村鎮建設用地分類標準范文

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【關鍵詞】鄉級土地利用規劃；村鎮規劃；協調

近年來我國在各個方面都獲得了較大的發展，成績斐然，同時很多問題也在發展的過程中顯現出來。土地資源匱乏是社會發展中的重要問題，社會諸多行業的發展都離不開土里的利用。因此怎樣解決社會發展中的土地資源匱乏問題，提高土地利用的合理性和利用效率成為政府相關部門的工作中的重要課題。鄉級土地利用規劃和村鎮規劃是促進經濟涉水統籌發展的重要內容，因此相關部門應當促進鄉級土地利用規劃和村鎮規劃的協調，為土里使用提供科學依據具有重要意義。

一、鄉級土地利用規劃和村鎮規劃的差異性分析

第一，具有不同的規劃時間尺度和空間范圍。局域性規劃是村鎮規劃的空間范圍，全面性規劃是鄉級規劃的范圍。二十年是村鎮規劃的實踐期限，而鄉級規劃的時間期限多為十年到十五年。第二，兩者具有不同的內容重點。建設用地的布局和分類的綜合統籌是村鎮規劃的重點，生產設施用地規劃、公共設施用地規劃、居住用地規劃是其主要內容。用地布局的總體安排和控制以及土地利用結構的調整是鄉級土地規劃的重點，城鎮建設用地空間管制、基本農田的調整和布局等是其主要內容。第三，具有不同的規劃用地分類。規劃用途是鄉級土地的分類標準，而村級的分類標準是土地使用性質，各自的種類數也不同[1]。

二、鄉級土地規劃的村鎮土地規劃的矛盾因素分析

（一）鄉級土地利用規劃和村鎮規劃對村鎮規模的確定存在沖突

鄉級土地利用規劃和村鎮土地利用規劃的村鎮規模確定矛盾包括：對建設用地的數量進行限制；對可占用更低的數量和位置進行限制。我國城鄉規劃法規定由縣級以上政府在鎮總體規劃中對鎮的建設標準、發展規模等進行確定。但土地管理法卻規定逐級分解和用地指標是土地利用總體規劃的依據。進而使得鄉級土地規劃和村鎮土地規劃對建設用地指標無法達成一致[2]。

（二）鄉級土地利用規劃和村鎮規劃編制結構協作力度不夠

目前，城鄉建設部門是村鎮規劃的責任主體，土地管理部門是鄉級土地規劃的責任主體。兩個編制主體級別相同，但卻具有不同的監督指導單位，并在各自的體系內完成規劃編制工作。雖然兩個規劃編制主體實行了規劃成果互檢和資料共享，但兩者的溝通仍然不夠，常常出現一個編制主體根據另一個編制主體的規劃成果進行套核的現象。

（三）鄉級土地規劃和村鎮規劃技術規程存在差異

由不同的規劃主體負責鄉級土地規劃和村鎮土地規劃，必然會導致制圖規范和編制規程上的不同。主要包括：第一，人口統計口徑不同。《鎮規劃標準》是村鎮規劃人口預測的依據，流動人口、通勤人口、常住人口是其人口組成的部分。而流動人口在鄉鎮規劃人口預測中被排除。鎮區用地面積應人口規模內涵不同而產生不同。同時控制性人均指標也因為人口統計基數不一致而難以銜接。第二，用地分類和范圍統計標準不一致。行政區劃為范圍是現行土地利用規劃統計用地數據的依據，規劃區是村鎮規劃各類用地的統計范圍。兩項規劃具備不同的統計范圍，使得同種地類具備不同的數量。另外，不同的分類體系也是鄉級土地規劃和村鎮土地規劃中的重要問題，使得各種地類的認定難以一致。第三，具有不同的規劃期限。由于村鎮規劃期限為二十年，而鄉級規劃為十五年，不一致的規劃期限必然導致規劃內容的不協調和不可比。

