農村醫療發展現狀范文

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關鍵詞：農村醫療衛生服務；人力資源開發；新型農村合作醫療

中圖分類號：F249.21文獻標識碼：A文章編號：1003-4161(2008)02-0062-04

截至2005年，重慶農村人口占總人口的比重為74.21%，屬于典型的“大城市大農村”。與北京、天津、上海三個直轄市相比，重慶不僅總人口最多，而且農村人口數量位居四個直轄市之首，但農村人口質量卻遠遠落后于其他三個直轄市。全面提高農村人口的文化素質、身體素質等就成為重慶農村人力資源開發和新農村建設的關鍵。其中，身體素質作為農村人力資源質量的物質基礎，其影響因素主要表現在生活水平的高低和醫療衛生水平的高低上。前者可由食物消費支出、消費結構和營養狀況直接反映；后者則由醫療衛生機構的建設、平均預期壽命和死亡率的高低予以具體體現［1］。探討重慶農村醫療衛生服務發展問題，對于重慶開展農村人力資源開發和新農村建設具有重大的現實意義。

1.重慶農村醫療衛生服務發展現狀

1.1 農村醫療衛生資源嚴重不足

1.1.1 農村醫療服務機構數量狀況。從2000年至2005年，重慶縣、鄉、村三級醫療服務網絡中，除了縣及縣以上的醫院增加了80個以外（見表1），其余鄉、村兩級醫療服務機構數量均有較大幅度的下降。其中，鄉鎮衛生院減少863個，減少了44.48%。這可能與行政機構的調整趨勢有關，因為自2000年以來，重慶乃至全國大規模鄉鎮機構的撤銷與合并帶動了鄉鎮衛生院的撤銷與合并，致使近年來鄉鎮衛生院的數量有所減少，但其均數基本保持穩定，每個鄉鎮基本上仍有一個衛生院。村級診所、衛生保健室是農村三級衛生服務體系的基石，但由于受到多種因素的影響，使得其數量五年來呈現較明顯的下降趨勢，共減少1 710個，減少了26.71%。從實際調查看，農村“一鄉一院，一村一室”的基本格局還沒有完全形成，農村居民到達最近醫療點所需時間在30分鐘以上的比例高達36%，全市應就診而未就診人群中農村居民為44％，應住院而未住院的農村居民為52.5％。一些偏遠地區農民看病難的問題仍然沒有得到有效解決。

1.1.2 農村醫療服務機構床位數情況。除了數量之外，醫療服務機構的規模也很重要。衡量規模的一個重要指標就是醫療服務機構的床位數，這個參數對于考察醫療服務機構提供的住院服務能力有重要的參考價值。2005年，重慶縣及縣以上醫院床位數比2000年增長1.15倍，但鄉鎮衛生院床位數比2000年減少了13.06%，村級診所、衛生保健室的床位數不增也不減，處于停滯發展階段。總體來看，重慶農村醫療機構床位數從2000年的65 666張下降到2005年的64 674張，凈減少992張。其中，鄉鎮衛生院擁有的床位數僅為全市醫療機構床位數的25.16%,為縣及縣以上醫院擁有床位數的36.57%（見表2）；從醫療服務機構平均擁有床位數來看，2005年，縣及縣以上醫院平均擁有床位123.22張；鄉鎮衛生院平均擁有床位15.1張。

根據第三次國家衛生服務調查的結果顯示，農村居民年住院率為34‰，年住院天數為10.2天。這意味著每千農業人口年需住院床位數347張。照此測算，重慶的縣醫院每千農業人口床位數為0.46張，年床位數約為168張。如果扣除城市住院人口和一些慢性疾病長期住院患者所需床位數外，縣醫院目前擁有的床位數已無法正常應對當地農村居民的住院服務需要。而作為農村三級醫療服務體系龍頭的縣醫院，其醫療衛生服務資源的配置又與它的重要地位極其不符合。據統計，重慶17家三甲醫院中就有13家位于主城六區，高新醫療設備也主要集中于主城三甲醫院。

1.1.3 農村醫療服務機構人力資源狀況。除了數量和規模外，農村三級醫療服務機構人力資源狀況直接影響著農村人口能否獲得質量可靠的服務。首先，從村級醫務人員的狀況來看，從2000年到2005年村級醫務人員在數量上有了較大幅度的增加，凈增從業人員2 700人（見表3）。但是，與村級醫務人員數量上的樂觀

上升趨勢相比，其執業素質卻令人擔憂。目前村級醫務人員主要包括村醫、村衛生員和接生員。他們的文化程度普遍不高，學歷層次普遍較低，主要通過子承父業的方式學習醫療服務技術，能夠提供的醫療服務水平十分有限。

其次，鄉鎮衛生院人力資源狀況也不容樂觀。2000年到2005年，鄉鎮衛生院衛生技術人員數（包括執業醫師、注冊護士、檢驗人員、藥劑人員及其他專業人員）銳減6 707人，減少幅度為23.32%。2005年，每千農業人口擁有的鄉鎮衛生技術人員數僅為0.94個。根據第三次國家衛生服務調查結果顯示，農村居民兩周患病率為139.5‰,這意味著每千農業人口中每兩周就有約140人患病，如果全部到鄉鎮衛生院就診，那么平均每天1個執業醫師要接待病員數為10人［2］。事實上，鄉鎮衛生院除了診療以外，還擔負著農村公共衛生、預防接種以及新農合的一些管理工作和一些住院服務等任務，因此其現有人力資源明顯不足。另一方面，學歷和職稱低問題在農村鄉鎮衛生院衛生技術人員中也十分突出，如重慶市彭水縣全部鄉鎮衛生院的396名工作人員中，本科及以上學歷的人員為0，這與目前全國醫學高等院校的大量本科畢業生就業難又形成強烈反差。由于部分鄉鎮衛生院經營困難、政府投入不足，人員待遇較低，使得大量學歷和職稱較高的衛生技術人員流失較嚴重，其中大部分流入縣級醫療機構，有些人員干脆另立門戶自開診所；同時，又有大量無學歷人員和初級職稱人員流入，鄉鎮衛生院人力資源素質狀況進一步下降。從而導致整個鄉鎮衛生院衛生服務可及性差、服務能力不強。調查顯示，重慶市87.94%的鄉鎮衛生院不能開展上腹部手術，66.7%的鄉鎮衛生院不能開展下腹部手術，69.12%的鄉鎮衛生院不能開展剖宮產手術，31.11%的鄉鎮衛生院不具有平產接生能力。

最后，從縣級醫療機構的人力資源數量和質量看，比鄉鎮衛生院情況稍好些。但是，2005年縣醫院具有執業（助理）醫師資格的人員數只有3 952人，也僅占全市37 321個執業（助理）醫師比例的10.59%，其從業素質可想而知，且不同區域縣級醫療機構人力資源素質結構也存在較大差異。

1.2 農村醫療衛生服務體系不健全

據統計資料顯示，2000年鄉鎮衛生院承擔的診療人次高于醫院承擔的診療人次，健康檢查人數也高于醫院，但住院人數略低于醫院。2005年，鄉鎮衛生院承擔的診療人次與醫院基本相當，健康檢查人數和住院人數為醫院的70.97%；住院人數為醫院的52.14%。作為農村三級衛生網樞紐的鄉鎮衛生院在農村醫療衛生服務中確實發揮了重要的作用。但是，目前重慶的鄉鎮衛生院多數是在鄉辦鄉管的體制下運行的，其衛生經費投入政策落實不到位，加之管理不善，導致其發展不景氣。不少集體鄉鎮衛生院已經解體為個體經營［3］。

另一方面，村級衛生室在農村醫療中也發揮了不可替代的作用。在村落離縣城或鄉鎮衛生院路程較遠的情況下，農民生了病，一般不會專程去醫院看病，而是主要選擇直接到村衛生室就醫。一則較為方便，二則可以節省醫療費用。但是，村衛生室作為重慶農村三級衛生網的網底，事實上絕大多數已名存實亡，變為個體行醫。三級衛生網底的破裂，嚴重影響了農村基本醫療和公共衛生工作任務的落實，致使農村疾病控制、婦幼保健、衛生監督等工作難以開展，公共衛生問題突出。

新型農村合作醫療制度是未來農村基本醫療保障制度的主要形式。但是，目前重慶的新型農村合作醫療制度還在試點階段，覆蓋面較小。到2006年底，試點區縣已增加到16個，參加新型農村合作醫療的農民達到700萬人［4］，約占全市農村居民人數的1/3。同時，由于資金籌集方式及運行管理模式還不完善，新型農村合作醫療制度在緩解農民的醫療負擔，提高農村的醫療服務水平方面作用還不十分明顯。

1.3 農村醫療衛生投入嚴重不足

重慶市各級政府對農村衛生工作的重要性尚未達成共識，國家制定的某些衛生經濟政策不能兌現，致使對農村醫療衛生服務的經費投入嚴重不足。近年來，部分地區對農村衛生投入不僅沒有增加，反而還有所減少。例如：萬州區2002年農村衛生投入經費由2001年的547.21萬元下降到511.37萬元，下降6.55%；銅梁縣2003年總投入僅315萬元，人均3.91元，大大低于全市人均21.39元的水平；2004年在此基礎上還略有下降，總投入274萬元，人均3.39元；同時，應由縣財政配套的新型農村合作醫療補助資金也未到位。絕大多數農村衛生院成為自收自支單位，醫療衛生工作不能正常開展。

1.4 醫療費用高，農民負擔重

據統計數據顯示，2005年重慶市城市居民人均醫療保健支出為629.32元，比2000年增長了1.5倍，年均增幅為16.5%，超過可支配收入10.6%的增長幅度；而農村居民家庭人均醫療保健支出2005年比2000年增長了2.07倍，年均增幅為15.68%，大大超過農村居民可支配收入7.83%的增長幅度（見表4）。由此看出，一方面農村居民家庭可支配收入增長幅度低于城市居民可支配收入增長幅度，而另一方面農村居民家庭醫療保健支出增長幅度卻高于城市居民家庭。農村醫療保健支出的增長，并不意味著重慶農村居民家庭醫療保健支出能力的提高，而主要是由于醫療保健服務價格的提高所致。據璧山縣農村住戶調查資料顯示：2000年人均醫療費用支出為13元，到2004年人均醫療費用支出已達87.45元，是2000年的近7倍,而同期農民人均純收入只增加了32.6%。因此，很多農民患病后經濟負擔加重，只能靠借錢或變賣家產來看病，所以因病致貧、因病返貧等問題又非常普遍。例如：在奉節縣20.03萬建卡貧困人口中，因病致貧的就有67 313人，占33.6%。

