衛生行政執法方式范文

導語：如何才能寫好一篇衛生行政執法方式，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、指導思想從全區醫療機構現狀出發，以實現醫療機構全行業歸口管理，加強社區衛生服務建設為目標，以打擊取締各種形式的非法行醫為重點，對現有醫療機構進行徹底清理整頓和規范，為全區人民群眾提供一個安全可靠的醫療環境，為全區經濟建設服務。

二、整頓范圍此次整治的范圍是非法行醫和醫療機構“出租科室”、“外包科室”、聘用非衛生技術人員行醫等。如未取得合法《醫療機構執業許可證》而擅自執業的；通過買賣、轉讓、租借《醫療機構執業許可證》開展執業活動的；使用過期、失效的《醫療機構執業許可證》開展執業活動的；使用偽造、涂改的《醫療機構執業許可證》開展執業活動的；存在“坐堂行醫”行為的；超出登記范圍開展執業活動，包括診療活動超出登記診療科目范圍的；變更執業地點、變更主要負責人、變更名稱未做變更登記的；醫療機構將本單位的科室、門診部、業務用房租借或承包給社會非衛生技術人員從事醫療活動的；非營利性醫療機構“出租科室”、“外包科室”從事醫療活動的；外地醫務人員來本行政區域內從事醫療活動，未對其執業證書變更登記的；醫療衛生機構使用非衛生技術人員從事醫療衛生技術工作的；未經批準或備案擅自開展“義診”的；未經批準擅自購置和使用B超機，以及違法利用B超進行胎兒性別鑒定和非法進行接生、流引產的。

三、方法步驟在區嚴厲打擊非法行醫專項整治工作領導小組領導下，區衛生部門聯合公安、計生、工商等部門，聯合執法，集中行動。同時，區衛生部門選聘有執法資格及經驗的行政執法人員，成立醫療機構監督管理辦公室，建立長效管理機制，對全區醫療機構依法規范管理。（一）宣傳發動階段（7月1日至7月15日）要充分利用廣播、電視、報刊、宣傳車、會議等多種形式，大張旗鼓地宣傳《執業醫師法》、《醫療機構管理條例》、《傳染病防治法》、《鄉村醫生從業管理條例》等。大力宣傳實施醫療機構全行業管理的重要意義，宣傳各類無證非法行醫騙錢誤病，濫用藥、亂收費給人民群眾的身體健康和經濟利益造成的危害與損失。要用非法行醫致死致殘病人的典型事例，以及濫用藥、不規范醫療操作行為給病人帶來的醫源性疾患來宣傳整頓醫療秩序的必要性、迫切性，為整頓醫療秩序工作營造良好的輿論氛圍。同時，搞好執法培訓，明確任務目標，明確執法程序，為專項整治奠定基礎。（二）清理整頓階段（7月16日至9月20日）1、調查摸底，整合資源，推進社區衛生服務站建設以街道為單位，對轄區內各級各類醫療機構的情況進行全面調查登記。在此基礎上，倡導有執業資格的鄉村醫生及各類衛生技術人員采取個人、聯辦、股份等不同形式，以村居、小區為單位舉辦社區衛生服務站，推進社區醫療預防工作的開展，提高社區對疾病的防控能力。2、清理整頓（1）對已取得《醫療機構執業許可證》的各類醫療機構，對其執業條件、執業范圍、執業人員等依據規定標準進行審核，檢查符合條件的繼續執業，達不到標準的限期整改，逾期不改的依法查處。

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關鍵詞：工商行政管理執法；問題；措施

[中圖分類號]D922.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-9646（2012）4-0083-02

一、前言

工商行政執法部門的執法活動中面臨著不容忽視的環境問題。研究的意義主要體現在以下兩個方面:第一，工商行政管理執法活中遇到的若干問題與環境狀況有關；第二，行政管理的實踐活動離不開行政環境的影響。最近幾年工商行政管理執法部門在行政執法建設上取得了較大的進步，但是行政執法管理的環境狀況仍不盡如人意。筆者希望通過關注工商行政管理執法的環境問題,引發對工商行政執法環境研究的重視，并試圖探尋對策。

二、工商行政管理執法環境存在的問題

1.人員水平欠佳

工商行政執法管理人員由于行政執法方面的專業知識掌握甚少，職業素質均偏低，無法承擔繁瑣的執法監督任務。不少執法人員甚至連最基礎的工商法規的知識均不了解，對違法情況錯誤定性、偏離處理，甚至越級處罰，進而無法保證工商市場行政執法監管職能的到位[1]。

2.不重視執法程序

執法程序不重視包括：部分工商行政管理人員根深蒂固的“重事實，輕程序”觀念。對“先審批、后查處，先立案、后調查，先告知、后處懲處”等行政管理執法程序忽視。因時間的前后倒置常常造成辦案程序錯誤。應遵守《行政處罰法》的規定，不得缺失告知程序和實施未符合法律程序的行政強制措施。

3.執法難

目前，在工商行政管理執法的過程中，重人情、執行難、干預多等問題比較突出。隨著現代通信聯絡的飛速發展，對案件的說法越來越多，規則機制在道德人情的攻勢下常常會做出讓步，導致行政干預過重的問題暫時得不到有效的解決。較難處理好環境優化、企業發展與強化監管執法力度之間的關系[2]。

三、工商行政管理執法環境的解決對策

1.提高人員素質

將工商行政管理執法人員是否參加過關于法律知識的培訓和考試成績是否優異作為能否通過執法證年檢登記的一項重要指標系數，未參加過培訓或考試成績不合格的不給予年檢登記。此外，以文件的形式規定處級以上的領導干部上任前，須通過法律業務的培訓和考核，不達標者無法提拔[3]。

2.重視執法程序

加強隊伍人員素質建設，實現執法環境的提高的關鍵是：執法方法的創新。執法者在執法活動中應該改變舊方式的單純清管理、重懲罰，以罰代管的執法方式，取而代之以感性執法為主的一系列的行之有效的創新執法方法。其己經成為在行政執法活動中，工商行政管理機關領導適應環境并力求創造性的改造環境以提升工商行政執法效率功能的最佳選擇；建立定期執法監督制度，由監督委員會人員定期執法檢查。只有這樣，才能保證執法的公平、公正、合理、有效，才能真正貫徹“立黨為公、執政為民”的思想；建立獎懲機制和相對應的執法責任追究制度。建立錯案追究制度，從立案、偵查到執行，均由專人負責執行，出現錯誤案件，追查到底，決不姑息，獎罰分明。

3.克服執法難的困境

首先，工商行政管理執法監督人員應加強與質監、衛生部門的密切配合，以此解決多頭監督的情況。其次，工商行政管理執法監督部門應主動積極地向當地政府部門請示與匯報,相互加強溝通理解,正確處理好高效服務與認真執法之間的關系,使地方黨委、政府成為行政執法的堅強有力的后盾。實現政策與法律的完美結合。工商行政管理執法監督效能的有效發揮取決于法律自身與政策完善。在市場經濟法制社會框架中，應對工商行政監督管理進行法律上的確切定位，有效解決在工商行政監督管理執法過程中因法律配套性差、規定不完備，而造成的有法難依和無法可依和的問題。在立法環節方面，應當行政許可法與憲法的基礎上結合其他有關法規，制定出最合理的工商行政監督管理法;相對于法律適用的角度而言，法律的系統性、可操作性與工商行政管理政策問題應當予以更多的關注。

四、結束語

工商行政管理執法環境的提升既是監督部門依法行政的需要，更是工商行政監督管理機構改革的現實需求。當前，關注并有效解決工商行政監督管理的執法效能中遇到的問題，迫切需要加強環境監督的研究，從全新的角度探討工商行政管理監督執法效能得以提高的途徑。對環境的監督機制作用的認識需要經歷一個過程，優化和建設環境更需要從慢到快，從政府各部門自身到工商行政管理機構的多方式、多渠道的廣泛參與。筆者認為，隨著理論與實踐的提升，隨著工商行政監督管理部門與政府各級領導對環境問題的探索與環境研究重要性認識的增強，加之行政監督執法機關在環境建設中的不斷努力，影響工商行政監督管理執法效率的有害因素將會消失，工商行政監督管理執法部門的效能將不斷提高。

[1]天津市工商局.以服務意識和創新精神扎實開展法制宣傳工作[J].工商行政管理,2011（12）.

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【關鍵詞】柔性執法；城管

在傳統的行政管理模式中，行政機關單純依賴行政檢查、行政許可、行政處罰、行政強制等強制性手段，此類剛性執法的方式易于激化矛盾，強化行政機關與行政相對人之間的對立和沖突，已不適應當前城市管理。應該堅持以人為本實施柔性執法，真正實現人性化服務、科學化管理、理性執法的內在統一。在加強和創新社會管理的背景下，城管執法也要融入社會管理創新的新理念，努力彰顯執法的服務性和親和力。從這個意義上講，倡導“柔性執法”理念，不失為城管執法推進社會管理創新的新舉措。研究城管柔性執法，對于構建符合中國國情的城市管理綜合行政執法制度，理清人們在城市管理執法方法的一些錯誤是認識和做法具有重大的理論和實踐意義。在城市管理綜合行政執法工作中正確應用柔性執法，不僅可以解決現今城管執法所面臨的問題和矛盾，而且可以提高我國城市管理水平，推動我國政府綜合執法機構改革，提高行政效率，最終提高人民的生活水平和質量，實現城市的可持續發展。城管柔性執法，也有利于當前社會所倡導的依法治國、構建社會主義和諧社會的目標的實現。所以，研究城管柔性執法意義重大。

