公共管理問題范文

導語：如何才能寫好一篇公共管理問題，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、公共管理下的檔案管理及基本理念

（一）公共管理下的檔案管理

公共管理是指以社會公眾為服務對象并圍繞著服務對象開展管理工作的公共服務管理，在公共管理的過程中需要采用有效的管理方法。公共管理視角下的檔案管理數字化是指將檔案管理工作清晰化，使之能夠更廣泛的表現給大眾。在進行公共管理下的檔案管理數字化的過程中，需要考慮檔案利用者的要求，通過對檔案利用者的重視，使得公眾觀念在檔案管理中突出顯現。檔案管理與公共管理有著相同之處，在服務的理念上來說，都是從廣大受眾利益出發，為社會公眾檔案用戶服務。在服務的對象上來說，都是社會公眾、社會組織、機關團體等。在公共管理視角下，將用戶放在檔案管理工作的重要位置上，通過用戶對公共檔案管理的感受進行的反饋，對檔案管理的模式和方法進行改進。

（二）公共管理的基本理念

公共責任是檔案管理存在的一個基礎，在內在上推動著檔案管理的發展，在履行社會責任的前提下能夠實現檔案管理的合法性。在社會責任的范圍和程度上，現代檔案管理的社會責任明顯的與傳統的檔案管理有著明顯的差別，傳統的檔案管理的責任主要是政治責任，而現代的檔案管理的責任在原有的責任基礎上增加了全新的社會責任，全新的社會責任包括經濟責任、政治責任、文化責任以及社會責任在內的促進社會事業發展的責任和為公眾提供檔案信息完整性和安全性的責任。

在全面發展理念上，表現為檔案信息資源的建設和檔案信息的服務能夠給社會各項活動提供全面的發展支持，傳統的檔案管理只是針對政治與行政管理、歷史研究等領域展開服務，是遠遠少于現代檔案管理的理念的。在工作的對象上，摒棄了傳統的只面向政府人員、科研人員等人員的服務，轉向了廣大人民群眾。檔案管理服務的范圍在朝著整個社會經濟活動上發展，是一項任重而道遠的工作。

在公平服務理念上，體現在檔案管理服務在本質上消除了對部分對象的歧視現象上，在進行檔案管理的執行過程中需要秉承開放性的特點，在控制好開放的基礎上能夠滿足于社會上各類的人員進行自由的使用。通過原則、政策和標準的同化，保持檔案信息的核心利用群體能夠和公眾一樣共同的享受同等的權利。通過統一的服務標準，對各類的利用者的利用權限進行控制。

二、公共管理下的檔案管理規范化

（一）文檔集成式

通過集成化的技術能夠形成較為系統的管理規范，然后運用這種系統的管理規范對公共管理下的檔案進行管理的方法就是文檔集成式檔案管理方法。協調各文檔管理的過程是文檔集成式管理方法的核心所在。在文檔管理中，一般的將文書部門和檔案部門進行分離，使其單獨的進行工作。文書部門著重于文件的管理部分，而檔案部門是對檔案管理進行負責，這兩個部門相互獨立，互不影響，不能充分的保證文件檔案的完整性和準確性，使得檔案管理的質量得不到相應的保障。在文檔集成式管理方法下，將文件管理部門和檔案管理部門這兩個部門有機的結合到了一起，使之在管理系統中能夠充分的發揮自己的作用，在保證文件檔案的完整性的基礎上還能體現文件檔案的開放性。

（二）資源管理式

電子檔案隨著社會和信息技術的進步得到了越來越快的發展，伴隨著眾多的電子檔案，檔案的管理也需要向著信息檔案管理的方向發展。在未來檔案管理的工作中，應該大力發展信息資源，這對檔案管理有著十分重要的作用。在信息資源方向加大檔案管理的發展力度，使得信息資源體系能夠作為一種基礎影響著檔案管理工作。

（三）公眾參與式

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一、“開會睡覺”現象剖析

與會聽眾之所以在會議期間睡覺，是因為會議內容、過程、預期后果等會議績效維度與他們的利益得失相關性不大。如果會議前期沒有就會議主題征求聽眾的意見，就可能造成會議內容與聽眾相關性不大；會議過程如果缺少即時溝通，聽眾就感受不到會議程序績效和自己高度相關；從會議預期效果來看，聽眾認真參與會議也不一定得到值得投入的回報，很難感受到明顯的正向利益相關。如此一來，聽眾很可能就是為了單純的會議形式績效而存在，并采取最本能的一種消極方式——睡覺以規避強勢管理下不參會可能遭遇的懲罰。會議主導者之所以不會在會議期間睡覺，是因為他們的會議績效相關度和利益相關度高度對稱。對會議主導者來說，會議成功與否直接關系到他們的權威和尊嚴，關系到中心議題的安排和實施是否到位，進而影響他們的政績和升遷。因此，他們對會議績效的敏感性是建立在權威、尊嚴、政績和升遷等敏感利益基礎之上的。由此可見，與會者會議績效相關度和利益相關度的對稱性程度決定著他們的會議績效敏感度。“開會睡覺”現象揭示了組織活動相關者的績效相關度與利益相關度配置不對稱可能會導致組織整體處于惰性運行狀態，進而導致組織績效不良。這類問題可稱為“開會睡覺”問題。在各種組織活動中，都不同程度存在著類似“開會睡覺”問題。公共管理領域，由于機制的廣泛存在，該問題表現得更為突出。因此，本文主要探討“開會睡覺問題”在公共管理領域的成因及解決思路。

二、公共管理領域“開會睡覺”問題的成因分析

（一）公共管理參與主體相關性不足

由于公共管理領域以機制為主，參與主體的相關性存在天然不足。在強勢理念下，者往往受個體利益驅動，強化自身權力，淡化甚至忽視其他主體參與公共管理的權力和責任，造成相關主體的績效相關度和利益相關度嚴重不對稱，利益主體、責任主體以及權力實施主體相分離，致使績效責任鏈條中斷，“開會睡覺”問題屢見不鮮。具體來說，公共管理參與主體相關性不足主要表現在以下幾個方面：一是績效相關性大，但利益相關度低，績效驅動力不足。例如，現行機制下，制度安排的關鍵相關者在實踐中可能對公共管理活動的績效狀況并不敏感。二是利益相關性大，但績效相關性低。也就是說，在公共管理活動實踐中，關鍵的利益相關者有可能被排斥在外。近年來，的增加與“替群眾下決心”的強勢理念不無關聯，而世界范圍內發生的“街頭政治”現象更是“開會睡覺”問題在公共管理領域的真實體現。三是績效相關性和利益相關性都不高。正如開會一樣，有些參與主體僅僅起“湊人頭”的作用，實為形式主義下的“形式主體”，績效敏感性更低。

（二）公共管理相關主體“績效共同體”意識較為薄弱

當前，公共管理領域仍以控制導向的管理理念為主。控制導向的管理理念會排斥一些敏感相關者的參與，破壞天然的績效生態，導致公共管理碎片化。這種排斥主要表現在兩個方面：一是公共管理活動相關主體各自獨立。例如，在食品監管領域，不少人認為多頭管理是食品安全問題的根源所在。其實，只要沒有建立起食品監管相關主體間的績效協同機制和利益關聯機制，這些本源上工作績效高度相關的機構即便合并到一個部門，工作中還是會各管一攤。二是一些敏感主體只能參與公共管理部分環節，不利于績效信息的傳遞，也難以形成“績效共同體”意識。總體上看，當前公共管理領域尚處于傳統的行政管理時期，與控制有余，合作與共創不足，各參與主體的績效相關度和利益相關度還高度不一，共創、共享、共同發展的“績效共同體”意識有待進一步培育。

（三）相關主體協同參與公共管理的保障機制乏力

當前，不少政府部門內部都存在著領導者權力配置過高而績效責任過低以及員工績效責任過高但權力過低的現象。這種不對稱必然導致員工的不滿，進而可能產生隱性報復心理，任憑領導們“喊破嗓子”，我就是不“做出樣子”，正如開會睡覺一樣，處于“神游”的工作狀態。在政府外部，公眾特別是利益相關公眾被排斥在公共管理活動之外的現象更是不勝枚舉。要想從根本上解決這個問題，僅僅靠作風整頓是不夠的，必須從績效相關度和利益相關度的對稱性入手，建立起基于績效導向的激勵約束機制，逐步完善公共管理績效法規，為各主體的協同參與提供制度基礎和法律保障。

三、解決公共管理領域“開會睡覺”問題的基本思路

（一）增強公共管理參與主體的相關性

1.樹立開放合作的公共管理理念?，F階段，社會公眾素質普遍提高，政治氛圍較為開放，社會各階層間信息傳播渠道較為暢通，所謂精英階層的神秘性正逐漸淡化或消失，只有開放式的社會治理體系才能強化公共管理參與主體的績效敏感性。作為公共管理活動的主導者，政府應當樹立開放合作的公共管理理念，盡量吸納相關主體特別是敏感主體直接參與各項公共管理活動。

2.強化政府內部管理主體的績效敏感性程度。現行制度設計下，政府內部主體在公共管理活動中的績效相關度較高，應從正向利益和負向利益兩個方面強化其利益相關度，細化各主體在績效生成機制中的責任，建立基于績效生成導向的利益分配機制，強化績效相關度和利益相關度的對稱性，使得他們擁有高度參與權的同時，也具備高度的績效責任感。