2.重慶農村醫療衛生服務發展對策

2.1 加大政府對農村醫療衛生服務的投入力度，適當調整投入方向

農村醫療衛生實際上是一種公共產品，政府在農村醫療衛生事業發展中負有不可推卸的責任。政府應當通過立法的形式建立農村醫療衛生經費剛性增長的機制，進一步明確農村醫療衛生投入的增長幅度，確保各級政府每年用于農村醫療衛生的經費高于同期財政支出的幅度。鑒于目前重慶市各區縣的經濟發展水平不均衡、公共財政實力懸殊、部分區縣財政支持困難的情況，可以考慮由市級財政承擔主要責任，優先、重點支持一些農村醫療衛生發展相對落后的區縣。如可以重慶“兩翼”為主，選擇城口、巫溪、巫山以及秀山、酉陽等縣進行重點投入、重點發展，確實保障這些困難地區的每一個農民都能平等地享有最基本的醫療衛生權利。

另外，政府對農村醫療衛生的投入方向可以作適當調整，一方面財政投入的重點應當從治療領域逐步轉到預防領域。在適當的時候，政府應當通過立法的形式將農村初級衛生保健納入財政預算范疇，遵循公共財政的原則把財政支持的重點調整到支持農村公共衛生、預防保健和農村基層醫療衛生服務人員的培訓等方面來；另一方面財政投入的重點應從城市中心醫療機構為主轉向農村基層醫療機構為主［5］。

2.2 加快農村醫療衛生體制改革，健全農村醫療衛生服務體系

針對農村縣、鄉、村三級衛生服務體系“線斷、網破、人散”的現狀，必須加快農村醫療衛生體制改革的步伐，明確各級醫療衛生服務機構的功能定位，努力發揮農村衛生網絡的整體優勢。縣級醫療衛生機構承擔著農村預防保健、基本醫療、基層轉診、急救和基層衛生技術人員的培訓和指導的責任，應該統籌規劃、加強建設，避免資源浪費；鄉鎮衛生院是農村醫療衛生服務網絡的樞紐，以公共衛生服務為主，綜合提供預防保健和基本醫療服務，受縣級衛生行政部門委托承擔部分公共衛生行政管理職能。因此，要著力調整好布局，采取“撤、轉、并”的形式實現鄉鎮衛生院的資源優化和重組。同時要改革現行的鄉鎮衛生院行政管理體制，由鄉辦鄉管體制改為統一由縣級人民政府管理，其經費、人員、業務等統一歸口到縣級衛生行政管理部門管理，經費指標上劃到縣級財政預算。村級衛生室是農村三級衛生網的網底，點最多、面最廣，與廣大農民的日常生活關系最為密切，但條件最為簡陋。所以應該實行縣、鄉、村三級財政按比例共同分擔的機制，為村級衛生室建設提供穩定的資金來源。改變目前村級衛生室主要由個體行醫的局面，使村級衛生室納入政府公共產品服務范疇，提高社會公共福利覆蓋農村的比例。

2.3 加大對農村醫療衛生從業人員的培訓力度，全面提高從業人員素質

2005年，重慶農村醫療衛生技術人員共計78 780人，其中縣及縣以上占49%，鄉鎮衛生院占27%，村級衛生室占14%。從所有農村醫療衛生從業人員情況來看，整體素質不高，而且越到基層從業人員的學歷水平、醫療技術等越差。因此，應該從農村醫療衛生事業整體發展的高度，有計劃、有重點、分層次地選派農村三級衛生服務從業人員分別到重慶醫科大學、重慶衛生學校、重慶藥劑學校等醫學專門學校或者重慶醫科大學附屬一院、二院等市內著名大醫院，接受正規的醫療技術和管理方面的培訓。其中，尤其不能忽視對村級衛生室從業人員的培訓。他們中大多數是當地的“土醫生”,雖然學歷不高，但經過長期的臨床實踐和摸索，已積累了許多寶貴的行醫經驗，在當地群眾中享有較高的威望。因此，可以考慮通過正規培訓的方式，進一步提高他們科學行醫的水平。

除了對在崗從業人員加大培訓力度以外，還可以借鑒“大學生支教”的形式，開展“優秀大學生支醫”活動，進一步帶動農村醫療服務水平的發展。同時，應大膽引進學歷較高的醫學專業優秀畢業生。區縣人事局、區縣財政應出臺相應的特殊政策，重點引導大專以上醫學專門人才向農村鄉鎮衛生院或者村級衛生室流動，以充實農村基層醫療衛生崗位，提高整個農村醫療衛生從業人員的素質。

2.4 繼續推進和完善新型農村合作醫療制度，促進農村衛生服務需求增加

重慶新型農村合作醫療制度的試點情況表明，這項制度對于提高農村醫療衛生服務水平具有重要的作用。因此，還要繼續堅定不移地推進新型農村合作醫療工作，力爭到2010年實現新型農村合作醫療制度覆蓋重慶39個區縣，覆蓋全市農村居民的目標。同時，要積極完善新型農村合作醫療制度，努力解決這項制度在運行過程中暴露出來的一些問題。從重慶試點區縣存在的問題來看，今后要著力改革和完善新型農村合作醫療制度的以下幾個方面：

2.4.1 把基本目標定位從“保大病”改為“保障基本醫療需求”。

由于重大疾病和住院醫療服務發生的幾率較小，因此，現行新型農村合作醫療制度“以大病為主”的保障方式最大的弊端在于它并不能真正解決大多數農民的基本醫療需求。在農村的現實生活中，真正影響農村居民整體健康水平的是常見病和多發病，農民不到萬不得已時是不會住院治療的。但是按目前的規則，花不起住院費、無錢繼續看病的人又不能報銷，所以這部分人又很難從新型合作醫療中得到實惠，最終導致新型合作醫療也不能從根本上解決農民因缺錢造成的看病難問題。由此看出，以“保大病”為基本目標定位的新型合作醫療實際上放棄了對大多數人基本醫療需求的保障，也難以回避“小病大醫”的道德風險。所以，應該把新型農村合作醫療制度的基本目標定位為“以保障農民基本醫療需求為主”。

2.4.2 把農村部分最貧困群體承擔的個人繳費改由政府承擔。

按新型農村合作醫療制度原則，農民自愿參加并需要按年度繳納費用。醫療幫助需求迫切同時也是最貧困的群體，必然出現因繳費能力限制而無法持續參加的問題。這種狀況不僅導致這部分人口無法受益，而且還會造成逆向轉移支付。因為農村中相對富裕的群體更有能力繳費，也就更有可能享受政府提供的補貼以及相應的醫療保障。這樣客觀上就形成了富人有保障，窮人越窮越沒有保障，違背了社會保障應對貧困者轉移支付的基本原則。所以，根據重慶目前還有50萬最貧困人口的實際情況，市政府可以考慮從市財政中每年拿出500萬元，重點解決這部分貧困農民每人每年10元的個人繳費問題，使貧困人口從新型合作醫療中真正受益，實現社會保障公平。

2.4.3 適當提高對參加新型合作醫療的農民的補助標準。

從2006年起，中央財政對參加新型農村合作醫療的農民的補助標準由原來的每人每年10元提高到20元；重慶市政府和區縣政府對農民的補助標準由原來的每人每年10元提高到15元，2007年起提高到20元。按照制度規定，中央和市級財政籌資的合作醫療資金補貼，多由定點醫療機構用于大病住院統籌。而用于門診報銷的農民繳費構成的個人基本賬戶“僅夠看一次感冒”，難以起到醫療保障的作用。因此，應該適當提高市級財政對參合農民的補助標準，可以考慮中央和市級財政以1∶2的比例進行籌資，加大市級財政對參合農民的支持力度。同時，可以考慮把市級財政支持的資金中的50%納入農民合作醫療個人基本賬戶，解決部分農民日常看病的問題。

3.對重慶統籌城鄉改革試驗中農村醫療服務問題的一點思考

2007年6月7日，經國務院同意，國家發改委批準設立重慶市統籌城鄉綜合配套改革試驗區。重慶試驗區的改革擔負著為全國統籌城鄉改革探索道路的重大任務，它既要有堅實的理論支撐，又需要體現很強的現實操作性。

在2007年11月出臺的《重慶市統籌城鄉綜合配套改革試驗的意見》中提出了今后5年（到2012）改革試驗的階段性主要任務是：要推進行政管理、城鄉規劃、土地管理、公共財政、金融服務、社會管理六項制度改革形成綜合配套效應；抓住技能培訓、就業指導、安居扶持、社保解憂、服務均衡、轉戶進城六個關鍵環節建立農民工有序轉移通道；著力在發展經濟增加非農產業就業崗位、扶持有條件的農民工轉化、加強社會主義新農村建設三方面改革創新。同時，必須堅守耕地保護、糧食生產、生態環保、群眾權益保護四條底線，以控制改革試驗的風險。

根據改革試驗目標，目前重慶統籌城鄉的一個首要突破口就是要推進農村居民進城，實現農民變市民的身份轉換。由于統籌城鄉改革是一項系統而復雜的工程，因此，重慶市采取了先在九龍坡區試點，再在全市推廣的做法。重慶市九龍坡區改革試驗的主要精神是加速農村剩余勞動力向城市轉移，具體辦法是用宅基地交換城市住房、用農村土地承包經營權交換社會保障福利。因此，在九龍坡區試點范圍內，凡是有穩定的非農收入來源的農戶，如果自愿退出宅基地使用權和土地承包經營權，經申請審核，可登記變更農村戶口為城市戶口，同時獲得宅基地和承包地的一次性經濟補償，并在城市安置方面獲得一定的優惠。農民轉為市民后的宅基地劃入區統一土地儲備庫，退出的承包地由各鎮土地流轉中心統一登記造冊，由各村土地流轉服務站統一管理和經營。農民變市民人員在子女上學、就業、社會保障、醫療保險、最低生活保障等方面，享有與城鎮居民同樣的權利；同時退出農村集體經濟組織后仍享有退出時集體資產的分配權利。

從九龍坡區改革試點的經驗和重慶的改革思路來看，未來重慶農村醫療服務發展的一個重要方向就是通過農民變市民，將進城農民全部納入城市醫療服務范疇，讓進城農民共享城市發展成果，以達到通過減少農民，致富農民，提高農村醫療資源承載水平的目的。根據《重慶城鄉總體規劃》（2007~2020年），到2020年，重慶的城市化率將由2005年的45%提高到70%，有800萬左右（占現有農村人口近三分之一）的農村人口要轉移到城鎮。到那時，農村醫療服務資源的人均可及性將大大增強，醫療服務狀況也將得到較大的改善。

但是，由于重慶成為統籌城鄉改革試驗區的時間還很短，一切路子都還在探索之中。特別是對統籌農村醫療服務方面的做法，還有很多值得深思的地方：比如800萬農民變市民后，城市的醫療服務資源能否合理承載？鼓勵部分有能力的農民進城落戶后，農村會不會進一步“空心化”，農村醫療服務機構如何生存？只考慮將進城落戶農民納入城市統一的醫療服務范疇，而較少考慮如何通過城市支援農村提高大多數農村人口醫療服務質量問題，是否會帶來事實上的不公平，從而有違統籌城鄉改革的初衷？……

基金項目：重慶哲學社會科學規劃項目（2006-JJ25）。

參考文獻：

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［3］黃泓.重慶農村醫療衛生服務發展現狀與問題［J］.重慶工商大學學報西部論壇，2007，（1）：36-39.