柔性執法是指組織對環境變化的高度適應能力以及適時地根據可預期變化的意外結果迅速做出調整的能力，也就是順理從事不同工作和適應需求變化的能力。是行政執法機關能夠運用一系列非強制性的手段實現執法目的的行政行為的總稱。是對機械、強硬的傳統執法方式的改革，以民主、人性、溝通的價值理念為指導，是平等、尊重、信任、寬容、合作等法治精神的集中體現。柔性執法是一種集柔性管理與剛性管理優點于一身，以柔性為主，嚴格的剛性管理為輔的多種執法手段并用的更加人性的管理方式。它賦予行政執法全新的理念，將執法手段的多樣性與執法尺度的彈性最大限度地結合在一起，形成一套制度化、固定化，且行之有效的行政執法體系，在執法實踐中凸顯柔和、應性、實用、有效等特點。更注重執法過程中以靈活，多樣的手段引導相對人規范具體行為，使其在法制的框架內實現自身利益最大化，公共利益損害最小化，從而最大限度降低社會管理成本。在新形勢下，在執法的過程中，運用柔性執法方式行使執法權，力求改善執法主體與相對人的緊張關系，化解行政權與個人合法權益的沖突，對城市管理工作的開展和法治社會的建設具有積極意義。

上海是全國最早實行規范城管執法隊伍管理的城市之一。從世博會籌備期間開始就要求從事城管執法活動的城管執法人員著統一識別服裝，佩戴統一標志標識，儀容嚴整、舉止端莊、語言文明、行為規范，主動向當事人出示執法證件。城管隊伍進入獨立化、正規化。雖然那時城管隸屬于綠化市容管理部門，但是已經形成了獨立的執法體系和執法規范，屬于一套班子，兩支隊伍。成立的城管執法大隊的職責就是在法律框架內引導城管執法人員樹立正確的執法理念，指導和改進城管執法方式方法；在隊伍的日常管理中，完善城管執法監督機制，促進一線執法隊伍認真貫徹處罰與教育相結合等執法原則，提高城管執法效能。

上海的黃浦區在商業街面集中的地帶，探索“分級錯時”和柔性執法，著力解決城市管理難題的努力和成效。攤販們在指定區域規范經營，城管隊員定時巡查，采用了“柔性執法+門責管理”的模式，變“沒收”為服務，變“他管”為“自治”黃浦區加強了門責長效管理，并將柔性執法融入其中。城管執法隊員在日常巡查過程中，除了挨家挨戶上門勸說，發放宣傳資料和整治告知書外，還攜手協管及環衛管理所工作人員，制作了日巡查記錄情況表、友情提示單、移交單、回執等，做到一戶一事一單，做到事先告知，以書面形式指導其規范經營，然后打分，定期按照評分情況進行處罰和處理，不再是簡單的暫扣、沒收了之。區域內多戶商家建立了自治聯誼會，訂立了區域內的自治規范，同時約定所有成員必須遵守，同時，自行出資聘用第三方進行定期巡查、互相監督、集中考評。在這樣的管理體制下超出門窗范圍經營、占道堆物、占道經營，亂丟垃圾的現象明顯改善，區域自治管理取得了良好的效果。

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一、實踐情況及典型案例

2012年6月以來，灌云縣人民檢察院積極探索實踐基層行政執法監督工作，推動建立了“黨委領導、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舜籩С幀⒄涸稹⒓觳旒嘍健⒉棵潘局啊鋇幕閾姓捶嘍叫履J健＝刂聊殼埃嘣葡厝嗣竇觳煸和ü嘍椒⑾中姓捶ㄎ侍12條，先后發出檢察建議書、檢察意見書、法律監督意見書49份，督促整改問題88項，受理舉報32件，向反瀆、公安機關移送案件線索10件16人，均已立案偵查。典型案例如下：

[案例一]2012年3月20日，灌云縣圖河鄉三舍村新世紀浴室發生鍋爐爆炸事件，年逾六旬的柳某在爆炸中身負重傷，其女及外甥女不幸喪生。事故發生后，灌云縣人民檢察院隨即派員介入調查，一舉查處了該事故背后工商、質監、安檢執法人員案件3件6人。通過對本案的分析及在走訪群眾調查中，灌云縣人民檢察院發現，基層某些行政執法人員不作為、亂作為、漠視群眾安全利益問題觸目驚心，群眾很有意見，并對檢察監督寄予希望。隨后，灌云縣人民檢察院組織召開案件分析報告會，會議決定以派駐鄉鎮檢察室為依托，組織安排力量對涉及群眾安全的基層行政執法開展檢察監督，形成風險研判報告為縣委縣政府提供決策參考。

[案例二]2013年4月8日，灌云縣人民檢察院民行檢察人員在閱讀《蒼梧晚報》時發現一則報道稱，灌云縣同興鎮6戶農民因為使用不合格化肥，致使50余畝麥田出現大面積死苗現象，而生產商和經銷商均推卸責任。看到該報道，檢察人員及時同記者及受損農戶聯系，準備支持農戶。經銷商在得知檢察院介入后，態度有所轉變，與農戶達成協議并進行賠償。灌云縣人民檢察院民行科就此事展開生產及銷售偽劣農藥、化肥、種子等農資產品相關案件調查，先后到農產品生產商、銷售商以及灌云縣農業委員會等地進行走訪調查，發現近三年來因生產銷售偽劣農藥、化肥、種子等農資產品引發的民事糾紛日漸增多，涉及受損農戶百余人。據此，灌云縣人民檢察院向縣農業委員會發出督促履行職責檢察建議，建議其加強對農資生產經營的監管。灌云縣農業委員會收到檢察建議后高度重視，并對此檢察建議進行回復，表示將加強對農藥、化肥、種子等農資產品生產和銷售的監督和管理，對于偽劣產品經營者將嚴格按照規定進行處罰，并督促其及時對受損農戶進行賠償，切實維護農戶利益。

從實際監督情況看，灌云縣人民檢察院開展基層行政執法監督的范圍主要包括兩個方面：一是行政執法中存在的有案不立、有案不送、以罰代刑行為；二是行政執法中存在的不規范、傾向性問題及處罰畸輕畸重、應當作為而不作為等引起行政相對人嚴重不滿而影響社會穩定的行為。具體方法是在政法委的牽頭下，聯合縣人大內司委、政府法制辦等部門組成行政執法監督檢查組，聯合開展分片檢查；加強與基層行政執法部門的聯系，建立行政執法案件報備制度，全面掌握行政執法信息，及時開展監督；深入街頭、村莊、社區宣講行政執法監督內容，收集和受理行政執法方面的舉報和控告，從中發現行政執法監督線索。監督的手段主要有對行政執法中存在的瀆職、失職、貪污受賄行為進行查處；對聯合檢查、備案審查、接受控告舉報中發現的基層行政執法中的問題，通過《檢察意見書》、《檢察建議書》、《糾正違法通知書》和社會風險排查研判報告兩種形式督促相關行政執法部門及時整改。

灌云縣人民檢察院通過開展基層行政執法行為檢察監督，在強化檢察機關法律監督職能的同時，促進了基層行政執法部門依法行政，及時防范和化解了基層一些矛盾隱患和糾紛。但該項工作具體應該由檢察機關哪個或哪些部門承擔，即監督主體問題，以及監督方式有哪些，在監督中應把握什么樣的原則尚需要研究。

二、基層行政執法檢察監督的主體及方式

灌云縣人民檢察院對基層行政執法開展監督日常工作主要由基層檢察室負責，在開展執法檢查、專項督查時抽調偵查監督、職務犯罪偵查等業務部門人員參與。根據一年多探索試點情況，我們認為目前檢察機關很難有一個部門能履行所有監督職能，建議成立一個專門的監督機構，負責行政執法監督工作。具體操作是成立一個基層行政執法監督領導小組，下設專門辦事機構，由基層派駐檢察室、偵查監督、民事行政檢察、反瀆職侵權檢察部門參加。可以通過以下方式開展監督：

（一）對具體違法行政行為發出檢察建議

檢察機關通過參與政法委組織的聯合檢查或行政執法機關組織的專項檢查，對發現的一些違法的具體行政行為，發出檢察建議。檢察建議不具有強制性，但對行政主體有一定的影響力，行政執法機關一般容易接受。從灌云縣人民檢察院所發49份檢察建議來看，均取得了較好效果。如對灌云縣內一些鄉鎮存在“小產權房”亂開發問題，群眾積怨較大，多次到省、市上訪，灌云縣人民檢察院及時向國土部門發了《關于加強土地管理、整治土地開發的檢察建議》，國土部門聯合公安部門在全縣范圍內進行打擊非法買賣土地專項整治清理活動，有8人因非法買賣土地被公安機關立案偵查，有效化解了群眾因土地問題產生的積怨。再如，侍莊鄉有五家衛生室屬合并對象，侍莊醫院下達了撤并衛生室的通知。但有的衛生室不愿意合并，繼續進行非法行醫。針對這種情況，檢察院及時向侍莊醫院提出了口頭糾正檢察意見，侍莊醫院領導高度重視，認真研究取締方案，采取有效措施，依法取締，取得了良好的社會效果。

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第二天，之前吵鬧的促銷聲就小了許多。“太快了，沒想到綜合行政執法局的辦事效率這么高。”做好打長期戰準備的王某對此感到很意外，也非常高興。沒有噪音的干擾，王某及鄰居們的生活清凈了許多。

“在城市綜合行政執法局成立以前，對噪音污染案件，環保、公安、城管都在管理和執法，難免會存在交叉執法、推諉扯皮的現象。”福泉市城市綜合行政執法局副局長邱釗介紹說，“城市綜合行政執法局成立后，以往容易造成推諉扯皮的市容臟亂、噪音擾民、油煙擾民等問題，如今只需要找到一個部門，就能‘一站式’解決。”