三、協調鄉級土地規劃和村鎮土地規劃的途徑

（一）對鄉級土地利用規劃和村鎮土地利用規劃進行統籌

從整體利益出發、帶有控制性是鄉級土地規劃的特點，因規劃結果和規劃特征帶有指令性，使得規劃內容無法充分考慮局部利益，進而為規劃的實施設置了障礙。而深入的分析地區的實際情況是進行村鎮土規劃的基礎，相對于鄉級規劃更加貼切實際，有利于規劃的具體落實。鄉級土地利用規劃和村鎮規劃的矛盾也由此產生，具備發展和保護兩個不同目的使得兩者在實施中被對方牽制。因鄉級土地利用規劃是從土地可持續利用和區域糧食安全的角度進行的，因此村鎮規劃服從于鄉級土地規劃的控制和指導是毋庸置疑的，土地利用規劃確定的范圍是村鎮規劃確定用地規劃的依據。

（二）加強鄉級土地利用規劃和村鎮規劃編制主體的協作

現階段兩個相對獨立的同級部門對鄉級土地利用規劃和村鎮規劃進行編制，兩項規劃無法協調的重要原因在于兩個編制主體缺乏有效溝通。對土地管理部門和城鄉建設部門進行合并是解決這個問題的根本辦法。例如在我國深圳建立了規劃與土地資源管理局，對土地利用規劃和城市規劃進行統一編制，并獲得了良好的成效。但不同規劃編制主體合并較為困難，現階段較為可行的辦法是加強不同編制主體間的溝通，強化兩個的協作。具體包括以下幾個方面：第一，兩方編制主體在修訂或者編制規劃前，要對規劃成果和規劃現狀的資料進行溝通，資料應體現為圖件和文字兩種形式。第二，在編制規劃過程中，兩方編制主體應當安排人員參與對方的具體編制工作，并解釋規劃思想和提供的資料。第三，對草案的審查應由雙方的技術人員和領導共同進行，逐個核對控制性和原則性的內容，修正兩項規劃沖突的地方。

（三）對編制方法進行完善

鄉級土地利用規劃和村鎮規劃的不協調的根源在于具有不同的技術規范和編制規程，因此為降低兩項規劃的沖入必須尋找新方法。具體包括：第一，統一基礎數據。第二，選擇預測模型預測人口時，應當在充分考慮地區情況的基礎上綜合分析多種預測模型，使預測的準確性得到有效提高。第三，協調兩項規劃的難點在于用地的分類，用地標準、分類標準、統計范圍不一致是其主要體現。應當以兩項規劃使用的標準為基礎，對兩者同時使用的新標準進行制定。而用地標準則應當依據村鎮發展的現實情況具體確定[3]。

四、對《武漢市江夏區鄭店總體規劃2006-2020年》的研究

鄭店位于江夏區西部，總面積為12093.7公頃，占武漢市總體面積的1.67%。鄭店現轄23各行政村，1個社區，230個村民小組。2005年常住問口為4.8萬人，城鎮人口有0.9萬。鄭店2005年規劃數據如圖1所示。

為了實現兩規的統一管理，鄭店采用了土地規劃用地分類作為鄭店總體規劃的原則，兩規對接情況如圖2所示。通過鄭店對兩規的協調，實現了對土地的 有效利用。

結語：

現實中，我們應當從保護和發展相互統一的原則出發，依據規劃要求，有效解決兩項規劃中的用地問題。使規劃目標、各類用地邊界、數據口徑等在兩項規劃中實現統一，進而實現鄉級土地利用規劃和村鎮規劃的協調。

參考文獻：

[1]鄶艷麗，劉海燕. 我國村鎮規劃編制現狀、存在問題及完善措施探討[J]. 規劃師，2010，（09）：69-74.

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關鍵詞：諸城市;城鄉土地資源;統籌利用;基本農田;城鎮建設用地

Abstract: In view of the present situation of China 's extensive use of land, to the city as an example, through the analysis of present situation of the city land use, find out the city land use existing problems, analysis of land potential, land scale prediction of short and long term, the land resources comprehensive utilization countermeasures, in order to land in China the model provides a reference.