［4］合作醫療動態［EB/OL］.http//cqwsj.省略.

［5］瞿振元，李小云，王秀清.中國社會主義新農村建設研究［J］.北京：社會科學文獻出版社，2006：322-325.

篇2

關鍵詞：農村醫療；“支醫”政策；解決策略

我國的農村合作醫療曾經取得過輝煌的成績，從1959年的正式確立到1980年，我國有90%的行政村（生產大隊）實行合作醫療，形成了縣、公社和生產大隊完善的三級預防保健網，基本實現了“小病不出村、大病不出鄉”的醫療模式。世界衛生組織也曾經給予了高度的評價，認為：中國用20%的衛生資源解決了80%人口的醫療保障問題，同時認為，合作醫療是發展中國家解決衛生經費的唯一典范，并積極向發展中國家推薦中國的農村衛生工作經驗。[1]隨著社會的發展，在我國經濟體制轉型過程中，曾經發揮積極作用的農村合作醫療制度萎縮解體，農村醫療陷于多重困境，農村醫療保障體系缺失，農民醫療負擔沉重，農村居民因病致貧、因病返貧問題突出。一個不爭的事實就是：無論是醫療保障制度本身，還是在相關制度之間進行比較，農村醫療保障制度在實施過程中的非均衡狀態，已經使在特定歷史時期建立起來的合作醫療保障舉步維艱。同時農民也完全陷入了看病難、看病貴、從而放棄就醫的境地。但是近幾年國家也出臺了一系列的醫療改革優惠政策。例如：增大農村醫療報銷的比例，大病免費看政策等等。隨著政策的出臺，農村的醫療狀況有所緩解，但是由于地區之間發展水平不一致，我國東西之間也顯現出較大的差距。西部經濟發展相對于東部較落后，農村的醫療狀況相比東部也不完善。

農村醫療現狀調查

針對于西部的醫療狀況，我們做了一個小范圍的走訪。今年5月我們同學組織了一次社會調查針對榆中縣和平鎮的農村醫療狀況。我們隨機對20個村進行了調查，在這其中只有五個村具有相對來說可以的村衛生室，占比例為25%。這些村衛生所也只能解決感冒發燒之類的小病，大多村子，如果出現生病的情況都會選擇去鎮里。有些村子的衛生所有醫生但是沒有藥，只能醫生開出藥方再到城里去買。其中有7個村子村委會有專門的衛生室，但是沒有醫生。雖然國家一直鼓勵大醫院里的醫生下鄉進行支醫。但是從當地的調查中得知大多是沒有很好的醫療設備，而且沒有相關的待遇作保證大多數留不住醫生。國家也出臺了相關的政策，鼓勵城市大醫院的醫生到鄉村開展義診，但是就我們了解到的情況而言，下鄉義診都是有針對性的疾病，比如婦科病，高血壓，進行體驗等等。但是在看完病之后他們就走了，他們只是診斷并沒有開出藥方或者說直接帶上部分藥品幫助村民解決病痛。就我們實際走訪的這些村子來看，這類的活動并沒有起到實質有效的作用。而且有好多村子距離縣城很遠，因為甘肅地形的原因大多村子都是在山半腰或者是山溝里，因此要想進城看病并不是一件簡單的事。

“支醫”政策了解度的調查

“支醫”政策是在2005 年 6 月29 日， 中辦、國辦制定下發了《關于引導和鼓勵高校畢業生面向基層就業的意見》，8 部門在總結經驗、深入調研、廣泛征求意見的基礎上， 制定下發了高校畢、業生“三支一扶”文件，的情況下出臺的。甘肅從2006年開始連續5年計劃每年招募 1000 名高校畢業生， 安排到農村基層從事 2 至 3 年的支教、支農、支醫和扶貧工作。甘肅省人事廳還出臺優惠措施， 其中原服務單位有職位空缺需補充人員時， 應優先考慮接收服務期滿考核合格的大學生。“支醫”的政策目標群體是應屆畢業的大學生，其目的是在改善農村醫療狀況的同時解決越來越嚴重的就業壓力。2014年5月我們對蘭州的醫學院的200名在校大四的大學生進行了隨機問卷調查。調查結果顯示對支醫政策了解的僅占5%，有下鄉醫院意愿的占30%，而在被調查的學生中是城市戶口的愿意下鄉的比例更少。在調查中也發現在校的大學生畢業之后其實并不適合直接下。這些學生經驗還相對比較少，對各種醫療器械的以來比較大，而且受專業的影響都是有側重的。但是在農村需要的確實綜合素質相對較高的醫生，農村沒有先進的醫療設備，而且病種繁雜這就對醫生經驗提出了相對較高的要求。

農村醫療問題的解決策略

（1）國家應加大對農村醫療的財政投入、利用轉移支付等方式來完善農村基本醫療服務硬件以及軟件設施。雖然現在國家出臺了農合作醫療政策，報銷的比例在不斷的增大，但是就西部經濟發展相對落后的現狀，國家應該增加對農村醫療的硬件的投入來改善西部農村醫療的現狀。

（2）完善醫生下鄉制度，讓大醫院的醫生能夠輪流下鄉進行坐診。同時改變下鄉義診的形式和模式。將實惠切切實實送到百姓的家門口，切實為農民解決實際問題。

（3）完善醫療政策，切實服務農民。國家應多方位考慮、簡化報銷審批程序、完善醫療政策，給廣大農民提供盡可能多的方便與優惠。西部的農村大多交通不便，而且有些文化程度相對比較低，報銷的繁瑣程序給他們帶了很大的麻煩。

（4）增強宣傳力度，防止理解模糊。國家應加強“新農合“宣傳力度，讓農民真正了解參與新農合的好處，了解優惠政策，明確優惠范圍，以免造成對政策理解模糊，產生適得其反的效果。

（5）加強公共衛生保健工作。大家都知道“預防“相比“治療”所具有的優勢，應把農村醫療保健當成一項比較重要的工作來抓，醫療保健具有投資少、效益高的優點，這樣，既可以提高全民身體素質，也可以減少政府的人力、財力等方面的投入。樹立醫療保健意識，是政府部門應長期堅持的一項主要職責，從而從根本上減少農民患病的機率，完備醫療保障政策。

參考文獻：

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[4]虞仁和，胡明，孫振球.中國農村醫療保障制度發展現狀[J].實用預防醫學，2010，（4）：820-824.

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關鍵詞：農村；傳染病防治；管理

【中圖分類號】R247【文獻標識碼】A【文章編號】1672-3783(2012)05-0041-01

在傳染病發展史上，一些烈性傳染病如天花、霍亂等曾流行十分猖獗并造成重大災難。在當前，鼠疫有進入活躍期的趨勢，毗鄰地區霍亂時有流行，結核病也“卷土重來”，AIDS有蔓延之勢。有些急慢性傳染病，如傷寒。瘧疾、白喉、血吸蟲病、黑熱病等在我國城鄉亦曾廣泛流行，再加之農村醫療條件相對簡單，防護力量相對薄弱，給廣大農民造成嚴重威脅。如何加強農村傳染病防治管理，已經成為我國衛生事業建設的重要問題。

1 農村傳染病防治管理必要性分析

傳染病自發現以來，得到了相關部門的重視，在大力開展衛生防治工作的情況下，很多傳染病已經得到了控制和消除。但是，我國面臨的傳染病形勢依然很嚴峻。有些傳染病，例如病毒性肝炎、感染性腹瀉、腎綜合征出血熱等仍然廣泛存在。另外，傳染病病譜正在改變，傳染性非典型肺炎、人感染高致病性禽流感、甲型H1N1流感等，這些新出現的傳染病對人民群眾的身體健康與生命安全構成了嚴重威脅，傳染病防治工作面臨著比過去更為嚴峻的形勢。

我國是農業大國，生活在農村的人口占全國比重近70%。雖然近年來我國農村人口的醫療保險、養老保險、最低生活保障等得到了一定程度的解決，但是由于農村人群的經濟、生活條件相對較低，加之衛生知識的貧乏和部分生活習慣的不科學，使農村傳染病的流行幾率加大。例如，一種急性的，具有較強傳染性的疾病發生，但是廣大農民群眾因為醫療知識的缺乏，很難了解疾病的傳播途徑，自然免疫力的缺乏又雪上加霜，很容易致使農村的一場疾病災難發生。傳染病直接損害的是人們的健康，同時也損害了家庭和社會的經濟發展，后果不堪設想。

對于傳染病的防治，醫生是疫情報告的第一責任人，也是傳染病診斷和治療的負責人。但是農村醫療基礎相對薄弱，對疾病的診斷和鑒別診斷的能力還很低，醫療文書書寫不規范，醫療廢物處理沒有按照規定等問題還是很普遍，總體來講傳染病防治的相關意識不足。

2農村傳染病防治管理措施分析

2.1 財政投入保障醫療條件提高:雖然今年了國家財政給予農民一定的醫療保障，但是和城市地區相比，投入還不夠多，總體來講，政府、社會在醫療衛生方面投入總費用比例在逐年下降，而農民個人所占的醫療費用負擔的逐年上升。經濟條件的限制，使一部分農民放棄醫療保險，能忍耐就不治病的現象普遍，加之城鄉人口流動愈加頻繁，一旦農村傳染病暴發，將直接威脅城市居民的身體健康。在財政投入上，針對衛生資源的配置，應盡量縮小城鄉之間的差距，重點加大農村醫療衛生的投入，使農民有病放心醫，有病敢于醫。