2015年被確定為全國綜合行政執法改革試點以來，福泉市根據中央試點精神和省政府的批復要求，緊緊圍繞“135”改革思路（一個目標：構建權責統一，權威高效的行政執法體制；三個原則：依法行政、權責一致，精簡統一、精干高效，統籌協調、積極穩妥；五個任務：推進跨部門、跨領域綜合行政執法，推進部門內綜合行政執法，建立完善行政執法運行機制，創新行政執法監管方式，大力加強行政執法隊伍建設），將原城市管理綜合執法局的職責及公安、國土、環保、住建、農業、林業等多個部門的執法職責進行有效整合，成立了福泉市綜合行政執法局。重點推進跨部門、跨領域的綜合行政執法，推動執法辦案規范化、執法隊伍建設正規化，著力解決權責交叉、重權輕責、多層執法、多頭執法的問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制，推進政府治理體系和治理能力現代化。

統籌謀劃 注重頂層設計

為推進綜合行政執法改革，福泉成立了以市委副書記為組長，市改革辦、編辦、法制辦、城管局、人社局、財政局等為成員的領導小組，負責改革工作的統籌協調。

明確副市長、公安局長兼任市綜合行政執法局黨組書記，并在全市范圍內調整7名熟悉法律知識、組織協調能力強、善于抓班子帶隊伍的干部組建市綜合行政執法局領導班子，通過強化班子建設促進全局的凝聚力、戰斗力。

按照“精簡、統一、效能”原則，從涉改部門劃轉編制73名，使綜合行政執法局行政事業編制增加到190名。同時采取整體或部分劃轉方式，將涉改部門熟悉相關法律法規、有執法經驗的49名人員劃轉到綜合行政執法局。

制定出臺綜合行政執法干部隊伍管理辦法，建立健全執法干部評價考核機制，不斷建立符合職業特點的綜合行政執法人員管理制度、職務晉升和交流制度，進一步優化執法干部任用和人才選拔機制。

整合資源 推行綜合執法

改革如何才能保障執法效率更高效？福泉市整合城市市容和環境衛生、城市綠化、市政公用、石油天然氣管道保護管理與城鎮燃氣管理、工商行政、資源環境、公安交通等15個方面620余項行政處罰權，統一交由綜合行政執法局執法。同時，全市擬減少執法機構10余個，為下一步著力解決現行執法中存在的多層執法、多頭執法及交叉執法等問題提供保障。

完成全部劃轉及部分劃轉的16個方面權力清單和責任清單的清理上報，共計662項，其中行政強制類24項，行政處罰類638項。同時，該市還實行管理執法分離，實現政策制定、行政審批與監督處罰職能分離，進一步規范行政執法行為。

目前，已對涉及改革的15個政府部門2000余項行政管理權限進行分離，進一步理順相關行政主管部門與綜合行政執法部門權責權限的關系，有效解決行政執法和管理工作中存在的“看得見的管不了、管得了的看不見、應該管的不想管”等突出問題，著力提高執法效能。

此外，抓好行政執法隊伍建設，加強對執法隊伍的培訓。邀請市內知名律師和法律專家為干部培訓《行政處罰法》《行政強制法》《行政復議法》《行政訴訟法》等法律法規，為綜合行政執法工作夯實法律知識基礎；采取“走出去、請進來”“互相學、實踐學”的方式，著力提升執法人員辦案水平。今年5月1日以來，共開展各類培訓4次，累計參與人數200人次。

通過種種措施的制定執行，綜合行政執法局的執法水平得到極大提高。今年4月1日以來，共進行行政檢查840余次，發放限期改正通知書400余份，立案查處一般程序案件60余起、簡易程序案件220余起。重點對兩城區“兩違建筑”開展集中大型專項執法行動，目前已完成現場勘查及筆錄125戶，送達停止建設告知書125戶，送達自行拆除決定書14戶，送達自行拆除催告書2戶，自行拆除17戶，強制執行65戶，面積達2萬余平米。案件辦理過程中新劃轉領域違法案件20余起，涉及住房城鄉建設、環保、農業、水務、酒類生產、糧食等方面，辦案覆蓋率達到60%以上，部分領域實現案件辦理“零”的突破。

重心下移 打造高效執法隊伍

重心沉下去，效能提上來。在綜合行政執法體制改革中，福泉市在全市6個鄉鎮設置綜合行政執法分局，作為派駐鄉鎮、履行綜合行政執法職能的事業單位，確保綜合行政執法工作在鄉鎮有專門機構、專業隊伍，推動執法力量向基層傾斜；同時明確規定執法分局除依法履行執法業務、參與重大應急、“兩違”管控、執法協作等任務外，原則上不承擔鄉鎮境內的其他社會管理事務，進一步保障鄉鎮綜合行政執法分局的工作獨立性與專業性。目前全市6個鄉鎮綜合行政執法分局的人員配備和辦公保障已到位，并正常開展工作。

“一直以來鎮一級的執法權限就像‘小馬拉大車’。在很多方面，鄉鎮級政府沒有執法權、處罰權，軟辦法不管用、硬辦法不能用。但一旦出現事故，按照屬地管理原則，鄉鎮仍然要承擔很大責任。”邱釗介紹道。

“比如，鄉鎮違章建筑、亂搭亂建一度成風，影響惡劣，鎮政府雖能第一時間發現，卻因為對土地違法案件無權查處而無法及時遏制。國土部門有行政執法權，但人手不足，又不能及時發現制止。”邱釗接著說，如今，鎮里有了執法權，綜合行政執法分局的執法人員有條件、有能力第一時間發現并制止違法違規行為，極大地節約了執法成本，提高了執法效能。

此外，在推行綜合行政執法體制改革過程中，為減少案件移送程序，充分實現行政執法與司法的無縫銜接，福泉市創新舉措，在市公安局內設機構中增設了“綜合行政執法警察大隊”，派駐綜合行政執法部門，對于有序推進改革工作，起到事半功倍的作用。

奮力前行 試點工作成效初顯

今年6月3日，貴州省編委辦副主任歐陽志國率隊到福泉市調研綜合行政執法體制改革試點工作。

調研組在聽取福泉市相關領導的情況匯報后，對福泉市在綜合行政執法體制改革試點工作中取得的成績給予了肯定，認為領導重視、措施得力、大膽創新、勇于擔當，作了最大限度、最符合機制的體制設計，取得了很好的效果，并寄語福泉要力爭使試點工作走前列，為全省提供經驗，起到示范作用。

今年3月以來，福泉市將綜合行政執法體制改革所需經費納入財政預算，目前已投入近800萬元。其中投入150余萬元，整合公安“天網”工程，建設行政執法智慧指揮平臺，實現公安報警平臺與行政執法服務平臺無縫對接，逐步建立城市管理公共基礎數據庫；投入100余萬元，在牛場鎮建設鄉鎮行政執法智慧指揮平臺。此外，還以“購買服務”的方式，將原城市管理局承擔的市政公用事業服務性工作市場化運作，跳出了城市管理部門在市政服務工作中“既是運動員，又是裁判員”的怪圈。

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一、深化學習，增強素質能力

不斷強化“三種意識”執法培訓的主要目的是為了提高城市管理行政執法人員的依法行政能力和執法水平，增強

能力素質，不斷強化“三種意識”。

（一）服務意識。城市管理的根本是服務經濟發展，服務社會進步、服務大局和諧。通過學習培訓，進一步增強執法人員的服務意識，時刻以打造宜居城市環境、增加社會滿意指數、切實解決事關廣人市民群眾切身利益的急難問題作為工作的出發點和著力點，兼顧并妥善處理城管執法與各方的利益關系。在管理執法工作中始終堅持以民為本，在日常工作細節中時刻體現服務意識，緊緊圍繞“為民生、謀民利、順民意”，扎實做好城市管理日常執法工作。

（二）法律意識。法律作為一門實用學科，浩如煙海、博大精深，需要不斷地加以學習研究才能積少成多、融會貫通。要不斷加強對公共行政法律和業務法律等知識的學習，特別是新頒布實施的《河北省城市市容和環境衛生條例》，熟練掌握其內容、范圍及其精神實質，充分發揮城市管理公共服務和社會管理職能。要做遵紀守法、依法行政的帶頭人和踐行者，杜絕隨意執法、等現象，樹立執法隊伍形象。

（三）目標意識。加強政治理論學習和執法培訓，中心主題就是要正確理解行政執法的精髓，從而推動立黨為公，執政為民，服務奉獻執政理念的貫徹落實。因此在學習教育中應有所選擇、有的放矢。既要圍繞當前一個時期城市管理中心工作開展學習教育和執法培訓，又要充分考慮城市未來發展；要結合我市的經濟建設和發展大局，突出針對性和時代特點，堅持從城市管理工作的實際出發，有計劃地組織好執法培訓和學習教育活動，并堅持學有所獲。

二、解放思想，突出發展主題

力求實現“三個突破”隨著城市快速發展和文明程度的不斷提升，市民群眾對城市管理的需求日益加大，社會各界對城市管理的關注程度和熱切期望與日俱增，全力做好新時期的城市管理執法工作。力求實現“三個突破”。

（一）在實施依法管理城市必然選擇的認識把握上有所突破。加強執法培訓，是全面實踐依法行政，實施依法管理城市的重要基礎和堅強保證。是堅持以人為本，進一步增強黨同人民群眾密切聯系的一項重要舉措。也是改善執法環境，推動并形成社會管理主導模式的主要手段。因此，我們要繼續采取有力措施，推進執法培訓的規范化、制度化和常態化，健全執法培訓制度，以制度做保障，靠制度抓落實。同時要進一步深化對開展執法培訓的思想認識，完善執法人員法律素質和法制修養，全面提高管理能力和執法水平。

（二）在建設高素質執法隊伍迫切要求的認識把握上有所突破。建設一支科學規范、廉正務實、監督有效、保障有力的城管隊伍，實現城市管理全面協調發展，是一個需要長期為之努力和奮斗的目標，任重而道遠。要以加強執法培訓為助力，進一步加強城管執法隊伍思想作風建設和能力素質建設，扎扎實實解決在隊伍建設方面存在的薄弱環節和突出問題，切實推動黨員干部轉變意識理念，提高素質和科學管理能力，改進作風和工作方式，為打造一支高素質執法隊伍提供強有力的組織和思想保證。

