行政機構(gòu)的概念范文

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篇1

摘要：為了探討我國政府改革中公共行政機構(gòu)的生滅過程及其影響因素，基于國務(wù)院自1982-2013 年期間政府機構(gòu)改革變遷的歷史數(shù)據(jù)，運用生存分析的方法，對國務(wù)院行政機構(gòu)終結(jié)的影響因素進行了實證研究。研究表明，國務(wù)院機構(gòu)類型、政治意識形態(tài)對機構(gòu)生存風(fēng)險率有顯著影響，并且其風(fēng)險率隨時間變化而變化。

關(guān)鍵詞 ：行政機構(gòu)；終結(jié)；生存分析；影響因素

公共行政機構(gòu)改革和結(jié)構(gòu)性調(diào)整是政府管理實踐中的一種常見現(xiàn)象。近50年以來，西方各國政府在面臨財政危機、行政效率低下等管理問題時紛紛對處于不同的歷史背景、社會文化及政治環(huán)境中的政治行政體制進行不斷的結(jié)構(gòu)性調(diào)整（Külli Sarapuu，2012）。行政機構(gòu)的數(shù)量及變革的機構(gòu)類型都產(chǎn)生不同的變化，1976年，Kaufman首次提出了關(guān)于公共行政機構(gòu)幸存與終結(jié)的質(zhì)疑：為什么有些公共組織能幸存長久而其他的公共組織卻很早逝？該問題引起了各國學(xué)者在不同政治文化和社會歷史發(fā)展背景下對公共組織生存過程（機構(gòu)幸存或終結(jié)）的探討（Lewis 2002,2004；Vidar W. Rolland,2012;Külli Sarapuu,2012），試圖提出不同的理論觀點并給予不同的現(xiàn)象解釋。

在我國，自改革開放至今，國務(wù)院機構(gòu)已歷經(jīng)七次政府機構(gòu)改革運動，旨在建立一個靈活、高效、服務(wù)型政府。一系列機構(gòu)改革的核心內(nèi)容之一就是政府職能的重新優(yōu)化與行政機構(gòu)的重組調(diào)整，相伴隨的則是公共行政機構(gòu)的增撤合并等類型的變革，即有些機構(gòu)被新設(shè)，或被合并，或撤銷，有些則被拆分為多個不同的公共部門。然而，我國關(guān)于行政機構(gòu)生存過程的研究成果尚未系統(tǒng)化，且缺乏實證方面的研究。因此，結(jié)合現(xiàn)有研究及我國國務(wù)院行政機構(gòu)改革實踐經(jīng)驗，分析影響我國行政機構(gòu)終結(jié)的因素具有重要的理論和實際意義。

一、國內(nèi)外研究回顧

公共行政機構(gòu)生存或終結(jié)的研究普遍存在于公共行政研究之中，然而機構(gòu)終結(jié)目前并沒有統(tǒng)一的概念界定。Kaufman（1976）將組織文化與周圍環(huán)境作為機構(gòu)終結(jié)與否的指標，將具體化的組織符號、組織的權(quán)力及其內(nèi)在網(wǎng)絡(luò)范圍視為組織邊界，但該定義在一定程度上取決于研究者的主觀判斷，并不具備規(guī)范性。Lewis（2002）從組織功能視角指出，由于組織所有功能的消除而使組織喪失存在的意義或者由于組織的名稱的更改使組織的相應(yīng)功能發(fā)生改變的事件都是機構(gòu)終結(jié)。Rolland & Reness（2012）從事件-過程的視角，將機構(gòu)終結(jié)界定為機構(gòu)被明確撤銷、更名以及被排除在政府組成部分之外的事件。

在關(guān)于影響機構(gòu)終結(jié)的因素研究中，Kaufman（1976）認為，行政機構(gòu)的幸存或終結(jié)與機構(gòu)生存機遇有很大關(guān)系，生存或死亡僅僅是對環(huán)境適應(yīng)性的結(jié)果，而并不存在一種固定的模式。同時，他提出行政機構(gòu)不朽的特征的論點與“公共組織的結(jié)構(gòu)和運行環(huán)境使其更穩(wěn)定、生存壽命更長”的傳統(tǒng)觀點相一致。然而，但Kirk?patrik 等（1999）則從政策終結(jié)的視角分析，認為確實存在某些變量重復(fù)的影響了行政機構(gòu)的幸存或終結(jié)，并遵循一定的模式。其中，影響終結(jié)的因素大致分為三類：機構(gòu)特征、政治環(huán)境和外界約束，三者對機構(gòu)終結(jié)都直接產(chǎn)生影響。而機構(gòu)特征表現(xiàn)為機構(gòu)存在的理由、壽命等，政治環(huán)境則指對機構(gòu)產(chǎn)生影響的政治家、利益集團等。Rolland & Roness（2012）通過對挪威政府行政機構(gòu)在1947-2011 年間數(shù)量及變遷類型的終結(jié)進行實證分析，指出國際行政環(huán)境（如行政管理理念）對國家行政機構(gòu)的終結(jié)產(chǎn)生影響，即認為公共組織的變遷模式在一定程度上反映了新公共管理等改革學(xué)說的全球化趨勢。制度主義學(xué)派則指出影響機構(gòu)終結(jié)的主要因素來自政治家的有意識的制度設(shè)計，如政治的權(quán)力更替、機構(gòu)的法定基礎(chǔ)、與政治權(quán)力隔離等。同時，機構(gòu)自身特征也對其終結(jié)有影響，如機構(gòu)規(guī)模、機構(gòu)的生存時間、機構(gòu)功能及機構(gòu)預(yù)算等。Boin（2010）通過對聯(lián)邦政府1933-1936 年羅斯福執(zhí)政期間的行政機構(gòu)進行實證研究，并檢驗了該理論的正確性，結(jié)果表明政治權(quán)力干預(yù)會加快機構(gòu)終結(jié)，而政治隔離即政治家的制度設(shè)計則可以使機構(gòu)避免死亡，但約14年后則有相反的影響。這是因為機構(gòu)需要與政治家和利益集團建立緊密關(guān)系并獲取相應(yīng)的政治資源支持，同時輸出符合其偏好的組織績效、政策，否則就會受到機構(gòu)的反對利益集團的彈劾。而我國學(xué)者劉新萍（2010）分析了國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和臨時機構(gòu)在1993-2008 年間的變遷情況，實證表明機構(gòu)精簡-膨脹的循環(huán)改革，并綜合分析了機構(gòu)終結(jié)的原因。何艷玲（2008）則定量分析了1949-2007年期間國務(wù)院組成部門的不同機構(gòu)類型的機構(gòu)發(fā)生的變遷情況，并分析了其變遷規(guī)模及程度。由此可見，我國現(xiàn)有研究在總結(jié)國務(wù)院改革的理論及總體改革和機構(gòu)規(guī)模變遷上具有一定的成果，但大多關(guān)注于改革的經(jīng)驗總結(jié)而對機構(gòu)終結(jié)及其相關(guān)影響因素的關(guān)注較少。

二、研究設(shè)計

1.概念的界定

本文采取Rolland & Reness（2012）的研究對機構(gòu)變革類型進行界定，將變革類型分為產(chǎn)生、續(xù)存、分裂、吸收、合并和終結(jié)六類。其中，新設(shè)機構(gòu)及更名后的新機構(gòu)記為產(chǎn)生；續(xù)存則指改革中原機構(gòu)分為多個，但依然以原有名稱存在；分裂指機構(gòu)由一個分為多個，自身不在保留；吸收則指一個機構(gòu)將其他機構(gòu)吸入整合，保持原有名稱存在；合并是指多個機構(gòu)合并為一個新名稱的機構(gòu)，此時新名稱的機構(gòu)算產(chǎn)生；終結(jié)是明確表示撤銷的機構(gòu)、更名的機構(gòu)及排除國務(wù)院組成部分的機構(gòu)均記為撤銷（如1954年后中國科學(xué)院不再屬于國務(wù)院機構(gòu)序列算撤銷）。

2.研究框架與研究假設(shè)

綜上所述，可以將影響行政機構(gòu)終結(jié)的影響因素大概分為三類：機構(gòu)自身的組織特征、所處的政治環(huán)境和機構(gòu)生存的約束因素，結(jié)合Kirkpahick 的理論研究框架，將影響我國國務(wù)院行政機構(gòu)終結(jié)的因素歸結(jié)為：機構(gòu)特征、政治環(huán)境影響、約束因素和信息技術(shù)的發(fā)展。其中，信息技術(shù)并不直接影響機構(gòu)的終結(jié)，而是間接的影響機構(gòu)特征，改變行政層次和行政管理模式，改進行政效率。具體說來，本文的研究框架如圖1所示。

在上述研究框架中，組織機構(gòu)的特征、政治環(huán)境、約束條件均對機構(gòu)的終結(jié)產(chǎn)生影響。同時，機構(gòu)特征包括機構(gòu)的職能、機構(gòu)類型、機構(gòu)規(guī)模等；而政治因素則有國際政治環(huán)境、政治家意識形態(tài)等；約束因素指機構(gòu)生存所需的財政預(yù)算、法律基礎(chǔ)等。本研究選擇組織機構(gòu)的特征中的機構(gòu)職能和政治環(huán)境中的主流意識形態(tài)作為檢驗因素。根據(jù)研究架構(gòu)提出本研究以下假設(shè)：

假設(shè)H1：機構(gòu)類型對機構(gòu)的生存風(fēng)險率具有顯著影響

假設(shè)H2：政治意識形態(tài)對機構(gòu)生存風(fēng)險率具有顯著影響

3.數(shù)據(jù)與方法

研究對象選取國務(wù)院機構(gòu)組成部分：組成機構(gòu)（部委行署）、部委管理的國家局、辦事機構(gòu)、直屬機構(gòu)和直屬事業(yè)單位五類。從機構(gòu)變革類型上看，1982-2013年期間機構(gòu)總共發(fā)生的不同變革類型的數(shù)量如表1。在此期間，國務(wù)院共計出現(xiàn)232個行政機構(gòu)，但由于某些機構(gòu)的職能不同，有效數(shù)據(jù)為194個參與統(tǒng)計分析，按機構(gòu)職能上分布如表2：

方法上，本研究采用spss17.0中的生存分析法，也稱為生存率分析（Surviv alanalysis），是研究人或生物的生存現(xiàn)象與響應(yīng)時間數(shù)據(jù)及其統(tǒng)計規(guī)律的學(xué)科。對研究對象的實驗或搜集數(shù)據(jù)進行生存時間及相關(guān)影響因素的關(guān)系及影響程度分析，廣泛應(yīng)用于社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等方面。用于大樣本數(shù)據(jù)分析。其原理是將樣本數(shù)據(jù)進行分組編制壽命表，通過計算每個時間間隔內(nèi)的樣本死亡個數(shù)、生存?zhèn)€數(shù)和刪失數(shù)來估計樣本的生存概率、死亡率，再通過乘積法則計算生存率和標準誤，得出生存曲線。

三、實證分析與結(jié)果

1.研究變量設(shè)計

在有效數(shù)據(jù)194個機構(gòu)中，終結(jié)機構(gòu)數(shù)量是117個，77個機構(gòu)依然存活視為右刪失數(shù)據(jù)。根據(jù)生存分析函數(shù)，選取每個機構(gòu)的生存時間記為因變量，機構(gòu)生存時間表示機構(gòu)起始設(shè)立年份至其變革年份之間的差值。

第一個自變量選取國務(wù)院機構(gòu)職能，在《國務(wù)院機構(gòu)改革方案說明（1998）》中表明國務(wù)院機構(gòu)分為宏觀調(diào)控類、專業(yè)經(jīng)濟類、國家政務(wù)類、科教文衛(wèi)及資源管理類；《國務(wù)院工作規(guī)則（2008）》中明確將國務(wù)院職能分為四大類：宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理及公共服務(wù)。本研究將其劃分為宏觀調(diào)控類、專業(yè)經(jīng)濟類、公共服務(wù)類和政務(wù)管理類，進行編碼宏觀調(diào)控為1、專業(yè)經(jīng)濟類為2、公共服務(wù)類為3及政務(wù)管理類為4。

第二個自變量選取政治意識形態(tài)。改革開放以來，不同時期的政府機構(gòu)改革的指導(dǎo)思想意味著政府政治意識形態(tài)的變化。現(xiàn)將改革開放之后歷次改革進行編碼:1=1982-1987（記為1982，下同）；2=1988-1992；3=1993-1997；4=1998-2002；5=2003-2007；6=2008-2012；7=2013至年底。

2.實證結(jié)果

在關(guān)于研究對象的生存函數(shù)關(guān)系中，中位數(shù)生存時間表示機構(gòu)生存率為50%時的時間，反映了生存時間的平均水平，具有統(tǒng)計學(xué)意義。通過生存分析得出，政務(wù)管理類機構(gòu)中位數(shù)生存時間最長，為13.5年，其次是公共管理類、專業(yè)經(jīng)濟類，最短為宏觀調(diào)控類機構(gòu)，為10年。（如圖2）

而不同職能的機構(gòu)類型的生存函數(shù)和風(fēng)險函數(shù)如下圖，在中位數(shù)生存時間之前，專業(yè)經(jīng)濟類變化最大，公共管理類機構(gòu)生存率變化最小，10年左右宏觀調(diào)控類機構(gòu)下降最快，表示機構(gòu)改革頻繁。在左側(cè)風(fēng)險曲線中可以看出，機構(gòu)的終結(jié)風(fēng)險并不是單調(diào)變化，而是隨時間而產(chǎn)生變動。在10年內(nèi)公共管理類的機構(gòu)風(fēng)險率變化最快。

國務(wù)院行政機構(gòu)在不同政治意識形態(tài)的影響下的機構(gòu)中位數(shù)生存分析如下圖4，可知，1982年中位數(shù)最高為16.5年，其次是2013年、1998年，最低的是2003年的5.75年。

其中1982-1987 年撤銷機構(gòu)的中位機構(gòu)生存時間最長，為16.5年；2003-2007年機構(gòu)生存時間最短，為5.75年，表明機構(gòu)受2003 年政治意識形態(tài)的影響最大，普遍壽命偏低。不同改革思想對機構(gòu)的生存函數(shù)如下圖，由圖可知2003 年改革的意識形態(tài)對機構(gòu)生存影響最大。（如圖5）

行政機構(gòu)在不同意識形態(tài)影響下的生存風(fēng)險率分析如圖6。意識形態(tài)對機構(gòu)的風(fēng)險率影響非單調(diào)，即先增加后降低，且2003年機構(gòu)風(fēng)險率最大。

四、討論與結(jié)論

國務(wù)院行政機構(gòu)是我國政治行政體制的核心機構(gòu)，其增撤合并體現(xiàn)了政府職能范圍與政治方向的轉(zhuǎn)變。根據(jù)以上理論與實證分析，在1982-2013年歷次改革中確實存在影響國務(wù)院行政機構(gòu)生存過程的因素，如機構(gòu)自身特征、政治環(huán)境等。