3.強化公眾對公共管理活動的直接參與。社會公眾特別是公共管理活動的目標群體，在具備較高利益相關度的同時，對涉及自身利益的公共管理活動也往往具有政府系統所難以具備的績效敏感性。應強化他們對公共管理活動的直接參與，必要時，可以讓決策點（問題產生處）的敏感利益相關者到決策場所參與決策。這是政治開明的表現，也是績效生態的基本要求，更是人民政府存在的基本理由；是權力公開運行的必然選擇，也是促進權力人健康發展的最佳路徑?？傊?，應回歸常態，切實解決“人民形式上有權，實際上無權”問題，讓人民參與“為人民服務”，重視人民在“為人民服務”中的主體地位，在實現機制優化和公共管理健康運行的同時，實現政府自身的持續發展。

（二）培育公共管理參與主體的“績效共同體”意識

1.構建相關主體間的績效協同機制。公共管理各主體實際上是一個有著共同使命的網絡型組織系統，只有協同參與才能實現共同目標。特別是領導者，應注重加強各主體間的績效溝通，保持績效溝通的多向性，切實承擔起績效發起人的角色，樹立“績效共同體”理念，構建相關主體間的績效協同機制，強化敏感相關者的共同參與，促進各主體間的積極互動，實現績效責任的延續，逐步培育“績效共同體”意識。

2.敏感主體應全程參與公共管理。績效是結果，也是過程，是結果和過程的統一。結果導向絕不能完全忽視過程，過程中斷會造成責任鏈條中斷，導致公共管理績效難以修復。單純強調結果導向，就會忽視績效生態，是公共管理簡單化的表現，是“什么都管”的另一個極端。應根據相關主體在公共管理過程中各環節的敏感性程度，動態調整各主體的績效相關度和利益相關度，確保敏感主體全程參與，強化界面整合，消除公共管理運行中的空白地帶，以實現公共管理績效信息在各主體間的生產、傳播與利用，進而推動“績效共同體”意識的形成。

（三）完善相關主體參與公共管理的保障機制

首先，應構建績效相關、責任相連以及績效共創、利益共享的公共管理約束和激勵機制，激發公共管理主導者和參與者協同治理的主動性，使得公共權力能夠基于績效導向實現必要的動態轉移，逐步形成和諧共生、權力開放的公共管理文化。其次，應強化公共管理績效法規的制定和落實，確保政策制定和執行在績效法規框架下進行。尤為關鍵的是，“脫離群眾”要有明確的代價，而不是抽象的“禁止”或“嚴禁”，確保違法必究，為公眾直接參與和公眾委托提供根本的“依靠”?？傊嚓P者的績效相關度與利益相關度不對稱，會導致相關者責任落實不力；責任落實不力，則難以形成績效共創的良好生態；沒有績效共創的良好生態，也不可能實現利益共享；利益不能共享，則難以和諧共生；不能和諧共生，就會出現秩序混亂；秩序混亂則導致權力失控；權力失控則導致組織癱瘓。要想確保公共管理績效的實現和提升，就應遵循“績效相關，責任相連；績效共創，利益共享；和諧共生，權力開放”的績效生成基本原理，強化公共管理參與主體績效相關度與利益相關度的對稱性，提高他們的績效敏感性。

四、解決“開會睡覺”問題的現實意義

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隨著社會經濟的發展，公共管理從古典自由的市場經濟條件下的干預模式逐漸發展演變到了現代市場經濟條件下的市場模式。西方的市場經濟國家在自由資本主義時期，推崇亞當•斯密的理論——自由主義經濟理論，認為政府管理越少效果越好。政府的主要職能是對外保衛國家的領土和完整，對內是維護社會正常運行秩序，保護私人財產和市場經濟的合理存在。此外，政府對市場經濟基本采取自然發展的政策最終形成了“保守型”的政府公共管理模式。在1920年—1930年，西方國家的經濟危機爆發了。這次世界性經濟危機，宣布了自由主義經濟理論與實踐的失敗，從此各國政府全面采取了對公共和經濟事務的積極干預，并取得了明顯的社會效果，初步形成了公共管理的政府干預模式。這一模式重視政府對社會經濟的管理控制，隨之弱化了市場的作用。在20世紀70年代以后，西方國家的經濟運行出現了問題，經濟持續低增長、嚴重的通貨膨脹、大額的財政赤字和居高不下的高失業率，即所謂的“滯脹”問題。這種經濟狀態迫使人們對政府干預模式進行思考，最終形成了市場調節模式。在這種市場調節模式中，政府與市場的關系與角色得到了調整，

二、政府公共管理的幾種模式

(一)企業化政府模式

這一模式由美國學者戴維•奧斯本和特德•蓋布勒提出。他們認為要使政府充滿活力，就必須使政府企業化。政府在公共管理過程中，主要任務是制定相應的政策并通過招標等方式選擇適合的單位為其提供公共服務。在這一模式下可以進行相應的績效考核、激勵機制等。

(二)參與政府模式

參與政府模式強調基層行政機關和基層行政人員的重要性。主張大幅度調整政府組織的層級關系，將權力下放于基層行政機關和人員手里，充分調動基層人員的工作積極性，最終建立自下而上的參與式決策方式。

(三)靈活政府模式

靈活政府模式主張調整政府組織與政府雇員的任職終身制關系。政府為了增強運行的靈活性就必須打破終身任職制，建立雇員制度，同時要設置一些必要的臨時機構，招聘專業的臨時人員進行工作，當工作完成時，這些臨時機構和工作人員可以解散。這樣可以改善終身制工作人員的惰性，使組織的工作更加有效率。

(四)放松規制政府模式

放松規制政府模式主要是調整政府和工作人員、政府和公眾關系。公務員可以不受行政規章和行政程序的嚴格約束，這樣可以讓政府公務員獲得更多的決策機會和靈活的執行規章制度，最大限度地調動工作的創造力和積極性。相對于公眾而言，放松規制政府模式減少了行政程序，使公眾獲得了高效、方便的服務，有效地協調了政府和社會各方面的利益關系。

三、我國公共管理模式存在的問題

一些政府在進行公共管理時還存在一定的誤區，在實際工作中以典型的統治管理為主，而不是現在公共管理的基本要求——在服務基礎上進行管理。同時一些政府工作人員受任期的局限，從政行為和思想明顯存在短期性和功利性的價值取向，因此也就形不成合理有效正確的公共管理模式?，F在，我國正處于社會轉型的關鍵時期，一些公共管理制度跟經濟社會發展仍存在不吻合的地方。政府的公共管理制度改革還沒有完全跟上，干預微觀經濟的發展有些過多，對宏觀經濟的掌握明顯不足，一些官員的素質也不高，沒有建立完善的監督機構和監督制度。同時過多地使用行政手段是政府在履行其職能所采用的，在經濟社會發展中應該多使用經濟手段和法律手段，這是宏觀調控對政府公共管理的總體要求。

四、解決的方法

（一）政府采取市場化的公共管理方式，提高公共服務的質量

首先，使公共管理主體多元化，政府應該采取有限政府的做法，將公共管理的主體

多元化。隨著市場經濟的發展，政府應該支持發展第三部門來承擔公共事務的管理，把市場可以解決的問題交給市場，把無限全能政府變為有限政府，政府可以負責市場和第三部門解決不利的方面。其次，在公共管理過程中引進競爭制度，提高公共管理水平和效率。一些提供公共服務的政府部門，如：教育衛生、城建交通、環境保護、社會事業、治安管理等，可以適當地引進競爭招標來進行公共管理，這樣可以減少費用支出，提高工作效率和工作質量。再次可以將企業的管理方法納入政府公共管理中，這樣可以提高行政效率，同時企業中的成本核算、績效考核等就可以被政府公共管理所采用，如政府在進行公共管理時可以樹立成本收益的觀念，注重公共管理的績效，重視行政產出和行政效果，這樣可以達到節約支出，防止浪費的效果。

（二）政府采取參與式的公共管理模式，提高民主決策水平

首先要重視發展第三部門，讓第三部門和公眾可以參與到公共管理中來。這樣公眾可以直接快速地參與到公共管理中來，積極推動公共管理的運行，因此，政府應當積極支持第三部門的發展，卸去一些第三部門的官辦色彩，保證其運行的靈活性和有效性。其次可以將公共行政管理程序化，從制度上確保公民對公共管理的直接參與。參與式管理模式主張整個公共管理的過程程序化、民主化、制度化、透明化，公共管理過程程序化的實質是通過規章制度為公眾參與公共管理提供保證和渠道，這對我國政治文明建設具有重要的意義和明顯的作用。再次是健全公共決策的參與體制，實現公共決策的透明化和民主化。黨的十報告明確規定：要建立健全決策機制，各級政府的決策都要遵守制度和程序，決策不能帶有隨意性和主觀性。預防決策隨意性和主觀性的措施是建立公眾參與型的公共決策制度。公共決策的本質是怎樣進行公共利益的分配，因此，公民能否參與公共決策成為公共管理的核心和焦點，也是現代民主政治的重要內容。