（三）在全面優化城市環境、促進經濟社會又好又快發展現實需要的認識把握上有所突破。當前，我市城市管理正處在關鍵時期，面臨工作任務繁重，時間緊迫。城鎮面貌“三年大變樣”、“城市管理年”和暑期服務保障等重大活動，城市環境形象建設、隊伍形象素質建設等重點工作。面對今年特殊的形勢和任務，如何突破管理瓶頸，是當前城市管理亟待解決的問題。為此，開展并始終堅持城管執法培訓是立足工作實際，著眼未來發展的一項具體舉措，是系統廣大執法人員進一步堅定信念、戰勝困難的思想基礎和動力保證，要切實將學習法律、運用法律和遵守法律貫穿到城市管理各項工作之中，提高執法水平，全面優化城市發展環境，促進我市經濟社會實現又好又快發展。

三、學以致用，恪守知行統一

切實做到“三個轉變”通過不斷加強政治理論、執法業務技能的學習培訓，切實將執法培訓成果轉化為堅定依法行政的信念決心、提高科學管理的能力水平、塑造城市管理文明執法新形象的基礎保障。以執法學習培訓推動城市管理的新變化、新氣象、新進步，使管理成果惠及廣大市民群眾，切實做到“三個轉變”。

（一）執法理念的轉變。通過學習培訓，不斷強化科學發展理念，進一步增強做好城市管理執法工作的自覺性和堅定性，科學謀劃工作思路和發展舉措，不斷提高研究問題、分析問題和解決問題的能力，將科學發展理念貫穿城市管理工作始終。堅持從全市發展大局出發，突出“優化城市環境，促進全面發展”主題，進一步增強以人為本，服務奉獻意識，著力完善優化城市功能、改善城市環境形象，大力解放思想，大膽改革創新，為推進我市城市管理工作實現科學規范、全面協調發展提供強有力的思想保障。

（二）執法作風的轉變。以開展“干部作風建設年”和行風評議活動為抓手，鞏固“樹創促”活動成果。按照“講黨性、重品行、作表率”的要求，全面加強隊伍思想作風和工作作

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一、改革之前的東港區執法現狀

東港區，地處黃海之濱，陸域面積885平方公里，海域面積3000平方公里，總人口62.3萬，是日照市的駐地區、中心區，下轄3個街道，6個鎮，1個省級高新區。改革前，全區執法單位53個，涉及價格、節能、衛生監督、城建監察、交通監察、食品藥品等多個領域，由區住建、工商、商務、財政、發改、交通、水利、農業、文體、衛生、安監等多個部門執行。

改革前主要存在的矛盾問題：一是機構性質與執法職能之間的矛盾。按照法律法規相關規定，執法機構一般為行政機關或承擔行政職能的事業單位，在機構改革中，受機構限額的限制，部分單位不能設置為政府工作部門，只能通過加掛牌子或作為政府直屬事業單位，影響其執法職責職能發揮。如文化市場綜合執法局，有文化執法職責，但因其機構屬于事業單位，無直接執法權限，執法職能只能通過委托或其他方式執法得以實現，執法工作處境尷尬。二是多頭執法、重復處罰、職能交叉矛盾突出。一方面東港區作為市駐地區，在管理區域上與市重疊，尤其在城市管理執法方面，市級執法部門作為執法主體，而東港區屬地管理，市區兩個執法層級，存在“看得見的管不著，管得著的看不見”的問題；另一方面，多部門共同執法問題突出，比如文化、文物、新聞出版、廣播電視等部門都管文化市場；內貿、外貿部門都管貿易；國土、農業、林業等部門都管土地資源；水利、地礦、建設等部門都管地下水，多頭執法既浪費了國家行政資源，又造成了執法尷尬。三是執法力量與執法任務相矛盾的問題。隨著權利下放，許多執法任務都落到基層，但受編制限額的控制，執法人員的力量遠遠達不到執法任務的需求。比如區食藥局是食品藥品監管的最基層，涉及領域廣、部門多、環節多，監管責任鏈長，情況復雜，特別是東港區作為市駐地區，相關餐飲企業總量達8000家，監管任務十分艱巨，監管力量與監管需求矛盾十分突出，而在各鎮、街道雖然新設立了9所食藥所，有4個鎮達不到至少5名制的要求，同時城區3個街道監管任務繁重，每所食藥所也僅有5名編制，由于受監管任務重、監管力量不足等因素的影響，農村、城鄉結合部、農村社區的食品藥品監管還存在盲區。

二、綜合行政執法體制改革工作推進情況

（一）積極探索創新，依法科學規范城市管理體制。一是調思路。針對城市管理基礎薄弱、職能交叉、多頭執法、重復處罰等問題，扎實做好全區執法機構調研工作，就執法層級、職責劃分，全面征求意見，摸清了全區執法機構底子，同時主動學習借鑒濱州市濱城區“兩級政府、三級管理、四級網絡”的城市管理新體制，在市里整合教育、糧食、科技、體育基礎上，東港區結合實際，進一步擴大整合范圍，將城市管理、人防、旅游、科技、教育、農業、水利、糧食、農機、畜牧等與老百姓息息相關的13個部門的全部或部分執法職責一并納入整合，以新思路、新做法開啟城市管理新局面。二是轉體制。2015年9月份，市里將城市管理、旅游、人防、科技執法權力全面下放，東港區結合實際，進一步理順執法體制機制，改變過去單一執法、“各自為政”的模式，組建了東港區綜合行政執法局，下設執法大隊，在鎮街道和高新區派駐執法中隊，建立起“市區合一、分級管理、以塊為主”的執法體制，既通“上氣”，又接“地氣”，為規范城市管理、提升執法效能創造了有利條件。三是定職能。按照“政策制定、行政審批與監督處罰職能相對分開，監督處罰與技術檢驗檢測職能相對分開”的原則，將環境衛生、市政公用、園林綠化的管理職責劃入區住建局，綜合行政執法局集中行使規劃范圍內的市容環境衛生、市政和城市綠化管理方面的行政處罰權以及城市環保、工商、公安交通等管理方面的部分行政處罰權，行政執法職能配置更加科學合理。

（二）突出工作重點，不斷提升綜合執法水平。一是加強隊伍建設，提高執法水平。按照“精簡、統一、效能、公開”的原則，在市里下劃的71名城管執法人員、8名文化、旅游、人防執法隊伍的基礎上，又調劑88名編制用于全區綜合行政執法隊伍，將區文化市場綜合執法局、旅游監察大隊、水政監察大隊、動物衛生監督所等機構的67名執法人員一并納入綜合執法隊伍，整合后執法局在編執法人員達147人，執法協助人員101人，總人數達248人，基本達到了由“事權分散”到“相對集中”的目的；同時充分發揮鎮街道、高新區執法中隊的基層執法優勢，將執法力量全面下沉到基層，設立高新、日照、石臼、秦樓等10個中隊，在執法任務比較重的市區街道又分設18個執法分隊，將執法領域細化到網格，實行網格化管理，堅持把文明執法、和諧執法、陽光執法作為綜合行政執法工作的生命線，堅持疏堵結合、管理服務并重，讓綜合行政執法“蹲下身”、“服人心”。二是完善制度體系，強化執法保障。組建的綜合行政執法局始終堅持把隊伍建設作為執法工作的重中之重，自覺做到抓學習、強隊伍、建制度。根據實際工作情況，重新制定了機關日常管理、綜合執法業務、財務后勤裝備管理等5大類37項內部管理規章制度，形成了用制度管人管事的機制。同時還分別采取集中業務學習、專題講座、分批輪訓、標準執法文書示范、典型案例分析、先進典型激勵和傳幫帶等形式，使學習培訓經常化、制度化，逐步構建起了統一規范的綜合執法制度保障體系。三是創新行政管理體制，探索執法新路。強化基層執法力量，結合2016年鄉鎮機構改革，在各鎮街道設立綜合行政執法辦公室，與派駐到鎮街道的執法中隊實行合署辦公，黨委副書記兼任辦公室主任，配備副主任2名，其中1名副主任由執法中隊中隊長兼任，另配備1名副科級的副主任。鎮街道執法中隊實行“條塊結合、以塊為主”的管理體制，日常工作由各鎮街道指揮、調度和考核，業務上接受區法制機構及授權的行政執法局指導，鎮（街道）、高新區執法中隊領導班子及領導干部實行雙重管理體制。執法中隊長由區綜合行政執法局書面征求鎮（街道）、高新區黨（工）委意見后按規定程序任免；其他干部的任免、調動征求鎮（街道）、高新區黨（工）委的意見；年度考核等次和評先評優由區綜合行政執法局征求鎮（街道）、高新區黨（工）委意見。實現了城市管理“一支隊伍管全部”的行政執法模式。

（三）推進綜合治理，加快城市管理法制化進程。一是管理體制 “科學化”。完善出臺區綜合行政執法局“三定”規定，通過合理劃分行政執法部門的職責權限，清理整頓、調整歸并行政執法機構，做到職、責、權相統一，使城市管理綜合執法體制更加順暢、內設機構更加完善、工作職責更加明確、行政裁定落實更有保障。二是執法行為“協同化”。優化運行機制，建立聯席會議制度，區政府分管領導牽頭，綜合行政執法局、各職能部門和各鎮街道聯動，實現“一個號令管全城”。綜合行政執法局為執法主體，區綜合行政執法局局長兼任公安分局副局長，集中行使行政處罰權，各相關部門密切協作，建立健全行政執法聯動機制，形成執法合力。同時，把執法延伸到園區、街道和城郊鄉鎮，對轄區內市容環境衛生實行執法管理，形成了上下協調、城鄉聯動、齊抓共管的新格局。三是管理方式“數字化”。積極探索創新城市管理新模式，全面推行網格化、數字化、精細化管理，把“大網絡”細化為數百個“小網格”，把城市管理的觸角延伸到城區的大街小巷和角角落落，形成了城市管理全程監控、快速反應的運行機制。建設并運轉了東港區數字化二級指揮中心平臺，設置了6個坐席負責派發、反饋數字化城管案件。數字化平臺建成后，先后開通了電話受理、網上投訴、群眾接訪等案件受理渠道，建成了電話、視頻監控、網站、傳真、電郵等綜合受理平臺，進一步暢通了城市管理案件的投訴舉報渠道。2016年，二級平臺共派遣案件28000件，處置案件25412件，處置率達到90%多，智慧化、精細化、高效化城市管理新格局正悄然形成。

