不要開展派駐檢察室工作，如何推進延伸法律觸角工作，在一些地方領導層面還存在不同看法，有的認識不清、信心不足，因而徘徊觀望、停滯不前；有的急于求成，片面追求全覆蓋，粗放式設置各類派出機構，工作效益不明顯。

（二）派駐檢察室定位不準，職能不明

實踐中，大部門派駐檢察室只是作為基層檢察院職能的延伸或輔助，主要開展法制宣傳、犯罪預防、民行檢察進社區，所起的作用似乎只是一般的普法預防，這與成立派駐檢察室的宗旨不符。有些地方的派駐檢察室甚至脫離檢察職能，介入一些非檢察職能的事務，導致工作偏離中心，不僅解決不了實際問題，還牽扯了檢察機關人員的精力，荒于本職。

（三）派駐檢察室保障機制不健全

派駐檢察室的設置與否完全取決于地方黨委政府和上級檢察院的認同和支持程度，沒有明確的法律依據，無法保證檢察機關的獨立地位，不僅容易使派駐檢察室工作流于形式，有形象工程之嫌疑，而且影響廣大人民群眾對檢察室的信賴和支持。此外，辦公用房、辦公經費、人員編制等問題也制約了派駐檢察室的發展。

（四）派駐檢察室的自身基礎工作不扎實

就各地派駐檢察室的管理情況來看，部分地方管理松散，制度不健全，對轄區內基層執法、司法單位工作情況、執法信息了解、掌握不夠深入，沒有統一協調管理的部門，除本單位的檢察干警外，還聘請了鄉鎮政府、村（居）委會等社會人員，即使是本單位人員，也大多以兼職為主，大部門時間在本單位工作，無法顧及派駐檢察室的工作。加之派駐檢察室工作正處于探索階段，上級檢察院未將檢察室工作列入考核范圍，沒有一套科學合理的檢察室工作考核細則，造成部分地區的派駐檢察室工作難以深入推進。

三、完善派駐檢察室參與社會管理的幾點設想

在我國正處于經濟社會轉型、改革攻堅、各類社會矛盾凸顯期的時代背景下，如何更好地契合當前社會管理創新的需要，更好地契合科學發展觀的需要，更好地契合檢察機關強化法律監督的需要，更好地契合基層檢察院建設的需要，是檢察室建設所必須思考的重大課題。筆者認為，在當前的探索實踐期，派駐檢察室的工作側重點應從立足檢察職能，服務基層發展，參與社會管理出發，逐步向執法辦案、履行法律監督職能轉變。

（一）設立派駐檢察室必須從實際需要出發。

延伸觸角、檢力下沉，根本目的是強化法律監督職能，更加有力地服務大局，滿足人民群眾的需要，必須“量需而行、量力而行、量效而行”。要在基層執法單位較集中、社會治安形式較復雜、司法訴求較多、預防職務犯罪任務較重、輻射功能強的重點鄉鎮、社區，設立固定辦公地點、核定人員編制的派駐檢察室。一個基層院可以集中力量設置幾個重點檢察室，不能平均用力，不搞一哄而上，不搞大而全，要充分考慮檢察機關現有人力物力、基層執法環境、不同地區經濟法制現狀、群眾認可支持程度等方面因素，因地制益、區別情況、積極穩妥地延伸法律監督觸角。

（二）派駐檢察室工作必須立足法律監督職能，緊緊圍繞當前社會管理創新這一主題。

延伸法律監督觸角，必須立足法律監督的本職工作，既不超越職權范圍，又要達到強化職權、促進服務的效果。要嚴格認真執行高檢院對延伸職能的七項重點任務，積極拓寬控告申訴、接待渠道，方便廣大基層群眾及時反映合法訴求，深入基層開展社會矛盾風險排查研判，第一時間發現苗條，第一時間掌握情況，第一時間化解就封，力爭把問題解決在萌芽狀態；積極參與基層社會治安綜合治理，督促基層組織落實平安建設、法治建設各項措施，有針對性地提出社會管理創新意見；圍繞人們群眾關注的執法、司法問題，認真開展釋法說理工作，為群眾提供優質法律服務；加強對社區矯正工作的監督，配合做好社區矯正工作，積極參與、促進社會管理創新。

（三）派駐檢察室要大力加強自身基礎工作。

抓好基礎工作室延伸觸角的保障，要將加強基礎工作作為重要方面來抓。一是細化工作制度。檢察室人員的職責是什么，設哪些崗位，要執行什么樣的制度，達到什么樣的工作要求，都要明確規范，像檢察業務工作崗位一樣細化目標、責任和工作要求；要制定盡可能細致的工作流程，進一步規范履職方式、工作程序。二是完善工作臺帳。對開展的每項工作都要建立基礎臺帳，做到底數清、情況明，能夠根據臺帳及時了解總體工作情況，分析工作中存在的問題，進一步改進工作。三是建立與基層單位的信息交流平臺。逐步建立與基層黨政組織、執法單位的聯系制度，建立交流信息的平臺，并通過聯席會議等形式交換看法，研討問題，盡可能廣泛地了解社情民意，了解經濟社會發展情況，共同關注民生問題，形成服務大局的合力。四是要加強對情況的研判分析。派駐人員要切實加強對掌握的信息材料的分析研究，從中梳理群眾的需求，發現苗頭性、傾向性的問題，及時報告情況，及時提出解決問題的對策建議，充分發揮派出機構的作用。

篇3

新時期民事執行工作業務涉及的范圍越來越廣,知識面越來越寬,案件類型越來越復雜,很多東西是我們不熟悉、不了解的。檢察機關對民事執行實行法律監督是為了加強對法院執行活動的外部制約,以實現民事訴訟中的司法公正。現在我國民事執行的檢察監督目前處于探索階段,包括學界對民事執行監督的范圍和方式也存在較大爭議,民事執行檢察監督應當考慮以下幾方面:民事執行的私權性質。民事執行與刑事執行之間不同,刑事執行為了強制執行,民事執行以自愿執行為原則,強制執行為例外。這是因為民事執行涉及對私權的處分,依照處分原則,當事人在執行過程中可以執行和解,全部或者部分放棄執行中的實體權益和程序權利。為了避免不當干預當事人的處分權,妨礙執行程序的高效運行,民事執行的檢察監督應當以當事人或外人的申請為前提,沒有當事人或案外人提出申請,檢察機關不應主動介入。

檢察機關的法律監督性質。檢察機關對民事執行的監督是其法律監督職能的體現,檢察機關在民事訴訟中是國家利益的代表,在執行中應當強調公益監督的理念,在保障當事人是領域意思自治的同時,必須注重對社會公共利益的維護。“人民檢察院是國家的法律監督機關”,因此,我國的檢察機關是行使國家法律監督的專門機關,有權監督國家法律的統一實施與執行,《民事訴訟法》第14條同樣確立了人民檢察院對民事審判活動實行法律監督的地位。民事執行活動是民事訴訟程序的重要組成部分,是實現人民法院裁判所定義務的程序,因此,檢察機關對民事執行活動進行法律監督,其實質是人民檢察院依法行使憲法所規定的法律監督權在民事執行活動中的體現與落實,其合法性不容置疑。我國的檢察機關在民事訴訟中的職權還是比較小的,與其作為國家法律監督機關的地位并不適應。

綜上所訴,檢察機關對民事執行活動進行法律監督,其目的在于保障當事人正當權益的實現,促進民事執行工作公正、有序、有效地進行,具有十足的正當性與合法性。

檢察機關對民事執行活動的監督,不是干預、干涉人民法院正常的執行活動,而是為保障民事執行活動及時、經濟地實現執行根據所確定的權利義務,保障人民法院執行活動公正、高效、有序地進行。執行監督范圍,檢察機關對民事執行監督的重點在于執行人員在執行過程中有貪污受賄,而枉法執行的情形。同時,應進一步明確,首先,此處所謂“枉法”不能僅僅理解為“枉實體法”也應包括“枉程序法”。我國的法律監督制度,要求凡是涉及國家法律實施的公務活動都要受到監督,以保障國家法律的統一正確實施。訴訟活動作為國家法律實施的集中體現,當然應當首先受到法律監督,因此,檢察機關應當對于全部的訴訟活動實行法律監督,這是我國法律監督制度的自然要求。民事執行對于維護國家生效法律文書的權威性,保證國家意志的實現、保護當事人的合法權益,都有著十分重要的意義。然而在民事執行中,存在“執行難”、“執行亂”的問題,成為全社會普遍關注的熱點問題。人民法院的執行工作缺乏必要的監督制約是造成這個現象的重要原因。由于現行法律對執行活動監督在方法上沒有明確規定,使檢察機關對執行活動進行監督缺乏力度。因此,完善檢察機關對法院民事執行活動進行監督的方法,具有重要的現實意義。