Key words: the city; urban and rural land resources; comprehensive utilization; basic farmland; urban construction land

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：文章編號：

1 概述

諸城市地處山東半島東南部，位于泰沂山脈和膠濰平原交界處，總面積2167.2平方公里；2007年末全市總人口106.33萬人。全市下轄9個鎮，一個鄉，3個街道辦事處，1個經濟開發區，448個行政村。地理位置優越，區位優勢明顯，交通十分便利。膠新鐵路、青萊高速、206國道以及正在籌建中的濰日高速公路為城市對外交通提供了便利條件。公路交通四通八達，煙汕、泰薛、平日、朱諸、央贛、膠王等六條干線公路穿越市境，與22條市鄉公路縱橫交錯，組成密集的交通網絡，以城區為中心呈網狀向四周延伸，成為周圍地區的樞紐。

2 土地利用現狀

2.1土地利用現狀

諸城全市土地總面積為2182.7平方公里，占全省土地總面積的0.14％，其中耕地總面積1200平方公里（1799畝），占全市土地總面積的54.97％；建設用地總面積186.72平方公里，占全市總面積的11.69%。市域范圍內，河 流水系較為豐富，水域面積約為185.32平方公里，占全市土地總面積的8.49%。市域范圍內地勢南高北低，南部為起伏較大的低山丘陵地帶，中部向北濰、渠兩河沿岸，多為波狀平原和少部分洼地，中有殘丘分布。

2.1.1耕地利用現狀

根據相關部門統計，自2001年以來，由于新開墾耕地的面積與被占用耕地的面積不相當，全市耕地總體規模有所波動。被占用耕地大多被用做國家基建、集體基建和農民個人建房，也有部分耕地被改為果園、蔬菜大棚等。由于部分耕地功能被轉化，以及人口規模的逐年增加，人均耕地面積總體呈現減少的趨勢。

從各鎮耕地規模占市域面積比重（圖1）方面分析，其中，由于舜王街道、賈悅鎮、石橋子鎮、林家村鎮為典型的農業鎮，其耕地面積占市域耕地總面積的10%以上。桃林鎮處于市域南部低山丘陵地帶，農業土地利用條件較差；辛興鎮主要以工業用地為主；枳溝鎮鎮域面積相對較小，所以農業用地只占市域總用地面積比重的4%。

從各鎮人均占有耕地（圖2）方面分析，由于各鎮用地條件、土地利用結構、工業化水平等因素的差別，土地資源的分布相對不均衡。賈悅鎮、石橋子鎮、百尺河鎮、辛興鎮、林家村鎮，人均耕地面積大于1.7畝/人；另外密州街道、龍都街道、枳溝鎮、相州鎮、昌城鎮、桃林鄉、皇華鎮人均耕地較少，均不高于1.60畝/人。

2.1.2建設用地利用現狀

目前，諸城全市建設用地總面積為186.72平方公里，占市域用地總面積的11.69%，其中城鎮建設用地總面積為95.09平方公里，約占市域建設用地總面積的50.93%；農村建設用地總面積為91.63平方公里，約占市域建設用地總面積的49.07%。

（1）中心城區建設用地現狀

諸城中心城區現狀建設用地面積為4492.58公頃，城市人口29.1萬人，人均城市用地154.38/人，中心城區現狀人均用地規模較大。另外，人均城鎮居住用地面積為56.60/人，那么，人均總體居住用地面積則為115.41/人；現狀城市人均工業用地面積為46.99/人；可見現狀城市土地利用較為粗放，土地利用率較低。

現狀人均居住用地占有量較大，約占城市建設用地的58%，遠超過國家規定；現狀道路廣場占城市用地的比例為4.59%，綠地所占的比例為2.98%；這兩類建設用地與國家建設標準還存在一定差距，可見現狀城市用地結構欠合理，尚需進一步調整。

（2）建制鎮建設用地現狀

據資料統計，3個街道辦事處駐地、9個鎮駐地、1個鄉駐地建設總用地規模為42.74平方公里，城鎮人均建設用地為204.72/人。根據《鎮規劃標準》（GB50188-2007）要求，規劃鎮區人均建設用地面積最大不得超過140/人,建制鎮現狀建設用地規模總體較大。由于大多城鎮居民仍沒有擺脫原有的生活方式和生產條件，土地利用集約度不高。