（三）政府采取彈性化的公共管理模式，建立高效、民主的政府

首先政府要深化機構改革，改變傳統的公共管理模式。黨的十報告明確指出：政府要轉變工作職能，深化改革行政管理體制，改用新的管理方式，充分利用“互聯網+”，快速推進電子政務的實施，減少政府費用支出，提高行政辦事效率，形成公正廉潔、高效透明、規范協調的公共管理模式。其次是建立公務人員彈性化的工作機制。彈性化的公共管理模式重視公共管理人員的崗位輪值和交流工作，這樣可以使公共管理人員掌握全面具體的工作崗位內容，加強和公眾的交流，促進政府和公眾的相互理解。另外可以改變公務員的穩定性，使公共管理工作保持彈性和活力。再次改變傳統機構設置的僵化性，加強政府公共管理工作的靈活性和主動性，在基本原則不變的情況下，各級政府應該根據本地實際情況設計制定公共管理需要的機構和部門，不僵化地對應上級部門所有的機構，不固定地搞上下對口。

五、總結

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如果概略地講，經濟學曾經遭遇到和正在遭到的問題都是外部性問題，出現了的有些已經消除，有些仍未消除，沒有出現的外部性問題將會陸續走到經濟學理論與政府管理面前。自馬歇爾以后，越來越多的經濟學家從不同角度對外部性問題進行研究。其中比較著名的有庇古，奧爾森，科斯，諾思和一些博奕論專家。庇古從“公共產品”人手，奧爾森從集體行動人手，科斯從外部侵害人手，博奕論專家們則從“囚徒困境”人手，也正是因為他們研究的側面不同，所以外部性的含義也各殊，其中比較典型有以下三種定義:第一種定義是:當一個行為個體的行為不是通過影響價格而影響另一個行為個體的環境時，我們稱之存在著“外部性’，①。這一定義主要是從個體與個體行為關系來界定外部性問題，認為人們之間存在利益沖突:一個人或一些人的行動會使另一些人無辜地承擔其他人行為所引起的成本與收益，反映了人與人之間的有關利益互動關系。由于人都是理性的經濟人，在實踐上他們都會追求自己的最大利益，這樣一方的行為勢必影響到另一方行為策略，從而造成雙方互相對抗，消耗社會資源，從而破壞整體社會公共利益，最終也就導致個人或團體利益無法實現。第二種定義是:外部經濟(或不經濟)是這樣一種事件，它將可察覺的利益(或可察覺的損害)加于某個人或某些人，而這(些)人并沒有完全贊同，從而直接或間接導致該決策失誤②。這一定義則主要是從決策成本與交易成本的角度來考察外部性產生根源。如果大家都一致同意，這樣盡管決策成本相當高，但是雙方達成的契約是最有經濟效率的，交易費用也就很低，外部性成本較小，如果雙方對某些條款持有不同討論意見，就必然要采用其他手段來保證合同簽訂，如通過討價還價，雙方作出讓步，這樣交易費用就急劇上升，或通過多數決策規則讓一部分人被迫承受他們不樂意接受的條款，這樣盡管決策成本下降了，但是外部成本增加了。

第三種定義是:當某個(些)人的行為所引起的個人成本不等于社會成本時，個人收益不等于社會收益時，就存在外部性，亦即道格拉斯•諾思和羅伯特•托馬斯所說的:“個人收益成本與社會收益成本之間的差異，意味著第三方(或更多方)在沒有他們許可情況下，獲得或承受一個收益或成本”。③這個定義主要是從收益與成本角度來推敲外部性問題。成本與收益這兩個概念是經濟學基礎，但是碰到外部性問題，他們之間的界限就模糊了，因為一個人帶來外部性時，許多人都會受益，而他本身收益卻減少了，成本與收益無法測算。如個人購買地皮植樹，他的成本巨大，收益卻只是幾棵樹木，但樹木帶來空氣新鮮，水土保持卻使許多人受益。如果個人帶來負外部性，其他人成本與收益無法計算。如一個人在空氣中排放污染造成其他人不得不經常購買新鮮氧氣包補氧，所以斯蒂格勒說:“任何生產服務在生產出時的成本就是它在其地方生產出的最大價值量，已經放棄的選擇才是成本礴。科斯也在其著名的論文“社會成本問題”指出外部性問題具有相互性⑤。因此外部性問題實質上是公共權力和公共利益如何分配的問題，因為這樣公共資源包括社會資源和自然資源是不能通過市場來分配的，一旦通過政府來分配，外部性問題解決所涉及的范圍蘊含整個經濟學主題。庇古通過“公共產品”的討論揭示外部性問題有“不可分割性”即任何個人都不可能排他地消費公共產品，奧爾森則在《集體行為邏輯中》指出:由于個體之間的協商需要成本，他們之間達成一致以獲得某種“集體產品”就很困難，因而外部性問題，又體現為個人行動與集體行動的對立，其程度和決定協商成本多寡與人數有關，科斯卻強調外部性問題的相互性質，提醒我們注意在現實中，外部性問題不總是單向性的。個人之間可以通過某些行動實現一定程序的均衡，因此外部性問題解決是一種集體行為。諾思則表明:“搭便車”行為是制度變遷的障礙，因此，必須要有成功的制度創新克服外部性。正是外部性問題內涵錯綜復雜，涉及面極廣，而它本身又不是通過市場來解決，必須依靠政府主導行為來解決，這對政府管理行為帶來極大困難，但是外部性問題又怎樣被納人行政學研究的范疇呢?

二、外部性問題與政府行為選擇

外部性問題是經濟學的一般化分析單位，但經濟學關注的是外部性與企業生產的問題，而很少從政府行政活動內部特性來分析外部性問題。隨著西方行政學的公共財政研究的發展，才陸續關注到政府行為與外部性問題。因此，盡管以前經濟學在理論上分析了外部性問題，但沒有與行政學的基本方法與途徑合并解決它。而行政學盡管在實踐中對外部性問題治理卻只是照搬經濟學所提供的建議。而新公共管理者們力圖使行政學與經濟學無論在理論還是實踐上相互吸收、融合形成政府有效管理的新途徑，回答威爾遜提出行政學的兩個目標:“第一，政府能夠適當地和成功地進行什么工作;第二，政府怎樣才能以盡可能高的效率和盡可能少的成本完成這些工作”。事實上，傳統行政學兩個目標完成隱含著一個重大前提是政府必須對行政事件結構進行透析，以確定它們的成因、特性以及可選擇解決的手段，而這個前提正是以往傳統行政學和新公共行政學未曾關注到的。而新公共管理則將自己的視角轉移到它的身上。按照奧斯特羅的說法，公共管理學或公共管理學家們從以下幾個方面來研究機構設置與公共部門之間的關系:“(1)把個人作為基本研究單位;(2)用外在事物，公共財產，公共事業等概念來說明行政管理事件的結構;(3)分析不同的組織，不同的決策對公共事業或公共服務的效益所起的作用;(4)用效益準則或其他方法評估上述意義’場其目的是維護公共利益，提供公共服務，保持社會處于良性運轉之中。由于引人外部性問題重新解釋行政管理事件的結構從而也為政府行為提供了大量的思路:

1、由于公共產品消費非排他性，政府可將一些公共產品實行經營權與所有權相分離，實行公共產品消費低收費制，從而一方面減少人們對公共產品消費，增加私人產品消費，同時也改變公共服務者激勵機制，減少公共產品帶來外部性。具體表現有兩種形式，一是經營權與所有權完全分離，通過消費者的付款來平衡公共產品的稅收，從而直接降低公眾納費水平;另一種是將所有權與經營權部分分離，即政府規定消費的價格，引導消費者去消費私人產品，吸引私人投資，從而產生私人產品公共利用，間接地削弱公眾納費水平及其財政開支，這也是對西方各國面臨的財政危機以及公民反對增加稅收的雙重困境的一條途徑。

2、由于個體理性集體理性對立從而引起外部性問題，政府可以增加個體選擇機會，減少公共選擇的旭尬。例如政府推動公與私的竟爭策略。通過將一些具有執行功能的機構削減，成立新的公共組織或私人公司，在公共服務中建立內部市場，將政府公共部門的事務和業務通過合同出租制，招標給各種公共組織，私人組織以及非盈利性組織，讓個體從其中選擇性消費，從而避免通過投票等公共選擇性行動去決定該產品是否有必要提供。

3、由于外部性問題具有相互性，容易造成成本與收益模栩，政府通過發揮自己的權威作用，界定一些公共責源的產權保護公眾的利益，維護公共利益在人類發展中免受踐賭。例如政府通過將凈潔的河水所有權判給公眾以及未出生的下一代，從而避免了人類有限理性對整個人類的傷害。

4、由于“搭便車”引起外部性問題，從而導致“公共悲劇”，政府可以通過強制性制度變遷進行制度創新，使外部利益內部化，從而減少外部性問題。例如政府可以打破壟斷，從而減少搭便車行為，像創立新的競爭實體。實行塊塊分割，進行股份比例控制，經營范圍分割，開放基礎設施從而減少該組織內部成員搭便車行為。

三、“外部性問題”的行政學意義

由于外部性問題產生和解決所涉及的知識面極為廣泛，它不僅涉及到福利經濟學，交易經濟學，信息經濟學，博奕論還涉及到公共哲學，公益政治學，人類學，文化學，它反映的不僅是人類經濟利益的沖突而且凸現了人類理性固有的缺陷。因此，它在行政學中的引人對行政學本身有著重大意義:

1、拓寬行政學研究主題。傳統行政學研究主要偏重政府自身的管理，而對政府具體行政行為原因研究較少，主題過于狹窄，由于行政學引人外部性問題研究，將交易行為，制度選擇，公共選擇，個體選擇等許多經濟學主題納人自己范圍之中，為行政學的發展注人新的活力。

2、改變傳統行政學研究方法。傳統行政學是以政治學研究和法學研究途徑去探討政府行政行為，這對政府在治理外部性問題以及與企業、社會關系解釋缺乏說服力，違背個人理性導致政府行為失敗。通過引人經濟學途徑及主題，盡管這種“以經濟學為基礎的研究方法對公共行政學的傳統主流理論構成嚴峻挑戰，因為它擁有一促進通用的分析語言，廣泛地采用了以公共消費者為導向的方法來研究公共服務，如果說公共行政學傳統主流研究方法對20世紀早期美國行政學發展作出了貢獻，并占據了相當重要的學術地位的話，那么，現在或許可以說這一位置已被以經濟學為基礎的研究方法所取代心。但是它卻更能解釋政府失敗，市場失靈等重大問題。

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[關鍵詞]公共管理；人才培養；對策

0引言

隨著社會治理的加強，公共管理服務顯得越來越重要了。我國政府重視公共管理人才的培養工作，也取得了明顯的成效。然而在公共管理人才的培養方面仍存在不少問題。如何采取措施，強化我國公共管理人才的培養，是各級政府和相關部門必須進一步考慮的重要問題。

1我國公共管理人才隊伍的主要問題

1.1公共管理人才結構不合理

這種不合理主要表現為四個方面：一是地區分布不合理。東部沿海地區的地理位置優勢明顯，吸引大量的人才，包括公共管理人才，而中西部地區總體公共管理人才較少。二是城鄉分布不合理。公共管理專業畢業生基本上只愿意在城市找工作崗位，很少愿意去農村服務，存在公共管理人才城市多、基層農村少的現象。三是行業分布不合理。熱門的行業集中較多的公共管理人才，冷門的行業出現公共管理人才缺乏甚至斷層的問題。四是知識結構不合理，傳統管理人才、低層次人才多，而專業型、科技型的管理人才比較缺乏。

1.2公共管理人才隊伍不穩定

我國高校培養了大量的公共管理人才，從本科、碩士到博士都有，有的還留學海外。這些人在我國公共管理方面發揮了很大的作用。但是這支隊伍不穩定，人才流失明顯，科技型公共管理人才流失更為嚴重。還有那些公共管理留學人員，許多學成后選擇留在國外，回國服務的占比不高。即便回國服務，能在關鍵領域發揮作用的少，從而造成我國經濟社會發展與發達國家差距變大。

1.3公共管理人才培養不重視

重使用、輕培訓是我國公共管理工作的普遍現象。雖然我國也有公務員的培訓規劃，但沒有形成制度，沒有把它納入社會發展規劃體系中，在實際操作中經常會落空，無法真正落實，更無法進行經常性、系統性的培訓。另外，即使有的也進行培訓，但因循守舊的多，培訓內容空泛，針對性不強，培訓方式簡單，創新性不強，不是根據公共管理專業人才的不同職位和學歷，采取諸如“啟發式”“研討式”“角色模擬”“管理游戲”“拓展訓練”等現代化的教育方式和手段。

2我國公共管理人才培養的對策建議

解決上述公共管理人才隊伍問題，改變公共管理人才隊伍現狀，提升我國公共管理人才隊伍素質，關鍵要把好“三關”，即入門關、培訓關和考核關。

2.1把好公共管理人才入門關

做好人才招聘環節、把好入門關是保證公共管理人才隊伍的前提。為此，要注意以下四個方面：一要信息公開。通過新聞媒體的渠道，廣而告之，讓大家知曉招聘崗位的條件、要求，讓盡可能多的符合條件的專業人才前來報名應聘，為選聘優秀的專業人才奠定基礎。二要明確要求。就是崗位招聘的要求能具體明了，包括專業要求、學歷要求、年齡要求、工作經歷等，M量做到專業對口、人職匹配，讓基礎好、素質高的專業人才進入，避免出現專業不對口、崗位不適應等情況。三要規范程序。包括筆試、面試、考察等環節都要規范運行。通過招聘程序的規范，體現公平競爭原則，避免暗箱操作，減少人情成分和關系戶。同時采取社會舉薦、單位（學校）推薦和個人自薦相結合的辦法，全方位考察公共管理人才的水平和能力，讓更多的優秀專業人才脫穎而出。四要儲備人才。對于在招聘考試中表現良好，但因名額限制、無法進入公共管理崗位的人才，要建立一個人才儲備庫，對他們的基本信息進行保留，作為公共管理隊伍的儲備人才，并進行信息跟蹤，擴大公共管理人才選拔的視野，以備不時之用，保證公共管理人才后繼有人、后援充足。

2.2把好公共管理人才培訓關

公共管理人才培養培訓是人力資源開發的重要手段，必須加以重視和強化。為保證培養培訓質量，要注意以下三個方面：一是培養培訓的類型選擇。培訓大體分三類，一類是崗前培訓。介紹崗位性質、特點及需要的素養、能力，讓剛剛入門的公共管理人才初步了解即將就任的崗位情況，掌握相關理論知識，盡快進入角色；另一類是晉升培訓。對即將提任新的領導崗位人員的培訓，使他們能適應新的工作崗位，具備相應的理論素養；還有一類是常規培訓，即工作過程中的業務培訓。二是培養培訓的內容與方式。培訓內容側重公共管理人才所需的理論知識、專業素養和業務能力以及經濟社會發展中的重點、熱點問題，以適應職業發展的需要和工作崗位的要求，做到“學用結合、學以致用”。至于培訓的方式，可以靈活多樣，比如情景模擬、案例教學、小組討論等，采用集中培訓與分散自學相結合的方式，克服工學矛盾，提升培訓效果。三是培訓結果的運用。為提高公共管理人才參與培訓學習的積極性、主動性，培訓過程要建立個人培訓檔案，將成果檢查隋況與受訓者個人的評優獎勵和職務晉升掛鉤，鼓勵受訓者學以致用和工作創新，注重學習效果，提升工作績效。

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關鍵詞:公立醫院;公益性;公共管理

2009年新醫改政策出臺以來，公立醫院改革一直是社會普遍關注的焦點問題。作為新醫改的重點和難點，醫療費用不斷上漲、醫患關系緊張等問題一直困擾著公立醫院，社會要求恢復公立醫院公益性的呼聲越來越高。目前公立醫院正面臨著前所未有的挑戰，如何增強公立醫院的公益性至關重要。

1公立醫院公益性的內含

1．1學者對公立醫院公益性的認識

公立醫院的公益性如何定義，學術界存在許多爭論。①雷海潮(2012)認為，公立醫院的公益性是指一定區域內的居民，人人都有獲得公立醫院提供的醫療衛生服務的機會及其受益程度大?。?］。②李玲(2010)認為，公立醫院的公益性，是指公立醫院的行為和目標與政府意志相一致，進而與社會福利最大化的目標相一致［2］。③周金玲(2008)認為，公益性即公共利益的范圍，公立醫院的改革要確定政府與市場的分工，保證市場不愿提供但又涉及國民利益的醫療服務的提供［3］。

1．2從公共物品的視角認識公立醫院的公益性

明確公立醫院的醫療衛生服務的性質是認識公立醫院公益性的前提。我們一般認為公立醫院的醫療衛生服務屬于公共物品，因為公立醫院由政府出資建立，其產品和服務具有公共性。公共物品的特征是具有非競爭性和非排他性，即增加一個人的享用不會影響其他人的享用，也不能通過價格手段將他人排除在使用范圍外。隨著國民經濟水平的不斷提高，人類壽命的延長，再加上疾病譜的變化以及人們對健康日益重視，醫療衛生服務的需求越來越大。然而，醫療衛生服務作為一種資源必然是有限的，這就會導致競爭;當衛生服務供不應求時，醫療費用自然會上漲，將那些購買力不足的人群排除在醫院之外。所以，公立醫院的醫療衛生服務并不一定是純粹的公共物品。公立醫院的醫療衛生服務按照公共性的程度劃分，一般可以分為3類:公共醫療衛生服務、基本醫療衛生服務和非基本醫療衛生服務。根據公共物品的定義，公共醫療衛生服務具有較強的公共性，屬于接近于公共物品的準公共物品;基本醫療衛生服務具有一定的公共性，屬于接近于私人物品的準公共物品;非基本醫療衛生服務不具有公共性，屬于私人物品［4］。因此，公立醫院的醫療衛生服務并不完全是準公共物品，而是一種混合物品?；旌衔锲肥侵妇哂休^大范圍正外部性的物品，公共物品毋庸置疑一般是擁有較大的正外部性，而某些私人物品也可以有較大的正外部性。醫療衛生服務是非常典型的具有較大范圍正外部性的物品，能減少疾病，給群眾帶來健康，造福整個社會，而這正是醫療衛生服務的公益性之體現。綜上所述，筆者認為，公立醫院的公益性就是公立醫院的醫療衛生服務給社會帶來的巨大的正外部性，人們在消費其醫療衛生服務時，不僅使自己受益，間接也使其他人受益，從而提高整個社會的健康水平。