目前民事執行檢察主要業務:抗訴、 再審檢察建議、支持或監督,其中只有抗訴有明確的法律依據。抗訴必然引起再審程序的發生,有一定的強制效力,但其對審判工作僅僅是程序上的影響,在實體的判決結果上發揮不了監督作用,任憑你抗訴理由千千條,再審時完全可以置于一邊。實踐中,各級法院更是對檢察監督采取或明或暗的抵制,對檢察機關抗訴的案件責難多于理性的分析和思考,甚至于心存抵觸知錯不改或者對檢察機關抗訴的案件久拖不決,當事人被拖得精疲力竭,欲罷不能,這直接影響了檢察監督的效果。人們形容抗訴與再審沖突的對象:“你抗你的,我判我的”,早已向社會揭示了再審抗訴程序設計不科學所致的不良效果,不論抗訴再審若干,最終決定權也屬于法院。這樣,法院實質上執掌的是可以不受任何監督制約的完整權利,在一定程度上使辦案以“法律為準繩”異化為“以法院為準繩”。至于檢察建議,法院更是受理就理,不理便如同廢紙。支持由于沒有法律依據,不僅要取得企業的配合,還要懇求法院的支持協助,其中不僅體會不到絲毫監督者的凜然,反而變得為完成工作任務得到別人的幫助而欠了別人的情,這應該是監督者的悲哀。

檢察機關、民事行政檢察監督權是由中國的政治體制所決定的,也是國家權力配置的結果,同時更具有其現實存在的合理性。但在立法上的先天不足,現定的過于原則籠統,沒有程序上的系統性,造成在實踐中難以發揮其應有的效能,要強化民行檢察監督,使民行檢察制度真正體現其價值,就必須從立法上完善法律監督程序,使民行檢察監督有法可依,使操作程序系統,規范并趨于科學合理,為達到監督效果可否在立法上著重明確以下幾個方面:

一是啟動重大民事,行政案件公訴制度,對于某些損害國家利益或公民重大權益的民事行政行為,如果還沒有啟動訴訟程序,檢察機關就無法對其合法性進行監督,這無疑是檢察監督的“盲區”,公訴權是檢察權的一項重要職能,而我國卻無人代表公共利益提提訴訟,對此,我國立法應當考慮賦予檢察機關提起民事行政的公訴的權利。

二是賦予檢察機關可以參與民事訴訟全過程的權利。其目的在于,監督審判人員的審判行為,防止審判違反法定程序,有利于今后對已生效由法定抗訴事由的案件提起抗訴,或為查辦法官瀆職犯罪案件獲取相關證據。檢察機關派員出席法庭調查發表意見,也不參與辯論,同時也不能干預法官對審判活動的組織、指揮,即不能妨礙審判獨立。檢察機關享有參加訴訟的權利,建立了對審判活動進行監督的開放性體系,可以排除審判人員違法裁判的僥幸心理,達到對民事訴訟中審判人員的違法進行制約的目的。

篇4

全省檢察機關在開展法律監督工作中，突出解決影響司法公正、影響民生的重點問題。將立案環節作為加強刑事訴訟法律監督的首要環節，重視解決“有案不立、立而不偵”和“違法立案”等放縱犯罪和不正當運用刑事手段侵犯當事人合法權益等問題。將社會危害大、群眾反映強烈的案件作為立案監督重點，通過督促立案、要求說明不立案理由等方式提升成案率、結案率和判刑率。省人民檢察院牽頭組織的全省行政執法機關移送公安機關未處理案件專項監督活動共監督立案27件。杭州、湖州等地檢察機關還分別就食品安全、破壞環境資源案件組織了專項立案監督。

各地檢察機關嚴把證據、事實、程序、法律“四關”，加強了對偵查活動的動態監督，及時糾正錯捕錯訴、漏捕漏訴等問題。重點加強對偵查活動中刑訊逼供、非法取證等嚴重違法行為的監督。各地檢察機關通過強化提審程序、駐看守所檢察室聽取在押人員意見、查閱案卷等形式，及時發現偵查違法違行為并提出糾正整改建議。

在審判監督工作中，重點提升刑事審判監督實效。一是認真開展刑事抗訴工作。強化抗訴審查機制，確保抗訴案件質量。將程序違法與實體錯誤、量刑畸輕畸重、主刑錯誤與附加刑不當等均同步列入抗訴范圍，全省刑事抗訴案件質量和數量穩步提升。溫州等地檢察機關推行了“意見書、書、判決書”三書對照制度，通過抗訴糾正了一些認定事實、采信證據、適用法律上有明顯錯誤的案件。二是穩步推進量刑建議改革。配合法院推行量刑范化改革試點，在發表公訴意見的同時認真提出量刑建議，共同研究量刑標準及量刑建議范化事項，有效推進了這項工作的穩步開展。

加強刑罰執行和監管活動監督

近年來，針對超期羈押、違法減刑等發生在刑罰執行和監管領域的問題，群眾反映強烈。檢察機關采取了切實有效的措施進行監督。

一是對減刑、假釋、暫予監外執行實施同步監督。從罪犯考核計分開始，檢察機關均全程參與并及時提出檢察建議。派員出席職務犯罪減刑、假釋庭審活動。金華市檢察機關還開展了減刑假釋裁定專項監督。二是加強社區矯正監督。運用信息化手段，依托手機定位信息監管系統，建立動態情況通報制度，適時聯合監管機構開展聯合督查，加強對社區矯正對象的監督。三是加強看守所監管活動監督。通過與看守所監管系統聯網對接、落實檢察信箱、在押人員離所入監檢察官談話、不定期安全大檢查等措施，促進看守所安全監管，保障在押人員合法權益。省人民檢察院還針對社會關注的看守所人員非正常死亡問題組織了專題調研。

推動民事、行政訴訟監督

全省檢察機關還加強了對民事、行政訴訟的監督。

一是加強民事、行政訴訟抗訴和檢察建議工作。通過暢通申訴渠道，便利群眾申訴等手段，有效拓寬監督渠道，增加抗訴案源。對一些涉及國家利益、社會公共利益的案件，分別采取督促、公益訴訟以及提起抗訴等手段，有效開展監督。二是有力打擊虛假訴訟。主動加強對虛假訴訟案件的監督，通過申訴、舉報以及查閱案卷等環節及時發現虛假訴訟線索，及時提起抗訴、提出檢察建議或移送公安機關偵查處理。杭州、嘉興等地公檢法司機關建立合力打擊民事虛假訴訟聯動新機制，通過刑事手段制裁嚴重虛假民事訴訟100余起。三是拓展民事執行監督新途徑。以認真貫徹“兩高”關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作為契機，通過參與法院重大執行活動和執行聽證，對委托鑒定、評估拍賣等事項進行監督等方式，加強對民事執行工作法律監督。四是探索開展對行政執法活動監督。積極推進行政執法與檢察法律監督相銜接的信息平臺建設，重視行政執法信息錄入、報備的督促檢查，及時發現監督線索。努力加強行政執法活動監督，以環保、食品安全等涉及社會公共利益領域為重點，通過督促、檢察建議等方式糾正行政違法行為。杭州市檢察機關與市環保局合作，共同達成《關于運用民事行政檢察職能加強環境保護的意見》，建立環保民事、行政訴訟申訴案件優先辦理、環境公益訴訟、侵害環境案件督促、環保執法監督等新機制。舟山市檢察機關圍繞違法銷售“地溝油”等群眾反映強烈的問題，監督行政執法案件46件，取得了良好效果。

需要進一步提高法律監督水平

全省公檢法司機關在貫徹落實決定過程中取得了顯著成績，但也存在一些問題和困難。主要是法律監督工作水平有待進一步提高。對一些群眾反映強烈，影響司法公正的突出問題，關系社會發展的民生問題監督還不夠，特別是對執法不平衡、生效裁判執行不力、司法不公等熱點問題的監督，辦法不多，手段有限，力度偏弱。

刑事抗訴案件質量不夠高，法院改判率特別是重刑率還不高。量刑建議工作開展不平衡，重大疑難或敏感案件量刑建議提出較少；個別量刑建議幅度過寬，針對性不強；有的量刑建議偏輕，誘發被告人輕判預期。對法定范圍內量刑畸輕畸重，以及酌定情節運用是否得當，監督不夠，特別是對從輕、減輕情節的處理缺乏有效監督手段。對偵查活動中刑訊逼供及非法取證的監督，手段還比較有限，問題發現還不夠及時。

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論文關鍵詞：法治理念 檢察監督 法律監督

一、做好新時期民事行政檢察監督工作在貫徹社會主義法治理念中的重要意義

（一）社會主義法治理念對民事行政檢察監督工作提出了新的更高的要求

第一，依法治國是社會主義法治的核心內容。依法治國，建設社會主義法治國家，除了要求進行全面、系統的立法，使國家的各項事務均納入法制軌道，進行合法、合理、高效的運作外，更是對執法機關、司法機關統一、正確地實施法律提出了嚴格的要求。實踐中，民事行政檢察監督部門所審查的案件均已經過法院的裁判，因此，作為專門的法律監督機關，民事行政檢察監督部門應以更為負責的態度，嚴格貫徹法律面前人人平等的基本原則，認真、縝密地審查案件，使案件的審查結果符合法律的規定。

第二，執法為民是社會主義法治的本質要求。執法為民的司法理念是社會主義法治的基本特色之一，也是“立檢為公、執法為民”執法理念在檢察工作中的直接反映和體現。民事行政檢察監督部門所受理案件的當事人是公民、法人或其他組織，公民、法人和其他組織的合法權益，代表了最廣大人民群眾的根本利益，因此，認真審查處理各類民事行政申訴案件，體現最廣大人民群眾的根本利益，是執法為民對民事行政檢察監督提出的基本要求。