2.2 加大對農村醫療資源的配置:農村生活條件相對較差，醫療資源的分布相對不均，城市醫療人員相對擁擠，而鄉村醫療人員卻相對缺乏。農村醫療隊伍的缺少，使傳染病診治鏈條出現斷裂，無法建立一個相對健全的傳染病疫情報告系統和檢測系統。所以國家要提升農村醫療人員待遇，將醫療隊伍吸入到農村醫療隊伍中去。社會也要大力呼吁，召喚醫療相關人員加入到建設農村的大潮中。其次，醫療器械和條件的簡陋也使傳染病的及早診斷和治療受到限制，條件限制使一些疾病只能依靠病史和癥狀，而不能得出明確診斷，很容易造成傳染病的漏診而出現嚴重后果，所以國家和社會要加大對農村醫療資源的配置，提高農村醫療條件，加強農村傳染病的防治管理。

2.3 加強預防 積極上報:對于傳染病的易感人群，要進行預防接種或者采取其他的干預措施以預防傳染病發生。對于傳染病的控制，要做到早發現、早診斷、早治療。凡是和傳染病密切接觸過的健康人，應根據不同情況采取相對的防疫措施。對于一些易發于動物的傳染病，要對其采取隔離治療措施。這是對傳染源的管理措施。

對于切斷傳播途徑，要呼吁廣大農民群眾共同行動消滅環境中存在的病原體。對已經爆發的傳染病，醫療衛生人員應積極配合當地政府進行防治，切斷傳播途徑。需要進行疫區封鎖的地區，要對出入疫區的交通工具、屋子以及人員進行衛生檢疫，預防傳染區域擴散。

2.4 做好宣傳 群防群控:傳染病的防治是全社會都要共同參與的社會活動，其疫情報告和防治工作室醫生的職責，關乎著廣大人民群眾的生命健康。衛生部門要利用一切途徑，大力宣傳傳染病防治知識，爭取社會和各部門對傳染病防治工作的支持和配合，加強廣大農民群眾對傳染病的認識和初步了解。只有廣大人民一起參與到傳染病的防治工作中去，才能從根本上減輕傳染病的危害，減少人民的痛苦和社會的負擔。

3 小結

在醫療條件逐漸普及的今天，農村依然存在醫療條件不足的現象，傳染病疾病譜的改變使農村傳染病面臨著極為嚴峻的形勢。在堅持貫徹“預防為主”和“防治結合”方針下，還要切實落實“三級預防”措施，加大傳染病宣傳力度，增強對農村的醫療投入和資源配置，才能最終達到控制或消滅農村傳染病的目的，實現“人人享有初級衛生保健”的目標。

參考文獻

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【關鍵詞】農村人力資本 開發 探析

管理經濟學家認為，人力資本是指將人的勞動能力儲備視為一種投資，是勞動者本人具有的能提高生活水平的那部分勞動能力。其具體內容包括勞動者的體質、知識和基本技能。人力資本投資的利益如同任何投資一樣發生在未來，并在相當長一段時間內持續不斷地出現，人力資本投資收益具有極強的個性，但是也會產生很強的社會收益，有助于社會經濟的發展。

隨著新生代農民工大量離開農村，并選擇在城市生活，部分農村中以留守老人、兒童為主開展農業生產活動，這樣就使得城鄉的人才兩極分化越來越嚴重，呈現城鄉不對等發展的二元結構。因此，加大對農村人力資本的投資與開發，統籌城鄉發展打破二元格局，具有很強的現實意義。

一、人力資本欠缺對農村地區發展的影響

第一，新時期下，中央提出了建設社會主義新農村的目標，對農村地區進行了大量的財力、物力和人力的投入，在一定程度上改善了農村經濟發展現狀。但是由于人力資本差異較大，城鄉之間經濟的差別仍舊比較大。

第二，由于人力資本不足，一方面影響了當地資源有效利用與開發，另一方面也使得貧困人口缺乏相應的技能來改善生產水平，影響農村地區貧困人口的脫貧。

二、加大農村人力資本開發力度，實現城鄉均衡發展

要實現城鄉經濟均衡發展，首先要實現城鄉人力資本的均衡配置。

人力資本作為一種資本形式，具有資本的共同特點必須經過投資活動才能產生價值。加大對農村人力資本開發力度，可以從以下三方面進行，主要包括：健康投資、教育投資和勞動力合理流動。

（一）改善農村醫療衛生條件

1.首先通過增加農村的村級醫療點，投入一些基本診療設備，提高鄉村衛生人員的診療水平，由財政每年確保基層醫療的資金保障。2.農村醫療設施硬件落戶，再現有投入基礎上每年逐漸加大投資規模，改善農村醫療設施。3.完善新型農村合作醫療保險制度，切實解決農民看病難、看病貴的問題，降低農民就醫負擔，決不允許再出現因病致貧、因病返貧現象的出現。4.聯合縣級醫院、鄉鎮衛生院等開展健康活動，大力宣傳和普及健康知識，通過政策鼓勵赴農村義診、送醫送藥等活動，提高農民的健康意識。

（二）提高農民的受教育水平

1.增加農村義務教育投資。現在農村中小學教育，由于教育投入不均衡原因，加上教師水平不高的原因，導致大量適齡學生進入城市學校學習，很多農村中小學都關門了。為了減少農民教育的負擔，國家財政應該加大投入，提高了子女的教育水平，自然成年農民的教育水平也會提高。2.提高農民接受教育的積極性和勞動技能，對接受教育而影響農業生產的，給予相應補貼，調動學習積極性，從而提高勞動生產率，增加農民收入，逐漸縮小城鄉差距。3.發展壯大農村職業教育體系。鼓勵農民利用富余時間接受教育和培訓，建立培訓學習記錄，對認真學習新的農業生產技術、科學預防農業病蟲危害，提高農業產出者，可以在政策范圍內提高農業補貼。針對農民的實際需要，不斷調整教學內容，以保證新技術得到有效的推廣。通過農村圖書室、科技工作站（所）加大對農村剩余勞動力的指導。通過對農村剩余勞動力進行知識和技能的培訓，從而提高他們的技能和勞動生產效率。

（三）促進勞動力在城鄉之間合理流動

1.改革和完善限制農民流動的規章制度。（1）改革戶籍制度。繼續執行和完善城市居住證管理制度，為農民進城提供基本公共衛生服務保障，現有的戶籍制度使農民在城鄉之間流動缺乏主動性，必須破除城鄉二元戶籍壁壘，有效地促進農村勞動力向城市遷移，也鼓勵農民回鄉創業，將所學所用運用到農村中。（2）允許農村自留田、宅基地進入農村一級流通市場，進行租賃。通過產權結構的合理組合，發揮產權的激勵作用，對有規模種植能力的，鼓勵擴大土地經營規模，為農民自由流動創造條件。（3）完善對農村的各種政策優惠，鼓勵城市勞動力向農村合理流動。具體包括稅收政策，貸款政策，土地政策，養老保險政策等。

2.加快新農村建設力度。由于農業生產機械化，傳統農業已經無法吸納如此龐大的農業人群。導致農村人力資本浪費，這就是農村人力資本低下與人力資本浪費并存的現象。必須加快新農村建設力度，改革傳統農業，實現農業結構升級，走農業產業化道路。

3.推進農村城鎮化建設。由于農村具有得天獨厚的區位優勢如：新鮮的空氣、較寬廣的地域面積、各種消費品價格較低等的優勢，結合城鎮化建設可使農村和城市具有同樣的吸引力。有條件的地方，可以利用國家高速鐵路、國家高速公路過境的機會，或者利用國家城市外擴、利用城市重工業外遷等機會，推進農村城鎮化建設，為城市勞動力向農村轉移提供良好的接納平臺。加大農村基礎設施建設，為返鄉農民或者有意愿在農村發展的城市居民，提供便利的居住生活環境，主要包括通訊設施的建設、交通設施的建設、生活設施的建設，這將使城市人力資源有可能流向農村。通過農村城鎮化建設，隨著城市高人力資本者的加入，這將會進一步刺激或激勵農村居民對人力資本進行投資，從而形成農村與城市人力資本的良性循環。

參考文獻

[1]高強，單哲，李憲寶.農村人力資本存量提升與結構均化關系的實證研究[J].農業技術經濟，2010（07）.

[2]劉唐宇，許文興.近年來我國農村人力資本問題研究述評[J].華中農業大學學報（社會科學版），2008（04）.

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隨著新型農村合作醫療工作的全面展開,政府加大了投資力度及多種專業技術扶持,鄉鎮衛生院的醫療技術水平有了很大提高,農民就醫環境有了明顯改善。但是,農村醫療衛生服務體系與農民不斷增長的健康需求的矛盾依然相當突出,這勢必影響農村衛生事業的發展。

1 鄉鎮衛生院發展現狀

1.1 政府長期投入不足使衛生院發展遲緩 鄉鎮衛生院既承擔著疾病防控、婦幼保健等公共衛生職能,又承擔著醫療衛生職能。政府用于農村衛生預防保健等公共衛生和基本醫療服務必要的經費投入不足,許多衛生院人不敷出,不得不把業務重點放在抓收入上,以保證職工的工資發放。雖然政府每年對鄉衛生院都有不同程度的投入,也采取了多種辦法進行扶持,如醫療扶貧、專家下鄉、對口支援等,但終因缺乏必要的保障機制,使鄉鎮衛生院遠遠不能滿足廣大農民的健康需求。

1.2 衛生人力資源的匱乏使衛生院業務發展受限目前,我國農村衛生人力資源存在著數量不足、素質不高、結構不合理及配置不平衡問題。據《2008年中國衛生統計年鑒》顯示,至2007年末。全國每千人口擁有執業(助理)醫師0.93人,護師(士)0.55人。且我國的醫護比例僅為1:0.74,距離世界衛生組織推薦的醫護1:2標準甚遠。多數鄉鎮衛生院職工的工資發放依然主要靠醫療收入維持,沒有固定的工資保障。因此造成高學歷專業技術人員不愿意進入:部分在崗人員不安心工作,不求上進:有一定知名度、專業技術較強的骨干力量,也紛紛想辦法找門路“另謀高就”,真正能看病專業技術人員很少,日常的治療預防保健工作難以開展。群眾對部分鄉鎮衛生院醫療技術水平持懷疑態度,造成部分鄉鎮衛生院業務停滯不前。