1．3公益性與公共性的區別

公益性與公共性，兩個看起來很相似的概念，其實有很大區別。有些人認為提供公益物品是政府的責任，這是把公共物品的外延擴大化了。公共物品是由政府提供的，所以公共物品具有公共性，同時公共物品也具有公益性，因為公共物品能給社會帶來較大范圍的正外部性，這是公共物品的特征，但不能因此得出具有公益性的物品就是公共物品，因為有些私人物品也具有公益性，比如營利性醫院的醫療衛生服務也能為社會健康作貢獻，它具有公益性但不具有公共性。所以，政府的責任是提供公共物品，而具有公益性的物品可以由政府提供，也可以由市場提供。

2當前公立醫院公益性方面存在的問題及原因

2．1存在的問題

我國的衛生改革是隨著國家的經濟體制改革逐漸展開的，在市場化改革過程中，原本由政府負責的公立醫院被推向市場。政府對公立醫院主要采取“減預算、放權、讓利、搞活”的改革政策，從全額撥款變成差額撥款，允許其創收以彌補財政投入的不足。在市場化的潮流中，公立醫院逐利的傾向愈來愈明顯，公益性逐漸弱化。目前，我國公立醫院公益性的弱化主要表現在以下幾個方面。2．1．1醫療費用不斷上漲。雖然新醫改的實施有一定的成果，但是近年來公立醫院人均門診和住院費用都在增長，“看病貴”呼聲強烈，新醫改并未有效地控制病人醫藥費用的增長［5］。2．1．2誘導需求現象趨重。誘導需求是指，在衛生服務市場中，患者和醫生之間存在明顯的信息不對稱，患者的衛生服務需求由醫生確定。由于醫生的收入直接與其提供的醫療服務相關，醫生就可能在患者缺乏知識的情況下，向患者推薦非必要的醫療產品和服務。公立醫院作為國家公共衛生醫療機構的主體，理應帶頭做好規范診療的工作，但現實卻是公立醫院在服務環節做文章，利用醫患雙方信息不對稱，開大處方、多做檢查、延長住院時間等，這些行為不僅加劇了醫療資源的浪費，增加了患者的負擔，而且損害了醫生在患者心中的形象。2．1．3逐利行為增加。公立醫院屬于非營利性組織，理論上不應該以營利為目的，而應該追求社會利益，但表1顯示，公立醫院的收入呈現不斷增長的趨勢，且每年都有很大幅度的增長。在市場經濟的環境下，醫院作為市場主體，也同其他市場組織那樣，具有“經濟人”的特征，相較于追求公共利益的實現，更傾向于追求提高自身經濟效益。由于公立醫院內部的員工績效考核主要是一種經濟激勵，即醫務人員的收入直接與其創收能力相聯系，這種考核機制實際上強化了醫務人員的逐利動機，從而可能會導致公立醫院的一些不合理的逐利行為。此外，公立醫院并未實行財務公開，所得利潤用在何處，是否用于分紅，我們也無從得知。

2．2原因分析

2．2．1政府對公立醫院的投入問題。華中科技大學同濟醫學院醫藥衛生管理學院“公立醫院公益性的認知及評價”的調查結果顯示:醫護人員認為政府對公立醫院的投入不足直接并最大程度地導致了公益性的弱化;而患者認為公益性弱化的首要原因是政府缺乏監管，其次是公立醫院過度追求利益，而政府的投入不是主要原因［6］。政府對于衛生行業的財政支出是逐年擴大的，然而由于衛生費用也在不斷上漲，政府的財政支出占衛生費用的比重增長較緩慢。另外，我們還可以看到，政府衛生財政支出總財政占支出的比例雖然呈上升的趨勢，但上升緩慢且比例較低不足10%，比很多發達國家都要低。因此，很多學者認為:政府財政投入不足是公立醫院公益性弱化的主要原因。然而中國醫療衛生支出占財政總支出的比例較國際水平偏低這種說法不準確，因為存在"醫療保險稅費”之差，如果是同口徑的對比，中國的醫療衛生支出占財政支出的比例在12．5%左右，高于希臘、瑞士等發達國家［7］。政府加大對公立醫院財政投入的最初目的，是為了降低公立醫院醫療產品和服務的生產成本，從而降低醫療產品和服務的價格，盡可能地滿足群眾的需求。然而，在“政事不分，管辦不分”的體制下，公立醫院缺乏降低成本的動力，將政府的財政投入視作應得的補助而非成本。所以，政府的財政投入方式很難從根本上解決"看病貴”的問題［8］。因此，雖然政府財政投入不足的確是公立醫院公益性弱化的原因之一，但將其放到罪魁禍首的地位卻并不合理。新醫改實施了8年，政府投入了巨大的財力，但大眾卻沒有明顯地感受到醫改帶來的好處，究其原因，筆者認為是政府財政投入的結構不合理，這種不合理主要表現在:政府的財政投入沒有或較少地用在服務范圍最廣泛，最能體現公益性的公共醫療衛生服務上。2．2．2公立醫院逐利問題。人們對于公立醫院的逐利行為多持否定態度。公立醫院從性質上講屬于非營利組織，不以營利為目的。但是，不以營利為目的并不代表不可以盈利，而是所得利潤應該用于彌補組織正常運營之需，不能用于分紅。因此，公立醫院是可以合理地、適當地逐利的，政府應該遏制的是公立醫院不合理的逐利行為。公立醫院的醫療服衛生務可以分為公共醫療衛生服務、基本醫療衛生服務和非基本醫療衛生服務。公共醫療衛生服務包括預防、監測和治療重大疾病，特別是傳染病(結核病、艾滋病、瘧疾等)，對食品、藥品、公共衛生環境的監督管理，以及健康教育、婦幼保健和預防免疫等，是一種成本低、效果好但投入回報期相對較長、收益較差的服務。這類服務公共性最強，效益最差，需要政府財政的支持?；踞t療衛生服務目前尚沒有明確的定義，可以理解為:使用基本藥物和適宜技術，依照規范診療程序診斷、治療急慢性病?；踞t療衛生服務可以適當地市場化，而非基本醫療衛生服務衛生服務可以完全市場化。由于政府提供的財政支持是有限的，公立醫院可以通過合理逐利，用其他醫療項目的收入來彌補公共醫療衛生服務生產所需的成本。筆者認為對于公立醫院的逐利行為應當一分為二地看待，合理的逐利行為，如通過提高管理效率或者引進高尖端的設備和技術來降低醫院成本，或設立一些盈利性的項目，如VIP病房，這些項目的收入可以用來彌補效益不好的科室單位，合理的逐利行為應當被鼓勵;而惡性的逐利行為，比如忽悠患者購買額外服務、開大處方、濫用藥等行為則是需要遏制的。

3加強公立醫院公益性的建議

3．1加大政府對公共醫療衛生服務的財政投入

公共醫療衛生服務的目的是提高社會整體的健康的水平，人人都能享有，是最能體現衛生產品和服務公共性的領域，有非常強的正外部性。政府應該著重加強對公共醫療衛生服務的財政投入，如加強對艾滋病、結核病等傳染病防控的投入;加大對健康教育的投入，提高人們的預防意識;加強對婦幼保健、計劃免疫的投入，如今年上市HPV疫苗，國家可以納入醫保中;加強對食品、藥品的安全監測的投入。

3．2加強政府對公立醫院的監督管理

政府作為公共管理的主體，具有引導和監督非營利組織的功能。政府應加強對公立醫院的監督管理:①完善相關法律法規，對公立醫院合理的和不合理的逐利行為做好界定和區分，對于不合理的、惡性的、損害患者利益的逐利行為，應當加以嚴厲的懲罰;②將營利性項目和非營利性項目分開來管理，營利性性項目要按國家規定繳稅，而非營利性項目可以享受稅收優惠;③鼓勵公立醫院合理的逐利，提高醫院的管理水平和效率。

參考文獻

［1］雷海潮．公立醫院公益性的概念與加強策略研究［J］．中國衛生經濟，2012，31(1):10－12．

［2］李玲，陳秋霖，張維，等．公立醫院的公益性及其保障措施［J］．中國衛生政策研究，2010，3(5):7－11．

［3］周金玲．公立醫院的公益性解析［J］．衛生經濟研究，2008(7):3－5．

［4］沈曉．堅持公共醫療衛生公益性的若干誤區［J］．中國衛生經濟，2010，29(9):7－9．

［5］劉斐，史健勇．新醫改背景下公立醫院公益性的實現路徑研究［J］．勞動保障世界，2012(1):44－47．

［6］鄒婧睿，張文斌．公立醫院公益性的認知及評價調查［J］．醫學與社會，2010，23(1):33－34．

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重慶市從直轄以來，政治經濟發展迅速，高等教育快速發展，招生規模明顯上升，產業結構有所變化，由于政府缺乏搭建公共信息平臺，信息不對稱，公共服務質量缺乏;人事管理和勞動合同制度的不完善，對不合規行為的打擊力度不夠，就業環境缺乏良性運行;對中小型企業發展支柱力度不夠;企業用人結構不合理等各方面因素影響著大學生就業，這些問題有待于政府不斷在大學生就業工作上的推進和完善。為解決這個課題是龐大的工程，本文從重慶市大學生就業過程中存在的問題入手，了解重慶市政府根據本地區的特點，然后分析重慶市政府制定的就業政策實施的情況和效果，提出可操作性的意見。