第三，公平正義是社會主義法治的價值追求。公平與正義是人類進入文明社會以來解決糾紛的一種法律理想和信仰，也是法治社會的崇高目標。要實現公平正義，關鍵在于確保司法公正，這就要求民事行政檢察監督部門在辦案過程中堅持以事實為根據，以法律為準繩，嚴格貫徹有法必依，執法必嚴，違法必究，做到嚴格執法，秉公辦案，堅持法律面前人人平等，反對特權主義，從而真正實現法律的公平和正義。

第四，服務大局是社會主義法治的重要使命。當前，新世紀新階段，中國經濟社會發展的新情況新趨勢新特點，使民事行政檢察監督部門在創建良好的法治環境中面臨了新的考驗，因此，只有在民事行政檢察工作中，牢記服務大局宗旨，加強對新類型、敏感性問題的前瞻性思考和研究，才能正確處理好各類矛盾糾紛案件，為改革發展穩定的大局保駕護航。

第五，黨的領導是社會主義法治的重要保證。黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，是社會主義法治的核心和精髓，反映了我國社會主義國體和政體的特點和要求。民事行政檢察監督部門在工作中要堅持黨的領導，把握正確的政治方向，堅持貫徹黨的各項路線方針政策。

（二）民事行政檢察監督工作是新時期樹立社會主義法治理念的重要內容

社會主義法治理念是科學的、先進的理念，其豐富的內涵為指導社會主義法治國家的建設提供了正確的指南。社會主義法治理念是多面的、立體的，這其中包括了立法、執法、司法、法律監督等多個環節的環環相扣和緊密聯系，民事行政檢察監督作為專門的法律監督機關，擔負著對法院民事、行政審判工作的監督重任，是社會主義法治理念的重要組成部分。隨著社會經濟發展的逐步加快，公民之間、公民與法人之間、法人之間的經濟聯系日益普遍與密切，而市場經濟制度的不完善，導致經濟糾紛日益增多；隨著政府職能的轉變，行政機關的執法行為的合法性也越來越受到人們的關注，因此，各類行政糾紛也呈現出不斷上升的態勢，民事、行政案件數量的逐年增加，但是，由于審判力量的不足，法官法律水平的參差不齊以及法律規定的不夠完善，導致有的案件審判質量不高，民事行政檢察監督部門通過正確履行法律監督職能，對法院的民事、行政審判工作進行法律監督，對裁判并無不當的案件認真做好息訴工作，使當事人服判息訴，配合執行工作，維護法律的權威，同時對裁判確有錯誤的案件提出抗訴，使案件得到正確的處理，切實地維護社會公平與正義。

（三）樹立社會主義法治理念是做好新時期民事行政檢察監督工作的重要保障

樹立社會主義法治理念是做好新時期民事行政檢察監督工作的重要保障，從內部來說，在民事行政檢察人員中樹立社會主義法治理念，有利于促進民事行政檢察人員自覺提高業務素質和綜合能力，不斷提升法律監督能力，為民事行政檢察監督工作的深入發展提供內在動力。從外部來說，在全社會樹立社會主義法治理念，可以改善民事行政檢察監督的執法環境，有利于民事行政檢察監督工作向縱深發展。

二、新時期樹立社會主義法治理念做好民事行政檢察工作的基本目標和任務

（一）加強民事行政檢察監督工作確保司法公正，保障法律的正確實施

民事行政檢察監督作為檢察權的一個重要組成部分，擔負著維護憲法和法律的權威、保障國家法律統一正確實施、保障公民和法人合法權益的重任。民事行政檢察監督依據民事訴訟法第14條、第185條及行政訴訟法第10條、第64條的規定，對符合法定條件、確有錯誤的民事、行政生效判決、裁定，依法提出抗訴，對于檢察機關抗訴的案件，人民法院必須進行再審。通過辦理民事、行政抗訴案件，能夠糾正民事、行政審判權的不當行使，有效地維護當事人的合法權益。司法途徑解決紛爭是解決矛盾糾紛的重要途徑，司法公正是法律對執法者的要求，憲法賦予檢察機關履行法律監督的職能,其中民事行政檢察監督通過履行法律監督權，有效地維護司法的公正。雖然審判監督的途徑還可以通過法院自身的審判監督程序進行糾錯，但檢察監督作為第三方，能以更為中立的姿態對生效的民事、行政判決、裁定進行監督，同時更能取信于雙方當事人，從而最終實現公平和正義的目標。

（二）民事行政檢察監督的權利制約功能有利于切實地保障審判權與監督權的行使，維護法律權威

任何權力不受監督和制約必然導致濫用和腐敗。實行法治就是要對國家權力進行有效的監督和制約，防止國家權力的異化。因此，人們在制定某項權利的同時，都會為這一權利的行使制定某些規范或制約機制，民事、行政檢察監督亦是如此。首先，民事、行政檢察對法院民事審判、行政訴訟活動實行法律監督，將法院的審判工作置于制約機制中，使法院的審判工作在監督制約機制下依法有序地進行。其次，法院的民事審判、行政訴訟活動如果出現錯誤，民事行政檢察監督能通過監督權的行使進行糾錯，使社會主義法治正確、統一實施。再次，民事行政檢察監督權的行使自身存在制約機制，其行使有著嚴格的法定程序和法定條件，這些嚴格的法定程序和法定條件,積極有效地保障民事行政檢察監督權的正確實施，為社會主義法治建設發揮著積極的作用。

（三）民事行政檢察監督方式的多樣化確保檢察職能的充分履行，為構建和諧社會作出應有的貢獻

根據民事訴訟法、行政訴訟法的規定，民事行政檢察監督方式主要是依法抗訴，但民事行政檢察監督的方式不僅僅局限于抗訴，最高人民檢察院《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》同時規定了檢察建議的監督方式，在具體的操作過程中，息訴工作又是民事行政檢察監督非常重要的組成部分，也是抗訴和檢察建議方式監督的必要補充。在“強化法律監督，維護公平正義”的檢察工作主題和“社會主義法治理念”下，我們作為執法者，一方面，要對符合抗訴條件和檢察建議的案件要依法啟動抗訴程序和采用檢察建議的方式進行糾正，以維護社會的公平和正義；另一方面，要正視民行申訴案件的復雜情況，有針對性地開展民行檢察工作，應在確保國家利益和社會公共利益不受損害的前提下，尊重當事人自由處分自己的民事權利，并努力使案件真正做到案了事了。針對司法實踐中，除存在著抗訴和檢察建議案件及法院判決并無不當的案件外，還存在著法院判決確有錯誤，但因當事人雙方均感訴累而希望檢察機關主持和解了結案件的情況，還有個別案件屬于法院判決存有瑕疵，或法官自由裁量權的不合理運用等的申訴案件，針對以上案件的情況，為了充分發揮民事行政檢察監督的作用，體現民行檢察監督的社會功能，樹立以人為本的司法理念，除對符合抗訴和檢察建議條件的案件，采用抗訴或檢察建議方式，實行監督外，對法院判決并無不當的申訴案件當事人，進行釋法解疑，使其服判息訴。而對于符合抗訴條件，但當事人雙方希望和解，且和解不損害國家利益和社會公共利益的案件，以及法院判決確有瑕疵或不合情理的案件，民事行政檢察監督還可以通過主持和解的方法使案件得以妥善解決，切實維護當事人的合法權益和社會的穩定。

三、民事行政檢察監督要克服自身存在的局限性，更好地適應社會主義法治理念的要求

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一、基層民行檢察工作現狀

（一）對民行檢察工作認識不到位。一些地方基層檢察院普遍存在“重刑輕民”的思想觀念，對民事、行政訴訟監督的認識不到位、重視程度不夠，與批捕、、反貪污賄賂和瀆職侵權工作相比，民行檢察工作相對較弱，有的甚至處于被邊緣化的境地。同時，民行檢察工作職能作用發揮不夠，監督機制不健全，監督方式和措施比較單一，工作主動性不夠，發現裁判、執行案件中司法腐敗問題的能力不強。

（二）民行工作發展不平衡。民行檢察干部隊伍整體素質和執法水平與形勢任務要求不相適應。很多民行檢察干部，是從其他檢察業務部門調入民行部門后才接觸到民事行政案件，部分干警民商方面法學理論功底較淺，知識面窄，專業知識掌握不全面，更新慢，因此，隊伍素質亟待需要提高。同時，民行檢察所面對的案件是法律關系復雜、法律適用范圍廣、爭議較大，甚至是新類型的案件。民行案件的特殊性需要干警多辦案，只有不斷積累辦案實踐經驗，才能把“敢抗、會抗、抗準”的民行工作原則訴諸于辦案實踐中，緊跟民行檢察發展趨向。然而，一方面是因民事行政案件涉及的部門法多、面廣，要求民行部門保持人員穩定，對民行工作沉得住身子，學得入腦子，鉆得進案子；而另一方面是民行部門的人員換崗勤、變動快，干警辦案實踐機會少，這樣一來，造成了“要么沒有案辦，要么有案不會辦”的結果，影響了民行工作的有效開展和持續發展。