2 關于衛生院發展的建議

2.1 加大政府投入力度 對于此種矛盾廣東省的做法值得推薦,2007年7月,廣東省委、省政府出臺了《關于鄉鎮衛生院管理體制改革與建設的意見》,從2007年起,對全省鄉鎮衛生院按財政全額撥款的公益性醫療衛生事業單位進行改革和建設:鄉鎮衛生院管理主要由縣(市、區)政府負責;鄉鎮衛生院承擔公共衛生和基本醫療服務:各級財政保障鄉鎮衛生院經費。

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關鍵詞 新醫改 新農合 問題與建議

中圖分類號：F320.1 文獻標識碼：A

新農合是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度 。新農合具有起點高、覆蓋廣的優勢，同時更加強調公平 ，并以逐步和城市醫療保障體系接軌為長期政策目標。2009年，中國作出深化醫藥衛生體制改革的重要戰略部署，確立新農合作為農村基本醫療保障制度的地位。在新醫改的推行下，新農合取得了可喜的進展，但也存在問題。本文基于桃源縣調研情況，就新農合發展的問題提出相應建議。

一、新農合發展的現狀——以桃源縣為例

2007年桃源縣啟動新農合試點，呈現出農民得實惠、政府得民心、衛生得發展的三贏局面。具體來講，取得了以下四個方面的成效。

1、參合規模不斷擴大，惠民效果逐步顯現 。參合農民人數呈現出逐年遞增的趨勢，全縣參加新型農村合作醫療的人口數由2007年的67.9萬人占人口86.1%，增長到2010年為76.91萬人，參合率98.5%，而2012年為79.0714萬人（含桃花源旅游管理區），參合率達100.1%（按縣公安局人口考核基數）。實現了應保盡保的目標。與此同時，年度補償人數不斷攀升，住院實際補償率保持增長。2007年，全縣約有13.99萬人次享受補償，住院實際補償率為29.4%，截至2012年11月25日，全縣共有980682人次享受新農合補償，全縣住院實際補償率為64.91%。新農合補償人數和補償率較往年均有了大幅提高。

3、醫療費用控制有效。2007-2010四年來，住院次均費用分別為2233元、2437元、2363元、2498元，費用波動不大明顯。而2012年，全縣疾病住院次均費用為2315.21元，住院均次費用穩中有減。

4、農村醫療環境明顯改善。根據實地問卷調查結果，自新醫改實行以來，農村醫療環境有了明顯好轉，100%的普通民眾認為醫療機構環境比以往有所進步，90%的醫護人員認為他們工作的環境有好轉。藥品價格有明顯下降，種類更加齊全，基本滿足了民眾的需要。47%的醫護人員認為醫療設施有了明顯改善，改善了治療效果，方便了群眾。新醫改在改善硬件設施的同時，也著手改善醫護人員的待遇。25%的醫護人員認為工資待遇有了明顯的提高，超過一半的醫護人員認為工資待遇有一定的改善；醫療機構對醫護人員的培訓頻率也有所增加。

5、看病就醫得到有效保障。在實施基本藥物制度后，老百姓看病難、看病貴的問題大大減輕。一方面，強調各醫院加強和改善醫療服務水平，努力降低人均次均費用。不巧立名目，不加重患者的就醫負擔，真正做到讓老百姓得實惠。另一方面，推動醫院自查自糾工作，并定期對各醫院進行監督檢查；要求及時發現發現、分析、報告、解決藥品零差率銷售后帶來的新情況、新問題，參保人員的看病就醫得到有效保障。

二、新農合發展的障礙

新農合的開展在農村醫療保障體制的建設與發展中發揮著極為重要的作用。盡管桃源縣在實施新農合工作的過程中取得了較好的成績，但還處在探索階段，存在著諸如制度設計不完善、參合農民藥費仍較重、成本管理控制不當、報銷程序復雜和醫療資源配置不合理 等問題。就桃源縣而言，主要表現在六方面：

1、工作程序執行不到位。鄉鎮參合籌資問題較多，收錢不開據、開據不開人，收據金額與上解資金、參合花名冊不相符的現象仍然不少；個別大鎮村級參合資金結帳由分管領導個人打白條；部分鄉鎮參合資金上解不及時；鄉鎮補償公示未按月進行，大多數村未公示。

2、基層建設不足。一是基層醫療衛生資源缺乏：部分鄉鎮醫院配備的醫療設施簡陋，無法進行較大型手術，導致收入的短缺，醫院無法購進新的醫療設備。二是鄉鎮醫院的醫生也逐漸趨于“老齡化”，基層醫療后備人才的缺失很為嚴重。三是基礎建設滯后：村級衛生室補償工作一直手工操作，安全隱患多，縣內定點醫院內部管理系統未與新農合網進行對接，工作效率低。

3、醫療行為仍欠規范。存在入院指征把關不嚴，誘導住院、分解住院、門診轉住院等醫療行為；不合理檢查、不合理用藥、不合理收費現象依然存在；村級定點衛生室利用普通門診基金下賬濫發藥現象較為突出，群眾反映強烈。

4、基金安全隱患增多。隨著補償水平的提高，基金安全隱患增多，表現在住院率明顯攀升，到上級醫院就診的人越來越多；基金透支風險較大；不法分子利用縣外醫療機構未實行即付即補的空子騙取基金；鄉鎮村挪用基金等問題。

5、醫療費報銷審批程序繁瑣。縣內醫院住院就診雖然實行了即付即補，但仍然要全額墊付醫療費用后再到醫院合管辦辦理審核報銷手續，如果在住院過程中只參合人員只需支付個人部分就會方便很多。在縣外醫療機構住院要到縣合管辦才能報銷。這些給農民帶來了許多麻煩，降低了他們對新農合的滿意度。

6、基本藥物制度未得到落實。基本藥物制度意味著基層在啟動基本藥物管理后，藥品通過招標采購、統一配送，實現了基本藥物零差率銷售。但是有些醫院和醫生開出了一些未納入基本藥物制度的“新藥”，然而所謂“新藥”只是換包裝不換內含；以“大病統籌”為方向的新農合就是要防止“因病致貧、因病返貧”，但是農民長期用藥的慢性病卻得不到有效報銷，這一現象是不合理的。

三、新農合發展的建議

1、加強資金監管，加快立法保障。政府應以法律形式明確新農合原則、主要內容、管理體制、資金來源、支付標準、基金監督及相關部門的責任等。相關機構應充分利用資金及資源，并做到財務公開，接受納稅人的監督。

2、充分利用現有醫療資源。解決現在農村“缺醫少藥”的問題，還需充分利用現有醫療資源，同時應大力開展基層在崗醫生轉崗培訓，鼓勵醫院醫生到基層服務，建立健全城市醫院與基層醫療衛生機構對口支援制度和雙向交流機制。

3、進一步加強定點醫療機構管理，嚴格控制醫療費用。進一步明確定點醫療機構為新農合服務主體和責任主體，嚴格履行新農合服務協議，對違約單位要查明原因，提出警告，限期整改。認真落實醫療費用監測分析制度，建立完善定點醫療機構醫療信息制度。加強對定點醫療機構醫療費用控制情況的督查 。

4、進一步強化基金籌集、儲存、撥付和使用各個環節的監督管理，嚴格基金專戶儲存、專款專用、封閉運行；嚴肅查處弄虛作假、套取基金的違規行為，重點加大對農合定點醫療機構虛高醫療費用、偽造假病歷、政策范圍外費用報銷、門診掛床住院、冒名頂替報銷等違規違法行為的查處，保障合作醫療基金安全有效運行，切實維護參合農民的合法權益。

5、合理調整農民醫療費用報銷理賠方案。科學合理制定和調整農民醫療費用報銷理賠方案。 推進農村衛生服務體系建設，提高各職能部門的辦事效率。使農民在“新農合”辦事時能感受到國家政策的溫暖和政府辦事效率的提高，真正為人民服務。

6、政府相關機構應加大監管，切實落實基本藥物制度，在資金允許的情況下，逐漸擴大醫保補償和報銷范圍，讓人民享受到切實的醫療保障。

新農合在新醫改的整體框架下穩健發展，但同樣面臨各方面問題。為建設好這一項民生工程，我們更需正視其長期性、艱巨性、復雜性，為探索和解決農民醫療保障問題，付出長久的努力。

（作者單位：于意，中南大學商學院會計學專業；沈婷婷，中南大學公共管理學院計學專業；趙添喆，中南大學商學院公共管理專業）

注釋：

衛生部、財政部、農業部：《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》，2003（1）.

成昌慧.新型農村合作醫療制度需方公平性研究[M].經濟科學出版社2009（4）.

桃源縣新農合2010、2011、2012年度工作總結

榮幸，楊匯潮新農合發展現狀及存在的問題.中國保險報.[J].2011（5）

蔡虹，張見遠.關于完善“新農合”制度的若干思考[J]法制與社會：旬刊.2012（3）

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(一)呼和浩特市新型農村牧區合作醫療發展概況

2006年呼市5個農業旗縣全面推行新型農村合作醫療制度。5個農業旗縣新型農村合作醫療，覆蓋農業人口約76萬人，參合農民67.8萬人，參合率89.2％。2006年呼市全年參加農村合作醫療獲得住院補助人數達10261人次，獲得補助金額1087.73萬元，門診補助人120280人次，補助金額達188.39萬元。農村村級醫療衛生點1000多個，鄉村醫生近2000多人，行政村醫療點覆蓋面達到95％。這為農民提供了一定的醫療保障，在一定程度上緩解了因病致貧、因病返貧的問題。

(二)呼和浩特市農村牧區合作醫療供給情況

呼和浩特市農村醫療設施的總體狀況較差。全市現有鄉鎮衛生院房屋使用面積共28556平方米，80％的鄉鎮衛生院業務用房不足，低于全國平均水平；鄉鎮衛生院現有設備大多數老化，部分設備需要維修，亟待進一步更換；基層醫療隊伍不穩定，醫療水平低，制約著新型合作醫療工作的深入展開。

2006年全市衛生機構數為349個，其中5個農業旗縣有衛生機構99個。5個農業旗縣的衛生機構數基本與上年持平(減少1個)。2006年全市實有床位總數達8828張，比2005年增加30張。2006年呼市5個農業旗縣實有床位1190張，比2005年增加28張。