二、重慶市高校畢業生就業存在的問題

(一)就業結構性矛盾

1．專業結構和市場需求錯位從宏觀上看，重慶市就業供需矛盾體現在結構性上的矛盾，供給與需求之間極度不匹配，一方面“有工作沒人干”，技能崗位和技術崗位招不到人才;另一方面“有人沒工作干”，文職崗位和管理崗位的求職者供大于求。(1)部分專業由于前幾年就業率高，社會需求較大，各高校不斷擴招，畢業生總數急劇增加，畢業生總數增長超出社會需求增長速度，導致較為嚴重的供大于求，2007年《重慶高校畢業生就業狀況白皮書》顯示，就業率較高學科大類:工學、管理學、文學和經濟學等，就業率均在90%以上。2009年高校畢業生數據看，全市高校畢業生數量排前三的學科大類為工學類、文學類、管理學類，占畢業生總數的68%。然而，從職位需求分析表明，人才需求量較大的行業為市場營銷、機械制造、建筑地產等，競爭相對激烈的崗位是行政管理、會計等，社會需求明顯不足的專業為農業、文史財經地礦和理科的部分專業等，因此，出現了高校畢業生就業的結構性矛盾。一些熱門專業出現了畢業生過剩，而部分冷門專業卻出現了較大就業需求。(2)重慶的人才較少的選擇工業、商貿和農業等行業，還是集中在機關事業單位、醫療機構、服務業、管理業等。重慶市重點發展的產業人才嚴重不足，主要是制造業、燃氣業、資源加工產業等行業。(3)同一院校、不同專業的畢業生就業情況相差較大。多數院校的傳統特色專業就業情況相對較好，而部分與原有特色專業關聯度較低的專業，往往是成為提高就業率的瓶頸。重慶某高校就業指導中心負責人在訪談中指出，該學院是以農業為特色的高職院校，生物專業雖不是當下熱門專業，但企業對食品專業學生需求較大，而生物技術畢業生數量遠遠滿足不了市場的需求，2011年生物技術專業就業率93．2%;該學院會計專業畢業生數量最多，2011年會計專業就業率85．1%，就業率為全院最低，成為學院發展的專業難題。2．學歷層次與社會需求不對稱重慶市一直以來是全國老工業基地之一，現在逐漸轉變為現代制造業，市政府為促進經濟的發展也不斷招商引資，紛紛到重慶發展落戶，如惠普、富士康等電子產業。這些產業的發展對技能型人才需求較大，導致社會需求由注重學歷層次轉變為注重技能和綜合素質人才。高學歷人才注重科研和理論學習，高職學生實際操作強和到生產一線就業的愿望，符合市場的需要，顯得高職畢業生更加搶手。從2011年開始，工業發展對人才的需求逐年增長。據有關調查分析，在未來的五年內，對研究生的需求是6000人左右，對本科生的需求是5萬左右，對專科生是6．7萬人左右。對?？频娜瞬判枨笞畲蟆?/p>

(二)大學生能力與用人單位需求之間有差距

就業中的供求關系，不僅表現在畢業生數量與崗位供給上，也體現在大學生的能力與用人單位的需求是否匹配上。通過對用人單位的訪談和對大學生的問卷調查，發現兩者之間存在一定的差距。用人單位“為單位招聘員工最看重畢業生哪方面能力/素質?”近3/4的用人單位最看重是責任心，其次是團隊精神、道德誠信、溝通能力。對于這道題我們發現用人單位對學生的個人素質比較重視，而學生的學習成績和外語成績的要求不高。大學生問卷調查:“你認為自己具備以下哪些能力?”前三名為:獲得各種技能證書、道德修養和團隊精神。通過對兩方面的調查發現，雖然排名靠前的有相同之處，但用人單位需求和學生實際能力有很大的差別，用人單位重視的是責任心，而學生自認為用人單位會看重各種技能證書，并沒認為責任心這一點的重要性。用人單位:“認為畢業生不勝任工作的主要原因是什么?”實踐經驗、社交能力不夠和承受壓力的能力不夠等;最末的一項是外語水平僅7．22%。然而對大學生的調查中，39%的畢業生反映最大困難是沒有工作經驗，而認為學歷不高、專業能力不強、英語水平不佳和求職技巧不夠影響到就業的畢業生分別是11%、15%、16%、17%。

(三)大學生職業期望與實際就業有差距

從供需匹配角度看，雖然大學生在校期間接受過一定程度的就業指導，但初次就業過程中，缺乏經驗和對市場的了解，顯得就業指導服務在大學生自我定位中沒起到迎合市場需要的作用。首先，對薪酬期望過高。調查顯示，10．3%被訪的畢業生期望第一份工作的月薪在5000元以上，17．6%期望在4000－5000元，30．4%期望在3000－4000元，32．5%期望在2000－3000元，剩余為2000元以下。2012年公布的全國各省平均工資排行，重慶月平均工資為3337元，排名全國第十一位。50%以上被訪畢業生的期望值高3000元，即其中的大部分期望值高于重慶月平均工資水平。對于剛畢業的大學生，“薪情”期望值與學校、學歷和專業等情況密切相關，即越是學校越好，學歷越高，專業應用性越強，“薪情”期望相應也越高。其次，對就業地區期望過高。在選擇理想就業地區中，有53．8%被訪的畢業生選擇直轄市或省會城市;26．9%選擇非省會城市;11．1%選擇鄉鎮或農村，其余選擇國外。而實際上，除了國家在促進大學生下基層的政策上不斷出臺，重慶市政府也在推出農村鄉鎮人才計劃，選擇下基層的人數也有明顯上升，據重慶市教育委員會統計，2007年到2012年間，“三支一扶”計劃從500名上升到1812名，“西部志愿者”計劃從758名上升到179名，農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃從1205名上升到2067名，選調生從629名上升到2000名，村官計劃和定向培養超過2000名。基層為大學生提供廣闊的就業空間，數據顯示，在2012年參與以上計劃的大學生人數已占到總數的4．2%。然而，畢業生對嚴峻的形勢估計不足，就業意識不強，導致自我定位認識不夠。對用人單位性質的偏好。通過問卷調查，機關、事業單位為畢業生擇業時首選，其次為國企、外貿企業、民營公司。但實際就業選擇非國企最多。以上的矛盾體現出重慶市大學生的求職中不缺乏崗位而是缺乏定位，不光是學生自身缺乏職業生涯規劃和缺乏從宏觀的角度看社會的能力，更是政府職能部門未能積極引導就業、缺乏公共服務產品和缺乏對就業群體的客觀認識。

三、從公共管理角度提出提高重慶市高校畢業生就業的對策

(一)建立健全大學生就業政策法規體系

現行的大學生就業政策法規還不夠健全，在社會就業體系中能夠對大學生就業在法律上起到幫助的法律非常有限，還沒有健全針對大學生制定的就業促進法和就業保障法，還未保障大學生就業權利和用人單位的合法權益，何談形成公平、公開的就業環境?供需雙方一旦發生違約行為，如何追究?在現實中都是供需雙方自行達成的協議，根本起不到保障作用，違約方的責任難以落到實處。就業市場對性別、身體狀況的歧視現象也無相關法規，對于歧視對象如何獲得法律援助應該做出詳細的規定。發達國家在大學生就業上非常重視相關法律法規的完善和就業市場的規范化管理。如日本制定《緊急失業對策法》、《日本職業安定法》、《日本職業培訓法》等，美國制定了《就業法》、《緊急就業法》、《人力開發與培訓法案》、《勞動力投資法案》等。這些發達國家制定的相關法律法規的效果，既可以規范大學生勞動力市場，也可以保障大學生的就業權利和用人單位的合法權益。重慶市政府應該加快建立健全大學生就業法規體系，同時結合本市大學生就業的特點和實際就業情況，政府應該利用法律法規明確用人單位、高校和大學生之間的責權關系，確保就業市場的良性競爭和大學生的在就業環境中的合法權利。積極促進就業，規范就業市場，加強各項就業促進職能系統化。盡快制定《就業促進法》《大學生就業保障法》《婦女就業法》《反就業歧視法》等，保護弱勢群體就業和反對就業歧視的行為，構建分工合理、職責明確、協調合作的就業促進機制，使人才市場逐步走向規范化、科學化、制度化。

(二)加強宏觀調控職能

重慶市政府應從宏觀的角度來調控大學生就業?？刂普猩幠?。人力資源供過于求是就業困難的重要因素，政府要從源頭上加強宏觀調控，教育部從2006年起，開始控制招生規?？刂圃?%左右。招生計劃應該根據重慶市產業發展的實際情況做出有效的預測，專業不同、層次不同的比例也應每年做出調整。嚴格把關各高校設置新專業，減少或停止就業率低并不適應產業發展需求的專業招生。規范大學生就業市場。大學生就業從國家指令計劃、統包統分到市場導向、自主擇業經歷五個階段，從這五個階段看出，國家職能有制定大學生就業計劃到制定完善大學生就業政策法規，學校由執行分配策略到引導指導大學生就業，大學生就業市場也由過去的被動變為現在的主動。重慶市應該盡快規范大學生就業市場:杜絕社會資本的擴大化，造成找工作就是利用社會關系的不良現象;嚴格處置以盈利為目的擾亂大學生就業市場秩序的行為。完善重慶市大學生就業市場的規則來監管各個勞動力市場，維護大學生就業的合法權益。