行政機構(gòu)類型對機構(gòu)生存率和風(fēng)險率具有顯著影響。事實表明，不同的機構(gòu)類型表現(xiàn)出不同的生存風(fēng)險率，而且專業(yè)經(jīng)濟類機構(gòu)變化最大；同時機構(gòu)風(fēng)險率在不同的機構(gòu)類型中都表現(xiàn)出先增加后降低的變化趨勢，即在一定時期內(nèi)機構(gòu)類型在機構(gòu)生存的過程中終結(jié)的風(fēng)險率隨時間變大，一段時間后其風(fēng)險率下降，其風(fēng)險率轉(zhuǎn)折大約是8~10年。該結(jié)果與Boin（2010）的研究結(jié)論保持一致，認為政治家對行政機構(gòu)可以通過有意識的制度設(shè)計來實現(xiàn)對行政機構(gòu)的控制，使之在一定程度上影響機構(gòu)的壽命，即使隨時間改變其設(shè)計影響具有一定的不確定性。

政治意識形態(tài)對行政機構(gòu)的生存風(fēng)險率有顯著影響，且不同的政治意識形態(tài)對行政機構(gòu)的生存影響不同。具體說來，在一定時期內(nèi)，政治意識形態(tài)的風(fēng)險率先增加后降低；不同的意識形態(tài)對機構(gòu)終結(jié)對機構(gòu)生存風(fēng)險率影響也不相同，在2003年其風(fēng)險率增加最快。這就表明，自1980年，西方各國政府機構(gòu)改革通過政府管理的結(jié)構(gòu)性放權(quán)來實現(xiàn)政府職能優(yōu)化及調(diào)整、政府機構(gòu)重組等改革措施，而我國在2001 年加入WTO，此時政府機構(gòu)的調(diào)整目標則是為了適應(yīng)新的政治環(huán)境及政府管理需求，表明政治環(huán)境尤其是國際環(huán)境對我國行政機構(gòu)的終結(jié)影響較大。

由于搜集資料困難等原因，本文也有一定的局限性。首先，在自變量選擇及實證上需要進一步的完善，如對行政機構(gòu)終結(jié)的約束因素。其次，研究樣本范圍主要針對國務(wù)院主要組成部分，未來可以更廣泛地對其他類型機構(gòu)（如議事協(xié)調(diào)機構(gòu)）等進行分析，為理解分析國務(wù)院機構(gòu)的生存過程和影響因素提供依據(jù)。

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篇2

一、一個作為邏輯起點的假定前提

在分析案例之前我們先要構(gòu)建一個十分重要的前提,沒有它,我們的分析無從下手。當談到行政法的基本目標時似乎總是不能回避一個問題——行政和政府(行政機關(guān))的基本目標,而這卻是一個十分龐雜且跨度很大的問題。在此,筆者為了避免把問題“扯”得太遠,而同時又不拋棄這個前緣的邏輯起點,僅僅對行政和政府的目標作一個符合當論的假定(與其說它是一個假定,還不是說它是一個結(jié)論):政府和行政惟一的目標和存在的理由是“公共利益”。這里的公共利益的理解有兩點限制;第一,在理論上它當然應(yīng)該理解為社會全體成員的共同利益,但由于無法協(xié)調(diào)眾人利益的各不相同,現(xiàn)代社會除了采取“少數(shù)服從多數(shù)”的原則外,確實難以找到一個更客觀公平的標準,因此,這里的公共利益在實質(zhì)上只能是社會中“多數(shù)人的利益”。

第二,這里的公共利益并不是抽象的,因為如果抽象地談?wù)摗袄妗?我們的案例分析無從下手;所以應(yīng)當對它作具體的理解。由于任何公共利益歸根到底都是為了實現(xiàn)社會成員的個人利益,我們不妨在此采用功利主義學(xué)派(utilitarianism)②的觀點,將公共利益界定為一定意義上的社會個人利益的總和,③正如同功利主義學(xué)說代表人邊沁強調(diào)的那樣;社會所具有的利益不能獨立和對抗于個人的利益,社會利益只能意味著組成社會的各個成員的利益之總和。在解決了這個前緣問題之后,我們切入正題。

二、案情

美國1970年的《職業(yè)安全與健康法》建立了美國的“職業(yè)安全與健康管理局”(osha),并授權(quán)它“為了提供安全或健康的就業(yè)和就業(yè)場所”,要求有關(guān)雇主采取“合理必要或者合適”的手段、方法、操作或流程。法案要求osha在處理有毒或有害物質(zhì)時根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)制定標準,“在可行的程度上最適當?shù)乇ＷC雇員的健康和機能能力不受實質(zhì)性損害,即使這類雇員在整個就業(yè)生涯期間都日常暴露于這類標準所處理的危險。”醫(yī)學(xué)證據(jù)表明,苯是對人體有害的物質(zhì),呼吸高濃度的苯氣體可以導(dǎo)致白血病。在1976年,美國每年生產(chǎn)大約500萬噸苯,其中絕大部分來自石油和化學(xué)工業(yè),其余是作為煉鋼的副產(chǎn)品而產(chǎn)生的。全美當時有100萬工人受其影響,其職業(yè)包括加油站服務(wù)、苯的生產(chǎn)和加工、化學(xué)處理、苯的運輸和橡膠生產(chǎn)等。為了保障這些工人的安全和健康,osha曾與有關(guān)工業(yè)主達成共識,把車間苯的濃度平均保持在10ppm①以下。1978年osha在舉行有關(guān)聽證后,正式頒布規(guī)章,把這一濃度降低到1ppm。這一行為受到了以美國石油協(xié)會為首的雇主集團的挑戰(zhàn)。他們認為聯(lián)邦行政機構(gòu)(osha)沒有能夠提供有關(guān)證據(jù)來證明新的濃度標準會比原標準更能有效地保護雇員的安全與健康,而新標準給企業(yè)所施加的負擔(包括改進技術(shù)、工藝和設(shè)備的成本)則是確定的。osha則辯稱苯是一種“危險物質(zhì)”,對它不存在一個“安全濃度”,當然是濃度越低越有利于工人的安全與健康,同時,行政機構(gòu)所制定的新標準(1ppm)是當時工業(yè)發(fā)展水平所能夠達到的最低濃度。爭議被上訴后,聯(lián)邦最高法院撤銷了osha所制訂的車間環(huán)境標準。法院的多元意見判決行政機構(gòu)的這一標準違反了立法要求。根據(jù)多元意見的理解,國會立法授權(quán)行政機構(gòu)在“有關(guān)生產(chǎn)手段、立法或流程所制定的標準”并不是任意的,而必須是對提供安全或健康的就業(yè)“合理必要或合適的”。這要求行政機構(gòu)至少能提供初步證據(jù)證明新的污染控制標準所帶來的收益能超過為了將濃度從10ppm降低到1ppm所必需的投資成本。但osha未能提供確切的病理學(xué)證據(jù)來說明苯濃度降低到1ppm將更有助于保護工人的安全與健康,而工業(yè)雇主們?yōu)榇怂ㄙM的巨大成本則是確定的。由于通不過利益——成本分析的檢驗,新標準就不具備合法性和合理性。

三、分析

在此,我們的分析可按這樣一個邏輯順序進行:假定前提的具體化——公共利益沖突時的評價標準——行政法在評價利益沖突中的作用——行政法的基本目標。

(一)假定前提的具體化

正如我們在開篇中假設(shè)的那樣,政府和行政的惟一目標和存在理由是公共利益,而公共利益可以理解為社會成員利益的總和。在本案中這兩個假定條件就具體轉(zhuǎn)化為:(1)行政機構(gòu)作出將苯濃度從10ppm降低到1ppm的行政決定只能是出于一個目的——公共利益,而不能是其他,即本案中的行政機構(gòu)至少在行政的目的上是理性和合法的;(2)無論是工人的安全和健康還是工業(yè)雇主的投資成本,在我們的分析中都成為一定意義上的公共利益,不存在誰重要誰次要的價值傾向問題,即這兩種利益在法律上的地位是平等的。

(二)公共利益沖突時的評價標準

本案的發(fā)生是因為行政機構(gòu)所代表的維護工人的安全和健康的利益與以美國石油協(xié)會為首的雇主集團所代表的工業(yè)主減少投資成本的利益這兩個利益發(fā)生了沖突。在前提分析中這兩種利益都已經(jīng)取得了公共利益的形式,因此在本文的分析中,簡單地采用所謂“個人利益服從公共利益”的價值評價標準是不合理的甚至是荒唐的。然而如果找不到一個平息沖突的“兩全其美”或者“雙贏”的方法時(事實上已經(jīng)找不到這樣完美的方法),我們就只能通過某個客觀的公平的(至少我們希望它是客觀公平的)的標準來對這兩個利益進行衡量和評價,從而退而求其次地保護其中一個較大的利益。然而問題的關(guān)鍵在于有沒有這樣一個客觀公平的評價標準?如果有,它是什么?

如果同類權(quán)利的沖突,例如財產(chǎn)權(quán)與財產(chǎn)權(quán),我們可以依據(jù)經(jīng)濟學(xué)中總量大小的標準來評判。但是如果是不同類的權(quán)利沖突呢?現(xiàn)代憲法基本理論一般將公民基本權(quán)利劃分為:基本人權(quán)(包括生存權(quán)、生命權(quán)和健康權(quán)等)、平等權(quán)、政治權(quán)利(包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)、言論自由、出版自由、結(jié)社自由和集會、游行、示威自由等)、自由、人身自由、社會經(jīng)濟權(quán)利(包括財產(chǎn)權(quán)、勞動權(quán)、休息權(quán)和物資幫助權(quán)等)、文化教育權(quán)利、監(jiān)督權(quán)和取得國家賠償權(quán)等;同時在這種分類的先后順序中也隱含著一種權(quán)利價值評判標準,即前序列的權(quán)利大于、重于、優(yōu)于后序列的權(quán)利。我們認為這樣一種價值評判標準是符合近現(xiàn)代人權(quán)理論和理論的。現(xiàn)代民法理論也正是基于此標準將人的權(quán)利分為兩大類:人身權(quán)(包括人格權(quán)和身份權(quán))和財產(chǎn)權(quán);同時也建立了“人身權(quán)大于、重于或優(yōu)于財產(chǎn)權(quán)”這樣一種價值評判標準。事實上在權(quán)利(權(quán)益)與權(quán)利的沖突中,迄今為止我們所能找到的惟一客觀公平(至少在法律程序和地位上如此)且符合現(xiàn)代人權(quán)和理論的評判標準僅限于此。這個標準如果不能算是最好的,但至少也是“無奈中最合適的選擇”。

回到苯污染案中,顯然,工人的安全與健康屬憲法中基本人權(quán)范疇,而工業(yè)主的投資成本僅屬于財產(chǎn)權(quán),依據(jù)前標準,前者明顯優(yōu)于后者,即工人的安全與健康應(yīng)該是首要保護的。可是聯(lián)邦最高法院卻在判決中保護了工業(yè)主的財產(chǎn)權(quán)。聯(lián)邦最高法院的判決違背了基本人權(quán)理論和原則?當然不是。聯(lián)邦最高法院所采取的“成本——效益分析”,也正是基于上述的評判標準。問題的關(guān)鍵在于行政訴訟的“證據(jù)規(guī)則”。我們在下面即將談到。

(三)行政法在評判利益沖突中的作用

行政法乃是依據(jù)憲法而制定的,憲法的精神和原則都應(yīng)在行政法中得到尊重和遵循。因此,上述的有關(guān)權(quán)利(權(quán)益)的評判標準也應(yīng)該在行政法中得到遵循和體現(xiàn),即行政法的原則和上述的評判標準是統(tǒng)一的。我們的評價標準在進入行政法領(lǐng)域時就取得了一種更客觀和更要求得到一體遵循的形式:行政法原則、概念和范圍。也即是說,有了行政法后,行政法的原則、概念和規(guī)范就成為了我們進行權(quán)利評判的標準,我們不需要再去援引人權(quán)理論和原則了;而且直接參照行政法的有關(guān)原則、概念和規(guī)范較之援引理論更客觀和權(quán)威。因此,行政法在評判利益沖突中最大最顯著的作用就是將這種評判轉(zhuǎn)變?yōu)榉傻脑u判。然而需要指明的是,這種法律評判并不僅僅指法院在行政訴訟中的裁判,它包括行政法所內(nèi)涵的所有方式:行政處理;行政裁決;行政復(fù)議;行政程序和行政訴訟等。以本案為例,在案件進入司法審判前,無論是行政機構(gòu)還是工業(yè)雇主們,他們對這兩種權(quán)益沖突都有了各自的評判,試想如果他們的評判都是嚴格依據(jù)行政法的標準來作出的,那么沖突就會自動化解,案件也就不會走到法院。可見行政法的評判不僅可以是事后的(行政訴訟中的評判),也可以是事前和事中的。

行政法在評判利益沖突中的第二個方面的作用體現(xiàn)在“證據(jù)規(guī)則”上。法律的評判要做到客觀、公平,所能找到的方法卻不多,現(xiàn)在所能找到的也就是“證據(jù)規(guī)則”。這似乎又是我們文中的一個“無奈但合適的選擇”。“法律的評判主要是證據(jù)的評判,除了客觀的證據(jù),沒有什么能讓我們相信客觀、公平,甚至邏輯、推理也不能,因為它們是那樣的不確定。”在本案中,行政機構(gòu)正是失敗在“證據(jù)規(guī)則”上,由于找不到任何證據(jù)來證明將苯的濃度降低到1ppm會給工人的安全和健康帶來改觀,所以它所作出的行政決定是“隨意的”,即行政機構(gòu)的評判雖然符合行政法在評判權(quán)益沖突中的第一個方面的作用——工人的安全、健康權(quán)優(yōu)于、重于工業(yè)雇主的財產(chǎn)權(quán),但是它沒有證據(jù)來證明它的決定是對工人的安全和健康是更有利的,因此違背了行政法在評判權(quán)益沖突中的第二方面的作用——證據(jù)規(guī)則,它的敗訴是必然的,也是符合法律的。在法律評判中,任何想當然的推斷和猜想都是不被認可的。我們不能認為:既然苯是對人有害的物質(zhì),那么它的濃度應(yīng)該是越低越對人體有利,所以要將濃度降低到1ppm。這不是法律的證據(jù)規(guī)則的思維方式。法律的證據(jù)規(guī)則要求,即使降低濃度對工人是有利的,只要沒有客觀的證據(jù)證明(例如病理學(xué)、醫(yī)學(xué)證據(jù)),法律和法官就不會支持。盡管后來和實際情況是讓人尷尬的:近十年后,醫(yī)學(xué)和病理學(xué)都證明:苯濃度為10ppm的確對工人是很危險的,而1ppm則安全得多;于是行政機構(gòu)制定的降低濃度標準得以通過。或許你要感嘆:如果十年前行政機構(gòu)勝訴,可以挽救多少工人的生命!但站在法治的立場上,我們認為十年前的敗訴和十年后的勝訴都是理性的。