（三）民行檢察工作宣傳力度不夠。雖然在宣傳民行檢察職能上做了一些工作，但民行檢察工作仍存在宣傳不力，社會各界和群眾知曉度不高的問題。法律賦予檢察機關法律監督職能尚未被社會各界和廣大群眾所了解，許多老百姓甚至包括一些部門和單位不了解檢察機關有監督法院民事、行政訴訟活動的職權，一些訴訟當事人也不知道打輸了官司還可以請求檢察機關提出抗訴，啟動再審，致使民行檢察職能難以充分履行。

二、基層民行檢察構建多元化監督格局的必要性

（一）堅持以抗訴為中心，是強化法律監督職能的內在要求。對民事審判和行政訴訟活動實行法律監督，是我國憲法和法律賦予檢察機關的重要職能，對法院民事審判和行政訴訟活動進行監督，最基本、最有力的法律監督手段就是依法抗訴。只有牢牢抓住抗訴這一工作主線不放松，才能充分體現民行檢察的監督效能，顯現民行檢察監督的權威。

（二）建立和完善多元化的監督格局，是深入推進三項重點工作的有效途徑。當前，民行檢察的監督理念正在實現由單一的訴訟監督模式向多元化的監督格局轉變，這就要求我們要綜合運用、有效銜接抗訴和非抗訴的監督方式，充分發揮各種監督手段的整體效能，以滿足三項重點工作對民事行政檢察監督提出的新要求。通過監督糾正錯誤裁判和審判、執行中的違法行為，實現定分止爭、案結事了，有效化解社會矛盾；通過分析行政爭議所反映的矛盾和原因，對行政機關在執法活動中的違法行為進行監督，幫助行政機關改進工作作風，完善社會管理方式；通過監督糾正訴訟中的違法、瀆職行為，懲治司法腐敗，促進公正廉潔執法。

（三）充分運用非抗訴監督方式，是解決制約基層民行檢察工作發展體制的有效手段。如今抗訴工作呈“倒三角”結構，上級院不堪重負，基層院相對薄弱。一方面，隨著人民法院審判工作格局的調整，基層檢察院受理申訴案件趨少，工作日漸萎縮，加劇了“倒三角”結構。另一方面，基層法院調解案件日益增多，同時承擔著民事執行的主要任務，違法調解屢有發生、執行中的違法問題比較突出，人民群眾反映強烈，特別需要加強監督，在以抗訴為唯一監督方式的制度之下，基層檢察院卻難有作為。為此要強化同級監督，引導基層民行檢察部門在做好提請抗訴工作的同時，積極開展再審檢察建議、執行監督、督促等非抗訴工作，切實發揮基層院的基礎性作用，實現基層民行檢察工作從無所事事到大有作為的重大轉變。

三、基層民行檢察多元化監督格局的構建

（一）構建多元化監督格局要切實提高思想認識，加強指導。

一是要徹底屏棄“重刑輕民”的思想，充分認識加強和改進民行訴訟監督工作，對于充分發揮中國特色社會主義檢察制度的優越性、對于提升檢察機關法律監督的全面性和權威性、對于促進檢察工作科學發展的重要意義。

二是要建立民行檢察人才培養機制，增強基層民行發展后勁。目前，民行隊伍量少質弱，是各級民行訴訟監督部門面臨的主要矛盾。因此，基層民行檢察的發展在力量配備、干部使用等方面，要放在檢察工作整體格局中通盤考慮。應加強民行檢察隊伍專業化建設，通過加大業務學習和崗位培訓的力度，選好配強干部，努力增強工作積極性、事業心和使命感，強化知識技能培訓，培養一批有較高實踐能力和理論水平的民行檢察工作的行家能手。

三是要充分發揮上級院民行處在工作中的主導作用。上級院民行處要加強對下級院的工作指導。上級院民行處在辦理抗訴案件的同時，更要下大力氣加強對下工作指導，特別是要結合基層工作職責，完善對基層民行檢察工作的考評范圍，引導基層院將工作重點調整到對抗訴之外的其他民行訴訟活動的監督上來；繼續抓好對基層院對口業務指導，深入進行調研，為基層院解決辦案中的實際困難和問題；為辦案人員爭取更多的交流學習機會。

（二）構建多元化監督格局要牢牢把握抗訴這一中心。

一是要多措并舉，不斷暢通申訴渠道。人民群眾對民行檢察不了解，案源少、渠道窄，是當前制約抗訴工作的一個突出問題。因此，應當加大做群眾工作的力度，通過開展形式多樣的宣傳服務活動，讓民行檢察進社區、進企業、進鄉鎮，使尋常百姓認識民行檢察工作的法律屬性、基本特點，了解民行檢察的案件受理范圍、受理方式。通過主動與律師事務所、法律服務所、鄉鎮司法所的互動，積極落實便民措施，多渠道收集信息、拓展案源。只有不斷暢通申訴渠道，才能保證辦案規模，不斷加大抗訴力度，形成有效監督態勢，發揮檢察機關在服務大局中的職能作用。

二是要不斷提高抗訴案件質量，增強辦案效果。民行抗訴工作要做到抗得準、抗得對、抗得及時，就要求我們在法律文書說理上增強法律文書表達的深入性、全面性和邏輯性，通過提高抗訴案件法律文書質量，促使法院采納抗訴理由，同時要加強庭前庭后與人民法院的交流溝通，以提高抗訴案件改變率。

三是要注重將依法抗訴與化解矛盾糾紛結合起來。民行抗訴工作應從有利于定分止爭，有利于彌合、修復受損害的利益關系與各種社會關系，有利于社會大局穩定的角度出發，凡是能夠通過和解、調解方式解決爭端的，就應努力做好息訴工作，不要為抗訴而抗訴，這樣才能實現法律效果、政治效果和社會效果的統一。

（三）構建多元化監督格局要積極拓展監督方式和范圍。

一要加強對調解監督的探索和推進。判決、裁定、調解都是審判機關行使司法權的方式，其實質是對案件當事人爭議的實體權利義務作出處理，因此調解書具有和判決書同等的法律效力。并且，近年來為適應建設和諧社會需要，調解結案已成為基層法院主要結案方式，針對調解案件而發生的不服強制調解、虛假調解、損害國家、集體或者第三人利益的調解申訴案不斷增加，也需要檢察機關實施監督，維護司法調解的公正性。

二要推動執行監督規范深入發展。執行監督是對法院執行活動的法律監督。執行難、執行亂是多年來人民群眾反映強烈的司法不公問題之一。當前執行監督面臨的難題是對消極執行如何監督，如何統一調配辦案力量和資源以解決法院執行部門不配合、不接受監督的問題等。解決上述問題，除了需要法律支持外，還需要基層民行檢察部門在監督實踐中深入探索和努力創新，并在不斷探索和創新中推動這項工作進一步規范和加強。

三要用好再審檢察建議。再審檢察建議與提出抗訴的條件相同，但是可以由同級人民檢察院發出，有利于提高司法效率、節約司法資源，彌補了抗訴受范圍限制等諸多不足，是抗訴方式的必要補充。要立足于監督效果的最大化，靈活運用抗訴和再審檢察建議兩種手段，發揮兩種手段的互補作用，對于法院不采納再審檢察建議的，必要時還是要提出抗訴，促使錯誤裁判依法得到糾正。

四要建立上下一體化辦案機制，有效整合民行資源。基層院是開展民行檢察工作的基礎和窗口，是保持民行檢察工作生機和活力的關鍵，但由于法律規定基層院沒有抗訴權，故如何更好地發揮基層民行檢察的監督職能顯得尤為重要。上級與下級檢察院之間要加大一體化辦案力度，上級院發揮其法律業務素養更好的優勢，基層院發揮其距離當事人近、接訪接待以及調查取證便利的優勢，形成上下級民行檢察實施法律監督的整體合力，提高案件審查效率和案件質量。

五要加大對民事支持、督促的探索和完善。檢察機關支持、督促使得因某些特殊原因不能進入訴訟的當事人進入訴訟，獲得法律救濟，更好地保障公共利益和弱勢群體利益，從而實現司法公正，體現了檢察機關實現法律監督的本質內涵。因此我們要進一步做好支持、督促工作，不斷完善支持、督促監督方式，建立健全長效工作機制，切實維護弱勢群體合法權益，保障國有資產不受損失。