(三)加大對中小企業和自主創業的扶持

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關鍵詞：實踐教學；公共管理；體系

公共管理類專業所要研究的是政府和非政府公共部門為實現公共利益，針對公共事務而開展的管理活動，公共管理從某種程度上來講本身就是一種實踐。在人才培養過程中要通過構建完善的實踐教學體系，切實提高學生公共管理專業技能，培養和鍛煉學生公共管理能力。近年來，公共管理類專業發展很快，但是，該專業的實踐教學環節普遍較為薄弱，實踐教學體系不完善。探索建立完善的公共管理類專業實踐教學體系、提升實踐教學效果具有重要意義。

一、當前我國高校公共管理類專業實踐教學存在的問題

1.培養目標模糊，對實踐教學的重要性認識不夠

隨著近年來我國市場經濟的快速發展和社會轉型，社會管理任務日趨繁重，對高校公共管理類專業人才的培養提出了新要求，即從學術型（理論型）轉變為應用型（務實型）。這就要求高校在培養公共管理類人才時必須高度重視學生的綜合實踐能力。但是，受傳統教育觀念的影響，許多高校過分重視理論教學而忽視實踐教學的重要性，錯誤地將實踐教學看作理論教學的一部分，認為其可有可無。這種觀點直接導致高校培養的公共管理人才綜合實踐能力薄弱，難以滿足社會需要。

2.實踐教學體系不完整，缺乏系統性

目前部分院校雖然開設了有關實踐教學課程，盡量為學生提供各種實踐機會，但并沒有圍繞應用型管理人才的培養目標建立完善的實踐教學體系，如何遵循實踐教學的規律制定科學合理的實踐教學計劃，如何圍繞人才培養方案建立計劃實施的保障機制和管理機制等都是亟需解決的問題。在現實中實踐教學的教學計劃、硬件設施、理論指導、評估機制等方面均不夠完善，實踐教學體系缺乏系統性和完整性，各個實踐教學的模塊之間也缺少協調性和銜接性。

3.實踐教學手段方法陳舊，形式單一

目前國內高校公共管理類專業實踐教學的方法和手段傳統陳舊，缺乏創新性。一方面，學校在教學方面一直是以理論教學為主導，只注重基礎知識傳授和灌輸，因此缺少對實踐教學的深入研究和系統規劃。學校采用的實踐教學方法依然是業已形成的傳統方式，缺少針對性和可操作性，效果很差，難以激發起學生的積極性、主動性和創新性。另一方面，目前高校開展的實踐教學活動基本都是以教師為主導，教師講的多、布置多、規定多，而學生只是模仿、生搬硬套、照葫蘆畫瓢進行學習。由于在學習中學生不能獨立進行“資訊、計劃、決策、實施、檢查、評估”這一完整的行動過程，因此難以有效學習和掌握工作過程中的經驗性知識和策略性知識。

4.實踐教學師資力量薄弱，素質不高

近年來，隨著我國高等教育的普及化和大眾化，高學歷人才已經成高校教師隊伍的主力，高校教師隊伍明顯地呈現出年輕化、專業化和知識化的趨勢。但年輕教師的動手能力和實踐教學經驗嚴重不足，也沒有相關政府部門和企事業單位的工作經歷，這直接導致他們在指導學生開展實踐活動時力不從心，底氣不足。許多高校并沒有專門的實踐教學指導老師，專業教師因為科研和教學壓力比較大，很難有充足的精力去開展實踐教學工作。而且隨著高校擴招，學生數量急劇擴張，實驗教師更難以滿足需求。

5.實踐教學的組織實施難度大，管理混亂

與理論教學組織相比，公共管理類專業實踐教學的組織管理難度更大。如在案例教學和校內實踐教學的組織中，教師首先要為學生準備相關的公共管理案例資料、應用軟件，表格數據資料、文件模板等。其次還要扮演導演、教練、演員等多重角色，既要介紹理論知識，還要引導學生積極參與案例分析及實訓的各個環節，啟發學生思維，提升操作能力，培養創新理念。這些都需要教師和學生的高度配合及學校的支持，組織實施的難度很大。另一方面，由于缺少系統性、完整性的技能和管理培訓，許多實踐教學管理人員還停留舊有的水平上，缺乏創新性和積極性。實踐教學管理涉及學院、人事、教務、設備、總務等單位，各部門管理職責不清晰，增加了部門或崗位之間的摩擦、推諉、扯皮。

二、我國高校公共管理類專業實踐教學體系的重構

1.認知實踐體系構建

認知實踐主要是以課堂教學為依托，通過傳授和習得來增加知識，對學科（專業）形成初步認識，提高分析和解決問題的能力，主要方式有認知實習、課堂討論、講座、實驗等。認知實習階段應安排在1-4學期。首先，在課堂教學過程中采用案例教學法。案例教學法是集理論性和實踐性于一體的教學方法。實踐證明，這種方法可以充分調動學生的課堂積極性，也可以培養學生思考問題、分析問題和解決問題的能力。在教學過程中教師要做好充分準備，熟諳材料和案例的內容，并引導學生積極參與思考和討論。其次，學?？梢杂薪M織地安排學生到其所在市（區）行政機關和企事業單位參觀和見習?？梢詭椭鷮W生在較短的時間里了解相關單位的概貌，包括公共管理組織的實際運作情況、特定政策的演變過程等。

2.實驗教學體系構建

實驗教學不僅有助于增強學生對所學基本理論的感性認識，激發學生的學習興趣，而且可以通過模擬政務、在線業務處理等活動，提高學生實施公共管理基本方法和策略的技巧，培養學生處理政府事務的實際動手能力。首先，建立先進的電子政務實驗室。電子政務實驗教學具有實際操作、互動體驗、學以致用等特點，對提高學生通過電子政務平臺處理政府事務的能力起著關鍵性作用。其次，情景模擬教學法。在教學過程中充分激發學生的學習興趣，圍繞相關管理課題，結合管理實踐、案例和材料，將管理實踐活動搬進課堂，讓學生扮演其中的各種角色，從而提高學生的管理素質。可以采用模擬公共決策、公務員面試、政務會議、行政聽證、行政訴訟等形式，使學生充分融入課堂教學過程中，加深對所學知識的掌握和理解，并通過自己組織活動提高自身的交流、溝通、協調以及團隊合作能力。

3.社會調查實踐體系

社會實踐調查是已經被國內高校廣泛采用的較為成熟的實踐教學方法，但是關于社會調查的組織實施還有諸多需要改善之處。首先，在開展社會調查之前，教師要充分了解學生的興趣和關注的問題，據此設置相關調查課題（就公共管理學而言，一般圍繞國家近期發生的重大事件、社會熱點問題、民生問題等）供學生選擇。并且根據需要選擇相關的調查區域，盡可能地爭取地方政府的支持。其次，在開展社會調查的過程中，由社會學專業老師進行全程安排和指導，加強與學生之間的交流和溝通，保證社會調查的順利開展。最后，在社會調查結束后，學生要根據調查所得到的結果撰寫調研報告。將社會調查作為學生的必修課，對表現優秀者給予一定的物質或精神獎勵。通過社會調查，使學生完成從感性認識到理性認識、從理性認識到實踐的轉變，切實提高學生的理性思維能力和分析問題能力。

4.畢業實習實踐體系

畢業實習是實踐教學活動中較為集中地參與到工作崗位中的實踐形式，對于提高學生實際工作能力具有非常重要的意義。首先，借鑒國外本科實踐教學經驗，應加強產學研合作辦學，拓寬實習渠道，依靠企事業單位，建立產學研結合的校外實習基地，形成有效運作機制，逐步形成教學、科研、生產一體化的多功能綜合性教育實習基地。其次，由專門的實習指導教師與學生交流，了解學生的興趣愛好和以后的就業傾向，并據此安排學生到政府或企事業單位實習。為避免學生的實習流于形式、走馬觀花，要盡可能安排學生到真正的工作崗位上實踐，并且聯系所在單位的高層管理人員指導和監督學生。學校教師也要定期與實習單位和學生進行交流溝通，以便指導和規范學生的工作。最后，加強對畢業實習的監督考核。學生要在實習結束后將自己的工作經歷和所得以實習報告的形式匯報給指導老師。

三、結語

加強公共管理類專業實踐教學工作，首先要轉變教育理念，徹底改變傳統教育模式下實踐教學處于從屬地位的狀況，實現從注重知識傳授向重視能力和素質培養的轉變，充分認識實踐教學對培養應用型人才的重要意義，從政府、社會和學校三個層面共同構建完善的實踐教學體系。

作者:程琳 單位:渤海理工職業學院

參考文獻：

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一、食品監管的問題

（一）監管機制不完善

食品監管劃為食品藥品監管局的職責后，監管機制需要進一步完善，回顧以往監管食品安全的部分，會發現存在如下問題。第一，進行食品監管工作的部門多，但是個別部門之間在工作中無法協調合作，使得監管工作難以有效的進行。第二，各部門除了食品監管工作外，還有其他工作，因此各部門工作人員對食品監管的重視程度不高。第三，對食品的監管沒有統一的標準，各部門對食品監管的標準各異，比如對某種物質的含量要求，不同的部門就有不同的標準，加上個別部門之間有效溝通少，消息共享不及時，因此造成食品監管過程隨意的現象，不利于食品監管工作的開展。