篇3

關(guān)鍵詞：煤礦企業(yè) 行政管理 效率

1.煤礦企業(yè)行政管理的涵蓋范圍

煤礦企業(yè)行政管理是煤礦企業(yè)參與市場競爭的客觀必然要求。煤礦企業(yè)要有效地組織企業(yè)采掘、洗選、加工、銷售，就必須有強制力的權(quán)威與服從機制把企業(yè)各環(huán)節(jié)、各部門連接成一個健康運行的有機整體。否則，各項生產(chǎn)經(jīng)營目標就可能因缺乏組織性和規(guī)范度，而不能實現(xiàn)。

行政管理涵蓋以下工作范圍：（1）確定計劃。即確定管理內(nèi)容的目標和決定如何達到這些目標。現(xiàn)代企業(yè)行政管理必須具有計劃性，做好預(yù)測工作，對企業(yè)行政工作進行指導(dǎo)，這是企業(yè)實現(xiàn)行政管理科學(xué)化和行政管理成功的必要條件。（2）組織協(xié)調(diào)。企業(yè)要逐級建立自上而下的責權(quán)關(guān)系，保證行政管理渠道的暢通無阻，這樣才能使企業(yè)的行政管理工作有的放矢。（3）指揮工作。即企業(yè)行政管理中采取的具體措施，確定好企業(yè)員工之間的分工合作關(guān)系；明確人們在職、責、權(quán)方面的結(jié)構(gòu)體系；調(diào)動各級行政管理人員的積極性，協(xié)調(diào)各級行政管理人員之間的關(guān)系，解決組織人員之間的沖突。（4）控制執(zhí)行。即對指揮工作的各項措施進行監(jiān)測、控制與調(diào)整，包括建立激勵機制、監(jiān)督系統(tǒng)和制定獎懲條例并認真執(zhí)行。

2.煤礦企業(yè)行政管理效率低下的原因

（1）行政體制不健全。行政管理效率低下的根本原因在于行政體制不健全，沒有很好的執(zhí)行。現(xiàn)代行政管理需要建立起科學(xué)的工作程序和全面規(guī)范的管理規(guī)則。

（2）行政機構(gòu)過于臃腫。由于行業(yè)的特性，我國的煤礦企業(yè)普遍呈現(xiàn)員工多、地域廣的特點。這就造成了煤礦企業(yè)行政機構(gòu)過于臃腫，雖然經(jīng)過幾度機構(gòu)調(diào)整與精簡，仍然是“精簡、精簡，有增無減”。

（3）過于集權(quán)制約失衡。權(quán)力過分地高度集中而又缺乏應(yīng)有的監(jiān)督制約機制，導(dǎo)致一些煤礦企業(yè)工作人員嚴重，家長制、人身依附等封建主義的影響依然存在，“煤老板”“窯主”等思想，像毒瘤一樣影響著決策民主化、管理科學(xué)化的進程，挫傷了企業(yè)員工的積極性，延緩著企業(yè)行政系統(tǒng)缺乏活力和效率。

（4）行政機構(gòu)工作效率低下。由于部門和環(huán)節(jié)過多，造成行政機構(gòu)某些部位和環(huán)節(jié)運轉(zhuǎn)不靈、信息失真，往往因推諉扯皮和過多的請示匯報，導(dǎo)致行政效率低下。主要表現(xiàn)有：解決問題的客觀條件已經(jīng)具備，只因少數(shù)人反對，而長期得不到解決，如已經(jīng)作了正式?jīng)Q定，而且又是正確的，只是觸及到某個部門、單位的利益，這個單位和個人就找借口拒不執(zhí)行。

（5）行政人員素質(zhì)不高。煤礦企業(yè)行政工作人員的選拔、錄用、考核、獎懲等基本制度不健全，缺乏必要的競爭、激勵機制。特別是一些煤礦企業(yè)的行政工作人員多年以來從事煤礦基層工作，對新思維、新理念、新方法的學(xué)習(xí)了解較少，綜合素質(zhì)不高，知識范圍不廣，遇事總是想當然或者意氣用事，直接影響著行政效率的提高。

3.提高煤礦企業(yè)行政管理效率的路徑

當前企業(yè)行政效率在管理方法上陳舊僵化，要有的放矢，找準提高煤礦企業(yè)行政管理效率的有效路徑：

（1）明確各層級的各種職責、工作目標與權(quán)限方位。煤礦企業(yè)特別是生產(chǎn)系統(tǒng)對安全工作特別重視，基本上所有部門都有安全管理的相關(guān)職責。遇到研究安全問題時，幾乎所有的行政單位都要承擔或大或小的責任。

（2）建立健全煤礦企業(yè)管理制度。建立健全和認真執(zhí)行行政部門的各項管理制度、崗位責任制度、工作程序以及一系列規(guī)范化表格、圖表等，從而建立起行政部門的法治秩序。提高行政效率，必須加強行政管理法規(guī)的建設(shè)，健全必要的工作制度，以法律和規(guī)章制度的形式促進行政效率的提高。

（3）提高企業(yè)行政管理人員的素質(zhì)。每一個行政工作人員都必須努力提高自身素質(zhì)，使自己的能力和水平不斷得到提高。作為企業(yè)行政管理人員，應(yīng)該是知識水平高，各方面素質(zhì)優(yōu)良的公共管理者。企業(yè)行政人員素質(zhì)的提高可以提高組織管理的有效性，能夠?qū)崿F(xiàn)科學(xué)而又藝術(shù)的管理。經(jīng)濟的全球化企業(yè)行政管理人員在未來的管理中必須有國際眼光，熟悉國際游戲規(guī)則，適應(yīng)國際競爭的需要。

（4）引入科學(xué)的煤礦企業(yè)管理方法。引入目標管理、績效評估、成本核算、客戶關(guān)系管理、供應(yīng)鏈管理等等。轉(zhuǎn)變以往反正企業(yè)的原料成本很小，企業(yè)總可以旱澇保收的錯誤觀念，要運用現(xiàn)代企業(yè)的管理理念指導(dǎo)企業(yè)的投入和產(chǎn)出，可以提高企業(yè)行政管理人員的責任感，同時科學(xué)衡量行政管理人員的工作業(yè)績，最終提高行政效率。

4.結(jié)論

煤礦企業(yè)行政管理是煤礦企業(yè)生存發(fā)展的重要影響因素之一。煤礦企業(yè)行政管理效率的高低將直接影響煤礦企業(yè)的各項工作的開展。但是，當前我國煤礦企業(yè)行政管理存在著機構(gòu)龐大臃腫、人員眾多、權(quán)力集中缺乏制約、企業(yè)行政管理人員觀念陳舊保守、運轉(zhuǎn)不靈、效率低下、人員素質(zhì)良莠不齊等問題。這些問題的產(chǎn)生是由于缺乏經(jīng)濟效益觀念、行政體制不健全、舊觀念的束縛等原因造成的。為此，廣大煤礦企業(yè)我們要充分運用現(xiàn)代企業(yè)行政管理模式，以人為本，健全企業(yè)規(guī)章制度，逐步提高行政管理人員的綜合素質(zhì)，發(fā)揮和利用人的內(nèi)在潛能，提高行政管理效率，獲得最佳管理效果。

篇4

20世紀70年代，以傳統(tǒng)“政治—行政”二分法和科層制為指導(dǎo)原則的歐美各國均陷入了嚴重的財政危機；如何擺脫財政危機、提高政府工作績效成為歐美各國所面臨的共同難題。隨著布坎南“公共選擇理論”的提出與戴維奧斯本《重塑政府》一書的出版，歐美各國掀起了以新公共管理理論來重塑政府、改革政府績效的新一輪行政改革熱潮。這場改革運動不僅涉及交通服務(wù)、環(huán)境保護領(lǐng)域，同時還涉及警察服務(wù)等政府行政的方方面面。

（一）企業(yè)家政府理論的指引

美國著名政治家和管理學(xué)家德魯克在描述政府管理體制存在的問題及根源時說：掌管公共服務(wù)機構(gòu)，尤其是掌管政府機構(gòu)半年以后，即使那些最有企業(yè)家創(chuàng)新精神的人，其行為也會變得像最糟糕的混日子的官僚和爭權(quán)奪利的政客一樣。[1]368值得人們思考的是，官僚制在盛行如此多年后，為什么最終會成為制約政府發(fā)展與提高行政績效的絆腳石？眾所周知，任何類型體制的產(chǎn)生與發(fā)展都是適應(yīng)與順應(yīng)時代環(huán)境發(fā)展的產(chǎn)物。傳統(tǒng)“政治—行政”二分法與科層制的管理模式，不僅為當時社會帶來了高效的行政績效，同時也創(chuàng)造了相對公開、公平的社會績效。隨著社會、組織環(huán)境與分工的變化，傳統(tǒng)官僚制已很難適應(yīng)組織的需要，改革政府體制、提高組織績效勢在必行。戴維奧斯本在《重塑政府》一書中提出的企業(yè)家政府理論，拉開了新公共管理理論在政府中適用的序幕。企業(yè)家政府理論強調(diào)用企業(yè)家精神來管理政府組織；而企業(yè)家一詞則由法國經(jīng)濟學(xué)家J.B.薩伊創(chuàng)造，他認為，企業(yè)家把經(jīng)濟資源從生產(chǎn)率和產(chǎn)出較低的地方轉(zhuǎn)移到較高的地方。[1]372換句話說，就是要由政府組織的實際績效來決定資源的配置，將資源配置到績效最高的部門。戴維奧斯本將企業(yè)家精神引入政府行政管理部門，認為應(yīng)該用這種新的觀念來審視政府低效率，用新的思想來看待政府行政行為，進而提出應(yīng)在政府行政組織中進行一次有效的改革，從而提出了其著名的企業(yè)家政府基本特征。分別是：掌舵而不是劃槳；重妥善授權(quán)而非事必躬親；注重引入競爭機制；注重目標使命而非繁文縟節(jié)；重產(chǎn)出而非投入；具備“顧客意識”；有收益而不浪費；重預(yù)防而不是治療；重參與協(xié)作的分權(quán)模式而非層級節(jié)制的集權(quán)模式；重市場機制調(diào)節(jié)而非僅靠行政指令控制。[1]375-386企業(yè)家政府理論運用私營部門的管理方式，通過對組織體制的改革并引入競爭、顧客意識等方式與理念，以此來提高組織的行政績效。分析企業(yè)家理論我們可以看出：警察組織績效管理不僅要從人抓起，同時還應(yīng)對組織體制進行適當變革以適應(yīng)績效管理的需要，只有適應(yīng)組織環(huán)境變化的體制才能不斷促進組織的發(fā)展。

（二）公共選擇理論的指引

公共選擇理論由1986年諾貝爾獎獲得者詹姆斯麥吉爾布坎南提出。他在公共選擇理論中創(chuàng)設(shè)了理性經(jīng)濟人模式，即認為人是關(guān)心個人利益的、是理性的，并且是效用最大化的追逐者。[2]94公共選擇理論用理性經(jīng)濟人模式來分析傳統(tǒng)官僚制行政行為，認為理性經(jīng)濟人的自利性引發(fā)的政府權(quán)力擴張與腐敗、缺乏競爭、追求利益最大化等才是政府行政低效率、權(quán)力尋租等行政異態(tài)行為的根源。布坎南在理性經(jīng)濟人的基礎(chǔ)上進一步提出了其著名觀點——“政府失敗”，他認為：政治制度中的政府行為與經(jīng)濟社會中的政府行為都應(yīng)遵循“理性經(jīng)濟人”模式，他們的共性都是追求個人利益的最大化。傳統(tǒng)官僚體制下的政府對社會產(chǎn)生負效應(yīng)，主要是因為行政的低效率，如何提高行政效率是拯救政府行政機構(gòu)的關(guān)鍵所在。為了阻止政府失敗、提高行政效率，布坎南提出了三項政策建議：創(chuàng)立一種新的政治技術(shù)，提高社會民主程度；在公共部門恢復(fù)自由競爭，改善官僚體制的運行效率；改革賦稅制度，約束政府權(quán)力。[3]33布坎南認識到政府失敗及其低效率是因為政府內(nèi)部缺乏競爭、激勵機制及政府機構(gòu)的自我膨脹。在其公共選擇理論中，他選擇主動打破政府的壟斷地位，在政府中引入競爭與民主監(jiān)督來約束政府，最終形成了公共選擇理論以市場為導(dǎo)向的改革理念，從而實現(xiàn)了市場導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向與顧客導(dǎo)向[2]102的新公共管理理論在政府行政改革中的應(yīng)用。布坎南的公共選擇理論通過競爭、公眾參與及顧客意識來提高政府行政效率。對警察組織而言，行政效率同樣是機構(gòu)的生命線。警察組織績效管理要取得成功，則應(yīng)以顧客意識為導(dǎo)向，不斷進行組織改革、提高組織績效，讓公共選擇理論真正發(fā)揮巨大作用。

（三）交易成本理論的指引

新公共管理以經(jīng)濟學(xué)理論和企業(yè)管理理論為基礎(chǔ)，尋求如何減少成本以取得更大的經(jīng)濟效益。傳統(tǒng)行政體制的政府公共部門中，由于缺乏競爭，對成本概念的關(guān)注微乎其微；加之績效管理考核標準單一，造成服務(wù)產(chǎn)品提供的壟斷與無效，這不僅浪費大量納稅人的錢，還損害了政府行政機構(gòu)的形象與信譽。政府是提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的主要機構(gòu)，以何種方式提高政府效率值得思考與商榷。交易成本理論關(guān)注交易的最佳管理結(jié)構(gòu)，特別是物品和服務(wù)的生產(chǎn)與交換的最佳組合方式，即對在不同的政府結(jié)構(gòu)下，規(guī)劃、調(diào)整和監(jiān)控任務(wù)完成情況的比較成本進行考察。[3]36具體在政府各行政部門，雖然其所提供服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量不一樣，但所面臨的對象都是社會公眾，均應(yīng)在不降低服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量的前提下，運用交易成本理論努力爭取更低的成本預(yù)算。在交易成本理論中，以科斯為代表的經(jīng)濟學(xué)家提出以產(chǎn)權(quán)私有化為改革的核心，這是對傳統(tǒng)官僚制管理模式的挑戰(zhàn)。交易成本理論認為：傳統(tǒng)的官僚制管理模式造成權(quán)力集中，進而導(dǎo)致服務(wù)的壟斷，行政官僚機構(gòu)壟斷公共服務(wù)無疑會以巨大的交易成本為代價；這種壟斷引起買賣雙方地位上的錯位，行政機構(gòu)不關(guān)心公眾感受，而公眾也得不到自己想要的公共服務(wù)；并進一步導(dǎo)致資源配置的不合理和制度對公眾與行政人員缺乏激勵的問題。如何糅合行政機構(gòu)與市場調(diào)節(jié)功能以達到降低公共服務(wù)交易成本的目的，關(guān)鍵是要將行政權(quán)力與市場資源合理結(jié)合，既不損害行政機構(gòu)權(quán)威，又能積極利用市場中潛在的巨大資源。交易成本理論中的簽約外包、合同競爭為我們指引了一條有效的途徑，它要求我們通過委托—等手段，將行政機構(gòu)的一部分職能授權(quán)給市場中的私營部門，讓他們通過競爭來提供本應(yīng)由行政機構(gòu)提供的公共服務(wù)與產(chǎn)品，而行政機構(gòu)只是處于監(jiān)督地位，不再親自參與公共服務(wù)的提供。通過這樣的手段，行政機構(gòu)可以選擇有效的制度安排與創(chuàng)新來提高部門的運行效率，從而降低交易成本、有效激勵職員，樹立良好的政府形象與信譽。警察組織作為政府行政機構(gòu)的一個部門，在其運行過程中應(yīng)該不斷探索將行政權(quán)力與市場資源結(jié)合的方式，充分利用市場的自我調(diào)節(jié)能力來提高行政機構(gòu)的績效；將減少交易成本作為績效管理的一個重要目標來激勵組織及其人員不斷為公眾提供更優(yōu)質(zhì)、高效、便民的公共服務(wù)。