（3）農村分社區建設用地現狀

諸城農村現狀建設用地總面積為91.63平方公里。目前市域農村人均建設用地面積為162.95/人，根據《山東省村莊建設規劃編制技術導則》，規劃村建設人均用地面積最大不得超過100/人。現狀農村人均建設用地均遠遠超過相關標準，農村建設用地規模偏大。

現狀建設用地特點：

(1)建設用地規模過大，人均建設用地遠大于相關標準。

(2)建設用地結構不合理，亟待進一步調整。

(3)城中村和鎮駐地村大多仍沿用傳統的生產方式和生活模式，土地開發強度低。

(4)城鎮企業用地粗放，不少企業存有大量的閑置地，土地利用率較低。

(5)農村存在大量空閑宅基地，而且“一戶多宅”的現象也普遍存在，土地利用存在浪費。

(6)農村工業“遍地開花”，土地浪費，污染面廣，且不利于發揮產業的規模效應和產業間的分工合作。

2.2土地利用存在的問題

（1）部分耕地被轉變為其它用地，人均耕地逐漸減少

為滿足經濟發展的需要，部分耕地被轉化為國有建設用地、集體建設用地、農村住宅用地、林地等；另外，新增耕地面積相對較少，隨著人口規模的不斷增加，人均耕地不斷減少。

（2）耕地分布不均衡，人均占有耕地不平衡

受到水文地質條件的影響，市域南部的城鎮耕地占鎮域用地的比重較大，北部則較小；由于市域南部人口密度較大，人均占有耕地較少。

（3）耕地經營規模小

大多耕地仍沿用分戶經營的傳統模式，經營規模小，不利于農業機械化和現代化的推廣，不利于“農業增產、農民增收”。

（4）建設用地規模過大，人均建設用地超標

目前市域人均建設用地258.90/人，城鎮人均建設用地面積為246.16/人，農村人均建設用地面積為267.53/人，遠遠超過國家規范和相關標準。

（5）建設用地結構不合理

城鄉公共設施、道路廣場、基礎設施、公共綠地等公共用地占有比例和人均占有量較低，而中心城區工業用地、水域和其它用地規模較大，農村工業用地較大，城鄉建設用地結構不合理。

（6）建設用地利用率較低

城中村和駐地村大多仍沿用傳統的生產方式和生活模式，城鎮企業用地粗放，不少企業存有大量的閑置地，土地利用率較低；農村企業和居民點大部分規模較小，不少農村存在大量空閑宅基地，而且“一戶多宅”的現象也普遍存在，土地利用存在浪費。

（7）村鎮企業規模較小，分布渙散

農村工業規模較小，“遍地開花”，土地浪費，污染面廣，且不利于發揮產業的規模效應和產業間的分工協作。

3 主要用地規模發展預測與土地潛力分析

3.1耕地規模發展預測

隨著諸城市城鎮化的不斷推進和城鎮建設區域的不斷擴張，農業生產用地將不可避免地被占用。為確保糧食生產安全和社會穩定，保證國家基本農田制度的落實，有必要進一步加強對農用地的管制，嚴格實行耕地占補平衡政策，任何單位和個人不得隨意更改基本農田的土地用途。于此同時，加強農村閑置土地資源的土地整理和部分農村建設用地的復耕，至少保護基本農田和耕地的現有的土地規模不變。結合諸城城鎮建設用地的發展和農村用地的需求，至2030年末，甚至更長的時間內，諸城市耕地規模至少保持67.11萬畝不變。

3.2建設用地規模發展預測

3.2.1中心城建設用地

諸城中心城區2010年現狀建設用地為26.98平方公里，人均建設用地為198.98，考慮諸城市處于工業化初級階段，對城市用地面積需求量高，中心城區未來發展范圍內河湖水域眾多，須盡量保留這種自然特色，保護自然生態環境，因此本規劃選用的人均建設用地指標近期為150/人，遠期為120.0/人。

根據城市人口規模的預測，中心城區近期（2015）人口規模為21萬人，遠期（2030年）人口規模為35萬人。因此，預測城市用地規模如下：規劃近期（2015年）建設用地規模為31.5平方公里；規劃遠期（2030年）建設用地規模為42平方公里。