三、綜合行政執法體制改革取得的主要成效

綜合行政執法體制改革以來，從體制上、源頭上進行了改革和創新，切實解決多層執法、多頭執法、執法擾民、重權輕責、等諸多問題。

一是理順執法體制機制，提高基層執法效能，建立權責統一、權威高效的行政執法體制，為經濟社會發展提供了有力保障。一方面清理整頓全區執法機構，撤銷文化市場綜合行政執法局、旅游執法監察大隊、水政監察大隊和農業綜合行政執法大隊，設立綜合行政機構；另一方面整合執法力量，將原城市管理執法局執法人員整體劃轉到新組建的綜合行政機構；同時從涉改的農業局、水利局、文體新局、旅游局、畜牧局等部門（單位）采取整體或部分劃轉的形式到區綜合行政執法局及其下屬事業單位，配強綜合執法人員，實現了由“粗放執法”向“精細執法”的轉變。

二是循序漸進，強化業務執法，確保劃轉的業務工作順利開展。改革以來，為確保新劃轉的執法業務平穩有序開展，區編辦多次組織人員到區綜合行政執法局進行工作情況調研，對出現的問題及時跟進指導，積極協調有關職責部門，建立協調配合機制；區綜合行政執法局加強對新劃轉業務的業務培訓，從文化、旅游、農業、農機、水政、動檢六個部門劃轉來的人員中抽調業務骨干組成了綜合業務科，負責新劃轉來的執法業務會商協調、執法融合以及案件辦理工作，新劃轉來的執法業務取得較為明顯的工作成效。文化市場監管方面：組織開展了文化市場暑期整治、“掃黃打非?護苗2016”集中專項整治行動、全區網吧規范化管理座會、網吧夏季安全生產和集中執法大檢查活動、校園周邊文化環境凈化等集中治理行動等，共檢查各類文化經營場所137家、出版物市場經營單位100余次，查處各類違規經營單位10余家，查處9家賓館酒店非法安裝衛星地面接收設施，收繳盜版書刊9240余本、盜版音像制品50余盤，取締不合格印刷企業1家。旅游市場秩序方面：以“旅游富市、旅游興區”為主線，積極開展旅游行業專項整治，嚴厲打擊“黑社”、“野導”違法違規行為。2016年，取締日照安泰假期旅行社“黑旅行社”1家，現場檢查旅游團隊80余批次，收繳假導游證1個。同時，旅游糾紛（旅游投訴）處理工作不斷強化，共受理市長公開電話轉辦通知單旅游投訴16件，辦結16件，辦結率為100%，退賠游客損失共計360元人民幣，有力維護了我區旅游市場秩序。農業、農機、水政、動檢等大農業方面：在農忙秋收季節前，安排專人組成執法工作小組，深入到各街道及鄉鎮執法一線，發放明白紙、一封信2300余份，與原單位站所協調會商建立聯動工作機制，保障改革時期各項工作不斷崗、不掉線。

三是強化工作措施，與全市突出問題綜合整治工作相結合，圓滿完成2016年爭創全國文明城市系列工作。根據《2016年度創建全國文明城市突出問題集中整治工作實施方案》要求，對群眾關注的占道經營、露天燒烤、戶外廣告、校園周邊環境秩序、道路沿線環境秩序、三輪車等六個方面的問題不等不靠，持續深入整治，攻堅克難，鞏固并擴大了整治成果。2016年，綜合行政執法局共組織及參與的聯合執法活動累計279次，出動執法隊員16000余人次，清理取締各類占道經營81300余起，清理規范各類店外經營、店外修理、店外洗車、店外懸掛9400余起，取締露天燒烤32戶，拆除各類違章廣告牌匾664個，清理各類亂涂亂貼亂畫小廣告20900余處、拱門120余處、沿街門窗貼字13000余處，拆除亂搭亂建違章建筑342處86232平米，清理“三大堆”390余處，會同各部門查扣非法營運三輪車2107輛次，四輪代步車39輛次，規范車輛亂停亂放8000余起。通過整治，全區市容環境秩序進一步改觀，規劃建設秩序進一步好轉，城市管理秩序進一步改善。

四是重視執法宣傳，營造良好執法環境，全面提升全區執法形象。首先是通過傳統媒介宣傳。印發了日照市城市管理辦法宣傳手冊1萬冊、城市管理宣傳單2萬份，組裝宣傳車24臺，出動宣傳車4000余車次，發放《日照市城市管理暫行辦法》等宣傳材料、明白紙6000余份，增強了市民的文明意識和參與意識。其次，通過網站和東港綜合執法微信等新媒體進行宣傳，傳播執法正能量。通過編輯大眾喜聞樂見的微信和新聞稿，吸引群眾關注，調動多方力量參與，以潤物細無聲的引導態勢，實現“為人民管理城市、靠人民管好城市、讓人民共享城市”的目的。

四、存在的問題和不足

一是協調配合機制不夠健全。雖然擬定了《綜合行政執法聯席會議制度》，界定了區直有關部門之間在行政執法工作中的相應關系及工作要求，但是在與原管理監督機構的協調配合、工作銜接、信息共享還存在不及時現象。

二是執法人員身份復雜。目前劃轉至區綜合行政執法局的執法人員身份非常復雜，分別為公務員、參照公務員法管理人員、事業編人員。尤其是事業編制人員的執法證件申領的身份資格認證應當如何解決，確保他們能及時申領證件，持證上崗，正常開展日常執法工作，是迫切需要解決的問題。

三是劃轉執法事項多，執法人員的綜合素質與綜合執法工作要求存在較大差距。目前，全區整合的部門單位共13個，行政執法權力事項860項，其中行政處罰832項、行政強制28項，涉及200多部法律法規及部門規章，涉及了專業技術要求較高、群眾較為關心、社會關注度較高的諸多事項。綜合執法機構人員實行中隊化管理，所有執法事項在一個中隊解決，對執法隊員來說，熟練掌握這么多項法律法規，取得所有的執法證件，難度很大。

五、意見建議

一是資源配置上向基層傾斜。根據政府職能轉變和簡政放權的要求，基層承擔著越來越多的工作壓力，建議在下放相關的職能職責的同時，應適當考慮機構、編制、人員方面的傾斜，不能造成區、鎮級工作量上去了，而其他的配套政策卻沒有及時跟進。在資源配置上要按照重心下移、力量下沉的要求，下劃部分行政編制到區、鎮一級，切實充實執法力量，解決基層執法力量不足的問題。

二是建立規范的協調配合機制。按照決策與執行相對分離的原則，綜合執法機構主要承接職能部門的執法職能和權限，與相關職能部門之間有著密不可分的工作關系。處理好綜合執法機構與相關部門的關系，需要在明確綜合執法機構的性質和職責的基礎上，建立起全面而規范的配合機制。主要包括：規劃編制合議制度、信息與資源共享制度、聯合執法制度、行政協調制度、行政協助制度等，加強相互之間的協調配合，及時解決共同面臨的問題。

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城市化是社會發展的必然產物。從上世紀90年代開始，我國各地進入城市化快速擴張的階段。各類人員紛紛涌入城市，小攤、小販劇增，“雜、亂、臟”問題開始凸顯，這就對長期“重建設、輕管理”的城市發展模式提出了挑戰，城市管理的需求驟增，中國的城管隊伍在這樣的背景下“應勢而生”。

“七八頂大蓋帽”合成“一頂”

近10年來，城市管理的最大特點是，“七八頂大蓋帽”共同執法。工商、市政、規劃、園林、環保等部門，各自承擔不同的職責，分頭執法，出現了“多頭執法、重復處罰”問題。再加上授權不明確、執法方式不規范，違法執法事件在各地時有發生，城管陷入了體制和法制的困境。

有關方面的調查顯示，在一些省、市，實施行政處罰的隊伍超過幾十支，而且每年還要增加3至5支；有的政府部門下面還“依法”設置了七八支執法隊伍。結果，一方面行政執法機構林立，行政執法隊伍臃腫，“七八頂大蓋帽，管著一頂破草帽”，執法擾民現象嚴重；另一方面，相關部門之間職權交叉重復，行政執法力量分散，行政執法效率低下，難以形成有效的經常性管理。同時，由于多年來行政機關的權力與利益沒有完全脫鉤，有的行政機關把執法權當成為本機關謀取利益的手段，有利的事情爭著管，無利的事情都不管，不僅造成重復處罰，也滋生了，甚至滋生腐敗。

有關專家指出，在我國城市管理領域中，絕大多數管理部門的傳統模式是“一條龍”管理，從立規矩到執行，從管理、審批到監督、處罰，都由一個部門決定。部門自己給自己設定權力，又自己去行使權力，缺乏有效的監督機制，行政執法中存在很大的隨意性。這樣的結果往往是自己違法審批、自己又去監督查處，無法從制度上解決濫用權力、權錢交易等腐敗問題。

為了調整執法格局，減少執法擾民，提高執法效率，1997年，一項名為“相對集中行政處罰權”的試點工作開始實施。截至2006年底，除經國家批準的23個省、自治區的79個大中城市和3個直轄市開展相對集中行政處罰權工作外，一些省、自治區政府根據國務院授權，又批準了200多個地方開展此項工作。據專家初步估算，城管綜合執法隊伍如今已發展到幾十萬人。