隨著新型農村合作醫療工作的進一步展開，呼市衛生機構人員數穩定增加，由2003年的14692人增加到2006年15860人。同時，執業醫師、執業助理醫師、注冊護師、護士占所有衛生機構人員的比重也由2003年的60.29％增加到2006年的63.37％。具體來講，截至2006年，呼和浩特市縣級醫院有衛生技術人員1292人；鄉鎮衛生院共有職工1145人，其中衛生技術人員854人，占職工總數的74.6％。其中，副主任醫師13人，占1.14％；主任醫師118人，占10.3％；醫師407人，占35.5％；醫士308人，占26.9％；護士71人，占6.2％。全市有村醫2135人，其中主治醫師115人，占0.06％，醫師745人，占36.6％；醫士645人，占31.7％，取得執業助理醫師以上資格12人，占村醫總數的0.65％。2006年呼市每千人口執業醫師5.126人，比2005年增加了0.12人，每千人口注冊護師3.07人，比2006年減少了0.01人。整體來看，呼市衛生人員總量有所增加、結構不斷優化。

(三)呼和浩特市新型農村牧區合作醫療需求狀況

1　農民基本情況

截至2006年末，呼和浩特市共有人口約258萬人，其中農牧業人口149萬人。2000年到2006年間的人口平均增長率為4.9％e。而農牧業人口的增長率為5.3‰。2006年呼市農民家庭人均收入為4409.25元，貧困人口占總人口數的10.4％，在呼市農牧業人口中，勞動力總數為60.84萬，65歲以上的人口數為18.1萬，占農村人口的7.02％。從理論上講，已經成為老齡化地區。人口老齡化對呼市農村的醫療衛生工作提出了十分嚴峻的挑戰。

2　兩周患病率及患病結構

兩周患病率可用每千調查人口中兩周內的患病人數或例數來表示。據統計，2006年呼市農村居民兩周患病率為19.74％，高于全國農村平均水平16.85％。

農村兩周患病率按疾病系統分類分析，排在前5位的依次為：呼吸系統疾病占疾病總數的25.57％、循環系統疾病占18.05％、消化系統疾病占17.98％、肌肉骨骼等運動系統疾病占16.35％、泌尿生殖系統疾病占7.02％，5類疾病患病人次數占84.97％。與2003年的全區國家衛生服務調查結果相比，位次沒有變化，所占比例比2003年增加了2.41個百分點。

2006年，呼市農村，按患病例數計算出來的慢性病患病率19.647％，明顯高于全國平均水平。農村慢性病患病率較高的前5種疾病依次是高血壓、類風濕性關節炎、胃腸炎、膽結石膽囊炎、腦血管病。

3　兩周就診率及住院情況

兩周就診率定義為每千人口(或每百人口)兩周內因病或身體不適尋求各級醫療機構治療服務的人次數。2006年，農村兩周就診率為14.532％。與2003年相比，農村的兩周就診率提高了1.66％。

兩周患病者治療情況包括就診治療、自我醫療、未采取任何措施。2006年，呼市農村居民選擇就診的占55.3％，選擇自我醫療的占34.5％，不采取任何措施的占10.2％。以上三項均高于全國和全區平均水平。 住院率用每千人口(或每百人口)年住院人次數表示。2006呼市農村人均住院率為4.67％，其中，鄉級衛生院人均住院率6.72％，縣級衛生院人均住院率4.99％。與2003年相比，農村住院率下降了0.96個百分點。應住院而未住院的比例是指調查人口有醫生診斷需要住院但由于各種原因未住院的人次數占所有醫生診斷需要住院人次數的比例，用百分比表示。2006年，農村應住院而未住院的比例為45.07％，與2003年相比較，未住院率下降了0.86個百分點。

二、呼和浩特地區新型農村合作醫療存在的問題

(一)經濟因素是影響呼和浩特市農村居民衛生服務需求的主要因素

資料顯示，呼市農村只有5.82％的人口參加了社會醫療保險，87.84％的農村人口沒有任何醫療保險。在大部分農民沒有醫療保險制度條件下經濟條件決定了不同人群醫療服務利用的層次和質量。就診率低、住院率低、選擇自我醫療和住院期間中斷治療的主要原因基本上由經濟困難造成，這使經濟因素成為影響呼和浩特市農村居民衛生服務需求最主要的決定因素。據統計，在得知患病而未采取任何措施的患者中，47.21％患者是由于經濟困難而沒有治療；在應住院而未住院的主要原因構成中，由于經濟原因的占82.91％。

(二)財政農村醫療衛生事業的投入不足

多年來，呼市用于衛生事業支出總額是逐年增加的，但還是難以滿足廣大農民逐漸提高的對優良就醫環境和良好醫療服務的需求。絕大部分旗縣醫院的設備陳舊簡陋，難以得到一時的更新。由于缺乏設備、資金，旗縣醫院根本無法留住人才，直接造成人員老化，技術不能更新，骨干人才奇缺，化驗室未能通過認證，防疫工作步履艱難。同時，呼市醫療衛生事業支出占財政支出的比例增加緩慢。

(三)農村貧困和弱勢群體的基本醫療難以得到保障，“因病致貧、因病返貧”現象依然存在

內蒙古是經濟欠發達地區，近年來，在全區101個旗縣(市、區)中，貧困旗縣占總數的59.41％。而在呼市所屬的5個旗縣中就有2個國家級貧困縣(武川縣和清水河縣)。

經過20多年的改革，盡管呼市經濟得到了快速發

展，但農村中的貧困問題沒有得到根本解決。市場化傾向的醫療服務方式無疑會對低收入階層產生排斥作用。低收入嚴重制約了農民的衛生服務需求。在農村，貧困居民患病如雪上加霜，加劇了貧困。高收入階層可以享受到一流的醫療服務，而低收入階層卻不得不“小病拖、大病扛”。到2006年底，在呼市農村，貧困人口仍占總人口數10.4％的，這部分弱勢群體基本上健康得不到保障，并且在醫療服務中完全處于無奈的弱勢地位，陷入“越病越貧、越貧越病”的惡性循環之中。

三、進一步完善新型農村合作醫療制度的建議

(一)強化政府在推進新型農村合作醫療制度中的主導作用

資金、制度和觀念上的供求失衡是制約新型農村合作醫療制度建立和發展的關鍵因素，為了保證以上均衡，政府應發揮主導作用。

首先，落實責任，提高政府機構能力。新型農村合作醫療由各級政府統一領導，實施部門分工負責，保證新型農村合作醫療試點工作順利實施；其次，堅持政府支持，逐步加大財政支持力度。在堅持政府支持的前提下，強調多元投入的機制，引導社區經濟、企業、慈善機構等方面的捐助，充實農村合作醫療基金。此外，還要不斷完善農村新型合作醫療制度，使其更具有吸引力。

(二)合理動員和科學配置農村的各種醫療服務資源

各地區要將新農合工作同農村衛生體制改革有機結合起來，大力推進縣、鄉、村三級農村衛生服務網的建設，改善基礎設施條件，建立健全農村衛生服務體系，提高農村醫療衛生隊伍素質和綜合服務能力。健全網絡，調整布局，強化功能，增加對衛生院人員工資和工作經費的投入，重點加強鄉鎮中心衛生院的建設，改善一般衛生院基礎設施和設備條件；深化農村醫療機構內部運行機制改革，引入競爭機制，增強活力；加大城市支援農村衛生工作力度；加強行業作風建設，千方百計為農民節約合作醫療經費，使有限的資金發揮最大的效益。

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【關鍵詞】鄉村醫生 政治思想 新型農村 合作醫療

近年來，我國一直致力于發展新型農村合作醫療事業，特別是鄉村的衛生事業，為了保障城鄉居民的健康水平，直接為廣大農民提供預防保健和基本醫療服務，建設醫療隊伍可以確保新型農村合作醫療制度的健康可持續發展。目前，鄉村醫生的政治思想工作仍需要進一步的完善，為了發展壯大鄉村醫療隊伍，就要采取有效的措施來鞏固和發展鄉村醫療衛生是事業。

1.鄉村醫生的發展情況與新型農村合作醫療

我國鄉村醫生的總體評價呈現上升的趨勢，近幾年，鄉村醫生的發展狀況也是比較良好。隨著我國一些醫療相關政策的實施，在各級政府的努力下，鄉村醫生的的隊伍也在日益壯大，包括他們的政治思想意識、鄉村醫生的服務態度和質量、鄉村醫生的技術水平等，這些都在隨著醫德的不斷提高而提升，總體來說，這是一個良好的發展趨勢。例如我國上海郊區，據數據統計，市郊達到身體健康水平的農民一查過了500 萬，這與發達國家的行列相比，與其不相上下。隨著一些組織機構部門的共同配合協作，很多縣城的醫療衛生狀況已達到了城鄉的要求，并且在我國相關部門的監督下，一些縣城已經擁有了完善的醫療隊伍，其中包括的人鄉村醫師、鄉村醫士、鄉村醫生、衛生保健員等。

新型農村合作醫療就是由政府將組織農民到一起，引導并支持他們自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。與傳統的制度相比，新農合通過多元化的籌資渠道形式來滿足農村醫療事業發展所需要資金。新農合屬于一種合作醫療保險，它已成為我國農民基本醫療衛生保障制度。

2.鄉村醫生現狀

（1）部分鄉村醫生的年齡處于老年化，且知識技能比較落后，跟不上新時期的發展步伐。據相關的數據統計，大部分的鄉村醫生年齡結構都偏大，加之其精力、體力有限，導致服務質量普遍偏低；另一方面鄉村醫生的專業知識水平偏低，并受到工作條件和環境的限制，以致專業技術欠佳。

（2）鄉村醫生的收入普遍偏低，導致鄉村醫生隊伍的心態不穩定。據統計，與村干部的平均收人水平相比，約有50 %以上的鄉村醫生報酬都低于此標準。而且我國的一些鄉鎮經濟發展較落后，鄉村醫生的勞動保險問題很難落實，這些原因都會使鄉村醫生缺乏安全感，以致不能安心做好本職工作。

（3）鄉村醫生的工作重心尚未明確，部分醫生重視利益，職責劃分不明。鄉村醫生的職能應以預防保健為主，并對一些常見病提供醫療服務。但在實際的工作中，由于一些合作醫療制度未落實，很多鄉村醫生都是變相的只身單干。這主要是受到了利益的驅使，導致工作職責不明。

（4）由于鄉村衛生室人員的配備沒有定編，加之鄉村醫生思想不穩固，使得工作崗位調動頻繁。這種頻繁的調動，造成鄉村隊伍的技術水平普遍偏低。

3.鄉村醫生衛生政治思想教育的措施

政治思想工作能夠推動我國農村公共衛生事業的不斷發展。政治思想工作為廣大的鄉村醫生提供強大的精神動力，使他們以積極、熱情的態度主動投身于鄉村的醫療工作，以便更好的為鄉村居民服務。