3.2.2鎮區建設用地

諸城各個鎮區2010年現狀建設用地總面積為15.11平方公里，人均建設用地為234.58，根據《鎮規劃標準》（GB50188-2007），規劃期內，規劃指標要求調整到140.0/人以內。考慮各鎮產業發展的需要和對農村勞動力的吸納，對用地面積需求量高，因此本規劃選用的遠期人均建設用地指標為140.0/人。另外，考慮到近期大部分鎮的經濟仍處于較低水平，各類建設用地整改的難度較大，近期人均建設用地指標取200.0/人。

根據人口規模的預測，各個鎮區近期（2015）人口總規模為8萬人，遠期（2030年）人口總規模為14萬人。因此，預測鎮區用地總規模如下：規劃近期（2015年）建設用地規模為16平方公里；規劃遠期（2030年）建設用地規模為19.6平方公里。

3.2.3農村建設用地

諸城村莊2007年現狀建設用地總面積為85.02平方公里，人均建設用地為288.02/人，根據《山東省村莊建設規劃編制技術導則》，規劃期內，規劃指標要求調整到100.0/人以內。考慮農村生產方式、生活方式和生產條件的需求，以及城鄉統籌發展過程中農村各類設施建設的需要，農村建設用地面積需求量較大，因此本規劃選用的遠期人均建設用地指標為150.0/人。另外，考慮到近期農村經濟條件有限，農村居民受傳統思想影響較深，村莊合并與新農村社區建設比較困難，近期人均建設用地指標取240.0/人。

根據人口規模的預測，農村近期（2015）人口規模為24萬人，遠期（2030年）人口規模為16萬人。因此，預測農村用地總規模如下：規劃近期（2015年）建設用地規模為57.6平方公里；規劃遠期（2030年）建設用地規模為24平方公里。

3.3土地潛力分析

根據建設用地占補平衡計算，諸城中心城區現狀建設用地為26.98 k，到2030年，中心城區建設用地將增加到42 k，凈增加15.02 k；建制鎮現狀建設用地為15.11 k，到2030年，建制鎮建設用地為19.6 k，建設用地凈增加4.49 k；農村現狀建設用地為85.02 k，到2030年，農村建設用地為24 k，建設用地凈減少61.02 k。通過土地整理，到2030年，全市可節省建設用地41.51 k。（表1）

按照優化配置土地資源、提高土地產出率的原則，節省的這類土地可以發展旅游、高效農業（反季節蔬菜、花卉、瓜果等），部分用地也可以建設必要的基礎設施或者轉化為耕地、林地等。

表1 建設用地占補平衡表

4土地資源統籌利用對策

（1）科學布局，優化配置土地資源

按照近遠期用地規模的預測結果，對土地資源進行系統的統籌管理，科學布局，優化配置土地資源。

（2）統籌城鄉建設用地，確保耕地占補平衡

依據城鄉統籌發展戰略和諸城土地利用現狀，調控土地供應分配，防止建設用地供給空間配置的結構失衡。控制農村居民點的建設規模，保護耕地，通過土地開發、整理、復墾等手段使市域耕地占補平衡。如果能夠有效統籌城鄉建設用地資源，將農村建設用地減少與城鎮建設用地增加相掛鉤，到規劃期末，諸城市理論上完全可以實現耕地占補平衡。

（3）統籌農業用地，保護基本農田的數量和質量

按照國務院1994年頒發的《基本農田保護條例》，結合諸城市的現狀條件，統籌農業用地，保證基本農田的數量和質量，盡量少占普通農田，實現占補平衡。

（4）統籌耕地與基本農田利用，提高土地產出率

進一步提倡農業產業化，提高農業的機械和各種科技產品的利用率，改進耕地的基礎設施，統籌耕地與基本農田利用，提高土地產出率。

（5）統籌城鎮建設用地分配，保證城鎮協調發展

針對諸城市現狀城鎮建設用地明顯偏大和各類用地失衡的的問題，完善土地的監管機制，合理分配建設用地的規模，提高土地開發強度，統籌城鎮建設用地分配，保證城鎮協調發展。

（6）統籌各類建設用地，調整用地結構，提高土地利用率

按照資源節約、環境友好的要求，緊緊抓住山東半島藍色經濟區開發機遇，實施工業強市戰略，積極調整經濟結構，加快先進制造業、現代農業和現代服務業發展，統籌各類建設用地，調整用地結構，提高土地利用率，把諸城建設成為山東半島藍色經濟先行示范區。