（二）監管力度不大

目前食品藥品監管局的人員配備數量不能滿足食品監管的工作需求，在這樣的情況下，監管局工作人員工作強度極大，難免會出現工作上的紕漏，對食品的監管達不到工作要求。不僅監管人員數量少，監管人員的專業素質也有待進一步提高，部分食品藥品監管局的工作人員是從其他單位轉崗而來，對食品監管工作內容不熟悉，無法較好的完成食品監管工作，還有部分工作人員本身達不到食品監管的工作要求，導致了對食品監管的力度不大問題。除此之外，監管人員進行食品安全的檢測儀器落后，數量少，無法滿足龐大的食品監管工作，由于食品監管工作剛剛劃分至食品藥品監管局，該部門對檢測儀器的投入還不夠，依然采用原設備，因此導致對食品監管缺乏系統的工具作為指導，一些不符合要求的食品可能未被檢測出而流人市場，導致嚴重后果。

（三）缺乏相關法律法規

目前，雖然我國根據新公共管理的要求出臺了一系列關于食品安全的規范文件，但是規范仍然存在概念界定和責任劃分上模糊的問題，相關部門無法根據此規定對食品安全問題進行有效的監督和管理。由于相關規定存在一些漏洞，這些規范的法律效應在一定程度上受到了約束，在根據這些規定解決食品安全問題時，由于食品安全涉及到的類別繁多，因此可能會出現缺乏實際的法律依據，難以對問題進行及時的處理。

二、食品監管問題的改善

（一）完善監管機制

在新公共給管理視域下，食品監管職能已經劃轉給食品藥品監管局，因此首先需要對食品藥品監管局的職能進行明確，使其充分發揮職能優勢，做好食品監管工作。以往食品監管由不同的部門協作進行，各部門之間信息不共享，協作意識不強，而目前食品監管屬于食品藥品監管局的工作內容，監管局應當統籌做好食品監管工作。另外，監管局需要建立統一的標準，提高食品監管的有效性，由于食品涉及的種類多，操作過程復雜，因此在制定標準時應該細致，根據實際情況制定標準。在這一點上，可以充分借鑒國外的經驗，為我國的食品監管制定一套可操作的標準。最后，對于不嚴格遵守標準進行食品監管工作的人，需要根據相關的法律法規處置，保證食品監管工作的嚴肅性，因此還需要對監管局相關工作人員的工作進行考評。

（二）加大監管力度

首先，需要增加管理局的人員配備，減輕工作人員的工作壓力，提高工作效率，更加重要的是監管局需要引進具有較高專業素養的人才進行食品監管工作，確保食品監管工作順利高效開展。在新公共管理視域下，不僅要求監管工作人員完成食品監管工作，更應該要求監管工作人員高水平完成該項工作。隨著生活水平的提高和互聯網的發展，人民對食品安全越來越關心，已經有人開始采用互聯網曝光的方式參與食品安全的監管中。因此，應新公共管理視域的要求，食品藥品監管局應當引入第三方監管手段，鼓勵人民群眾積極參與到食品安全監管中來。同時，監管局通過微信、電視廣播等方式向廣大人民群眾傳播有關食品安全的重要知識，提高全民食品安全意識，實現食品安全監管目的。

（三）健全監管法律法規

法律是食品監管過程中的有力保障，因此政府及食品藥品監管局需要出臺請有力的法律文件，保障食品監管過程的合法性和有效性。食品種類多，生產工藝過程復雜，因此在制定相關法律法規時應具備較強的針對性，提高法律的約束力，完成從原料到生產整個過程的全面覆蓋。在法律法規出臺以后，如果不予以實行也只是一紙空談，因此需要監管局的工作人員堅決落實到監管行為中，絕不放過任何出現違法行為的人，嚴格遵守法律法規進行監管和約束，對于不嚴格執行法律法規的工作人員也絕不姑息。

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關鍵詞:垃圾焚燒 二次污染 政策建議

垃圾焚燒與填埋處理相比,具有占地小、場地選擇易、處理時間短、減量化顯著、無害化較徹底以及可回收垃圾焚燒余熱等優點,我們選取本產業成功個案——天津泰達環保公司作為研究對象。以附近通鑫園小區(有效樣本總數450)和天津工程師范學院宿舍(有效樣本總數806)居民作為調查問卷對象,了解二次污染問題所帶來的社會影響。建成于2001年雙港新園小區位于天津泰達環保公司20米半徑之內。小區中心位置距垃圾焚燒廠中心位置直線距離約300米,是距二次污染源最近的一個居民區。天津工程師范宿舍樓位于天津市外環線,與天津泰達環保公司僅隔一條馬路,距離通鑫園小區約5米,周圍是外環線馬路。二者均在天津泰達環保公司可能污染范圍之內。

■一、天津泰達環保公司二次污染問題分析

(一)通鑫園小區居民的調查結果和數據分析

我們調查了通鑫園小區四個年齡段(20歲以下、20—30歲、30—50歲、50歲以上)的居民分別對水污染、噪聲污染、空氣污染、生活垃圾及廢渣污染的反映情況,經調查,我們發現各個年齡段的人群對空氣污染反映均較大,各個年齡段的人群中認為存在空氣污染的人數都占到了總被調查人數的50%以上。

居民認為在某些特定時間段(如晚19:00—21:00),公司排放濃黑色帶有刺激性氣味的氣體并夾雜少量煙塵。由于20歲以下人群在此時間段經常外出活動,如放學,故此意見在20歲以下人群中反映強烈,占100%。此外,天津泰達環保公司的工藝流程中,工業煙囪排出的水蒸氣中夾帶有少量塵渣,排量雖少于國家標準,但由于本身的物理特性和地理位置,致使許多高層住戶反映曾在窗玻璃外表面發現少量薄層黑灰,在一定程度上影響了居民的生活。

此外,水污染是除空氣污染外居民意見較大的一項。噪聲污染和廢渣污染各年齡段居民選擇率均較低。

(二)對天津工程師范學院宿舍樓大學生的調查結果和數據分析

在有效的問卷調查統計結果中,我們可以直接看出認為空氣污染存在的人數所占比重很高,達66.55%(水污染23.40%、噪聲污染5.30%),其原因主要有汽車尾氣排放產生粉塵、來自周圍土道的塵土擴散及泰達環保公司在垃圾處理過程中產生大量粉塵。有相當一部分問卷反映黑灰已嚴重影響到學生的住宿環境,這些意見多來自住在高層的學生。

■二、天津泰達環保公司垃圾焚燒二次污染問題原因分析

(一)地理環境因素

天津的城市生活垃圾屬于典型的混合垃圾,原生垃圾中既有一般生活垃圾廚余垃圾,也有集市型垃圾、裝修垃圾和庭院垃圾,具有不確定性、強波動性和高水分、高灰分、低熱值的特性,不利于燃燒。在天津泰達環保公司附近是外環線,車輛較多,粉塵污染較嚴重,影響周邊的居民環境。

(二)焚燒產物凈化技術不完善

焚燒技術成熟并不代表焚燒產物凈化技術已經完善,在采用焚燒方法處理生活垃圾比例較高的國家中,由生活垃圾焚燒廠排放出來的二惡英約占該國二惡英排放總量的10%~40%,可稱是污染大戶。

(三)天津泰達環保公司選址問題

1.從天津規劃來看,建于津南區發展區域,不適宜建設垃圾處理廠

從整體的津南規劃來看,廠址5公里半徑內已建成了容納十幾萬人的居民小區、各種服務于社會行政、經濟、文化、金融、郵電、電信、教育、衛生、體育、科研及設計等機構和設施和各類高新技術產業基地(園),工作和居住人口達十幾萬;該地區已建成并投入使用供水、供電、供燃氣設施;有外環線主干道和一些次要道;有859、676等主要 交通路線,垃圾運輸車增加了道路的擁堵程度,加重了粉塵、噪聲、空氣污染。周邊環境敏感性目標眾多

距天津泰達環保附近的通鑫園等小區和天津工程師范學院、格林世界居民小區距廠區均不足500米。位于雙港附近中華石園屬國家AA級景點。煙氣中的二惡英和酸性氣體在過山氣流效應作用下,勢必會對上述風景區和自然保護區敏感目標產生嚴重的、不可逆的生態環境污染。

地形和氣象條件不利于污染物無害擴散

廠區地處天津市東南部,植被覆蓋率低,逆溫層對下風向的污染距離長,造成的污染范圍大,在夏季盛行東南風時垃圾焚燒發電廠對周邊地區的大氣污染危害加劇。廠址處于城市建成區的中心位置,環繞該址各方向均有大量居住區或國有企事業單位,無論主導風向在哪個方向,一年四季總有人群和建筑群被污染物覆蓋。

■三、政策建議

(一)制訂產業發展規劃,加強產業合理布局

政府要將垃圾焚燒發電產業納入循環經濟發展規劃,有計劃有步驟地提高垃圾焚燒發電在垃圾處置中的比重。但在規劃產業布局時,政府應充分考慮其地理位置及可能對周邊環境產生的影響。盡量避開居民區,學校,市場等居民活動較密集的場所,盡量降低對居民生活造成的不必要影響,因為這可能會制約一個地區的人民生活水平的提高及經濟發展速度的加快。

(二)做好土地規劃,建立合理的運營監理機制

應加強對地方垃圾焚燒廠的監督與管理,適時進行檢測或抽查,防止第二次污染。建立完善和行之有效的垃圾處理運營監理機制,對于建廠地址進行合理規劃,讓納稅者和周邊居民放心。