二、以新公共管理理論指導(dǎo)警察組織開展績效管理的必要性

警察組織作為傳統(tǒng)公共行政組織中的一個重要部門，擔負著維護社會治安、提供安全保衛(wèi)等社會服務(wù)的職能；但由于諸多因素的影響，警察組織提供服務(wù)的效率和質(zhì)量一直不高，究其原因主要有以下幾種：

（一）警察組織模式的無效率

傳統(tǒng)官僚制模式指導(dǎo)下的警察組織也在不斷地追求效率最大化，韋伯將行政管理與行政效率結(jié)合在一起，強調(diào)行政管理的觀念和價值應(yīng)該包含效率最大化。但傳統(tǒng)“政治—行政”二分法與科層制的官僚體制要求在政府組織內(nèi)部采取集權(quán)的方式進行管理，集權(quán)則勢必導(dǎo)致組織機構(gòu)的膨脹。古德諾曾明確指出：建立行政集權(quán)體制是政黨得以對政府負責、加強民主與效率協(xié)調(diào)的重要保證。[1]38但政府集權(quán)真的可以帶來政黨的責任與效率嗎？試想一下，當所有的權(quán)力都集中到一個地方，則他們提供的社會服務(wù)必然就會缺乏相應(yīng)的競爭、激勵機制與監(jiān)督等；隨著權(quán)力的擴大，政府機構(gòu)也勢必會有相應(yīng)的擴張，最后必然導(dǎo)致政府機構(gòu)的自我膨脹，從而降低其工作效率。警察機構(gòu)作為傳統(tǒng)官僚制模式的產(chǎn)物，在其實際運行中必然存在大量的無效率，這種無效率造成大量的資源浪費，學(xué)者H萊布斯太因認為無法確定此種無效率，故將其稱為“X—無效率”[4]，筆者認為這種無效率可以區(qū)分為組織無效率和個體無效率。組織無效率主要是從整體層面上來看，組織不能以最小的支出來獲得最大的收益。對警察機構(gòu)而言，不是取得多少經(jīng)濟效益，而應(yīng)是以取得更大的社會效益（控制犯罪數(shù)量、創(chuàng)造良好治安環(huán)境，提高公眾的安全感等）為最終目標。但在傳統(tǒng)官僚制管理模式下，警察機構(gòu)人員在層級分配上的不合理以及政策選擇中的非最優(yōu)化，導(dǎo)致警察組織中存在大量的工作冗余，從而造成警察組織的無效率。個體無效率指的是組織中的個人低效率或者無效率現(xiàn)象。傳統(tǒng)官僚制警察組織中，缺乏合理有效的激勵機制，警察中普遍存在“多干少干一個樣”的消極怠工思想，有些甚至存在“搭便車”現(xiàn)象，他們對自己的前途、未來沒有信心，為自己的努力沒有回報而感到沮喪。新公共管理理論強調(diào)組織中的競爭、減少交易成本以及建立有效的激勵機制，這正是緩解傳統(tǒng)組織與個人無效率現(xiàn)象的有效措施；在警察組織中引入市場的自我調(diào)節(jié)方式能有效提高警察工作效率，改善警察工作績效。

（二）警察組織中的權(quán)力尋租現(xiàn)象嚴重

權(quán)力尋租是經(jīng)濟學(xué)中的尋租理論對權(quán)力腐敗現(xiàn)象的特定解釋，指握有公權(quán)者以權(quán)力為籌碼謀求獲取自身經(jīng)濟利益的一種非生產(chǎn)性活動。權(quán)力尋租把權(quán)力商品化，以權(quán)力為資本去參與商品交換和市場競爭，謀取金錢和物質(zhì)利益。警察屬于擁有一定權(quán)力的群體，在傳統(tǒng)集權(quán)與組織膨脹的官僚制模式下，警察利用手中的權(quán)力干預(yù)市場資源的配置，權(quán)力尋租現(xiàn)象比比皆是。權(quán)力尋租謀取的是個人利益，而最終損害的則是公共利益，權(quán)力人在獲取財政支持的同時卻在用公眾賦予的權(quán)力去損害公眾的利益。依公共選擇理論來看，權(quán)力尋租現(xiàn)象是行為突破了其最底限的制度規(guī)制，將“觸角”延伸到了市場經(jīng)濟行為的范疇之中，用權(quán)力來干預(yù)市場行為和市場資源的分配與再分配，從而獲取個人利潤或者利益的最大化。在某種程度上，警察的權(quán)力尋租其實是讓社會公眾為警察的行為再次“埋單”。警察機構(gòu)主要靠財政撥款來支持其運轉(zhuǎn)，國家財政收入主要來自于社會公眾的納稅；當警察進行權(quán)力尋租時，增加的是行政成本，這部分成本必然由社會公眾來負擔，公眾必將對警察組織績效產(chǎn)生懷疑。新公共管理理論強調(diào)組織分權(quán)、決策部門與執(zhí)行部門的區(qū)分以及將“顧客意識”和市場競爭引入政府行政部門。組織分權(quán)將避免行政集權(quán)所導(dǎo)致的權(quán)力集中與壟斷；決策部門與執(zhí)行部門的區(qū)分將有利于上下部門的互相監(jiān)督，再對某些業(yè)務(wù)進行委托—的授權(quán)，可以進一步提高行政組織及人員的績效；“顧客意識”強調(diào)警察提供公共服務(wù)與產(chǎn)品不再是隨心所欲的事情，而應(yīng)根據(jù)公眾對產(chǎn)品的需求來制定服務(wù)計劃和產(chǎn)品生產(chǎn)計劃，以公眾滿意為最高標準，同時，“顧客意識”也是意在讓民眾起到外部監(jiān)督的作用，讓警察組織擺脫自己監(jiān)督自己的尷尬局面；此外，行政部門中的市場競爭，對減少行政成本及激勵行政人員、提高行政績效都將起到極大的促進作用。總之，隨著社會環(huán)境及組織機構(gòu)的發(fā)展，用新公共管理理論來指導(dǎo)警察組織績效管理，將對組織績效的提高起到極大的促進作用。

（三）警察組織競爭機制匱乏

“無競爭則無效率”說得可能有些絕對，但其體現(xiàn)的正是競爭對促進工作效率提高的積極作用。政府組織的官僚制導(dǎo)致政府行政行為的非市場性，缺乏競爭的官僚制使得行政機構(gòu)沒有降低成本的動力，同時也讓組織及其人員失去了提高績效的動力。沃爾特李普曼這樣說道：任何理智的人都不會希望“廢除競爭”，因為一旦競爭消失殆盡，社會努力便只能機械地服從慣例，受少數(shù)人樸素靈感的擺布。[6]傳統(tǒng)行政的壟斷與集權(quán)，組織追求更大的自與壟斷力，阻止市場的競爭性自我調(diào)節(jié)模式進入行政組織參與組織的服務(wù)提供，最終導(dǎo)致行政組織的規(guī)模越來越大，壟斷性也越來越強，但組織中的競爭卻越來越小，這不僅降低了組織的績效，同時也讓組織資源得不到合理有效的配置。傳統(tǒng)行政組織缺乏競爭的問題也正是警察組織所面臨的亟待解決的問題。通過新公共管理理論的應(yīng)用，在警察機構(gòu)中引入競爭機制與市場的自我調(diào)節(jié)機制，不僅可以帶動內(nèi)部人員之間的競爭，同時也可以將警察機關(guān)置于相互之間的競爭之中，甚至可以讓警察組織與私營部門在某些業(yè)務(wù)范圍內(nèi)進行競爭；以此在警察組織內(nèi)、外部建立和完善組織競爭機制，讓警察個人及組織時刻處于競爭的環(huán)境之中，不斷提高警察績效并改善警察機構(gòu)資源配置的效率。

三、我國警察組織績效管理機制的構(gòu)建

20世紀90年代開始，英國、美國、澳大利亞、新西蘭等國均以新公共管理理論為指導(dǎo)，在警察組織中開展績效管理，以提高組織效率，減少組織行政成本，英國的“公民”、“雷納評審”，美國的國家績效評估“NPR”計劃等都是以此為目的。近年來，我國警察組織也在試行各種績效改革方式，但總的來說還只是對績效管理一個或者幾個方面的改革，這種片面的改革方式不能從根本上改善警察組織績效。因此，筆者認為應(yīng)該在警察組織系統(tǒng)中建立一種自上而下的績效管理機制，讓績效管理貫穿于警察機構(gòu)的各個層級、職位，而不僅僅是針對派出所警察或者刑警等單一警種或?qū)蛹墶Ｒ⒖冃Ч芾頇C制，應(yīng)從以下方面抓起。

（一）組織績效管理觀念的培養(yǎng)

任何行為均需要觀念的指引，任何觀念也需要行為的實踐。積極的觀念將造就人們積極的價值取向，引導(dǎo)人們形成積極的行為方式。英國警察組織20世紀90年代開始的，以新公共管理為指引的組織績效改革，對英國警察組織績效管理觀念的形成起到了極大的推動作用。王大偉教授將英國警察組織的績效管理觀念總結(jié)為“3E”觀念、企業(yè)精神與市場的觀念、分權(quán)化與社會化的觀念。[6]在這些績效管理觀念的指導(dǎo)下，英國警察組織在警察職能、警察管理方式等方面都取得了令人欣慰的成就。就我國警察組織而言，由于受傳統(tǒng)官僚制的影響極深，在組織內(nèi)部流行的仍然是“寧愿少做而不愿做錯”的思想；加之我國警察組織內(nèi)部仍然實行的是“下指標”的工作方式，這種被動的工作態(tài)度很難促進警察個人及組織績效的提高。因此，在警察組織中建立績效管理觀念，并以此來促進績效管理工作的展開，將成為提高警察個人及組織工作效率的關(guān)鍵所在。筆者認為，績效管理觀念的形成，首先應(yīng)該是組織文化的培養(yǎng)。警察組織有其自身獨特的組織文化，我們稱之為警察文化。警察文化對警察個人及組織有正功能的促進作用，在警察文化中培養(yǎng)建立績效管理的文化氛圍，形成以競爭、分權(quán)、企業(yè)精神和市場化為主導(dǎo)的績效管理觀念，從而充分發(fā)揮績效文化對警察個人及組織的促進作用。英美等國能夠用新公共管理的績效理論來促進警察組織效率的提高，在很大程度上都依賴于組織績效文化指引下形成的績效管理觀念的指導(dǎo)作用。因此，構(gòu)建我國警察組織績效管理機制，首先必須在警察組織內(nèi)部培養(yǎng)績效文化、形成績效觀念，只有讓績效管理的觀念在警察組織內(nèi)部“生根發(fā)芽、茁壯成長”，才能推動警察系統(tǒng)績效管理機制的有效運作。

（二）組織績效目標設(shè)計

績效目標，簡言之就是組織績效管理所希望取得的績效成績。績效目標是績效管理機制中的一個重要要素，績效目標的正確設(shè)計是確保績效管理取得成功的前提。績效目標的設(shè)計，首先應(yīng)該對績效目標進行合理的分類。國內(nèi)目前績效管理理論中主要有以下幾種分類方法：第一，根據(jù)目標層次標準分為組織目標、流程目標、人員目標；第二，根據(jù)目標領(lǐng)域分為政治績效目標、經(jīng)濟績效目標、社會績效目標；第三，根據(jù)時間分為長期績效目標、中期績效目標和短期績效目標。[7]36-37以上三種分類各有其優(yōu)點，但筆者認為：警察組織不同于其他的一般行政部門，它有自己的特性，針對警察組織中的不同層級，可以將績效目標分為戰(zhàn)略目標、組織系統(tǒng)目標和個人目標。首先，戰(zhàn)略目標是針對警察組織決策層而言，組織決策、組織公共政策的正確與否將直接導(dǎo)致組織績效管理的成敗。警察組織戰(zhàn)略目標是對組織長遠計劃的展望，包括組織在5到10年，甚至是更長時間內(nèi)的績效計劃，對組織未來的發(fā)展和走向?qū)⑵鸬揭龑?dǎo)作用。組織戰(zhàn)略計劃是宏觀的計劃，其體現(xiàn)的應(yīng)該是警察組織所期待取得的長期政治效益和社會效益，而不是短期成本節(jié)約的經(jīng)濟效益。其次，組織系統(tǒng)目標指的是組織在最近一段時間所要達到的經(jīng)濟、社會效益目標，是整個系統(tǒng)共同的短期目標。警察組織系統(tǒng)目標作為對警察組織短期內(nèi)工作的一個要求，強調(diào)的是警察組織在短期內(nèi)所要達到的破案數(shù)、抓獲犯罪人數(shù)、處理交通事故數(shù)或年終成本節(jié)約等目標。最后，警察組織個人目標指的是警察組織內(nèi)部個人在一段時間內(nèi)所需達到的目標設(shè)計。對警察的個人工作應(yīng)該有一個合理的預(yù)期，適當?shù)膫€人目標可以對警察個人能動性的發(fā)揮起到積極的促進作用。警察個人目標應(yīng)該與警察組織戰(zhàn)略目標、組織系統(tǒng)目標相一致，應(yīng)該以追求社會效益、公平，維護社會治安為前提，而不應(yīng)只是為了懲罰犯罪人而打擊犯罪。

（三）構(gòu)建績效評價指標體系

績效目標是績效管理所要達到的預(yù)期；與績效目標不同，績效評價指標則是切切實實用以對警察組織績效管理進行評價的標準。對于評價指標的選擇，我們不能以一段時間內(nèi)刑事發(fā)案率、刑事破案率、抓獲刑事犯罪人數(shù)等籠統(tǒng)的指標為評價標準，而應(yīng)建立定性與定量評價相結(jié)合的指標系統(tǒng)，將對警察組織及個人評價的不同指標，對警察主觀與客觀評價的指標，對警察正面與負面評價的指標都融合到警察績效評價指標體系中，使警察績效評價體系更客觀全面。從目前我國警察機構(gòu)的績效考核設(shè)計來看，仍然突出對業(yè)務(wù)的定量考核，而忽視定性的考核。綜上，警察組織績效管理必須要有一個客觀全面的績效評價指標體系作為支撐，將定量與定性、主觀與客觀、正面與負面等評價指標融合在警察績效評價指標體系中，以此做到對警察績效的合理評價。