（7）完善土地管理體制

按照城鄉統籌發展要求，實施城鄉綜合配套改革，改革政府管理體制，實行擴權強鎮，強化以城帶鄉和以工促農，加大公共資源向農村配置的力度，推進城鄉一體化協調發展。以構建城鄉一體化發展的新格局為目標，創新土地利用、社會保障、城鄉管理、公共投入的體制機制，實現城鄉經濟社會全面科學可持續發展。

參考文獻：

[1] 同濟大學. 《城市規劃原理(第4版)》[M].中國建筑工業出版社，2010.

[2] 諸城市村鎮體系規劃（2009-2020）

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關鍵詞：科學規劃 新型城鎮化健康發展

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A

正文：

加快推進城鎮化進程，做好城鄉一體化規劃編制工作是我市近幾年的一項重點工作，如何走出一條新型城鎮化道路是擺在我們面前的一個重要課題。總理指出，新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，并特別強調要防止城市病，不能一邊是高樓林立，一邊是棚戶連片。做好城鄉一體化規劃編制工作是加快推進城鎮化進程的重要保障。

一、西安市城鄉一體化發展規劃

西安市第四輪總體規劃確定了我市城鄉一體化發展的總體策略是：增強極化、擴展規模、軸向密集、帶動側翼。即強化以西安都市圈為核心的隴海線城鎮空間軸帶，以關中環線西安段為依托形成城鄉發展環線，帶動整個區域城鄉協調發展。以秦嶺作為生態屏障，環山路以南以生態環境保護為重點，嚴格控制城鄉的發展。環山路以北作為城鄉布局和發展的主要地區，以主城區為核心，中心城鎮為節點，快速骨架交通體系為依托，形成“一城、一軸、一環、多中心”的市域城鎮空間布局。沿西安“米”字形綜合交通干道形成六條小城鎮發展軸，呈放射狀向外發展，輔以沿環山路形成的生態軸，逐步形成點軸狀城鎮布局框架。

村鎮發展空間布局采取“點軸擴散、集中與分散相結合”的極核發展戰略，即以鄉鎮為基點，沿主要交通干線，形成發展軸線，建立了鄉鎮、中心村、基層村三級村鎮等級體系。規劃依托60個小城鎮，重點發展中心村，并在中心村設立農村新型社區安置點，逐步完善和整合基層村。

重點規劃發展區域：按照“一城多心”發展規劃，優化提升主城區，加快三個副中心城市（閻良、臨潼、戶縣）、五個城市組團（高陵、藍田、周至、常寧、洪慶）及60個小城鎮的規劃建設。

二、縣城及重點鎮規劃

依據《西安國際化大都市城市發展戰略規劃》及《大西安發展規劃》，我市對四縣的縣城性質進行了重新定位，職能得到了提升、規模得到了拓展，具體為：

戶縣：西安國際化大都市的副中心。全國農民畫創作交流中心，高新技術產業后備基地，富有山水人文魅力的新興健康型城鎮。城鎮建設用地從34.5平方公里調整為65平方公里。

藍田縣：西安國際化大都市的衛星新城。西安休閑旅游目的地，新型商貿服務中心。城鎮建設用地從13平方公里調整為18平方公里。

高陵縣：西安國際化大都市的衛星新城。西安裝備制造業基地，省級城鄉統籌發展示范區。城鎮建設用地從10平方公里調整為15平方公里。

周至縣：西安國際化大都市的衛星新城。西安市的生態屏障和優質水源地，農產品供應基地和休閑后花園。城鎮建設用地從12平方公里調整為15平方公里。

打造一批重點鎮、強化典型帶動作用。以全市13個省級重點鎮及60個市級重點鎮建設為契機，規劃建設多樣化的城鎮類型，突出各城鎮特色，加強典型帶動作用：其中交通樞紐型城鎮，如臨潼新豐鎮和長安引鎮；工業型城鎮，如高陵涇渭鎮；生態旅游型城鎮，如藍田湯峪鎮；文化型古鎮，如周至樓觀鎮；農業高科技型城鎮，如戶縣龐光鎮；商貿型城鎮，如閻良關山鎮。加快重點鎮的基礎設施及公共服務設施配套建設，改善投資環境，加大招商引資力度，逐步形成一批規模產業、特色產業、新型產業，從而為周邊農村提供更多的就業機會。