國務院法制辦公室主任曹康泰表示，實行相對集中行政處罰權制度，由一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，是改變目前行政執法隊伍膨脹、職責交叉、效率低下以及推諉扯皮的一個重要途徑，是對現行行政管理體制的重大改革。

據杭州市城市管理行政執法局黨委書記、局長趙榮福介紹，與全國其他試點單位一樣，該局自2001年9月9日成立以來，依法承擔了“市容環衛、城市規劃、城市綠化、市政公用、環境保護、工商管理和公安交通”等方面法律、法規、規章規定的全部或部分行政處罰權。據了解，各試點城市通過開展相對集中行政處罰權工作，合并了被老百姓稱為“大蓋帽”的行政執法隊伍，原有執法隊伍被撤銷或者相應精簡。經過改革，多數地方執法人員總數比原有人員減少了20％至30％。

在管理體制上，根據《中華人民共和國行政處罰法》有關規定，試點單位實行了審批與管理，監督與執法的分離，行政執法局只有處罰權沒有審批權。據悉，杭州市城市管理辦公室行使了監督權，從而形成了“兩條龍舟”競賽的城管新格局。

“權力過于集中，失去了制約，容易產生惰性，有了監督，在機制上促進我們積極作為，依法辦事。”趙榮福告訴記者，5年多來，該局查處各類違法案件70多萬起，有被訴訟的案件，但無一敗績，基本實現了行政執法的規范化，推進了城市管理的高效能。

實施相對集中行政處罰權有利于克服多頭執法、委托執法等執法方式的缺陷，在城市管理領域容易形成合力，使得執法更加主動和高效，同時為管理與處罰、監督與執法的適當分離，糾正行政管理部門“既當運動員又當裁判員”的角色錯位，改變以往“亂作為、不作為”以及“執法惰性”提供了一條新的路徑。

城管綜合執法的困惑

“七八頂大蓋帽”變成“一頂”，綜合執法改革取得了階段性的成果，執法擾民的確少了。然而，集中執法也集中了矛盾。直接面對群眾的城管綜合執法，由于改革尚處于試點階段，隊伍素質、法律法規、職能劃分還不能盡如人意，出現了不和諧的雜音，“暴力執法”，“暴力抗法”事件屢屢發生。

城管執法人員粗暴對待群眾的事件，近些年來屢屢見諸全國各大媒體。諸如：石家莊一輛城管執法車將一名孕婦拖了100米左右，導致孕婦不省人事；山東省高青縣城管執法隊員將多人嚴重打傷；江西省宜春市城管隊員撞倒一名老大娘，還阻止目擊者打110和120，然后把老大娘送到醫院木椅上便一走了之……

與此同時，城管遭遇暴力抗法而受到傷害的事件，也是此起彼伏。

2006年8月11日，北京市海淀區城市管理監察大隊海淀分隊副隊長李志強在執法過程中被抗法者崔英杰刺傷身亡。

2004年4月1日下午，杭州市江干區城管執法局采荷中隊隊員在執法過程中，蠻橫的攤主竟將整鍋熱油都潑在了城管隊員傅志敏的臉上。據醫院診斷，傅志敏為2%深二度燒傷。暴力抗法者俞水明被判有期徒刑兩年。

……

不少專家表示，城管與小販之間矛盾的激化出于“利益自保”。小販以小攤謀生，城管則靠管理小販“吃飯”。在現行的管理模式下，“城管績效”直接影響到城管的“飯碗”能否端穩。因此，面對生存，無論是管理者還是被管理者都難免產生過激的情緒。毋庸諱言，在城管綜合執法尚處在試點階段，改革的不深入和體制遺留的弊病，使得“綜合執法”這個新生事物面臨了諸多窘境。

――目標的困惑：為保“臉皮”丟棄“肚皮”。

城市要“臉皮”，小販為“肚皮”，這對“剪不斷理還亂”的矛盾，注定在城市建設和發展中將長期存在。趙榮福談到，如何處理“臉皮”和“肚皮”是城管的理念問題。目前，一些城市確實走了歪路，為了城市形象甚至不擇手段。據悉，在某些大城市，采取了嚴管方式，向小販大打出手。有些城市還推出了“三快令”――上手要快、動手要快、逃得要快。特別是在中西部欠發達地區，城管大都“看菜吃飯”，依靠罰款來“創收”。

目標是行動的向導。從各試點單位的情況來看，一些地區的綜合執法依然未能跳出先前“人治”和“拳頭”的執法慣性，拋棄了執法的“綜合性”思維，只顧“臉皮”不顧“肚皮”，帶來的則是沖突的升級和矛盾的激化。

――職責的困惑：權限模糊，規范不足。

“沒人管就找城管”，城市綜合執法隊在實踐中儼然成為了城市的“打雜隊”。在一些地區，連計劃生育、發老鼠藥這些工作都讓城管執法人員去干。而另一方面，我們也發現，“只要市民有意見的，市長擔心的，城管就可以管”。這極有可能帶來的是城管管轄范圍的擴張。責任加重的同時，也增加了權力。一些專家表示，城市發展中出現了新的問題，城管職責范圍就有可能擴大一次。

城市管理研究專家、中國政法大學副校長馬懷德指出，1997年北京市宣武區城管監察大隊成立時，只有5項職能，但到了2006年，北京城管部門5000多人負責14大類、308項的管理業務。這些業務分屬交通、工商、園林、衛生等許多部門分管的行政工作，城管權力的范圍、邊界異常龐雜、含糊。

權限不清直接帶來了執法的不規范，執法的正當性遭受了各方的質疑。

而另一方面，“兩權”分離之后，在具體的執行過程中，一些地區出現了審批部門與執法部門相互推諉的問題。

有城管隊員表示：“城市中一些街道生活垃圾，我們發現了就要對亂倒垃圾者進行處罰，而市容環衛部門是否在這里規劃了垃圾中轉站，我們無從得知，只能靠經常性的檢查來杜絕此類現象，耗費了大量的人力。”

――執法的困惑：于法無據，孤軍奮戰。

沒有專門法規是困擾城管執法的最大問題。據悉，目前城管執法涉及相關的法律、法規、規章數十種，杭州市清理出了80多部。執法依據多、內容雜、操作難，“借法執法”成為了城管依法辦事的唯一途徑。不少人士表示，要依法行政，管好一個城市，連法律都沒有，怎么管好呢？

趙榮福坦言，相關的法規面太寬，層很薄，操作性不強。太原市城管執法局的同志也指出，表面上看相關的法律和規章不少，但是原來制定的各項法律都是為解決某一個問題而制定的，相互之間在立法之初就沒有彼此呼應，導致實際執法過程出現法律漏洞或者法律矛盾。另外，不少法律法規只作了原則性規定，“彈性”太大，在實踐中無法操作。

一位基層城管干部坦言，由于沒有一部城管法，使得城管部門在開展執法工作中無法可依，底氣不足，還容易惹上官司。

記者在采訪中發現，城管執法中，各部門之間的配合不力，各自為政，甚至在有的地方還存在冷眼旁觀、互不買賬的內耗。

此外，普通民眾往往比較同情小販，對城管則多少帶有情緒上的排斥。

城管執法缺乏相應的依托和配合，未能實現“合力效應”，而是孤軍奮戰，執法的艱巨性由此可想而知。

在種種不利因素的作用下，有的試點單位成效甚微，甚至陷入了停頓，而更多的則是迎難而上，積極應對，走出了一條條極具特色的城管新路徑。

和諧城管的路徑探索

“解鈴還須系鈴人”。改革中出現的問題要靠改革來解決。“和諧城管，謀求多贏”無疑是當下城管部門的共同目標。在現實中，如何實現這一目標，是擺在城管工作者面前的一個重要課題。

“城管要管好，必須要立法”，這已經成為社會各界人士的共識。城市管理涉及千家萬戶的切身利益、生活秩序和安全。不少人大代表紛紛建言，希望通過立法規范城管執法隊伍。城管能做什么，不能做什么，用什么形式執法，必須要規范。立法所要解決的問題是要開出一份綜合執法的權力清單，從源頭上確立行政主體的法律地位，規范和保障城管的執法行為。

在深化體制方面，不少專家指出，關鍵的因素在于“劃分清楚綜合執法與其他政府部門之間的權力邊界”，特別是在城管管理的“結合部”，該由誰管必須明確。近些年來，杭州市城管局梳理、解決了60多個城市管理邊界盲區的劃分，界定管理職責，明確了管理要求。

在實際城管執法過程中，與其他部門積極配合，整合資源，形成執法合力，是各試點單位探索的又一路徑。

一方面，從執法力量配置和專業性而言，借助一些部門的專業性知識和經驗，有利于整合資源，提高執法效率。據了解，2006年，杭州市城管局與工商部門聯手開展戶外廣告的大規模整治活動；與市環保局聯合發出了禁噪公告；與城管辦開展創建“規范化養犬社區”活動。在技術合作上，城管局的人行道違章停車管理系統與交警支隊的現有數據庫系統進行互聯，實施車輛信息資料共享、相關數據的自動交換等功能，進一步提高了人行道違法查處的效率。

另一方面，從行政活動的不同階段來分析，行政許可、行政規劃以及行政審批等活動，先于行政執法，兩者互動而非孤立。有學者指出，相關職能部門的行政行為是城管機關行政行為的先期行為，可以預示城管機關的行政行為的手段和目標。而城管機關在行使處罰等職能時可以對先期的行政行為進行評價，及時發現相關行政職能部門先期行為的不足之處，反饋給相關職能部門，起到輔助決策的作用。