（四）績效管理方法的應(yīng)用

績效管理發(fā)源于管理主義理論，是管理主義理論的一個重要分支。任何管理不僅需要觀念、目標、指標的指引，同時還需要合理有效的管理方法的支持，績效管理亦不例外。1.標桿績效管理方法新公共管理理論視野下的績效管理，關(guān)鍵就是在警察組織中引入競爭來提高組織的效率，而標桿管理理論的目的正是在組織內(nèi)、外部樹立競爭機制。在管理學(xué)上，標桿就是為了尋求達成卓越表現(xiàn)所需要的最佳經(jīng)營方法、創(chuàng)新概念及高效率操作程序的一套系統(tǒng)過程；而標桿理論，即是追求卓越的管理模式，并將之學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化，以提高組織績效的管理工具。[8]傳統(tǒng)官僚制模式下的警察機構(gòu)，組織內(nèi)部缺乏競爭機制，警察人員不但缺乏積極性，而且更多的只是機械地完成上級分配的任務(wù)。以新公共管理理論為指導(dǎo)，在警察機構(gòu)中引入標桿管理理論，確立警察機構(gòu)內(nèi)部和外部標桿，不僅讓警察之間形成競爭，同時也讓組織之間進行競爭。標桿理論要求在警察中選擇績效水平高的人員作為標桿，標桿既可以是本組織內(nèi)部的人員，也可以是其他組織的人員；當標桿選定后，其他人員則以標桿為目標，以標桿為其績效的考核標準。警察組織引入標桿績效的管理方法，輔之以精神或物質(zhì)的激勵機制，將對警察組織績效管理機制起到極大的促進作用。2.績效合同與市場調(diào)節(jié)法績效合同與市場調(diào)節(jié)法有異曲同工之妙，只是二者針對的對象不盡相同而已。績效合同是指政府在內(nèi)部要素及外部公共關(guān)系處理過程中利用合同化的管理模式對相關(guān)的績效做出合同規(guī)范以達到公共管理和提供服務(wù)的目的。[7]152在英美等國的新公共管理改革中，績效合同主要是通過組織內(nèi)部競爭，將部門業(yè)務(wù)以合同的方式確定給組織內(nèi)部成員，這樣既能降低組織的行政成本支出，同時也可以激勵組織人員不斷提高個人績效。在我國警察組織中，績效合同的方式暫且沒有得到試行，但有種值得注意的趨勢——如某地公安局實現(xiàn)的“局長承包命案積案”。這種承包制雖然與績效合同有所區(qū)別，但我們可以注意到，“局長承包命案積案”制其實也是以合同的形式將組織內(nèi)部的業(yè)務(wù)承包給部分人員，只是這種承包沒有紙質(zhì)的合同，沒有約定的金錢獎勵；而激勵人員努力破案、提高績效的則是精神上的責任感與道義感。所以，在警察組織中，可以通過競爭的形式將部門業(yè)務(wù)以合同的形式承包給組織內(nèi)部分人員，這樣既可以減少組織行政成本，同時又能激勵組織成員不斷提高個人績效。市場調(diào)節(jié)法是指在警察機構(gòu)中引入市場自我調(diào)節(jié)機制，以此達到優(yōu)化資源配置、提高組織績效的目的。市場調(diào)節(jié)法也是一種重要的績效管理方法，其形式主要有簽約外包、治安承包。行政機關(guān)由于處于壟斷地位，在提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品時，多不關(guān)心行政成本問題，必然造成機構(gòu)行政績效難以提高。市場調(diào)節(jié)法正是針對警察等行政機構(gòu)的這些弊端，通過競爭的方式，將原來屬于警察機構(gòu)的部分職能（例如尋找失蹤人、某些許可證的簽發(fā)或者咨詢類業(yè)務(wù)等）承包給社會團體、私營企業(yè)或者個人。在警察組織中引入市場調(diào)節(jié)法，不僅可以充分利用社會力量來協(xié)助警察組織維護社會治安；同時，警察機構(gòu)業(yè)務(wù)外包后，還可以縮小組織規(guī)模，減少行政成本，提高組織績效。

（五）績效管理中的群眾參與機制

績效管理不僅需要警察組織的改革與完善，同時更需要群眾的參與，只有堅持走群眾路線、讓績效管理的全過程處于群眾的監(jiān)督之中，績效管理改革才能取得最后的成功。群眾參與績效評估是績效管理中不可缺少的部分，作為公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的使用者和付費者，只有讓公眾來評價警察服務(wù)才能知道公共產(chǎn)品與服務(wù)是否滿足群眾的需要，是否高效、可靠。對于群眾參與績效管理機制，學(xué)界已有共識，即使用者介入機制，指的是公安部門基于顧客滿意的基本原則而讓公眾直接參與并滲透到公安產(chǎn)品的生產(chǎn)過程中的制度安排模式。[9]同時，新公共管理中強調(diào)“顧客意識”，群眾即是警察服務(wù)的顧客。此外，群眾參與到警察組織的績效管理中來，不僅能增加績效管理的評估主體，還能有效調(diào)節(jié)警察資源的配置。通過收集群眾提供的信息和數(shù)據(jù)，我們可以了解群眾的需求，以及群眾對警察工作的滿意程度，以此來改善警察的工作細節(jié)，不斷提高警察績效，讓群眾成為警察績效管理的評估者和監(jiān)督者。

篇5

[關(guān)鍵詞]高等學(xué)校；法人；地位

[中圖分類號]G640 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-5918（2015）12-0005-02

一、高等學(xué)校的法人制度核心

高等教育的法人制度是當前國家教育體制改革的重中之重，面對各大高校相機擴大辦學(xué)自，我國已經(jīng)建立并完善了民事法人制度，《高等教育法》的頒布，也使得高等學(xué)校法人制度的功能得到了充分發(fā)揮，從本質(zhì)上說，這是實務(wù)界與理論界長期以來對高等教育法人制度的正確認識，通過法人制度和法人功能的準確定位，可以對教育體制改革提供科學(xué)的理論依據(jù)和經(jīng)驗借鑒，長期以來，學(xué)術(shù)界和法律界經(jīng)常從民事法角度看待高等學(xué)校法人制度的問題，法人是民事法中的概念，法人代表作為學(xué)校代言人，有義務(wù)作為民事主體來對其民法權(quán)利進行維護，高校法人制度作為一種民事法律，時常受到民商法學(xué)者的高度關(guān)注，無論是從法人制度的歷史上來看，還是從法人基本定位的角度來看法人制度的意義都遠不止司法意義中的概念，法人代表的基礎(chǔ)由人構(gòu)成，簡單地說就是由單個或者多個人構(gòu)成，也可以是物，既一個人的所有土地，或者被捐贈出的公益基金和被置于他人名下的財產(chǎn)，法人這一概念的產(chǎn)生，最初是人類這一天然存在的，利益需要維護的義務(wù)權(quán)力載體，并沒有被固定在特有的范疇之內(nèi)，我們通常情況下只是在司法領(lǐng)域解決相關(guān)問題，基本上法人的能力定位也只局限于這一領(lǐng)域。

二、高等學(xué)校法人的概念和責任

法人的概念可以單指財產(chǎn)問題，但是法人的概念卻并非僅僅建立于對私有財產(chǎn)的維護上，法人的概念建立于社會上各種社團組織，各種各樣的公共團體是法人的基礎(chǔ)，這些團體的組成，促使了法人概念的產(chǎn)生，因為對于這類社團組織而言，政治主張和組織活動的成敗是他們更為關(guān)注的，他們的經(jīng)濟利益位居主體地位，一些社會公益活動開支不小，組織和個人的財產(chǎn)所有權(quán)就顯得尤為重要，法人的概念，最初誕生于半殖民地半封建社會，而且在經(jīng)濟社會原始積累中，不斷地得到完善，這一方面是處于獲得財富的需要，另一方面，由于法律在社會中的獨立性，殖民地的法律代表是不具備充分的民事訴訟能力的，所以也就沒有充分的理由去了解法律人的個人意愿，法人的概念在現(xiàn)代社會被廣泛認可之后，有逐漸發(fā)展到了經(jīng)濟、文化等各項領(lǐng)域，法人制度在現(xiàn)代化社會中的作用也得到了空間的發(fā)展，從法人制度的發(fā)展史來看，法人制度繼承和發(fā)展了日耳曼法、古希臘法、古羅馬法等諸多立法遺產(chǎn)，民間社團組織或是有國家興辦的公共團體，都需要法人對集體財產(chǎn)進行法律意義上的規(guī)范，法人概念的出現(xiàn)是法律界對當今社會私人財產(chǎn)全力的認可，各類民間社團組織、工商聯(lián)、慈善團體、宗教團體、甚至包括地方政府，都在實踐中完善了法律代表制度，明確了法人代表的責任和義務(wù)，在西方社會，法人制度的雛形是中世紀開始形成的，并且社團法人的出現(xiàn)較財團法人未晚，財團法人的出現(xiàn)，源于中世紀的社團法人，直到十七世紀中期，具有獨立法律地位的社團法人終于擁有了自己的公司，標志著社團法人制度的現(xiàn)代化，法人制度最終被西方社會廣泛認可是十九世紀的法典運動，由德國首先實施的民法法典，確立的法人的獨立司法地位，確立了近乎完美的民事法人制度，并且首次提出了公共法人代表的概念，行政業(yè)務(wù)的日益繁雜，也促進了民法法人代表制度的完善。

三、法人制度的具體實施細節(jié)

從以往的法人制度是實施中，獨立的人格是司法體系的基本特征，成熟的社會團體和新時期的公共領(lǐng)域，都決定了法人代表與社會關(guān)系是平等的，各自獨立的，權(quán)利相當?shù)模诜深I(lǐng)域，被一視同仁，社會與法人代表在法律意義上不存在任何方面的不平等，不存在服從和被服從現(xiàn)象，在維護私有財產(chǎn)的問題上，以自由開放的狀態(tài)保證法律工作的正常有效進行，法人代表制度的完善，規(guī)范了法人制度是私有財產(chǎn)保護領(lǐng)域的作用，在傳統(tǒng)的經(jīng)濟社會發(fā)展進程中，國家對市場越來越采取開放、包容、務(wù)實的態(tài)度，對自由主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，也較少進行政府方面的行政干預(yù)，這無疑為法人代表制度的建立健全，提供了經(jīng)濟領(lǐng)域的長效支持，在經(jīng)濟社會發(fā)展進程中，政府行政干預(yù)手段具備很大程度的劣勢，專業(yè)化、職業(yè)化的法人代表，可以有效避免行政性司法的體制弊端，對經(jīng)濟問題，采取人性化、規(guī)范化的工作方式，保證經(jīng)濟權(quán)益主體的合法利益，作為國家的所有者，法人具有法律意義上的平等人格，是合法的司法主體，以層級體制推行的行政手段，也符合新時期司法工作的指導(dǎo)精神，現(xiàn)代行政體制改革為法人代表制度化信息保障提供了法律保證，近現(xiàn)代以來，伴隨著資本主義自由競爭和原始積累的出現(xiàn)，生產(chǎn)理念的進步和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展帶動了人類社會的跨越式發(fā)展，也由此出現(xiàn)了一系列，社會問題和沖突，大量的行政性指導(dǎo)已經(jīng)難以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需要，因此，必須盡快改良政府行政模式，使用民主化、多樣化、信息化等行政模式，改良僵化的行政體制，提高行政效率，使政府工作朝著有助于法人代表制度建設(shè)的方向不斷邁進，提高政府行政效率，也有助于滿足多樣的社會需求，簡政放權(quán)也是現(xiàn)代行政領(lǐng)域的重要目標，提升法人代表社會地位和行政級別，已經(jīng)是當代社會發(fā)展的潮流。

四、行政體制改革對依法治校的作用

（一）改良公共權(quán)力體系

當前，公共行政領(lǐng)域的功能較為分散，支持和幫扶非行政性質(zhì)的社團組織，也是當前和未來政府工作的主要任務(wù)，讓社團法務(wù)代表自主完成工作，讓這些社會服務(wù)性機構(gòu)具備完整的司法獨立性，讓法務(wù)代表成為獨立運使行政義務(wù)與行政責任的代表，從而完善民間社會組織與行政機關(guān)之間的法律聯(lián)系，為法人制度在行政領(lǐng)域的推廣和建立提供新的有利條件，法人業(yè)務(wù)進入公共理論的外部障礙，是傳統(tǒng)行政體制弊端，要充分改良以國家強制方式運使的行政性工作方式，以依靠法人代表為核心任務(wù)，以法務(wù)代表的命令為權(quán)力基礎(chǔ)，作為有組織的民主國家，法務(wù)代表是社會活動過程中的核心成員，要充分尊重法務(wù)代表的意見，維護法務(wù)代表的尊嚴，提供一切有利條件，讓法務(wù)代表在現(xiàn)代化經(jīng)濟社會發(fā)展進程中，為國家民主法治建設(shè)提供幫助，動用國家行政資源，充分發(fā)揮制度優(yōu)越性，不斷地為法務(wù)代表提供有力度的政策支持和積極的政策引導(dǎo)，國家要根據(jù)權(quán)利來控制法務(wù)代表的組成團隊，國家是唯一具備法律豁免權(quán)的公共主體，各級行政機關(guān)則不具有這一法律權(quán)力，政府作為國家民族意識的代表，有義務(wù)行使好督查法務(wù)代表工作的職責，在這個經(jīng)濟社會取得飛速發(fā)展的時代，全面考證和仔細督查法務(wù)代表的職權(quán)，有助于健全公務(wù)理論和觀念的健全，行政的核心不是組織需要，也不是政治命令，而是以人為本的法務(wù)代表依法行使職權(quán)，當前，公共服務(wù)已經(jīng)迅速取代需要而成為新時期法務(wù)代表工作的新方向，重點在于，植根于民主社會的法務(wù)代表工作，是社團組織對行政機構(gòu)權(quán)利監(jiān)管的力量來源，為更好的發(fā)展國家公共事業(yè)對法務(wù)代表工作力量的幫扶作用，應(yīng)該將法人組織與行政機構(gòu)的配合作為今后工作的重中之重，現(xiàn)代社會的經(jīng)濟文化建設(shè)，