（1）加大公共衛生服務的宣傳力度。農村的公共衛生要實現均等化的服務，就要加強服務工作的宣傳力度。宣傳人員要到各個鄉村大力宣傳工作，讓每一位鄉村醫生對此工作都有所了解，例如可以組織鄉村醫生進行思想教育、組織開會研討工作、將學習資料發放到他們手中等方式，這樣鄉村醫生對這項工作有了充分的認識，了解了基本公共衛生服務項目的重要意義，也了解了自己身上肩負的使命感。

（2）利用網絡資源，開展思想教育工作。隨著網絡時代的到來，我國很多鄉村也開通了網絡。因此，我們可以借助網絡平臺宣傳農村公共衛生均等化服務，以便鄉村醫生和廣大農民都能及時的了解國家的政策變化，幫助他們了解并適應新形勢。

（3）加強鄉村醫生的培訓工作。我國一些地區的衛生學校有義務為國家、人民培養高素質的醫生。因此，衛生學校應該組織鄉村醫生開展培訓、進修的工作，同時對是鄉村醫生的政治思想進行教育，提高鄉村醫生思想素質。

（4）采取多種激勵方式，讓廣大的鄉村醫生提高積極性，提升業務水平。我國的醫療事業在不斷的發展變化，鄉村醫生要適應新形勢的變化，就要進行自我學習，同時也要廣泛開展繼續教育，增強鄉村醫生的基本技能。

4.鄉村醫生在新型農村合作醫療中的作用

（1）鄉村醫生能夠為鄉村居民提供基本的醫療服務。鄉村醫生要不斷的更新業務知識，補充醫學新技術、新方法，才能更好的做好醫療服務工作。鄉村醫生要認真學習新型農村合作醫療的有關政策法規，鄉村醫生在診治過程中，對于參合農民，要為他們辦理合作醫療的各項手續，在開處藥方時，要嚴格按照新農合的基本藥物目錄進行開方，從而保證參合的農民都有權利并享受合作醫療的醫藥費報銷。

（2）鄉村醫生最貼近農民的生活，也了解了廣大農群眾的心思，只有了解了廣大農民在不同時期的思想動態，我國相關政府部門才會針對農民實質關心的問題而采取必要的解決措施，更有利于有針對性的進行具體的新農合的宣傳工作。當廣大農民群眾真正認識到建立新型農村合作醫療制度的意義和好處，才會積極參與并配合有關部門做好宣傳工作。

（3）鄉村醫生對對鄉村居民進行監督工作，及時發現問題，報告問題；同時也對自我進行監督。新型農村合作醫療定點醫療機構的鄉村醫生要嚴格監督參合農民在診治的過程中，合作醫療證的使用情況，加強合作醫療基金使用效率。同時，當鄉村醫生發現新農合作在使用的過程中的問題，應該及時向農村合作醫療管理部門報告，以便及時處理并解決問題。這也是鄉村醫生對自我工作的監督，并協助衛生行政部門提供可靠的資料，以便更好的完善各項制度。

5.結語

綜上所述，我國的鄉村醫生在政治思想上的認識性會越來越高，但鄉村醫生的崗位也需要具備一定的技術性，因此，在提升鄉村醫生政治思想的同時也要強化他們的技術水平。隨著新型農村合作醫療的出現，鄉村醫生政治思想工作就顯得越來越重要，為了配合新型的農村合作醫療，要明確鄉村醫生的政治思想工作，不并且通過有效的方法和途徑，調動鄉村醫生的積極性和主動性，這樣才能充分發揮政治思想工作的特有作用。

參考文獻：

[1]周喬亮.辦好新型農村合作醫療是加快新農村建設的“助推器”[J].農家之友（理論版）.2011.（04）

[2]徐加明.確保新型農村合作醫療制度建設健康發展[J].科技致富向導.2007.（05）

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關鍵詞:新農村建設;社會保障;構建

建立健全農村社會保障制度是全面建設小康社會的重點和難點。農村社會保障制度是解除農民城鎮化后顧之憂、促進城鄉人口結構調整的重要手段,也是開啟農民分享工業化、城鎮化和現代化成果、提高農民收入、啟動農村市場,從根本上解決內需不足的新途徑。

1我國農村社會保障存在的問題

近年來,在城市社會保障改革獲得較快推進的同時,農村社會保障建設滯后問題日益嚴重,已直接影響到我國農村社會穩定和經濟發展。因此,如何在新農村建設新格局下,構建適合我國國情的農村新型保障體系成為人們關注的理論問題和現實問題。

1.1農村社會保障制度不健全

在農村社會保障體系建設中,農保制度建設政策缺位,制度難以推進。一方面,表現為制度缺乏,在較發達的農村地區表現為體制單一,而在落后的農村地區則殘缺不全。在市場經濟條件下的三大社會保障制度-失業保險、醫療保險和養老保險在廣大農村更是無從談起。另一方面則表現為管理混亂、政出多門,民政部門、壽險公司、計生委、基金會等機構均涉及了該領域,難免出現扯皮、辦事效率低下、幾不管的現象。農保事業發展現狀與實現現代化、建設社會主義新農村、建立覆蓋城鄉的社會保障體系的要求不適應,成為整個農村社會保障體系中的薄弱環節。

1.2社會保障覆蓋面的問題

目前,針對農村社會保障覆蓋面小的問題,少數地區已經開始了相關制度建設,但范圍仍很小。多數地區仍以傳統方式對農村貧困群體進行救助,大多數農民無法享受到基本的社會保障,比如針對特定災害的救濟、對困難群體的不定期救濟、對鰓寡孤獨的“五保”等。這些不規范的保障制度很難起到確保所有人基本生活的功效。

1.3農保制度本身需要完善

農村養老保險制度采取;完全儲蓄積累式的個人賬戶制度,缺乏待遇調節機制;缺乏政府資金引導的機制繳費的標準低,難以達到養老的基本需求,需要建立動態繳費增長機制,農保與城保的銜接機制還未建立,不符合統籌城鄉發展的要求。

1.4管理手段不適應改革的要求

管理手段落后,工作效率低。農保個人賬戶系統管理在縣級,目前是單機操作,財務管理停留在手工記賬水平,迫切需要開發新的個人賬戶管理系統、實行財務管理電算化。農保隊伍的人員素質有待提高,隊伍需要穩定。

2構建社會保障體系對新農村建設的意義

改革開放以來,我國社會經濟發展迅速,城鄉居民生活發生了巨大變化,經過二十多年扶貧和努力發展,相當部分農村,特別是經濟發達地區農村的大部分農民解決了溫飽問題,擺脫了貧困,進入“全面建設小康”的社會發展階段。國家統計局公布的數據表明,2008年,農村居民人均純收入4761元,按2008年農村貧困標準1196元測算,年末農村貧困人口為4007萬人。但事實上,農村經濟社會發展嚴重不平衡,在城市社會經濟加速發展的同時,農民收入增長緩慢,城鄉差距愈來愈大,部分農村已呈現經濟社會衰敗跡象,伴隨城市化進展,農村土地被大量占用,農村人均耕地面積急劇減少。城市化進程與農村人口就業水平脫節,從事農業的市場風險增大,農民收入不穩定。更值得憂慮的是,在生產生活條件落后的農村社會兩極分化日益加劇的情況下,大部分農村居民未被納入基本保障體系,經濟基礎脆弱的貧困人群有所擴大,導致矛盾加劇。

根據我國農村和農民的現狀,構筑社會保障體系是社會主義新農村建設的戰略需要和基本保障,這種制度安排能夠幫助消除、緩解和應付這些威脅及其對貧困農民基本生計安全的影響,要包括正規的制度安排和非正規的制度安排。我國的社會安全網則外延為社會保障制度安排的社會安全網。除了強調給貧困群體以有形的保障-如各類保險、救助、補貼等外,更強調應給貧困群體以無形的教育(技術、就業培訓及子女義務教育)和服務,強調防范和化解風險,將有形供給與無形服務相搭配、事前預防與事后應急相結合。

3新農村建設下社會保障體系構建的對策

3.1大力完善社會保障責任共擔機制,拓寬社會保障資金籌措渠道

建立農村社會保障體系,資金籌措是關鍵問題。在農村稅費改革后,建議在保留城鄉差別的前提下設立農村社會保障稅,擇機開征農村社會保障稅,并逐步完善,使國家的財政能力能夠接受。

3.2從農民最為急需的醫療保障入手,加快推廣建立新型的農村合作醫療保障制度

新制度由政府組織、引導、支持,農民自愿參加,政府、集體、個人多方籌資,堅持“低水平、廣覆蓋”,保障農民基本醫療需求,切實緩解農民因病致貧、因病返貧問題。同時,應抓緊完善農村醫療救助制度,加強衛生扶貧工作,解決農村地區衛生設施建設與“缺醫少藥”難題。在醫療制度改革過程中,才提供比較低廉的費同時要提供比較優質的服務,努力滿足廣大農民的基本醫療要求。

3.3切實增加政府投入,進一步推進由財政支撐的社會保障事業發展

農村低保是一項全新的工作,需大力加以完善,既防止漏保錯保,又防止盲目擴張。要以農村特困群眾“應保盡保”為目標,進一步加強農村低保規范化管理工作,科學合理地確定保障范圍。如針對家庭收入核定難的問題,要以縣為單位,結合當地經濟發展水平和農村家庭結構,抽取不同類型家庭進行模擬計算研究,統一計算口徑,使農村家庭收入辦法更加符合實際,更具有科學性和可操作性。

3.4建立“項目齊全、形式多樣、覆蓋面廣、標準適當”的多層次養老保險體系,加快農村養老保障制度建設

現階段農民養老以家庭保障為主,同時,進一步探索完善農村社會養老保險,堅持“個人繳費為主、集體補助為輔、政府給予政策扶持”的原則,逐步擴大保險覆蓋面,提高農村社會養老保險的社會化程度。比如,應盡快制定農村勞動力流動到城鎮企業后如何與原有農村社會養老保險的銜接辦法等。

3.5以多種方式建立農民工參保補貼制度

新型農村社會養老保險制度應在市、區、鄉鎮各級政行和村集體逐步加大了對農村社會養老保險工作的支持和投入力度,每年安排專項資金對參保農民進行補貼,建立農民參保補貼制度,公共財政承擔起建立農村社會養老保險的責任。參保的方式可以是對達到繳費標準的參保農民按年齡實行分檔定額補貼,定額補貼直接補貼到參保農民的個人賬戶,對達到繳費標準的參保農民按照繳費額的一定比例進行補貼等方式。