據悉，杭州市通過市、區兩級聯動，規劃、建設、管理、執法及相關部門密切配合、協同作戰，初步形成了城市政府統一領導、城區政府具體實施、各級部門齊抓共管、社會各界和市民群眾積極參與的城市管理體系。

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【論文摘要】城管執法是一項復雜的社會系統工程，解決城市 發展 中的新問題往往都找不到現成答案，需要我們不斷改革創新，探索前進，需要各部門與社會公眾的共同參與。本文對我國管理流商存在的現實困境與對應措施進行了分析。

我國現行的城市管理綜合執法模式，起源于1996年10月1日生效的《中華人民共和國行政處罰法》關于相對集中行政處罰權的規定但不管是城市管理行政執法局還是其前身是城市管理監察大隊，面臨的最多的執法困境，還是來自與流動商販之間的博弈。從2006年的“北京城管隊長被殺案”到最近的的“女商販咬傷城管隊員事件”，城管執法與流商之間的暴力沖突一直沒有停息．在“全國城管執法隊伍形象建設年”的2008年，城管執法仍然面臨著嚴重的現實困境。

一、城管執法管理流商的現實困境

一方面，城管執法因多是針對流動商販的無證經營行為，執法手段以沒收處罰為主，這直接損害了流動商販賴以養家糊的能力。因而他們抗法甚至是暴力抗法；另一方面，城管執法部門面對流動商販的抗法甚至暴力抗法，人身安全面臨著威脅，有時又不得不野蠻執法。這就造成了城管執法領域的惡性循環：執法力量在不斷強化，配備的執法工具越來越強大，執法力度在不斷加大，但仍然問題成堆，執法成效不夠明顯。部分執法人員的個人素質不高，執法不文明的現象時有發生，處罰方式隨意性強，執法方式簡單粗暴．例如河南商丘城管執法隊員當街摔爛瓜農西瓜的現象，容易造成了商販對于城管執法人員的仇恨心理和畏懼心理。Www.133229.cOm同時，流動商販的利益得不到合理滿足，生存權得不列保障，社會公眾出于同情弱者的心理，也對城管執法部門，尤其是部分執法人員的粗暴執法嚴重不滿。

二、分析解讀我國城管執法陷入執法困境的原因

(一)城市管理理念落后，缺乏人性化考慮

城管執法中暴露出來的許多問題。其實質反映了社會處于轉型期的大背景下，傳統管理理念與多元化社會中日益復雜的社會需求之間的沖突。長期以來，我國實行政府社會高度合一的管理模式，在管理理念上重視執法效率，在管理制度上簡單機械，缺乏人性化考慮，忽視被管理者的需要。這點在城市管理理念中對于流動商販的定位中顯得尤為突出，僅強調流動商販對于城市秩序的破壞，忽視他們的生存權就業權。流動商販往往屬于城市中的弱勢群體，文化水平相對較低，多數缺乏一技之長。缺乏一定的資金改善經營條件，從事流動經營屬于迫于生存壓力的無奈之舉。而在國外，人性化理念是國外在城市管理中可以被稱為普世原則，政府需要充分考慮流動商販的生存需要，重在疏導，力求在保障流動商販就業權益、民眾方便和城市秩序之間實現多贏。例如韓國政府出臺的一系列針對流動商販管理的措施，將市區劃分為三類：第一類是“絕對禁止區域”，指擺攤造成通行不便，嚴重影響市容的地區。第二類是“相對禁止區域”，指妨礙城市美觀等危害程度較小的地區，在這里對攤位的規模、擺攤的時間和經營范圍有一定的限制，對申請在此擺攤要嚴加管理。第三類是“誘導區域”，一般包括和住宅區分離的城市中心外圍的空地、車輛通行很少的河溪兩側道路、經過長時間形成的傳統市場內的道路。流動商販繳納極低的費用之后就可以在“相對禁止區域”申請到一個對營業時間和經營范圍有明確限制的攤位，或者在“誘導區域”擺攤設點，商販在這類區域內只要經營范圍不違法不妨礙市民方便即為合法。區域和時間劃分清楚不僅有利于執法部門區別對待，也有利于擺攤設點者的自覺遵守。這樣劃分城市區域，不僅滿足流動商販的生存需要，方便了群眾，還有利于將原本散亂的流動商販集中到固定的區域內統一管理。在美國，也有類似的制度，但是相較韓國更加寬松。例如對于偶爾才擺攤而未申請合法攤位的非法攤販，只要民眾不投訴，執法人員一般情況下不會主動取締，真正實現了管理的人性化。[

（二)城管執法人員良莠不齊，執法粗暴

城管執法人員不文明執法是城管執法陷入困境的直接的原因。在我國，城市管理行政執法局是2002年之后才剛剛建立起來的．它集原來分屬于環保、環衛、規劃、工商等職能部門的行政處罰權全部或部分于一身，成員來源復雜多樣，個人素質良莠不齊，加之在處罰流動商販的時候容易遭遇抵抗等客觀因素，致使不文明的執法現象在城管執法懲罰流動商販領域表現得尤其突出。其主要表現就是執法主體在執法過程中作風粗暴、濫用職權隨意罰款。許多城管執法人員在對違法行為進行糾正、制止時，往往采取過激行為，導致城管執法人員與流動商販之間的矛盾升級，單純的處罰行為演變為雙方的暴力對抗。在o7年發生在北京的“城管協管員圍毆攤主暴打警察”事件，甚至出現了有部分城管執法人員依靠行政執法權作惡一方，成為新的社會不安定因素。城管隊伍素質不高、管理不規范的聞題十分突出。而在美國，在各類執法人員中，只有警察才有權給無證經營的流動商販開具罰單，如果執法人員滋擾小商販的合法經營行為，一經舉報立刻遭到嚴懲。而在韓國，巡查人員一般不沒收違規攤主的東西，但特別管制時例外。執法人員態度非常溫和，忠實履行法規，很少出現與攤主的暴力沖突。如果攤主違規是初次，可能要根據“非法占用道路獲取利益行為”罰款4．5萬韓元(1元人民幣約合120韓元)。一些攤主的物品被沒收后，覺得價值高于這個數，也會交錢領回自己的東西。

(三) 法律 依據不足．城管職能各地不一

城市行政管理局最初是一個臨時性的機構，缺乏合法地位，后來也是為解決地方財政而成立，同樣缺乏合法地位。《中華人民共和國行政處罰法》雖然規定了有關授權地方政府整合行政處罰權的內容但缺乏與之配套的相關法規，全國城管執法局的職權范圍沒有一個統一明確的界定，其設立和職權范圍基本上是由上級政府決定．這就導致了城管執法權力范圍的無限制。例如，成都市自2003年以來就包括了市容市政、規劃、工商、食品衛生等類近120項的行政處罰權：北京市目前已包括13大類近300項的行政處罰權。然而它們都沒對這些權力行使時的執法方式和執法程序用法律法規的形式加以明確．很顯然這與我國缺乏一部完整統一的行政執法程序法律有關。而在香港，對于流動商販的管理制度類似與韓國，香港食環署陸續出臺《公眾衛生及市政條例》、《小販規例》、《食物業規例》等法規，作為管理流動商販依據。食環署下設小販事務隊(包括總部特遣隊和分區事務隊)進行執法，類似于國內的的城管隊。

（四)流動商販缺乏自我管理和自我約束

我國的流動商販都是小本經營，自發性極強，經常違章占道，破壞城市衛生和城市正常秩序，因此他們也成為城管執法重點“照顧”的對象。即使面對執法人員的不文明執法行為甚至是非法侵犯行為時也沒有可以表達利益的渠道。而在韓國，政府鼓勵流動商販攤主們成立了“全國攤店業主聯合會”．聯合會擁有自己的網站．爭取商販的合法地位。幫助加入的攤主維護自身權利，同時加強內部管理，主動舉報非法經營或是不按規定設攤的商販．協助政府維護城市秩序。

三、因應城管執法現實困境的對策

（一）借鑒優秀管理制度。完善城市區域規劃

城市的起源于商貿。最初的城市是依托于“市”，也就是集市而產生的，最初的城市管理應當是對于城市內集市的管理。歷代的流動商販對于城市的 發展 都有重要作用。有很多老字號就是靠走街串巷逐漸打拼起來的，例如著名的“小紹興”就是挑扁擔賣餛飩出身，“張小泉”是磨剪刀出身。上海的“城隍廟”、南京的“夫子廟”也是靠攤販積累起來的名氣和人氣，反而成為城市文化不可缺少的一部分，最終成為一道靚麗的城市文化名片。因此，從這個角度來說，為流動商販規劃專門區域，不但有利于解決這部分人群的就業問題，緩和城管執法與流動商販之間的矛盾更有利于整個社會的安定和城市文化的培養。

在具體舉措上可以借鑒韓、美等國的經驗，劃分城市區域，根據城市各區域的用途．以方便民眾生活為原則，放寬對流動商販擺攤的限制條件，劃出不利于 交通 或者有重要象征意義不適于擺攤的“絕對禁止區域”、劃出限制經營范圍和經營時間的“限制經營范圍區域”以及鼓勵流動商販進駐方便民眾生活的“引導區域”，讓商販在許可范圍內合法經營。

同時。城管執法職能也相應轉變，針對于流動商販的管理由原來的單純“打擊、罰沒”轉變為“監督為主，打擊為輔”，變“堵”為“疏”，疏堵結合，促進流動商販主動辦理相關證照，合法經營，自覺維護城市秩序，將流動商販納入到有序的管理軌道，從根源上減少產生沖突，實現文明執法，提高管理效能。

(二)建立和完善城管執法 法律 體系，規范城管職能

目前，城管部門相對集中行使的職權主要是行政處罰權，其法律依姑是1996年《中華人民共和國行政處罰法》第十六條的規定：“國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關使。”1997年，北京市宣武區經國務院批準率先成為城市管理相對集中行政處罰權的改革試點區。2000年，《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（第63號文件)指出：“實行相對集行政處罰權制度，對于建立‘精簡、統一、效能’的行政管理體制都有意義。”并且要求集中行使行政處罰權的部門應為本級政府的行政機關，不足某一政府部門的內設機構或下設機構。2002年，《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》使得試點改革發展成為全國通行的制度。