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經濟法責任，是根據責任行為所違反的法律的性質進行的歸類。對于經濟法責任，經濟法學界一般從后果論進行定義，根據所違反法律的性質和責任的產生原因，將經濟法責任視為因違反經濟法規定或經濟法義務而應承擔的不利后果，如認為經濟法責任“是經濟法主體因實施了違反經濟法規定的行為而應承擔的法律后果。”①也有觀點從義務論的角度定義經濟法責任，認為其“是指經濟法主體因違反經濟法律、法規而應承擔的特殊義務”。②經濟法責任有哪些承擔方式，牽涉到經濟法責任的獨立性問題。對此存在不同的觀點。一種觀點認為，經濟法責任不具有獨立性。另一種觀點認為，經濟法責任具有獨立性。筆者認為，經濟法責任有著自己獨特的形態以及責任承擔方式，有一個統一的體系，是具有獨立性的，對此已有很多學者進行了具體闡釋，筆者對具體理由不再贅述。筆者認為，我們必須糾正法律責任研究中的一個誤區，即將“法律責任”與“法律責任的承擔方式”相混淆，這也是產生理論爭議的主要原因之一。法律責任是行為人由于違法行為、違約行為或者由于法律規定而應承受的某種不利的法律后果和帶有直接強制性的義務。法律責任的承擔方式則是法律責任的落實，是實現法律責任的各種措施。法律責任是法律責任承擔方式的前提，只有法律責任存在，才存在法律責任的承擔方式，沒有法律責任，也就不存在落實法律責任的各種承擔方式;法律責任的承擔方式是實現和落實法律責任的具體措施，沒有法律責任的承擔方式，法律責任也無法實現其價值功能。各種法律責任承擔方式在刑事責任、民事責任、行政責任等各類法律責任中多出現交叉和重疊，經濟法責任更多地借鑒了其他部門法的責任承擔方式，責任承擔方式出現交叉和重疊的情況更多一些，但不能因此而否定經濟法責任的獨立性。在經濟法作為一個獨立的法律部門已達成基本共識的情況下，各種責任承擔方式適用于經濟法，由經濟法規定其構成要件，就成為經濟法責任，盡管具體的責任承擔方式目前還沒有特定的名稱。

二、經濟法責任的實現

“法律責任的實現，就有責主體來說，是法律責任的履行;就國家來說，是法律責任的執行———實施法律制裁，強制責任主體接受并實現法律責任。”③經濟法責任的實現體現出對各項經濟權利的保護，需要借助相應的程序和機制來完成，其實現機制主要是行政執法機制和訴訟機制。

(一)經濟法責任實現的行政執法機制

目前，我國經濟法的實施主體，包括經濟法責任實現的執法主體，主要是各類行政機關。行政機關是行政事務的執行機關和主要的社會管理機關，借助層級體系和對社會事務的全面滲透，以行政權固有的主動性，依托高度的專業技術和廣泛的行政組織，通過日常的直接管理和行政執法，保證經濟法的實施和經濟法責任的實現，預防違法的發生。在違反經濟法的行為即將發生或已經發生時，利用行政機制的高效率迅速處理，及時制止違法行為的發生和損害的擴散，為市場主體提供救濟。但行政執法機制也存在一定的不足。由于行政機關獨立性較差，行政執法的公正性受到來自行業、部門利益和地方利益的嚴重侵蝕。行政機關作為經濟法的主體之一，與其他經濟法主體特別是經營者產生糾紛時，利益沖突使其執法的公正性也難以得到保證。因此，需要一種獨立于行政之外的程序保障機制，這就是經濟法責任實現的司法保障機制即訴訟機制。

(二)經濟法責任實現的訴訟機制

我國現行的經濟法責任實現的訴訟機制仍然沿用傳統的刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟機制。對于違反經濟法的機關、社會組織和個人，符合民事訴訟適用條件的，受損害的主體向人民法院提起民事訴訟，符合行政訴訟適用條件的，受損害的主體向人民法院提起行政訴訟，構成犯罪的，適用刑事訴訟追究刑事責任。目前缺乏適應經濟法責任主要特征的具有經濟法特色的訴訟機制。在經濟法的法律責任的諸多主要特征中，與責任實現的訴訟機制關系最密切的就是經濟法責任的社會性。經濟法以社會為本位，其基本宗旨是維護社會公共利益，以社會公平和社會整體福利為其終極價值，表現在法律責任中，就是違反經濟法的行為直接損害了社會公共利益，損害對象具有廣泛性和不特定性，違反經濟法行為的受害主體作為一種整體性、全局性利益的主體本身是抽象的，往往范圍廣泛且難以確定。經濟法責任直接與社會公共利益相關，需要從維護社會公共利益的高度來規定違法者的法律責任。承擔責任主要是為了防止或消除對社會公共利益的危害，法律責任實現的效果是直接維護社會公共利益，法律責任的實現需要社會公共干預和公眾參與，由此需要確立新型的社會責任追究機制，對違反經濟法的行為，任何人和任何組織均有權進行追究。責任追究的主體從傳統的直接利害關系人擴張到社會公共利益的利害相關者，包括國家機關、社會組織和個人，防止只有直接利害關系人才能啟動訴訟而導致保護社會公共利益的被動性，保障對侵害社會公共利益行為的及時有效制裁。而傳統的訴訟機制已不能適應經濟法責任實現的現實要求，“實際上，現代社會的復雜性越來越頻繁地導致這樣的情形，即一項單獨的人類行動可能對許多人有益或有害，因而，這導致僅僅作為雙方當事人之事的傳統訴訟體制完全不適當。”④這種不適當，在現行訴訟制度框架內主要表現為當事人適格理論的限制。當事人適格原則要求原告必須與本案具有直接利害關系并體現在我國三大訴訟法的相關規定中。傳統的當事人適格理論與經濟法責任的社會性要求不相適應，妨礙了公益訴訟制度的建立。與經濟法價值目標相適應的程序制度，就是公益訴訟制度。公益訴訟是與私益訴訟相對而言的，“是任何組織和個人根據法律授權，就違法侵犯國家利益、社會公益的行為提訟，由法院依法處理違法之活動。”⑤

相對于傳統的訴訟，公益訴訟在適應經濟法責任社會性要求上具有如下特征:1．公益訴訟的目的是為了保護國家、社會公共利益，追求社會公正、公平;2．利害關系具有不特定性和廣泛性。在公益訴訟中，違法行為侵犯的對象是公共利益，對于普通民眾往往只有不利影響，而無直接利益上的損失。即便個案中該行為在侵犯公共利益的同時也觸及特定人的直接利益，法律仍然允許在該特定人不愿、不敢或不便提訟之時，普通民眾為了維護公共利益而向法院提起公益訴訟;3．公益訴訟的發起者不一定與本案有直接利害關系。公益訴訟的發起者可以與本案無利害關系，任何人為維護國家、社會利益均可把侵害公共利益之人推上被告席。⑥公益訴訟的上述特征符合經濟法責任社會性的要求，有效維護了經濟法責任的實現，與經濟法責任的實現之間具有天然的契合性，因為私益訴訟對應的是個體權利的保護，適用私益訴訟程序不能有效處理直接損害社會公共利益的案件，有效處理這類案件應當適用公益訴訟程序。在此，需要正確區分公訴與公益訴訟。公訴與公益訴訟的相同點在于都是為了公共利益而提起的訴訟。不同點是，公訴的提起主體一般是國家專門機關，公益訴訟的提起主體則包括國家專門機關、社會公益組織和普通公民。由此推之，公訴只不過是公益訴訟的一種類型，公益訴訟與公訴之間是種屬關系。而檢察機關提起公益訴訟，實質上是檢察機關行使其刑事、民事和行政公訴權。我國《憲法》將檢察機關定位為專門的法律監督機關，提起公益訴訟是法律監督權中的應有之義，且我國檢察機關提起公益訴訟具有歷史傳統和體制保障，具有各種優越的條件，因而，發揮檢察能動性，讓檢察機關以某種合適的身份介入有關經濟法責任的案件中，既可以彌補訴訟主體的能力不足，也可以確保在無人愿意的情況下由檢察機關發動訴訟，正好可以消除經濟法責任實現的訴訟障礙。

三、檢察機關公訴權的現代轉型

傳統公訴權理論將公訴權僅僅限制在刑事訴訟領域，制約了公訴權的現代轉型，使得公訴權在民事訴訟和行政訴訟中無所作為，妨礙了經濟法責任的有效實現，致使難以全面有效保護國家和社會公共利益。因此，構建包括刑事公訴權、民事公訴權和行政公訴權在內的“現代公訴權”，促使經濟法責任的有效實現，具有重要的理論和司法實踐價值。

(一)經濟法責任的有效實現促使傳統公訴權向現代轉型

1．經濟法責任的有效實現促使傳統公訴權理論的拓展

公訴權作為一種啟動審判程序的訴權，它既能給權益沖突者提供一種權威的救濟途徑，也能及時化解社會矛盾，維護法律秩序。傳統公訴權理論往往只把公訴權的運作范圍局限在刑事訴訟領域，而經濟法責任的實現迫切呼喚公益訴訟制度的建立，因此，將公訴權限制在刑事訴訟領域是值得商榷的。公訴權是基于私訴權自身救濟力量的不足才得以產生，它是強化和充實傳統訴權的一種程序性權力，因此它作用的“場”不應被局限于刑事訴訟領域，還應拓展到民事和行政訴訟之中。民事公訴權和行政公訴權的構建將會使公訴權理論走向圓滿，這將有助于科學合理地配置公訴權，使其在各種具體訴訟中能夠得到拓展性應用，以維護法制的統一。作為一種高級形態的訴權，公訴權在刑事、民事和行政三大訴訟中的整體性應用是訴訟規律的內在要求。