按照陜西省建設廳《陜西省重點鎮建設標準》、《陜西省重點示范鎮規劃編制技術要求》，我市組織編制完成了6個省級重點鎮的控制性詳細規劃，規劃提出了鎮區整體的空間形態以及鎮區各類建設用地的容積率、建筑密度、建筑高度等控制要求，提出了具有地方特色的建筑風貌導引和適合鎮區發展的環境意向設計。依據西安市第四輪總體規劃要求，我市將于2020年底建成工商貿型城鎮18個、農工貿型城鎮24個、旅游度假型城鎮8個。

三、村鎮布局規劃及撤并村規劃

村鎮布局規劃是對村鎮空間結構的合理安排，是村鎮建設規劃的前提，我市村鎮布局總體規劃是在西安市城鎮體系規劃、西安市土地利用總體規劃的指導下，依據建設部《縣域村鎮體系規劃編制辦法》規定，并結合西安市交通、教育、醫療、環保、產業等各專項規劃協調統籌下進行的,著重加強了各層次、各專項規劃編制的銜接工作。村鎮發展空間布局以鄉鎮為基點，建立了鄉鎮―中心村―基層村三級村鎮等級體系，形成了梯度有序、開放互通的村鎮空間結構體系，確定了村鎮建設用地規模及空間分布。規劃確定全市鄉鎮102個，中心村395個，其中長安44個，臨潼58個，灞橋17個，閻良17個，周至72個，藍田97個，戶縣74個，高陵16個。規劃依托小城鎮，重點發展中心村，逐步調整和完善基層村，引導鼓勵從事二、三產業的農民進入城鎮。

撤并整合村莊布局，達到節約集約利用土地的目的。規劃根據各地實際情況，撤并整合分散的自然村落。對人畜用水嚴重短缺地區、地質災害區、防洪區、行洪區等不宜人居的區域內不得布局村莊；對文物、生態保護區、生態敏感區范圍內的村莊，以及150人以下或50戶以下的零散居民點要逐步撤并，選擇交通方便、自然環境適宜居住、有利于生產生活的地方合并規劃新村，引導農民逐步集中居住。對布局規劃要撤并的村莊，今后不再新批宅基地。依據各區縣村鎮布局規劃，到規劃期末，全市合計撤并行政村116個，自然村293個，共節約建設用地48500畝。

四、縣城規劃工作中存在的主要問題

一是縣城發展建設速度過快，突破了規劃范圍。由于招商引資規模不斷擴大，縣城建設速度加快，原有規劃的規模、范圍已經不能滿足建設發展的實際需要。突破規劃區范圍的建設時有發生，這給縣城規劃管理工作提出了挑戰。

二是部分區域詳細規劃編制的缺失。由于我市四縣規劃編制經費不足，技術人員缺乏，致使四縣部分區域控制性詳細規劃、修建性詳細規劃無法編制，也導致這些區域的規劃審批依據不足、無章可循。雖然在具體的實踐過程中形成了一些固有的做法，但是最終還是沒有從立法的角度予以確認，沒有法律依據。

三是建設用地控制協調機制欠缺。一方面由于一些縣城（高陵、戶縣）發展速度迅速，招商引資項目很多，都希望能盡快落實建設用地，盡早建設；另一方面，土地的出讓和劃撥程序由國土資源局管理，他們在出讓和劃撥土地過程中和規劃部門缺乏有效的銜接，經常是根據項目的緊急程度予以批地，造成土地已經出讓而規劃部門卻不知道的尷尬境地，嚴重損害了規劃審批的嚴肅性和權威性。

四是小城鎮規劃編制滯后。上一輪小城鎮規劃年限均已到期，需要進行規劃修編，新設鎮也急需編制規劃。但由于規劃編制經費嚴重短缺，沒有足夠的經濟來源，制約著規劃的修編和編制工作。