這些文件和規定都成為城管執法行政處罰權的法律依據，但是從全國范圍來看城管執法部門法律地位不明確、各地執法職能范圍不一致和在執法過程中缺乏執法具體標準仍是急待解決的現狀。我國城管立法的當務之急，是盡快制定出一部統一的有關城市管理綜合執法的法律．使城管執法部門的權威性能夠得整個社會的認同。同時明確城管執法的職能范圍．加快建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政處罰自由裁量權，使城管執法人員在執法過程中有具體的處罰標準壓縮自由裁量權彈性避免出現隨意收費、任意罰款、濫用職權的“城管現象”．不斷提高依法行政和嚴格執法的質量和水平。

(三)推動成立相關民間組織，促進商販自我管理

在城市管理中．可以適度吸納民間因素參與城市秩序的維護，由政府推動成立小商販自我管理組織，內部提高對流動商販的技術 教育 。幫助商販掌握一定的職業技能，對外可以協助政府管理小商販，調動商販自身自我管理、自我監督。同時也可以節省行政資源在管理流動商販上的支出，提高行政效率。

四、結語

城管執法是一項復雜的社會系統工程，解決城市發展中的新問題往往都找不到現成答案’需要我們不斷改革創新，探索前進，需要各部門與社會公眾的共同參與。單它不僅與城管執法工作本身有關，還與一個國家的利益表達機制、就業以及社會保障等制度密切相關，后者的完善可以為城管執法創造一個良好的環境。面對 現代 城市出現的各種問題，我們不可能畢其功于一役”，將所有的城市問題在短時間內完全解決。有些問題具有階段性，隨著時間的推移就能夠得到有效解決有些問題需要在改革發展中不斷探索，不斷借鑒優秀成果，完善相關制度措施，我們才能使城管執法走出現實困境，找到一條符合我國國情的城管執法之路。

【 參考 文獻 】

[1]《我國城管執法的現實困境與對策》張玉磊；山東行政學院山東省 經濟 管理干部學院學報．2007年03期．

[2]《城管執法的問題與挑戰一北京市城市管理綜合行政執法調研報告》馬懷德王柱國；河南省政法管理干部學院學報，2007年o6期．

篇10

1 案例指導制度運用的背景

如何保證衛生執法的公正、公平，一直是衛生監督工作者們熱議的話題，也做出了很多不懈的努力，如推出的錯案追究制、案件自由裁量標準等。但是，在執法實踐過程中。還是時常能看到相類似的案件情節，出現不同的裁判結果的情況，嚴重影響了衛生法制的統一性和執法的權威性。甚至導致了廣大群眾對衛生執法的不理解和不信任。目前主要存在以下3個方面的問題：

1.1 法律法規自身的缺陷

立法永遠是一個“逼近完美而無法達到完美”的過程。我國是典型的制定法國家，也不可避免地出現制定法的缺陷：一般規則對個別案件之局限；有限規則對無限客體之局限；模糊規則對確定事項之局限；穩定規則對發展事物之局限；刻板規則對豐富內涵之局限。這使得我國的有些衛生法律法規由于關鍵術語沒有準確的定義，產生了相同或相似情況下的案件的不同處理結果。同時，法律法規又無法完全對具體的違法情節和罰則細化對應的條文，必然需要賦予執法者一定的自由裁量權的空間。而由于沒有比較明確的裁量標準規定，衛生執法人員在實施從輕、減輕、不予處罰的過程中，就存在比較大的隨意性。

1.2 執法人員素質水平的差異

自由裁量權的存在使得衛生行政執法的裁斷更多的是依靠衛生監督員自己的判斷和良知而做出。但目前全國地區之間、機構之間衛生監督員執法水平、個人素質存在顯著差別，例如東部市級機構本科及以上學歷人員比例(54.1％)明顯高于西部市級機構(29.4％)，中部地區縣級機構大專以下人員比例(55.4％)則大大超過省級機構(7.1％)；而且不同地區不同環境的影響都將決定處罰結果的不同。因此，這種少客觀因素、多主觀因素，少集體因素、多個人因素的執法方式決定了相同或類似案件在不同執法人員必然會存在不同結果的可能性。

1.3 行政干預因素過大

衛生監督作為一項衛生行政執法工作，不可避免地會處于行政命令的控制和影響下進行。當過于強調衛生執法為經濟服務時，就會出現出于地方政府保護主義而干預處罰，無故減輕甚至取消對違法單位的處罰。

2　案例指導制度的意義

一個成功的案件是衛生監督員智慧的結晶，這種智慧應該得以延續和延展，使它能夠發揮最大效應，而不是局限于目前的一案一罰。借鑒司法機關推行判例制度的經驗，嘗試在衛生行政執法領域建立案例指導制度，就是一種作為成文法的補充，對保證衛生監督機構的執法公正、公平有著積極的意義。

2.1 彌補成文法不足，規范處罰的自由裁量權

由于指導性案例是法律條文的具體表現，是對個案所作的指導。具有明顯的針對性，效力更為明顯。在法律條文的框架下。使用指導性案件進行裁判約束，可以使相同或相似案件能最大限度地適用同樣規則。同樣，由于指導性案件的約束作用，也可限制由于地方保護主義和行政命令千預而導致的行政自由裁量權的隨意濫用。同時，實行案例指導制度有助于在衛生監督員中形成對于一些疑難、新類型案件的普遍共識，促使衛生監督員對這類案件作出類似裁判。

2.2 提高辦案質量，保障執法的公正性

同案得到相同的處罰，有助于維護衛生執法的統一性和權威性，增強廣大群眾對執法工作的理解和信任，進而提高公眾的認可度。而實行案例指導制度有利于促使每個衛生監督員通過加強對成功先例的學習，引導每個辦案人員按照指導性案例正確的法律適用和裁量標準，將待辦案件的具體情況與指導性案例相結合，充分認識案件的事實和證據，從而提高辦案質量。同樣，有選擇地對部分指導性案例的公布，使得人們能對違反某一法律規則的結果產生合理預期，有利于促使管理相對人自覺遵法守法，達到教育服務功能，也有利于社會對衛生執法工作的監督，最大限度地保障執法的公正性。

3 案例指導制度的基本內容

案例指導制度是指有關機關選取具有一定典型意義的案件進行公開，以此作為后續同類案件裁判的依據。但要認識到，我國國體決定了由立法機關頒布的制定法是正式的法律淵源，案例并非正式的法律淵源，對外不具有強制遵守的法律效力。它應該是目前具體的衛生法律法規的補充，本質上是一種法律適用活動和制度，主要起著對內統一法律適用標準、闡明法律準確含義方面的積極作用，其內容主要包括指導性案例本身和發揮案件指導作用的運行機制兩個方面。

3.1 案例指導制度的具體載體――各類經典案例

案例作為整個制度運行的載體，是整個制度的核心。這些案例類型主要包括：①一些疑難復雜案例，可以起到準確裁量、有突出借鑒意義；②新形勢下由新情況產生的案件，可以對未來相似情況的產生和相關法律法規發展有著明顯積極意義；③在某一專業內有頻繁發生可能性的案件，可以對后續案件的法律適用具有普遍指導意義；④具有地區特點和影響的案件，可以體現對維護社會公正、懲處違法有著現實意義。

在案例內容上，不僅僅包括對案情的簡要描述，更要對其中蘊含的法律問題進行論述。如針對案件的爭議問題進行闡述，結合相關法律或法理明確某類案件的法律適用；提煉出帶有規律性的工作機制和方法，以工作規則的形式指導辦案。同時要將案例作為法律法規條款的解釋和具體工作規則、方法的規范。

3.2 案例指導制度的發揮保障――各項運行機制

案例能發揮指導作用，需要各項有效運行機制的支持。

3.2.1 指導性案例實施約束力的賦予 案例指導制度得以運行的關鍵在于要賦予案例實際的效力，目前許多地方和機構都已經意識并發揮成功案例的作用，常以匯編的形式在機構內部。但這些案例對具體辦案人員僅僅起著參考作用，與衛生監督員長期養成的辦案習慣相比，實際作用不是很大。因此，應該賦予指導性案例的事實拘束力，要求后期相同或相似案件的裁決在法律條文框架下，在法律適用和裁量標準上必須受到相關的指導性案例的約束，以期規范衛生執法人員的自由裁量權，保證案件裁決結果的相對公正性。

但指導性案例的參照適用是以待判案件與作為“源”案例的指導性案例之間具有相同點為前提的。不同人在價值觀等方面的不同，對案件的看法肯定會出現不同，或是認為兩個案件之間的不同點更為重要。這就需要一方面通過機構內部管理來體現指導案件的拘束力，要通過充分對先例的討論解釋，使得先例作為衛生監督機構對于一類案件的整體價值判斷，避免衛生監督員用不同裁決表現不同意見；另一方面當確實因為社會發展及社會條件變化，固守先前指導性案例必將帶來不正義結果時，應當允許背離原有的指導性案例作為判決，但應當制定相關制度規范這種背離現象，建議參照德國的“背離報告制度”，對于有正當理由背離指導性案例時必須向上一級衛生監督機構報告。

3.2.2 指導性案例制作的規范程序 首先對指導性案例的創建主體應當進行嚴格的限制。我國幅員遼闊，各地風俗習慣、民眾心理、經濟發展水平不同等原因會造成指導性案例有強烈的地域性，如此一來，更有可能造成全國范圍內法制的不統一，有違設立案例指導制度的初衷。因此，可以參考目前三級立法并存的立法模式，由部級、省級(省、自治區、直轄市)、較大市級的衛生監督機構負責制定具體案例。