2．經濟法責任的有效實現迫切需要公訴權由傳統向現代轉型

多元化的利益博弈需要行政法、刑法、民商法、經濟法等不同的部門法來參與調整，傳統公訴權在刑事訴訟領域中得到優先使用的一個根本原因就是刑事責任較民事和行政責任更為關乎國家和社會公共利益，但是“刑法的謙抑性決定了刑事公訴無法全面保護國家利益和社會公共利益”。⑦隨著經濟模式的轉型、經濟結構的調整和社會矛盾的多發高發，違反經濟法的行為導致在民事和行政領域中也出現了大量的關涉國家和社會公共利益的案件，國有資產在投資、流轉等民事行為中的巨額流失觸目驚心，市場主體在個體利益驅動下的壟斷和不正當競爭侵蝕市場的資源配置功能，環境污染等各種社會公害也應運而生，但與此密切相關的國家和社會公共利益的救濟機制卻并沒有理順，有些措施甚至根本沒有構建，以至于出現經濟法責任無人追究、國家和社會公共利益受損卻無人問津或者無法過問的尷尬局面，嚴重損害了社會的公平與正義。為了改變違反經濟法的行為人無法追究其責任、國家和社會公共利益嚴重受損卻缺乏有效救濟機制的局面，檢察機關作為國家的法律監督機關有必要通過公訴權的行使來維護國家和社會公共利益。

3．經濟法責任的有效實現促進法律監督體系的完善

“世界各國的公訴都具有兩個功能:控訴功能和監督功能。”⑧檢察機關的公訴職能先天就具有法律監督的屬性。盡管我國現行法律規定了檢察機關有權對民事審判活動和行政訴訟實行法律監督，但其實質性的監督途徑與監督范圍過于單一和狹窄，必然損及監督實效。檢察機關行使法律監督權，監督民事和行政訴訟的合法性，體現的是公權力對公權力的監督和制約，保證法律統一正確實施。如果檢察機關置身于訴訟之外來進行法律監督，就如“皮之不存，毛將焉附”。檢察機關提起民事公訴和行政公訴表現為對違法當事人的監督，檢察機關提出抗訴表現為對法院審判行為的監督與制約。將公訴權拓展到民事和行政訴訟中，既是檢察機關法律監督權的自我完善，也是有效實現經濟法責任、維護國家和社會公共利益的重要途徑。

(二)傳統公訴權現代轉型之路徑選擇

要充分發揮公訴權在有效實現經濟法責任、維護國家和社會公共利益等方面的作用，不僅涉及到訴訟理念的更新，而且還關涉訴訟制度的現代化。筆者認為，應著重從以下幾個方面來選擇傳統公訴權現代轉型的路徑:

1．完善刑事公訴制度

我國檢察機關在刑事公訴活動中，應當樹立公益理念，按照公益原則的要求進行活動，通過有效打擊違反經濟法構成犯罪的行為，切實維護國家和社會公共利益。對刑事公訴制度予以完善，首先，應明確規定檢察機關對偵查機關的偵查引導權，完善檢察引導偵查機制，確保檢察機關充分行使補充偵查權，確保在偵查環節就注重維護國家和社會公共利益。其次，要完善不制度。目前我國法律規定檢察機關行使不自由裁量權需要考慮的因素主要是犯罪情節，沒有直接規定公共利益原則，實為我國立法的一個缺失。正如英國前檢察長蕭克羅斯勛爵所言:“有犯罪嫌疑就必須，這從來就不是我們國家的方針，……只有當罪行和犯罪時的情形具有這樣一個特點，即對該案的符合公共利益時，檢察官才應該。公共利益仍然是我們應當考慮的首要問題。”⑨“無論到頭來成功與否，都要考慮到對公眾情緒和公共秩序造成的影響，及其對任何其他公共政策的影響。”瑏瑠從某種程度上講，公共利益原則契合了和諧社會的基本理念，將公共利益原則納入不的準則有其必要性。對社會公共利益影響較大的案件，實行不聽證制度，以提高適用不的透明度，完善公眾參與機制。第三，增設暫緩制度，對于符合提起公訴條件的案件暫不作出處理決定，而是規定一定的考驗期并附加條件，待考驗期滿后，再根據具體情況對犯罪嫌疑人作出或者不決定。在具體個案中，如果適用暫緩更有利于經濟法責任的實現和國家利益、社會公共利益的保護，檢察機關可以適用暫緩制度對犯罪嫌疑人進行教育、挽救和感化，以取得良好的法律效果和社會效果。第四，在公訴環節建立健全貫徹寬嚴相濟刑事司法政策的工作機制和辦案方式，有效化解矛盾，促進社會和諧，保障經濟法責任的有效實現。

2．建構民事公訴制度

我國檢察機關是國家的法律監督機關，擁有法律監督權和強大的訴訟優勢，當前違反經濟法的行為如侵害國有資產、壟斷和不正當競爭、環境污染等嚴重危害國家利益、社會公共利益的民事行為屢屢發生，客觀上亟需完善相關主體，檢察機關提起民事公訴恰好回應了這一現實需求。我國《民事訴訟法》規定人民檢察院有權對人民法院的民事審判活動實行法律監督，但沒有關于檢察機關提起民事公訴的規定，嚴重制約了民事檢察監督職能的充分發揮，放縱了侵害國家利益和社會公共利益的民事違法行為。民事公訴權的確立具體可以從以下幾個方面來進行:首先，立法應當賦予檢察機關在民事公訴中享有相應的權力，如調查權、權、參加法庭調查和辯論權、抗訴權、監督訴訟權、終止訴訟權等等。其次，明確檢察機關提起民事公訴的條件，即經過全面調查后，被告違法行為侵害國家利益或社會公共利益的事實已經查清，證據達到法定證明標準，依法應當適用民事責任的責任承擔方式，且存在由檢察機關提起民事公訴的必要性。在無法定主體或者特定訴訟主體怠于的情況下，基于有效實現經濟法責任、保護國家利益和社會公共利益的目的，檢察機關才可以直接立案提起民事公訴。第三，檢察機關提起民事公訴的范圍應當限定在侵害國有資產的案件、公害案件、壟斷案件等涉及國家利益或社會公共利益的民事案件。

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一、加強檢察官專業化建設的意義

近年來，人民檢察院抓好各項檢察業務工作的同時，大力加強隊伍建設，使檢察官的整體素質有了明顯提高，為人民檢察院依法履行憲法和法律賦予的職責提供了堅強的組織和人才支持，但應當清醒的看到，檢察官隊伍的現狀離黨和人民的要求仍有相當的差距，檢察官隊伍的整體素質尚不能完全適應形勢的發展和任務的需要。面對加入世貿組織這一新的形勢，檢察官隊伍建設要以專業化、職業化建設為目標，從觀念上、體制上、政策上、方法上積極探索，大膽創新，以建立一支同“公平與效率”這一世紀主題相匹配的高素質的檢察官隊伍。

1、加強檢察官隊伍專業化建設是實踐“三個代表”重要思想的體現，是貫徹落實十六大精神的體現。黨的十六大對檢察機關進一步強化法律監督職責提出了更高的要求，檢察機關在打擊刑事犯罪、維護國家安全和社會穩定方面，在查辦和預防職務犯罪、促進反腐敗斗爭深入發展方面，在強化法律監督、促進實現全社會公平和正義方面擔負著繁重而艱巨的任務。人民群眾對司法機關最大的希望是司法公正，對司法機關最高的要求也是司法公正。要想維護好、實現好最廣大人民群眾的根本利益，必須建立一支政治堅定、業務精通、作風優良、執法公正的檢察官隊伍，建立一支高素質、專業化、能夠全心全意為人民服務的檢察官隊伍。

2、加強檢察官專業化建設是檢察工作的內在要求，是落實檢察官法的內在要求，是提高隊伍素質和執法水平、確保公正執法的客觀需要，也是從根本上改革現行檢察隊伍管理模式、完善檢察制度的重要途徑。人民檢察院承擔著國家法律監督、審查批捕、提起公訴、打擊經濟犯罪和瀆職侵權犯罪案件的查處以及申訴、國家賠償和民事抗訴等重要職能，肩負著解決社會矛盾和糾紛、維護公平與正義的重任，這就需要檢察官具備深厚的法律知識功底和豐富的司法經驗，具有相當的知識背景和教育經歷，必須接受統一的專業化的訓練，只有這樣，才能保證公正司法、文明司法。檢察機關做為專門的法律監督機關，其工作性質和規律要求檢察官必須具有獨特的專業素養和能力，走專業化之路。

3、加強檢察官隊伍專業化建設是檢察工作面臨新形勢、新任務的迫切要求。目前，我國已進入全面建設小康社會，加快社會主義現代化建設的新的發展階段。社會經濟成分、利益關系和分配方式等愈加多樣化，各種利益沖突不斷出現，檢察機關依法調整的社會關系也隨之多樣化和復雜化。我國加入世貿組織后，人民檢察院司法審查和檢察監督的范圍進一步擴大，新類型案件層出不窮，檢察任務和隊伍素質不適應的矛盾加劇，司法信譽和司法權威在更大范圍內經受嚴峻考驗，面對新形勢、新任務，大力加強檢察官隊伍專業化建設如劍拔弩張，迫在眉睫。