（二）法學(xué)制度的建立與完善

法學(xué)制度的更新與完善，使得傳統(tǒng)社會突破了地域和文化的限制，社團組織與現(xiàn)代社會行政機構(gòu)的重要影響，也使法人制度成為當代法律制度的根本要求，由于社團組織是一個受經(jīng)濟效益影響的團隊組織，團體組織的法務(wù)代表也必須由相關(guān)社會機構(gòu)保障其合法權(quán)益，以社團組織為代表的經(jīng)濟性組織，以自由思想為核心，可以充分保障職業(yè)法務(wù)代表的職權(quán)在法律范圍內(nèi)有效運行，當代社會是法治社會，這種社會模式是國家法律權(quán)力被法律約束的社會狀態(tài)，是不同人的權(quán)利被法律保障、不同人的能力被合法安置的優(yōu)秀秩序狀態(tài)，社會在諸多方面已經(jīng)實現(xiàn)制度化和法制化社會公民和社團組織都有必須履行的義務(wù)和責任，科學(xué)合理的法治社會正在循序漸進的得到實現(xiàn)，充滿生機活力的社會氛圍正在迅速建立起來，法律作為一種權(quán)利和義務(wù)，是調(diào)節(jié)人類生活習(xí)慣與社會需要的制度，法律告訴人們，怎樣的行為和立場是受法律保護的，怎樣的做法是科學(xué)合理的，法律授予社會與公民一定的權(quán)力，或者給人們制定一定的責任和義務(wù)，指導(dǎo)社會實現(xiàn)有序發(fā)展，在必要的時候，國家權(quán)力會對公民必須履行的責任予以強制執(zhí)行，對公民或社團組織不合法的行為予以強制監(jiān)管或強制取締，從而使得由法律規(guī)范調(diào)整的社會成員成為依法履行的社會關(guān)系，并確立違反法律法規(guī)，侵犯公民合法權(quán)力的追責機制，法律對公民賦予權(quán)力的前提是公民是社會法律主體，恪守法治社會的一系列責任和義務(wù)是獲得法律保障的基礎(chǔ)，高等學(xué)校要實現(xiàn)依法治校，就必須依靠法律形式取得高校法律主體資格。

篇6

行政管理作為一個名詞術(shù)語，在我國和其他國家，其使用范圍都是很廣泛的。以下就是由求學(xué)網(wǎng)為您提供的試論行政管理體制改革的原則。

無論是政府對社會事務(wù)的管理，還是公共機構(gòu)、社會團體、經(jīng)濟組織等內(nèi)部事務(wù)的管理，都被叫做行政管理。但是，作為一個社會科學(xué)研究的學(xué)科專有概念，我國理論界普遍把行政管理定義為政府對社會事務(wù)的管理活動。具體來說，主要包括一下三個方面：

首先，行政管理的實質(zhì)是國家權(quán)力的運作過程。明確行政管理的實質(zhì)，可以把政府對社會事務(wù)的管理活動同公共機構(gòu)、社會團體、經(jīng)濟組織等內(nèi)部事務(wù)的管理活動明確的區(qū)分開來，有助于人們深刻地認識政府活動所具有的特殊性，更加準確地理解和把握行政管理的實質(zhì)及其規(guī)律性;其次，行政管理是一種管理活動管理是人類社會普遍存在的一種組織活動。明確國家行政活動的管理屬性，可以把行政管理同國家的立法活動、司法活動區(qū)別開來，突顯行政管理的執(zhí)行功能，這有助于更好地借鑒和吸收其他管理活動中的有益經(jīng)驗和作法，提高行政管理的操作和技術(shù)水平;再次，行政管理活動的主體和客體有著明確的規(guī)定性。

所謂精簡，就是各級政府的規(guī)模要適度，行政機構(gòu)的設(shè)置和人員編制要少而精。新時期堅持精簡原則，一是機構(gòu)、層次、編制定多少，必須嚴格根據(jù)實際工作的需要，凡屬重疊和多余的機構(gòu)、層次、人員，一律合并和撤銷。二是隨著行政工作的發(fā)展，應(yīng)把某些事務(wù)交給企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體和群眾組織去管理。三是建立和健全各種工作制度，提倡科學(xué)方法，以降低國家行政管理中人力、物力、財力的消耗，提高工作效率。

所謂統(tǒng)一，就是保持各級政府的行政管理過程的完整統(tǒng)一性。任何國家都只能有一個政府行使行政管理權(quán)，因此，在行政管理體制改革過程中無論是權(quán)力下放，還是分級管理，都不能破壞國家行政管理的完整統(tǒng)一性。遵循統(tǒng)一原則，首先是要堅持行政目標的統(tǒng)一性，各級政府必須以共同的總體行政目標為基礎(chǔ)，進行目標同一的行政管理。在目標統(tǒng)一的前提下，分解政府職能，建立政府內(nèi)部的各層次和各部門，并依此明確它們的職、權(quán)、責及它們之間的關(guān)系，從而成為一個有機整體。其次是要堅持行政領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一性，實行首長負責制，形成明確的上下級行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，防止政出多門，多頭指揮現(xiàn)象，保證各個行政部門之間的協(xié)調(diào)配合。

篇7

［關(guān)鍵詞］學(xué)術(shù)權(quán)力；行政權(quán)力；二分法；質(zhì)疑

Abstract:Someresearchersthinksimplythereareonlyacademicpowerandadministrativepowerinouruniversities,andgiveconceptionsthatacademicpowerisapowerwhichteachersandresearchersownandcontrol,administrativepowerisapowerthatadministratorshave.Infact,academicpowerisapowerofmanagingacademicaffairs,itisnotanoppositeconceptionwithadministrativepower.

Keywords:academicpower;administrativepower；dichotomy;question

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一、問題的提出

學(xué)術(shù)權(quán)力最早為伯頓•克拉克在《學(xué)術(shù)權(quán)力——七國高等教育權(quán)力模式》中提出，認為從高等教育管理的最上層中央政府到最底層的系或講座，各個層次的決策機構(gòu)及群體所享有的權(quán)力就是學(xué)術(shù)權(quán)力，包括個人權(quán)力、專業(yè)權(quán)力、院校權(quán)力和政府權(quán)力、政治權(quán)力。我國研究者則大多認為，“學(xué)術(shù)權(quán)力是高等學(xué)校中學(xué)術(shù)人員和學(xué)術(shù)組織所擁有和控制的權(quán)力，或簡單地說，學(xué)術(shù)權(quán)力是學(xué)術(shù)人員所擁有和控制的權(quán)力”［1］。同時，把高校行政人員所享有的權(quán)力稱為行政權(quán)力。這種把高校中存在的權(quán)力現(xiàn)象分為學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力，并將其作為一對對稱概念使用，在已有的學(xué)術(shù)研究中成為普遍的認識。還有的文章中將高校內(nèi)部權(quán)力分為學(xué)術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)生權(quán)力、政黨權(quán)力等［2］。但也有研究認為，學(xué)術(shù)權(quán)力應(yīng)該指對“學(xué)術(shù)事務(wù)管理的權(quán)力”，并把學(xué)術(shù)權(quán)力分為學(xué)術(shù)行政管理權(quán)力和學(xué)術(shù)民主管理權(quán)力兩種［3］。但在分析方面，還不是很清晰。

從已有的研究看，將高校權(quán)力分為學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的標準有三種：其一是依據(jù)權(quán)力客體是學(xué)術(shù)事務(wù)還是行政事務(wù)的不同，認為“學(xué)術(shù)權(quán)力是在管理學(xué)術(shù)事務(wù)時的權(quán)力，行政權(quán)力是管理行政事務(wù)的權(quán)力”。其二是依據(jù)權(quán)力主體劃分，“學(xué)術(shù)權(quán)力是學(xué)者掌握的權(quán)力，行政權(quán)力是行政人員掌握的權(quán)力”。其三是以權(quán)力的來源為依據(jù)，把高等學(xué)校的權(quán)力分為外部權(quán)力（包括政府權(quán)力、市場權(quán)力和社會權(quán)力）和內(nèi)部權(quán)力（包括行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)生權(quán)力和政黨權(quán)力等），并試圖區(qū)分出學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力。其實，僅僅從概念本身而言，這種劃分標準就不清晰。學(xué)術(shù)、行政、學(xué)生、政黨究竟是權(quán)力的主體還是權(quán)力的客體或?qū)ο竽兀渴裁词菍W(xué)術(shù)事務(wù)？什么是行政事務(wù)？實際上，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力并不是一個對稱的概念。將學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力對立，不僅在邏輯上存在錯誤，而且在法理上和實際生活中都不能說明高校中的權(quán)力問題。

二、學(xué)術(shù)權(quán)力應(yīng)作廣義的理解，是指學(xué)術(shù)事務(wù)管理的權(quán)力

什么是學(xué)術(shù)權(quán)力呢？從學(xué)術(shù)權(quán)力的對象、組織和主體來看，我們認為，學(xué)術(shù)權(quán)力應(yīng)作廣義的理解，是指學(xué)術(shù)事務(wù)管理的權(quán)力,不僅僅是教師和科研人員等學(xué)術(shù)人員所擁有和控制的權(quán)力。

第一，學(xué)術(shù)事務(wù)同樣是行政管理的對象。行政權(quán)力中的行政（administration）,從詞源上看是“執(zhí)行事務(wù)”的意思。在通常意義上，一般認為“行政是指社會組織對一定范圍內(nèi)的事務(wù)進行組織與管理等活動”，其中“國家基于公共利益對社會事務(wù)的組織與管理稱為公共行政”，“其他組織對其內(nèi)部事務(wù)的組織與管理是一般行政”，在某些國家稱為“私人行政”［4］。行政權(quán)力是一定的國家行政機關(guān)對國家行政事務(wù)進行組織和管理所享有的權(quán)力。學(xué)術(shù)事務(wù)是國家公共事務(wù)之一部分，國家的權(quán)力當然涵蓋學(xué)術(shù)領(lǐng)域。國家通過立法、行政手段對學(xué)術(shù)事務(wù)進行政治領(lǐng)導(dǎo)，宏觀調(diào)控、協(xié)調(diào)與管理，對學(xué)術(shù)上的可訴訟的爭議進行司法審查，這些都是國家權(quán)力在學(xué)術(shù)領(lǐng)域的具體表現(xiàn)形式。因此，從這個意義上講，學(xué)術(shù)權(quán)力實際上是指行政權(quán)力在學(xué)術(shù)領(lǐng)域上的表現(xiàn)形式。當然，不同的國家由于歷史和文化傳統(tǒng)的不同，行使權(quán)力的方式也有不同，如在中央集權(quán)制國家，國家更多的是直接行使權(quán)力，而在聯(lián)邦分權(quán)制國家，更多的是使用間接的調(diào)控手段行使權(quán)力。因此，把學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力并列為一對范疇就其本來意義來說并不成立。

第二，國家對學(xué)術(shù)事務(wù)享有管理權(quán)力，并不否認大學(xué)在其自身事務(wù)，特別是學(xué)術(shù)事務(wù)上的自主管理權(quán)力。由于學(xué)術(shù)性的教學(xué)與研究活動具有探究性、自由性、自主性和學(xué)科性的特點，大學(xué)應(yīng)享有充分的自治權(quán)。在西方，這種自治權(quán)主要是指“大學(xué)的自治行政權(quán)”，即大學(xué)在處理與教學(xué)、研究、課程及進修直接有關(guān)的行政事務(wù)時所享有的自治權(quán)［5］（P127）。在德國，大學(xué)自治是指由法律規(guī)定大學(xué)的自治事項。在法定范圍內(nèi)，由大學(xué)機構(gòu)按照自己的意思，決定如何處理事務(wù)，并自我負責，國家對該事項的處理不得干涉。大學(xué)自治包括兩個方面的內(nèi)容：其一，要賦予大學(xué)對于學(xué)術(shù)、研究與教學(xué)等有關(guān)事務(wù)的自由裁量權(quán)；其二，大學(xué)不受其上級機關(guān)指令、監(jiān)督的約束［5］（P127）。值得注意的是，大學(xué)自治的目的并非賦予大學(xué)對所有校內(nèi)行政事務(wù)的完全自主決定權(quán)，大學(xué)只有在處理大學(xué)教學(xué)、研究、課程及直接有關(guān)的行政事務(wù)時才享有自治權(quán)。大學(xué)自治權(quán)始于中世紀大學(xué)，確立于近代德國的洪堡大學(xué)，今天亦為各國法律所確認。如德國《大學(xué)綱領(lǐng)法》規(guī)定大學(xué)事務(wù)為“大學(xué)自治事務(wù)”與“國家委辦事務(wù)”，德國大學(xué)為“公法人”，對自治事務(wù)享有自治行政權(quán)，其范圍包括立法自、人事自、組織自、財政自及計劃自等，“國家委辦事務(wù)”為接受國家委托所執(zhí)行的國家事務(wù)。《大學(xué)綱領(lǐng)法》第58條規(guī)定，“自治事項”與“國家事項”均由大學(xué)內(nèi)“單一行政組織”來完成［5］（P148）。我國《高等教育法》也規(guī)定大學(xué)享有依法辦學(xué)的自，在相關(guān)的《教育法》、《教師法》及《學(xué)位條例》上也都沒有出現(xiàn)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的劃分。即使在《高等教育法》第42條規(guī)定成立學(xué)術(shù)委員會“審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置，教學(xué)、科學(xué)研究計劃方案，評定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事項”，也不能說明學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的對立，只是說明學(xué)術(shù)人員應(yīng)當參與大學(xué)管理，特別是與學(xué)術(shù)事務(wù)有關(guān)的管理。學(xué)術(shù)委員會究竟是學(xué)術(shù)權(quán)力機構(gòu)還是行政權(quán)力機構(gòu)，還是一個存疑問題［6］。從司法實踐看，按“劉燕文訴北京大學(xué)案”的判決，學(xué)術(shù)委員會的決定是一個具體行政行為，行使的是行政權(quán)［7］。因此，從法律上分析，也并不存在學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的對立，大學(xué)自治權(quán)實質(zhì)上是大學(xué)自治行政權(quán)，這種權(quán)力同樣是以學(xué)術(shù)事務(wù)管理為對象的。第三，在當今時代，要把學(xué)校事務(wù)分清哪些是學(xué)術(shù)事務(wù)，哪些是行政事務(wù)，恐怕是非常困難的。實在要分的話，可以大致分學(xué)者完全自治的事務(wù)，學(xué)者和行政人共同作用的事務(wù)和一般的行政事務(wù)，但其界限仍然難以劃分清楚。“當我們把學(xué)術(shù)機構(gòu)當成一個團體，或更進一步，將其視為一個共同體時，將學(xué)術(shù)機構(gòu)的活動看成是生產(chǎn)知識的不可分割的過程時，從權(quán)力的客體去劃分所謂的行政事務(wù)和學(xué)術(shù)事務(wù)，其實是很難的。例如，對科研經(jīng)費的分配這樣的活動，如果單純作行政事務(wù)或?qū)W術(shù)事務(wù)加以管理，恐怕都會在合理性上打上折扣”［8］。即使像教師聘任這樣被認為是典型的學(xué)術(shù)事務(wù)也是如此，韋伯曾在《作為職業(yè)的學(xué)術(shù)》的演講中說道：“大學(xué)教師中誰也不喜歡那些關(guān)于聘任的討論，因為他們很少有愉快的經(jīng)歷，不過，我可以說，在我所了解的無數(shù)事例中，毫無例外地存在真誠的愿望，要讓純粹的客觀標準起決定作用。”［9］“讓客觀標準起決定作用”就是由制度化的行政權(quán)力管理像教師聘任這樣的學(xué)術(shù)事務(wù)。