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內容摘要：本文對我國農村公共服務體制建立的路徑選擇進行了探討。我國廣大農村基本公共服務領域建設的嚴重滯后已成為制約農村經濟社會發展的突出因素，廣大農民對基本公共服務的需求非常迫切。因此要把建立農村公共服務體制作為新農村建設的重要任務，加大對農村公共服務和社會事業的投入，建立健全基本公共服務體系，實現城鄉基本公共服務均等化，推動新農村建設與和諧社會構建。

公共服務體制的內涵

所謂公共服務體制，主要是指公共服務供給體制，是由一系列彼此相互聯系的關于公共產品與服務生產和供給方面的制度所構成的完整體系，主要包括公共服務供給主體，即公共產品與服務應該和可以由誰來提供。實踐證明，政府這只“有形的手”并不總是能將資源配置達到帕累托最優，在政府公共服務中引入市場競爭機制，實現公共服務多中心供給的制度安排，是公共服務改革的必然選擇。公共服務供給結構，即應當向社會成員提供哪些公共產品與服務。隨著社會經濟的不斷發展，公共需求的內容也不斷發生變化，公共服務的供給結構必須依據公共需求內容和結構的不斷變化作出相應調整。公共服務供給方式，即怎樣向社會成員提供其所需要的公共產品與服務。公共服務供給對象，即不同類型公共產品與服務主要和應當向哪些人提供。其中有面向所有社會成員，讓所有人都受益的全國性公共產品，也有面向某一地區或社區成員，僅使部分人受益的地方性公共產品，還有僅針對某類特殊人群的。建立完善的公共服務體制，必須明確公共服務的受益對象公共服務監管機制，即如何確保公共產品與服務的有效提供。尤其在公共服務市場化改革的情況下，政府的監管職能更要加強。

農村公共服務是指滿足農村公共需要，市場不能提供或不能完全由市場提供，具有非競爭性和非排他性的社會產品，內容涉及農村生產生活基礎設施、公共事業、公共福利、公共服務等廣泛領域，既包括有形的產品，也包括無形的服務。

我國農村公共服務體制發展現狀

公共服務是國家為社會公眾生活和參與社會經濟、政治文化活動提供保障和創造條件，具體指為社會提供的各項公共產品和服務。農村公共服務水平的高低，是衡量一個國家和地區農村經濟社會發展和城鄉協調發展水平的重要標志，也是全面推進社會主義新農村建設的關鍵所在。多年來，我國農村公共產品雖不斷增加，但與城市相比，特別是與農業和農村經濟發展及農民生活水平的提高的實際需要相比，有很大差距。隨著信息技術、網絡傳媒的發展，經濟性公共服務是相對比較公平的，主要差距體現在社會性公共服務上。和諧社會旨在和諧，縮小城鄉差距是其根本目的之一。公共服務體制主要包含公共服務供給主體、供給結構、供給方式、供給對象、供給監管等方面的一系列制度安排。

當前，我國正處于從初步小康向全面小康社會過渡、從生存型社會向發展型社會轉變的關鍵時期。在這一過程中，社會成員的公共需求呈現出全面快速增長的趨勢。然而，由于政府轉型的滯后，各級政府對公共服務職能缺乏深刻的理解和緊迫感，使得公共產品和服務的供給機制尚未建立起來。而公共需求的全面快速增長與公共產品嚴重不足、公共服務不到位之間的矛盾已成為我國突出的社會矛盾，因此，盡快建立社會主義公共服務體制，為全體公民提供充足有效的公共產品與服務，是新階段解決社會矛盾的迫切要求。

（一）城鄉財政投入的差距

公共財政的投入直接決定公共服務的質量。據相關資料統計，1990-1998年期間，國家用于農村的各項支出總和占全國財政支出比重為15%。而占全國總人口30%的城鎮人口卻使用了政府財政支出的50%。

（二）公共教育投入的差距

第一，城鎮中小學生生均國家財政性教育經費支出是農村的1.5倍，城鎮中小學生生均預算內教育經費支出是農村的1.3倍。第二，減免農村中小學學雜費政策未出臺之前，從學雜費占人均收入和人均消費支出的比重看，農村普通小學生是城鎮學生的2.5-2.6倍，普通中學生是城鎮學生的1.2-1.3倍，高等教育農村負擔更重。第三，從辦學條件上看，無論是學校的固定資產，還是學校的校舍建設、師資隊伍，農村與城鎮都有很大的差距。第四，農村從國家教育投入中的受益比城鎮少，全國絕大部分的高校都設在城區，絕大多數國家重點中學、小學都在城鎮，絕大多數知識分子都在城鎮工作。

（三）城鄉公共衛生醫療的差距

與城市和發達地區相比，廣大農村及中西部偏遠地區的公共衛生體系不健全，人民面臨著巨大的疾病風險和經濟負擔。從衛生支出絕對額看，城鎮是農村的2.2倍；從醫療條件看，城鎮每百萬人口擁有的醫療病床數是農村的6.19倍，擁有的衛生技術人員數是農村的1.85倍。農村的醫院基礎設施與城鎮相比有很大差距。

（四）農村社會保障水平較低

農村最低生活保障覆蓋率比城市低；農村醫療保險制度還不完善，造成大病致貧返貧現象；養老保險幾乎沒有，造成普通農民負擔過重，不僅要負擔兒女的教育費用，而且要負擔老人的疾病治療和贍養費用。

（五）城鄉基礎設施建設和文化事業發展的差距

農村與城市、農民收入與城鎮居民收入差距的拉大，集中體現在農村生產、生活條件與城市的差距過大。長期以來，中央財政對城鎮基礎設施建設、公共服務投入了大量資金，而農村基礎設施建設和公共設施服務基本上靠農民自己投入，這就造成了城鄉在基礎設施建設、公共服務方面差距拉大。十六屆五中全會提出建設社會主義新農村，最重要的就是要改變農村基礎設施、公共服務落后的狀況。在基礎設施投入上，城鎮人均固定資產投資額是農村的近6.89倍，政府預算內投資城鄉差距是11.11倍。在基礎設施和文化產品使用上，農村的公路建設，家庭擁有電視、電話、冰箱、電腦，以及文化法律保障等方面等與城鎮相比差距巨大。

建立我國農村公共服務體制的路徑選擇

農村地區公共產品匱乏、公共服務供給嚴重不足，因此，要建立農村公共服務體制就應以向農民提供基本而有保障的公共產品與服務，實現城鄉公共服務均等化，促進農村經濟、社會全面發展為基本目標。在服務型政府的執政理念下，在科學發展觀的正確方針指導下，在建設和諧社會的目標指引下，有一個良好的社會發展環境，此時是不斷完善我國各項社會制度的關鍵時期。構建和諧，緩和矛盾，協調發展是達到人的全面發展、社會的全面進步的基本要求。要解決當前農村的相對落后狀況，完善農村公共服務體制具有重要意義。建立我國農村公共服務體制的路徑如下：

（一）構建公共服務相關法律體系

服務型政府以服務為理念，是有限政府，必然也是法治政府。一切事物的執行以法律為準繩，構建相關的關于公共服務的法律體系，可以從法律的層面為公共服務提供法律保障。加大公共服務的相關立法，可以讓人民具體了解政府的公共服務職能以及范圍，避免擁有公共服務權力的政府利用公共服務權有選擇性的提供服務，進而產生不公正、不公平后果，同時滋生腐敗，也可以讓人民對政府的公共服務形成一個評價體系。目前城鄉公共服務的差距，部分原因是由于公共服務不公造成的。相關法律體系包括相關法律問責制，公民代表參與公共政策（尤其是與公共服務有關的政策）的咨詢建議制度等。

（二）推進行政管理改革且強化公共服務職能

我國在鄉村實行鄉村自治管理，村民委員會負責村民各項事務的管理和服務，并設村黨支部書記和村主任等職，在一般農民心中他們是“官”。我國的行政升遷制度對村的基層干部不起作用，鄉村干部雖由村民直選，但受鄉鎮政府影響極大。村民委員會的主要職能是提供鄉村的公共服務，辦理公共事務和公益事業，上傳下達中央政策，處理村民糾紛等。但事實偏重“下達”功能，缺少公共服務功能。主要原因在于村干部升遷機制缺失，公共財政上自上而下轉到村級手中，按照經濟學的假設，人的自私性會導致村干部尋求自身利益的最大化行為。因此在推進行政改革過程中，建立健全村民監督制度、村務公開制度，完善村干部管理制度，是促使村干部做好公共服務的關鍵。

（三）健全農村公共財政體制

提出的“向人民學習，為人民服務，請人民評判，讓人民滿意”，這四句話高度概括了服務的本質，公共財政是用來提供公共服務的，但必須做到公平公正，這樣人民才會滿意。縮小城鄉差距有賴于公共財政向弱勢群體傾斜。主要措施有：進一步進行稅費改革，農村公共產品的供給應更依靠政府，加大對農村信貸投入，調整農民土地的征用政策，加大對農村公共產品的投入等。

（四）完善農村教育制度、社會保障制度和醫療衛生體制

強調：要加快衛生事業改革與發展，切實把醫療衛生工作的重點放在農村，加強農村衛生基礎設施和衛生隊伍建設。在談到教育時，他說：要切實把教育放在優先發展的戰略地位，重點加強農村義務教育，完善以政府投入為主的經費保障機制。這突出了中央對農村問題的重視，完善農村教育制度關鍵在于調整農村教育結構，進一步免除農村中小學教育學雜費，改善師資隊伍建設，加大公共教育財政投入。完善社會保障制度的關鍵在于加大扶貧力度，健全農村養老制度、最低生活保障制度，加強農村基礎設施建設。完善醫療衛生體制的關鍵是建立新型農村合作醫療制度，理順農村衛生管理體制，實施鄉村衛生組織一體化管理；加大農村衛生投入力度，扶持農村醫療衛生基礎設施建設；開展公共衛生教育活動；建立醫療保險制度等。

除此之外，由于農民法律知識比較缺乏，文化程度比較低，要從根源上解決農村的落后狀況，必須提高農民的科學文化水平，充分發揮農民的主觀能動性。只有這樣，政府的功能才可以更傾向于劃漿，而非掌舵，才更具備治理而非統治的職能。在此基礎上，政府才能提供人民真正需要的公共服務，社會才會更加和諧。