二、改革和完善檢察官管理制度，實現檢察官隊伍的專業化。

1、建立檢察官從業資格制度。長期以來，由于檢察體制的原因，檢察機關的人事、編制、工資經費都隸屬于地方管理，檢察機關上下級之間只是領導與被領導的關系，這種狀況造成地方對檢察機關的人事權享有絕對的決定權，在進人、錄用、班子配備等人事審批和把關方面存在著許多矛盾和沖突。如：98年以前檢察機關大量工勤人員的流入等。雖然上級檢察機關在進人審批上也有嚴格規定，但仍然是地方享有絕對權，上報、審批只是履行程序而已。這些狀況的存在，嚴重影響了檢察官走專業化道路建設的步伐。因此，當務之急要嚴把檢察官入口關，嚴格進人程序。要成為檢察官就必須具備一定的資格條件，在年齡、學歷、專業等方面符合檢察官法的要求。檢察官的錄用必須從國家統一司法考試取得任職資格的人員中擇優選用。經省級人民檢察院組織的統一測試、考核合格，此外還要經過檢察機關的專業培訓，才能取得任職資格。在選配檢察機關領導干部方面，既要符合一般領導干部的條件，又要符合《檢察官法》規定的任職條件。配備的干部必須具備法律專業知識和法律工作經歷，從而使檢察官錄用逐步正規化、專業化。

2、完善檢察官教育培訓制度。明確培訓工作目標，完善培訓體系和培訓方法，增強檢察培訓工作的實際效能。認真落實省市教育培訓規劃，對未達到檢察官法規定的任職學歷條件的現任檢察官，組織參加本科學歷教育和續職資格培訓。以領導干部和檢察官為重點，分類開展崗位培訓，培養專業骨干和一支多能的復合型人才。廣泛開展崗位練兵活動，提高檢察官隊伍的執法水平和實際工作能力。普及計算機操作等科技知識，組織檢察官參加外語等級考試。檢察培訓工作的重點應當放在高層次人才的培養和業務骨干知識的更新和能力的提高上，把對專家型人才、專門型人才、高層次復合型人才的培養作為一項緊要任務來抓，省市級以上檢察機關應加強與高校的合作，制定周密的培養計劃，對急需的高層次人才實行重點滾動式培養。在業務骨干的培訓方面，對剛招錄的年輕的檢察官，要著重加強他們的實際工作能力和培養，使他們實現由知識型到能力型的轉變，增強實踐經驗；對一些已在辦案一線工作了多年的老檢察官，要促使他們加快知識的更新換代，增強他們的理性思維和法律功底，使他們實現由能力型到知識型的升華。

此外，全面推行主訴檢察官、主辦檢察官、主偵檢察官責任制，加強對主訴、主偵、主辦檢察官的培養、教育和考核，從而突出檢察官的辦案地位，增強檢察官的職業責任，提高檢察官的工作效率。

3、建立檢察官分類管理制度。分類管理是干部人事制度改革的重要舉措，是檢察人才培養的重要舉措。根據各項檢察職能的特點，分類管理檢察人員，突出檢察工作的專業化、正規化，實行競爭上崗，形成檢察隊伍的自我優化機制，這是檢察人事制度改革的基本方向。檢察機關是國家的法律監督機關，法律專業性強，根據我國檢察職能的特點，應當把檢察人員分為三類進行管理。即檢察官，包括主訴檢察官、主辦檢察官和主偵檢察官；檢察事務官，包括書記員系列（主訴、主辦、主偵檢察官助手）、檢察技術人員系列（從事照相、文痕檢、法醫、視聽資料工作）、行政管理人員系列（檢察文秘、聯絡員、人事管理、后勤服務）；司法警察，主要是偵查部門的警察官員，也可是單獨設立司法警察大隊（負責檢察辦案環節的傳喚、拘傳、搜查、拘留、執行逮捕、抓捕逃犯等工作）。根據人員崗位的不同特點和實際需要，科學設置崗位，明確不同崗位的職責、權利和任職條件，對重要崗位引入競爭機制，推行競爭上崗，從而提高檢察隊伍管理的科學性。

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關鍵詞：檢察機關；案件管理；機制；意義；建構

加強檢察機關案件管理工作是推進檢察管理機制改革的重要內容，也是推動檢察工作科學發展的一項重要而緊迫的任務。建立檢察案件管理機制，為辦案服務、提速、監督、保障，嚴格規范行使檢察權，保證案件的程序公正、實體公正，提高辦案效率，是檢察機關實現“強化法律監督、維護公平正義”工作主題的重要保證。

一、檢察案件管理機制建立的現實意義

檢察權在本質上屬于公權力， 其行使公正與否，關系社會公眾的切身利益，這就要求檢察權的運行必須得到有效的監督與限制。

（一）案管機制建立有助于促進檢察機關的執法規范化建設

檢察機關傳統的案件管理模式是檢察機關各業務部門自我受理、自我管理案件，在案件辦理上呈流水線作業的模式，但檢察機關的內設機構大部分是流程關系，案件從受理舉報到公訴，各個環節是按照訴訟流程的順序線型排列，對流程統籌型需求比較強，雖然注重后程序對前程序的制約，但在案件流轉過程中，案件的具體行蹤沒有一個部門能全面了解、掌握情況，都是各管一段，導致對檢察業務缺乏集中統一的指揮和有效的管理，一定程度上制約了檢察機關整體效能的發揮，影響了檢察隊伍的執法規范化建設。［1］案管機制通過成立案件管理中心作為一個專門的案件管理機構，對檢察機關受理的案件進行常態性、統籌性、全面性的宏觀管理，突破了檢察機關原有的案管模式，有利于加強執法辦案的橫向監督制約、縱向統籌指揮，有效彌補了檢察機關法律監督漏洞，防止檢察權濫用。

（二）案管機制建立有助于加強檢察機關的內部監督

自檢察機關恢復重建三十余年來，圍繞加強內部監督一直不間斷地進行著改革。但是，這種監督制約主要來自本院領導、上級檢察機關的監督和下一個訴訟環節的監督，并沒有一個內部獨立的監督部門，因此，缺乏有效的預警、督辦機制，而且這些監督往往都是事后監督，不利于及時發現和糾正業務環節上的各類差錯和問題。而案管機制通過案件流程管理、案件質量管理和贓證物管理等內部監督措施，使得檢察業務的管理由靜態變為動態，由松散變為集中，由事后監督變為事前、事中監督。

（三）案管機制建立有助于促進司法公正

為保障檢察官對案件客觀事實和法律適用作出獨立正確的判斷, 這種監督就必須是辦案主體外的一種力量, 即應當實現案件管理與案件辦理相分離。申言之，由不同職能部門分別行使管理和辦案的職權，能夠較為充分地體現監督與制衡，促進司法公正。［2］辦案權、監督權集中于一個部門，監督者行使監督權時，通常會只注重實體部分，對一些本應履行的程序加以簡化，程序監督形式化。歷年來的司法實踐證明，程序公正是刑事訴訟制度的基本價值目標，是人類司法文明的重要表現。可以說，監督與辦案分離，是檢察機關執法辦案的內在要求，也是案件管理機制的要義之一。

（四）案管機制建立有助于檢察機關內部資源的合理配置

隨著檢察機關法律監督職能的不斷完善，辦理案件不斷增多。尤其是偵監、公訴部門，干警每人每年辦理的案件少說也有上百起。檢察案件環節多、時間緊、任務重，承辦人還要在事務性工作中耗費大量精力，影響了案件質量和效率。在案管機制下，通過發揮案件管理部門各功能區的作用，合理調配辦案資源，切實減少案件流轉繁瑣、司法內耗大等問題，將辦案部門和辦案人員從繁重的事務性管理工作中解放出來，實現了訴訟的經濟性，促進辦案效率的整體提高。

二、檢察案件管理機制的設置

檢察機關實行案件管理是檢察機關強化內部監督的重要嘗試, 適應檢察工作科學發展的要求。加強檢察機關案件管理, 從根本上講, 就是要健全和完善長效監督機制, 統籌和協調各部門的檢察業務工作, 實現監督的專業化、系統化。目前，各地檢察機關已紛紛成立案件管理中心，設置了實質性的部門載體，這對于切實加強和改進案件管理工作具有十分重要的現實價值意義。按照最高檢察院提出的“統一受理、全程管理、動態監督、案后評查、綜合考評”的要求，結合近年來各地案管中心建設的實踐，筆者認為，案管機制的設置包括以下四個方面。

（一）建立案件程序管理機制，加強對執法辦案過程的全程管理

案件管理中心通過統一審查受理和分配各類案件，對扣押涉案款物管理等監督等手段，實施案件“進口”與“出口”的監管，并根據相關法律法規及內部規章制度，對案件的整個訴訟過程進行監控和程序性審查，即審查各辦案部門辦理的案件是否在法定期限內辦結，對案件的非結論性處理是否符合法律規定的要求，準確掌握各類案件在辦理過程中存在的具體問題，發現即將到期案件及時提醒承辦人，避免超期辦案；發現偵查機關有超期辦案情況的，及時通知相關業務部門，由各業務部門予以監督，促進執法辦案活動依法規范進行。通過案件流程顯示，全院所有的案件流程情況，包括執法辦案的每個環節、每個過程一覽無遺，大大促進了檢務公開。在對案件的流程化管理中，通過預警機制等手段，可以有效地將案前、案中、案后有機統一起來，實現了案件的全程動態監督，克服了單純事后監督的弊端。