第四，組織化的學(xué)術(shù)活動中，學(xué)術(shù)權(quán)力主體是多樣的。行政管理是以行政體制為基礎(chǔ)，以管理職能為依歸，由行政機構(gòu)或行政人員所行使的一種法定權(quán)力。這種權(quán)力是由制度所賦予的，是一種授予權(quán)。當行政機構(gòu)或行政人員被授權(quán)管理學(xué)術(shù)事務(wù)時，即獲得了學(xué)術(shù)管理的權(quán)力，即學(xué)術(shù)權(quán)力。行政機構(gòu)或行政人員也就成了學(xué)術(shù)權(quán)力的權(quán)力主體。因此，把學(xué)術(shù)權(quán)力僅僅定義為由教師行使的管理權(quán)力，是說不通的。學(xué)術(shù)權(quán)力的主體和行政權(quán)力的主體存在著交叉，這種交叉現(xiàn)象是在高等教育和學(xué)術(shù)機構(gòu)中獨有的現(xiàn)象，在其他組織中是不存在的。“學(xué)術(shù)權(quán)力”是權(quán)力在學(xué)術(shù)領(lǐng)域上作用的反映，其主體可以是學(xué)術(shù)人員、行政機關(guān)及人員、學(xué)生等，其形式可以是教師自治或民主管理形式，也可以行政管理形式。在西方大學(xué)中，所謂“大學(xué)自治”是指大學(xué)在與政府的關(guān)系中有相對的自主管理權(quán)，“教授治校”是指在大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力分配中，以教師（過去主要是指教授）為主管理學(xué)校事務(wù)，特別是與學(xué)術(shù)有關(guān)的事務(wù)。在當代，無論是大學(xué)自治還是教授治校，其內(nèi)涵都發(fā)生了重大變化，源自于中世紀大學(xué)的大學(xué)自治權(quán)和教授治校權(quán)都在削弱，政治的和行政的干預(yù)與民主的參與管理則在增強，“高等教育越卷入社會的事務(wù)中就越有必要用政治的觀點來看待它。就像戰(zhàn)爭意義太重大，不能完全交給將軍們決定一樣，高等教育也相當重要，不能完全留給教授們決定”［10］。

三、在西方，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力并不是一個對稱的概念

在西方學(xué)者的著作里，也出現(xiàn)過學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力概念，但是他們在使用這兩個概念時，并不是作為對稱概念使用的。西方學(xué)者用二分法（Dichotomy）分析學(xué)術(shù)權(quán)力時，說明的是大學(xué)里教授（教師）權(quán)力（FacultyPower）與行政人員權(quán)力(AdministrativePower)的對立與矛盾，而不是簡單地以學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力對立相稱。撇開政府和社會對大學(xué)的影響，由于學(xué)生權(quán)力無論是在范圍上還是在影響力上都非常有限，教師與行政人員是主要的權(quán)力主體，也是一對主要的權(quán)力矛盾主體，當然這二者的關(guān)系更多的是合作與協(xié)調(diào)。伯頓•克拉克就寫道：“官員成了自己院校的‘鼓吹者’，因為他們的工作獎勵和職業(yè)成功比教授更直接依賴于院校表面的成功。”［11］不過，在現(xiàn)代高等學(xué)校里，由于行政機構(gòu)與行政人員的膨脹，行政權(quán)力擠壓教師權(quán)力，雙方矛盾也比較激烈。

在現(xiàn)代社會中，高等學(xué)校的活動是多方共同作用的結(jié)果。如在西方大學(xué)里，形成了法人治理結(jié)構(gòu)，學(xué)校組織中的各個成員或團體共同作用于學(xué)術(shù)活動。在二戰(zhàn)以前，西方大學(xué)即形成了董事會、大學(xué)評（參）議會和教授會等自治管理機構(gòu)，但其成員主要是由大學(xué)董事、校友、高級行政人員和資深教授組成。二戰(zhàn)后，特別是在20世紀60年代的校園民主運動后，這些機構(gòu)都進行了民主改革，其成員來源更為廣泛，更有代表性。以美國為例，據(jù)美國教育行政學(xué)者吉爾模（J.Gilmour）在1989年對美國高等院校（包括四年制大學(xué)和二年制社區(qū)學(xué)院）所成立的學(xué)術(shù)參議會現(xiàn)況的調(diào)查報告，在402所高等院校中，大約有90%的大學(xué)已設(shè)立正式的參議會，教師、行政人員及學(xué)生共同參與學(xué)校行政管理（見表1）。在參議會里還設(shè)有各種特別委員會，處理教學(xué)、科研和行政等各項事務(wù)（見表2）［12］（P39-43）。

在英國，大學(xué)行政體制各有不同，但大學(xué)重要事務(wù)很少出自一、二位主管之手，而是由各相關(guān)委員會來決定。最重要的三個委員會組成校董事會、行政委員會和學(xué)術(shù)評議會，其成員分布極為廣泛。比如校董事會包括大學(xué)主要官員、捐款者、民間和政府代表、機構(gòu)代表、當?shù)貒鴷砑皻W洲議會代表、大學(xué)成員（包括行政委員會和學(xué)術(shù)評議會代表）等。行政委員會成員包括主要官員、學(xué)術(shù)評議會代表和學(xué)生代表。學(xué)術(shù)評議會則包括主要官員、教師代表和學(xué)生代表［12］(P194)。在學(xué)術(shù)事務(wù)決策方面，前劍橋大學(xué)副校長阿什比曾作了生動的解釋：“學(xué)術(shù)事務(wù)……從下向上流動。最初它由系或部務(wù)委員會提出，然后它作為建議上升到評議會。評議會可能留下它也可能退回它，但很少改變這種建議……最后（中間可能還有好幾級）它達到理事會，作為一項建議等待批準。和評議會一樣，理事會可能留下它也可能退回它；如果理事會會對它作出改動的話，那將是嚴重地違反常規(guī)。”［13］

學(xué)生參與學(xué)校管理是20世紀60年代以來高等教育民主化的結(jié)果。20世紀60年代，學(xué)生對所有校內(nèi)外權(quán)威都看不順眼，不斷起來反抗，熱衷于參加校外的政治運動（如反越戰(zhàn)示威），在校內(nèi)則爭取對教師評定、課程設(shè)計、財務(wù)決策等大小事宜有更多的參與機會。20世紀70年代以后，隨著社會矛盾的緩和，大學(xué)內(nèi)展現(xiàn)出協(xié)商的、和諧的師生關(guān)系，學(xué)生參與學(xué)校管理，特別是參與與學(xué)生事務(wù)有關(guān)的問題的討論與決策，成為了制度規(guī)定（參見表1）。歐洲大陸的一些國家，如德國在《高等教育總綱法》中規(guī)定，大學(xué)校務(wù)委員會里必須要有一定比例的學(xué)生代表。法國的《富爾法案》確立民主參與原則，要求大學(xué)管理機構(gòu)必須有學(xué)生代表。

針對我國“政府對大學(xué)干預(yù)過多，大學(xué)缺乏辦學(xué)自”和教師在大學(xué)管理上人微言輕的現(xiàn)狀，我國一些學(xué)者提出“學(xué)術(shù)權(quán)力是學(xué)術(shù)人員擁有和控制的管理學(xué)術(shù)事務(wù)的權(quán)力”，有一定的現(xiàn)實意義，因此在學(xué)術(shù)界獲得比較廣泛的認同與響應(yīng)。但是，從研究的角度看，籠統(tǒng)地說學(xué)術(shù)權(quán)力就是學(xué)術(shù)人員擁有和控制學(xué)術(shù)事務(wù)的權(quán)力，是不準確的。當前，我們雖然要加強學(xué)術(shù)人員參與學(xué)術(shù)事務(wù)的管理權(quán)力，增強他們在學(xué)術(shù)事務(wù)上的決策權(quán)力，但更重要的是要按照《高等教育法》的規(guī)定，切實地落實高校內(nèi)不同群體民主參與學(xué)校管理的權(quán)利，合理分配學(xué)術(shù)權(quán)力，建立科學(xué)的學(xué)術(shù)權(quán)力結(jié)構(gòu)和制度規(guī)則，建立合理有效的權(quán)力分工與制衡的運行機制，確保學(xué)術(shù)權(quán)力的有效行使。

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［11］伯頓•克拉克．高等教育新論［M］．杭州：浙江教育出版社，1988.119．

篇8

【論文摘要】一個國家的政府到底是大了好，還是小了好呢？這就涉及到政府規(guī)模問題，政府規(guī)模適度是每個國家所追求的，文章從政府規(guī)模的角度出發(fā)，論述了服務(wù)型政府對構(gòu)建適度政府規(guī)模的必要性。

一、政府規(guī)模膨脹對社會的影響及其原因

1、政府規(guī)模膨脹對社會的影響

零點研究咨詢集團在哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院亞洲部的指導(dǎo)下完成的《中國居民評價政府及政府公共服務(wù)報告》顯示，近七成的民眾認為目前政府公務(wù)員的總量應(yīng)該減少。據(jù)國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部副主任王健介紹，按照公務(wù)員與GDP的比例指標來看，中國公務(wù)員數(shù)量大大超出發(fā)達國家。由于政府規(guī)模過大，造成了行政機構(gòu)層級眾多、機構(gòu)膨脹、靈活性和應(yīng)變性不夠,效率低下、行政成本過高、腐敗、財政負擔過重等一系列問題，這些問題的出現(xiàn)損害了政府的形象，降低了政府的公信力，不利于和諧社會的建立。

布坎南（James M.Buchanam）認為，導(dǎo)致政府機構(gòu)工作低效率的原因有以下幾個方面：缺乏競爭機制、缺乏降低成本的激勵機制、政府機構(gòu)的自我膨脹、監(jiān)督信息不完備、政府的尋租行為，而政府規(guī)模的膨脹是其中重要原因之一。

2、政府規(guī)模膨脹的原因

從傳統(tǒng)社會意義上講，造成政府規(guī)模膨脹的原因是多種的，但歸納起來，主要包括三個方面：首先政府職能及權(quán)力的不合理運用是政府規(guī)模膨脹原因之一

政府作為一個相對獨立的存在物，它就有自我發(fā)育、自我成長、不斷擴大、不斷膨脹的要求。而政府是公共力量的實體化，政府掌握著公共權(quán)力和代表著公共利益，政府所掌握的公共權(quán)力為這種可能性向現(xiàn)實性的轉(zhuǎn)化提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。

其次，現(xiàn)實社會生活中，對政府的管理范圍沒有明確的界定，而政府又是社會公共事務(wù)管理“唯一者”，那么一切沒人管或沒人能管得好的事務(wù)都自然而然地成了政府的管理對象，從而，形成了政府管理的事務(wù)越來越多的趨勢，也就必然造成政府的規(guī)模越來越大。

（2）社會中介組織沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用也是構(gòu)成政府規(guī)模膨脹的原因之一

政府對公共產(chǎn)品的壟斷導(dǎo)致社會中介組織萎縮，政府規(guī)模進一步膨脹。此外政府掌握的公共權(quán)力可以成為政府謀取私利的工具，而且公共權(quán)力的范圍越大，公共權(quán)力異化的可能性也越大，因此，為了監(jiān)督和制約公共權(quán)力，就必須設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督和制約機構(gòu)，最終，圍繞著公共權(quán)力的行使和公共權(quán)力的制約也造成了政府規(guī)模的膨脹。

（3）社會對政府的不斷要求和對政府不滿的表達也造成了政府規(guī)模的膨脹

在政府和社會之間，政府是唯一的，而社會是多樣的，來自社會的需求也是多方面，政府為了滿足社會的要求，總是通過自我規(guī)模的擴大來提高其能力。除此之外，政府職能不是一成不變的，它是隨著社會的發(fā)展而變化的，有些職能會消失，同時也會產(chǎn)生一些新的職能，而現(xiàn)實中，無論是統(tǒng)治型政府還是管理型政府都選擇了職能擴張的單項運動，這兩類政府為了不放棄即得利益，會拒絕或拖延那些已經(jīng)不具有存在價值的政府職能的取消。因此政府的暫時性的職能和應(yīng)當消除的職能還繼續(xù)存在，導(dǎo)致政府規(guī)模膨脹。

二、傳統(tǒng)政府無法解決政府規(guī)模膨脹問題

由于政府掌握著公共權(quán)力，是主動的一方，有著統(tǒng)治或管理的權(quán)威，它隨時都有可能為自己謀利益也就是隨時都有擴大政府規(guī)模的可能性，無論是統(tǒng)治型政府還是管理型政府，它們的政府理念有兩大特點，一是政府本位主義，二是權(quán)力本位主義。政府本位主義造成了對政府的盲目崇拜，為政府的畸形發(fā)展制造了機會。權(quán)力本位主義也造成了權(quán)力拜物教，使政府有可能濫用權(quán)力，把政府規(guī)模膨脹的可能性轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實性。

從對近幾十年的研究我們看到，在政府管理職能必然擴大的前提下，主動地將一部分政府職能轉(zhuǎn)移給一些社會中介組織或第三部門，甚至于私營企業(yè)，而政府主要通過公共政策的制定和監(jiān)督執(zhí)行來向社會提供公共產(chǎn)品，是一種限制政府規(guī)模膨脹的途徑。但這種途徑帶有臨時性，如果政府存在的理論不發(fā)生變化，僅僅在公共產(chǎn)品供給上引進市場機制，會造成新的政府規(guī)模膨脹的不虞效應(yīng)。

所以,要從根本上限制政府規(guī)模,就必須對政府存在的哲學(xué)理念作以重新整理，需要建立起一種全新、完全不同于傳統(tǒng)的統(tǒng)治型政府和近代的管理型政府的新型政府,即服務(wù)型政府。明確地說,這種新型政府的哲學(xué)理念是一種服務(wù)定位,而不是傳統(tǒng)的統(tǒng)治定位和近代的管理定位。

三、服務(wù)型政府能夠解決政府規(guī)模膨脹問題

1.服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵

服務(wù)型政府這個概念使用率很高,但是其真正的內(nèi)涵是什么,人們似乎并未深究，因此,在使用上其意義差別比較大，給服務(wù)型政府直接下定義的就更少,筆者所看到的定義主要有以下三種:

（1）服務(wù)型政府是指僅擁有有限管理社會的權(quán)力、對經(jīng)濟社會管理負有限責任,通過向市場主體提供公共服務(wù)等方式,實現(xiàn)政府對市場主體的互動式管理的政府模式。

（2）所謂服務(wù)型政府,即政府由原來的控制者,改變?yōu)榕d利者和服務(wù)者。它意味著施政目標由機關(guān)和專家決定到由民眾來決定,政府以控制管理為要務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐詡鬏敺?wù)為要務(wù),管理目標由經(jīng)濟領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)領(lǐng)域。

（3）服務(wù)型政府主要指政府的職能和功能。李文良教授認為:“服務(wù)是政府的首要職能。”著名經(jīng)濟學(xué)家高尚全認為建設(shè)公共服務(wù)型的政府,因為政府的“公共服務(wù)功能沒有很好的發(fā)揮。”

由上面的定義我們看到，傳統(tǒng)的統(tǒng)治型政府是作為統(tǒng)治階級統(tǒng)治人民的御民之器而存在的;管理型的政府雖然前進了一步,把政府的公共力量與社會的現(xiàn)實要求統(tǒng)一了起來, 實現(xiàn)了對社會的管理,但政府作為管理的主體,處于管理的核心位置,驅(qū)使著作為管理客體的整個社會圍繞政府的活動而轉(zhuǎn),表現(xiàn)為一種政府中心化的現(xiàn)象,政府成了社會的“主人”,高高在上地實施著對社會的統(tǒng)治或管理。服務(wù)型政府在根本性質(zhì)上不同于這兩種政府類型,它將徹底拋棄舊的治民觀念或“為民做主”的觀念,而確立為民服務(wù)和“人民做主”的理念。