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關鍵詞 公益訴訟 主體資格 有關組織 公民

近年來，從最初的公民個人邱建東訴公用電話亭案，到以檢察機關提起的維護國有資產流失案件，再到后來不斷出現的群體性糾紛案件，表明公益訴訟已進入司法領域以及人們的社會生活之中。本文主要對此問題進行分析，從我國檢察機關、有關組織以及公民個人三個方面論述了我國公益訴訟制度主體資格認定問題。

一、公益訴訟的概念和類型

公益訴訟（Public Interest Litigation），從字面上理解，是指維護公共利益的訴訟。對其涵義理論界存在較大的爭議，比較成熟的觀點主要有兩種：第一種觀點認為，公益訴訟是指為了維護國家和社會公共利益而提起的訴訟。其主體只能是國家機關，在我國就是檢察機關代表國家提起；第二種觀點認為，公益訴訟是指任何組織和個人都可以根據法律法規的授權，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院以追究違法者法律責任的訴訟，它是法院在當事人及其參與人的參加下，按照法定程序，依法對個人或組織提起的違法侵犯國家利益、社會公共利益的訴訟進行審理并判決，以處理違法行為的活動。

綜合上述觀點，以及新修訂的《民事訴訟法》？第五十五條之規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟”，我們將公益訴訟界定為：有關機關和組織依據法律授權，對侵害或威脅環境、眾多消費者合法權益等社會公益的行為向法院提訟，由法院依法進行處理的司法活動。

公益訴訟目前主要有以下兩種大的類型：第一種類型：當事人的訴訟請求具有公益性。維護公共利益的目的是公益訴訟區別于私益訴訟的標準，非以公益為目的的訴訟就不是公益訴訟。這種公益訴訟又有三種類型：一是純公益訴訟即當事人的訴訟請求完全以公共利益為內容，如云南鉻渣污染公益訴訟案；二是半公益訴訟即當事人的訴訟請求包括了公益和私益兩部分，如訴當當網違約案；三是擴散性利益公益訴訟即當事人的訴訟請求超越了當事人的個人利益形成對擴散性利益的維護。第二種類型：原告方的訴訟請求不涉及公益內容，但也沒有個人的、專屬性的利益。如近年來濟南市民政部門以自己的名義提起的維護無名氏利益的公益訴訟案件，為無名氏受害者索賠，維護了無名氏的尊嚴，彰顯了對社會弱勢群體的權益的保護。

二、我國公益訴訟的發展

1、新法頒行前的情況

1996年1月，福建市民丘建東狀告郵電局多收他0.6元，索賠1.2元的“一塊二官司案”成為“中國公益訴訟第一案”。從此到2003年，屬于我國公益訴訟的萌芽準備階段。理論界對公益訴訟關注度不高，理論研究不成熟；實務界對公益訴訟的提起多是自發的、零散的，未形成系統的訴訟平臺；2003年黨的十六大報告強調加強法律援助，關注弱勢群體利益，維護社會公正，之后公益訴訟得到整體發展，理論體系日趨成熟，相關組織機構不斷涌現，公益訴訟成為各大媒體爭相報道的熱門話題，公益訴訟已形成了一種社會氛圍，得到較快的發展。就整體看，中國公益訴訟在此階段的發展狀況令人欣慰，在短短的十幾年間里，我國的公益訴訟就從事的人員、組織、所取得的成果以及社會影響力等方面來看，發展得比較迅速，已經形成一種多層次、多架構、多方協同的公益性活動。

2、新法頒行后的情況

2012年，公益訴訟寫入《民事訴訟法》，從而成為我國的公益訴訟元年。新修訂的《民事訴訟法》對提起公益訴訟的主體“法律規定的有關組織”界限不明；民訴法修正案對主體的規定由“有關社會團體”、“法律規定的有關社會團體”變更為“法律規定的有關組織”，而且給人民法院出了“民間環保組織是否屬于法律規定的有關組織”這樣的難題。立法規定不明在一定程度上抑制了公益訴訟的發展，公益訴訟主體資格的認定問題成為公益訴訟的重大問題。

2013年是公益訴訟“合法化”的第一年，但近半年來公益訴訟案件并沒有像人們期待的那樣增加。我國目前的公益訴訟仍處于低潮期，根本原因在于法律對主體規定不明確，立案難，勝訴也難，影響了原告的訴訟積極性。可見進一步明確法律對民事公益訴訟的相關規定特別是主體資格的認定是相當迫切和重要的。

三、我國公益訴訟主體資格的探討

1、法律規定的有關機關

檢察機關提起民事公益訴訟的制度在公益訴訟體系中占據著重要位置，并具有悠久的歷史。在我國，檢察機關是指人民檢察院，是我國的法律監督機關，賦予其提起公益訴訟主體資格已在國內外各界達成共識。其主要法理是“檢察總長職權的雙重性”，指檢察總長代表國家提起所有的訴訟，并且參加涉及一般公共利益的訴訟活動。

檢察機關主要通過抗訴的方式對民事公益訴訟進行法律監督，很難最大程度的發揮其作用。如果明確建立檢察機關在民事公益訴訟中的當事人主體地位，充分肯定檢察機關參與訴訟活動，將有助于檢察機關更加有效的維護社會公益利益。

2、法律規定的有關組織

依新《民事訴訟法》第五十五條之規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提訟。”在這里如何界定“法律規定的有關組織”的范圍至關重要。

據權威統計顯示，至2011年在民政部門登記的社會組織有 462000 多個，其中 25 萬左右是“社會團體”，約 20 萬是“民辦非企業單位”，還有 2000 多個是基金會。據了解，目前民間公益組織大部分是“民辦非企業單位”身份，即便是規模較大的環保組織“自然之友”、“綠家園”等也均是“民非”。可見如果將“法律規定的有關組織”狹義的規定為依據社團登記管理條例定義的“社會團體”，即官辦的社會組織，那么大批的民辦非企業單位組織都將被排除在公益訴訟之外，這對推進我國公益訴訟進程的工作是有弊而無利的。

結合司法實務，我們對“法律規定的有關組織”的確定不宜過于嚴格，應從以下幾個方面來把握：一是合法性條件：依法設立或者登記備案；二是事實條件：符合社會組織章程目的和業務范圍，長期實際專門從事保護公益事業；三是人員要件：須配備專職的專業技術人員及相關的法律專業人員；最后是提起公益訴訟的有關要件：提起的訴訟符合其章程規定的設立宗旨、服務區域、業務范圍。

3、公民個人

公益訴訟制度入法后沒有重視公民個人在公益訴訟中的作用，而且此次民訴法大修也未將公民個人作為公益訴訟主體，實為立法的不足。我國《憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權利屬于人民，人民依照法律的規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務。”公民個人通過針對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為提起公益訴訟，實現對國家和社會事務的管理，才能體現公民的主人翁地位。在大多數公益訴訟中，公民都是直接受害者，其利益與社會公共利益休戚相關，特別是侵害消費者合法權益案件。我們認為，只有賦予公民個人提起公益訴訟的原告資格，形成一種規則和一種市場監督機制，才能夠更大化的發揮公益訴訟的價值。此外，賦予公民個人有條件地提起公益訴訟，可以彌補行政執法機關、法律監督機關和公益組織保護公共利益的不足。比如，國家機關和有關組織可能易受其他利益方的干涉等，不愿提起公益訴訟，致使公益訴訟制度無法運轉。

當然公民個人不能任意運用公益訴訟來實現所謂的“維權”，否則很可能會產生濫訴現象，浪費訴訟資源。因此我們建議，在法律層面須給以公民個人提起公益訴訟的主體資格一定的限制，例如：在環境侵權案中，要求公民個人出示證明該污染環境的行為給自己造成了事實上的侵害；在侵害消費合法權益案中，要求公民個人出示證明該消費行為與自己的損害之間存在因果聯系等。

我認為公益訴訟的典型意義就在于通過個案推動社會進步。案件無論勝敗，重點是問題已經由理性的方式被提出來讓大眾所感知，用個案來觸動制度的不足。通過訴訟的方式，讓大家來思考這個不足，在思考的過程中，人們逐漸意識到存在的問題并有所觸動后，就會有一個逐步改良的過程。另外，目前我國的確認之訴的范圍只能是確認法律關系是否存在，不能直接確認某個行為是否違法，如果我們擴大了這個確認范圍，對違法行為的認定一旦進入判決主文，就能產生既判力。這樣至少產生兩個作用：一是為行政機關處罰該違法行為奠定基礎；二是后來的訴訟者可以直接主張爭點排除，為以后的訴訟掃清障礙。

四、結束語

公益訴訟制度有助于實現以司法權力制約行政執法權力，以人民制約國家權力，從而避免由于權力集中而出現的人治局面。建立和完善公益訴訟制度，通過人民提起的訴訟，由司法機關依法對違法行為作出裁決，以維護法律的嚴肅性和權威性。與私益訴訟相比，公益訴訟的公益性、主體的廣泛性以及判決影響的廣泛性等特征，能夠彌補國家維護公共利益過程中的不足，防止侵害環境等社會公益行為不良后果的擴大。在完善我國公益訴訟的過程中，可以選擇在程序法立法中集中規定公益訴訟使用的特殊規則，包括公益訴訟以何種方式啟動，明確公益訴訟提起的主體，以及這些提起的主體的資格應由誰來決定、如何決定，舉證責任如何分配，訴訟費用如何承擔等。