2.服務(wù)型政府能夠從根本上克服政府規(guī)模膨脹

（1）從政府職能來看，服務(wù)型政府堅持以社會為本位,在市場經(jīng)濟條件和民主政治的實踐中培育社會自主運行健全機制,擴大社會自治的范圍,即使存在著對社會的控制和干預(yù)也是從屬于服務(wù)的目的。服務(wù)型政府也有著自己的政府職能。一個為人民服務(wù)的政府,有著隨時根據(jù)社會的要求改革自我的積極性；一旦一項職能不再存在,它就會中止這項職能,與這項職能相伴生的機構(gòu)也被撤銷,而不是繼續(xù)存在成為社會發(fā)展的阻力和負擔。這樣一來,就從根本上消除了管理型政府因僵化而造成的不可避免的政府規(guī)模膨脹。

（2）從政府權(quán)力方面，服務(wù)型政府理論認為，政府權(quán)力是其提供服務(wù)的手段，因而，它的大小只能由提供服務(wù)的需要來確定，不能超出這個范圍，也不能用于其他目的。

（3）從組織結(jié)構(gòu)看，服務(wù)型政府可采用扁平組織結(jié)構(gòu)。服務(wù)型政府是一種對下負責的體制，在這種體制下，公眾能有效地控制政府為其服務(wù)，政府公務(wù)員也會積極地為公眾提供服務(wù)，因此行政機構(gòu)可以采用扁平結(jié)構(gòu)，有效減少公務(wù)員數(shù)量，壓縮政府規(guī)模。此外，服務(wù)型政府有利于避免行敗，行政扯皮，效率低下等問題，降低行政成本，提高行政效率。

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篇9

反傾銷法存在迄今已近百年，然而直到20世紀90年代初，對反傾銷予以專門立法的國家一直不是很多，利用反傾銷的國家就更少，主要集中于美國、澳大利亞、歐共體與加拿大四大家。整個20世紀80年代，這四大傳統(tǒng)的反傾銷用戶提出的反傾銷案占世界總量的80％。但自1993年開始，形勢發(fā)生了變化，該年四大用戶提起的反傾銷案為137起，而新的反傾銷用戶提起的反傾銷案則為162起，第一次超過了傳統(tǒng)的四大用戶。自此之后，新用戶提起的反傾銷案與傳統(tǒng)的四大用戶大體相當，在1995年～1999年之間，發(fā)展中國家與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家所發(fā)起的反傾銷調(diào)查案占世界全部反傾銷案的47％。從立法上看，WTO成員國中已有80多個國家或地區(qū)通過了反傾銷法，這些國家或地區(qū)半數(shù)以上已開始適用反傾銷法，而且從目前的動向來看，擬通過反傾銷法并運用反傾銷法于對外貿(mào)易的國家與地區(qū)越來越多。與此相對應(yīng)的是，受到反傾銷調(diào)查的國家也越來越多，涉及的產(chǎn)品范圍也越來越廣，美國、歐盟、日本等發(fā)達國家與中國、印度、南非等發(fā)展中國家都成為反傾銷調(diào)查的對象。全球反傾銷新發(fā)展動態(tài)改變了傳統(tǒng)的反傾銷格局，其原因比較復(fù)雜，但值得注意的是，其一，反傾銷制度在WTO框架內(nèi)是合法的；其二，各國將之作為對抗其他國家對本國適用反傾銷的手段，從實際情況來看，此種手段發(fā)揮了一定的積極作用。

即要考慮生產(chǎn)者利益，又要考慮消費者利益

傳統(tǒng)的反傾銷規(guī)則保護的是進口國生產(chǎn)商的利益，各國反傾銷法基本上都貫徹了此種理論，保護國內(nèi)工業(yè)成了反傾銷法最基本的直接目的。反傾銷規(guī)則與貿(mào)易自由化存在著邏輯上的相悖，而自由貿(mào)易能夠促進全球生活水平的提高，這已成為人們的共識：工商界人士可以借助貿(mào)易自由化拓展全球市場，消費者則可以從全球貿(mào)易日益增長的國際競爭中獲益。反傾銷本質(zhì)上的保護主義不僅阻礙了外國出口商拓展全球市場，而且最終也會損害本國消費者的利益，他們因反傾銷為同樣的產(chǎn)品要支付更高的價格。因此，反傾銷只保護本國生產(chǎn)商的宗旨受到了很多人，包括一些消費者組織的強烈不滿，由此也推動了反傾銷法的改革。在歐共體3283/94條例之前，歐共體反傾銷法主要考慮了生產(chǎn)商的利益，但該條例明確規(guī)定，“共同體的利益”既包括工業(yè)利益，也包括使用者的利益；第384/96號條例繼承了此規(guī)定，歐盟委員會在考慮反傾銷時必須傾聽消費者組織的聲音，要平衡消費者與生產(chǎn)者的利益。加拿大是較早考慮各方利益平衡的國家，早在1985年的“特別進口措施法“第45節(jié)規(guī)定，允許加拿大國際貿(mào)易法庭(CITT)在征收反傾銷稅之前，應(yīng)考慮征收反傾銷稅是否符合公共利益，允許任何與調(diào)查有利害關(guān)系的當事人向CITT陳述公共利益所在。

反傾銷法在1994年守則范圍內(nèi)逐步統(tǒng)一

長期以來，特別是1968年第一個反傾銷守則通過之前，各國反傾銷法在體制、結(jié)構(gòu)、原則和具體規(guī)則方面差異很大，甚至對傾銷與反傾銷的概念這一基本問題上都存在差異。

1968年在“關(guān)貿(mào)總協(xié)定”下反傾銷守則生效以來，反傾銷守則幾經(jīng)修改或修訂，并在此基礎(chǔ)上出臺了“1979年反傾銷守則”和“1994年反傾銷守則”，三個反傾銷守則在法律上統(tǒng)一的作用越來越大，主要表現(xiàn)在這樣幾個方面：

首先，三個守則的效力與影響范圍日漸擴大。1968年守則締約方只有少數(shù)十余國，1979年反傾銷守則的簽字國為30余國，而1994年的反傾銷守則作為一攬子協(xié)議之一部分，對WTO的所有成員國有效。從條約的適用范圍上來講，它的效力范圍越來越廣泛，在條約國之間逐漸統(tǒng)一了反傾銷法；

其次，反傾銷守則對成員國國內(nèi)反傾銷法的影響越來越大。根據(jù)WTO規(guī)則，WTO法規(guī)優(yōu)于各國國內(nèi)法，并要求各國國內(nèi)法作出適當修改，以與WTO規(guī)則相一致。因此，各國的反傾銷法必須與反傾銷守則一致，不一致的地方應(yīng)做相應(yīng)的修改。實際上WTO成立之后，很多國家與地區(qū)都開始修訂反傾銷法。可以預(yù)見，在WTO框架內(nèi)，成員國的反傾銷法終將在1994年守則范圍內(nèi)得到逐漸的統(tǒng)一。而對反傾銷問題進行新立法的國家基本上都采納了WTO反傾銷守則及其他國家立法與實踐的經(jīng)驗。因此可以認為，在反傾銷領(lǐng)域，雖然各國立法上分岐仍然存在，WTO反傾銷守則并未解決反傾銷領(lǐng)域所有問題，但法律統(tǒng)一化的傾向越來越明顯，規(guī)則的共性在不斷增加。

反傾銷領(lǐng)域行政自由裁量權(quán)受到限制

反傾銷法在法律體系中屬于經(jīng)濟行政法的范圍，各國的反傾銷法都是由國家或地區(qū)(包括歐盟)的行政機構(gòu)實施的。反傾銷案件直接由有關(guān)的行政機構(gòu)受理、裁決，適用的是行政程序，對傾銷所采取的救濟方法，典型的是以征收反傾銷稅來抵銷差價的行政救濟方法。由于反傾銷情況比較復(fù)雜，加之各國或多或少在潛意識中存在著利用反傾銷機制保護本國工業(yè)的傾向，因此各國反傾銷法的規(guī)定并不是很具體詳細。如“相同產(chǎn)品”、“國內(nèi)行業(yè)”、“正常價值”、“重要損傷”等，對于這些問題的具體解釋與判斷，均賦予了行政機構(gòu)較大的自由裁量權(quán)。而行政機構(gòu)的自由裁量權(quán)多數(shù)情況下都傾向于保護本國的工業(yè)，因而容易裁量反傾銷成立。因此，如何防止各國行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的任意性和濫用反傾銷法成了反傾銷領(lǐng)域一個重要問題。其中，“1994年反傾銷守則”對加強成員國的信息披露與司法審查方面都作出了相應(yīng)的規(guī)定。

國家間協(xié)調(diào)日趨重要

雖然越來越多的國家對反傾銷予以立法并開始實施反傾銷法，但經(jīng)濟學(xué)界、法學(xué)界對反傾銷經(jīng)濟上的合理性也越來越懷疑。實際上，很多國家也認識到了反傾銷是一柄雙刃劍，既具有維護本國工業(yè)與貿(mào)易利益上的好處，也會招致貿(mào)易保護主義與貿(mào)易戰(zhàn)。為了防止或解決貿(mào)易糾紛，WTO協(xié)議生效以后，政府加入反傾銷爭議解決越來越頻繁，主要表現(xiàn)在四個方面：

其一是在WTO內(nèi)，政府間有關(guān)反傾銷的糾紛越來越多，反傾銷問題經(jīng)常通過政府間糾紛解決方式來解決；

其二是政府間通過協(xié)議的方式承諾互不適用反傾銷法，在區(qū)域性組織內(nèi)及具有特殊關(guān)系的國家間，有時采取此種方式。典型的是歐盟，實際上自《羅馬條約》以后，在歐共體內(nèi)部取消了關(guān)稅，其反傾銷法只對非歐共體國家適用，成員國之間互不適用反傾銷法；此外還有一些國家通過雙邊協(xié)議互不適用反傾銷法。

篇10

    然而,相對集中行政處罰權(quán)畢竟是對現(xiàn)行行政執(zhí)法體制的改革,此項工作在組織籌備過程中,必然牽涉到多方面的關(guān)系和利益,一些矛盾和問題需要在實踐中不斷研究和解決:

    從實踐相對集中行政處罰權(quán)的原則來看,貌合神離。根據(jù)國務(wù)院、中央編辦文件中“分離”的精神,城管執(zhí)法局是獨立行使行政管理和行使法定的城市管理處罰權(quán)的行政機構(gòu),由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。而很多地方的做法是原城管局未撤銷,并且以城管局為主體,城管執(zhí)法局與城管局兩塊牌子、一套班子,城管局在原有基礎(chǔ)上增加了從其他部門劃出的職能,與審批、檢測、處罰相分離的原則不符,與建立綜合執(zhí)法局的初衷不一致;對其他劃出職能的單位來說,部門權(quán)力和利益相對減少,城管局在原有職能基礎(chǔ)上增加了很多權(quán)力和利益,如此操作未體現(xiàn)設(shè)立執(zhí)法局的本意,對其他劃出職能的單位也有失公平。

    從領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度來看,猶疑不決。一是認為此項工作開支過大,原城管執(zhí)法人員來源是部分本單位工作人員,部分聘用人員,部分是因短期性任務(wù)而臨時聘用或借用人員,費用大部分由監(jiān)察支隊自行解決,城管綜合執(zhí)法后,所有執(zhí)法人員的裝備和經(jīng)費都由財政統(tǒng)一撥款,規(guī)范化管理,同時也增加了全市財政開支的負擔。二是從全國各試點城市實施情況來看,有成功的試點城市,也有成效不明顯的,開展此項工作投入了相當?shù)娜肆Α⒇斄?若效果不盡如人意,難以讓領(lǐng)導(dǎo)下決心搞這項工作。三是此項工作牽涉部門的直接利益,易引起部門間的矛盾,協(xié)調(diào)中需慎重對待,處理不當則會影響全市穩(wěn)定發(fā)展的大局,領(lǐng)導(dǎo)對此有所顧忌。四是城市管理不同于經(jīng)濟建設(shè),不產(chǎn)生直接的經(jīng)濟利益,面臨的問題和矛盾越多,領(lǐng)導(dǎo)越信心不足,不利于工作的開展。

    從部門對開展此項工作的認識來看,認識不一。一是劃出權(quán)力方面,部分職能部門在協(xié)調(diào)過程中出于自身利益的考慮,消極懈怠,不積極配合。二是人員經(jīng)費方面,在人員配置協(xié)調(diào)中部分部門存在劃出的職能盡量少點,把相對薄弱部門的人員劃轉(zhuǎn)入城市管理執(zhí)法局的想法,在經(jīng)費方面存在財政部門盡量緊縮經(jīng)費和職能部門盡量爭取經(jīng)費的矛盾;城管系統(tǒng)也希望增加更多的職能,既解決原工作職能人員不到位的狀況,又在原有基礎(chǔ)上組建更大的隊伍,行使更多職能。這些部門認識的不一致勢必影響綜合執(zhí)法工作的開展。一是涉及相對集中的一些專業(yè)執(zhí)法部門人員有可能從原市級單位劃轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)執(zhí)法局,這些人員素質(zhì),專業(yè)水平較高,在原單位待遇較高,進入?yún)^(qū)執(zhí)法局,政治待遇和個人待遇都將有不同程度降低,造成心理上有落差,思想上不穩(wěn)定,甚至離崗跳槽。二是涉及相對集中的部門行政處罰權(quán)劃出后,其他如審批、賠償、補辦手續(xù)等相關(guān)的行政管理權(quán),也相應(yīng)劃出后,工作的銜接中出現(xiàn)斷層。并且實際此項工作開展過程中,處罰權(quán)和審批權(quán)尚未分離就已經(jīng)在部門工作中反映出這個問題。

    從政府法制部門作為牽頭單位作用來看,難以為堅。 一是受領(lǐng)導(dǎo)方面的牽制,此項工作是在新領(lǐng)域的全新的改革嘗試,無常規(guī)可循,領(lǐng)導(dǎo)的決心和認識直接關(guān)系到此項工作的進程,領(lǐng)導(dǎo)態(tài)度上有所遲疑,則難以啟動協(xié)調(diào)工作。二是受部門的牽制,雖然國務(wù)院已對應(yīng)劃出的全部或部分職能作了明確規(guī)定,但職能部門也擺出了許多實際的問題:有的指出城管缺乏相應(yīng)的檢測手段,且放棄了處罰權(quán)也搞不好本部門工作;有的指出前道行政資源如行政審批未能實現(xiàn)共享,僅把處罰權(quán)部分劃出,執(zhí)法局難以操作;有的對城管綜合執(zhí)法隊伍素質(zhì)不信任。受這些因素的牽制,法制部門操作起來感到無從下手。