五是規劃管理機構人員編制不到位，四縣規劃建設管理辦公室、縣村鎮建設管理站人員編制均較少，各鎮沒有專職的規劃管理人員，且管理人員調整頻繁，工作延續性差。

六是村鎮規劃實施管理審批程序還不夠規范，各鎮基本沒有編制控制性詳細規劃（除省級重點鎮），規劃審批公示制度不到位。

五、相關建議及對策

一是建議市政府在第四輪城市總體規劃修編時，能考慮到加快推進新型城鎮化工作的實際需求，適當將建設用地指標向各縣城及各重點鎮傾斜，以保證我市的城鎮體系規劃更趨科學性、協調性。

二是在規劃編制經費上給予更大的支持力度。往年我市對各縣及重點鎮的規劃編制都給予了經費上的補助，今后我們要積極爭取上級有關部門的專項經費，加大對各縣及各鎮的規劃編制經費支持力度。

三是進一步加大對各縣城及各鎮的規劃編制及管理的指導及監督力度，確保各縣嚴格規劃執法，發揮規劃的指導和控制作用，保證各縣的建設目標順利實施。

2014年12月7日

參考文獻：國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）

西安國際化大都市城市發展戰略規劃

西安市第四輪城市總體規劃

陜西省重點鎮建設標準

陜西省重點示范鎮規劃編制技術要求

作者簡介：

篇4

【關鍵詞】：新農村規劃規范與標準地方性規劃編制

中圖分類號：G812.42文獻標識碼：A 文章編號：

2005年我國農村的建設與發展正式納入到國家城鄉統籌規劃的體系中去，之后全國各地大量展開新農村規劃。然而，在規劃過程中也面臨著技術規范不完整，標準不細致，許多細節問題無法可依、無章可循的情況，同時由于我國幅員遼闊，各地域情況多有不同，因此為更好的指導與落實新農村規劃的目標與要求，地方規范與標準亟待完整細化。

一 新農村規劃在編制過程中面臨的問題

1 國家與地方層面缺少明確的技術性規范與標準

⑴ 國家層面

關于新農村規劃，國家層面的技術性規范與標準主要有GB50188-93村鎮規劃標準，GB51088-2007鎮規劃標準，GB50445-2008村莊整治技術規范以及住房和城鄉建設部2010年出臺的184號文件。

其中的GB50188-93村鎮規劃標準是關于村鎮用地、人口和公用工程設施等方面的技術標準，而在GB51088-2007鎮規劃標準出臺后，93年版的村鎮規劃標準同時廢止，但新出臺標準只適用于建制鎮規劃，其他的鄉規劃及村莊規劃只得參照執行，這就給規劃編制帶來較大的不確定性。

GB50445-2008村莊整治技術規范是關于村莊安全、防災、給排水設施、生活用能等村莊整治相關方面的技術性內容，對村莊的公用工程設施方面的整治技術指導有一定的作用，但對村莊的建設規劃意義不大。

住建部的184號文件是關于鎮（鄉）域的規劃導則，同村莊建設規劃的關系也不大。

⑵ 地方層面（遼寧省）

遼寧省關于新農村規劃相關的地方性規范標準僅有2008年由省建設廳的《遼寧省村莊整治規劃導則》，本導則主要針對于村莊整治規劃的成果深度以及公益性設施的具體安排要求，同村莊的建設規劃關系也十分有限。

由此可見，村莊的建設規劃的參照標準就只有07版鎮規劃標準中的下限標準了，但畢竟村莊規劃的情況同鎮規劃相去甚遠，一般鎮的相關指標與比例同村莊也是遠遠不同的。

2 全國地方情況差異明顯，難以彼此參照

我國南北氣候差異明顯，地形地貌變化豐富。因而次在制定新農村規劃的相關技術標準時很難各地區都適應，所以國家規范只適合在原則層面上制定指導性要求，而真正指導規劃編制細節的應該是以省域為單位的地方性技術標準。

3 編制成果差距明顯，致使農村地區發展水平進一步拉大

由于規劃依據的缺失，中心城市的編制及評審水平由于經驗相對豐富往往要好于大多的地方性城市與縣城，這樣就造成了編制成果中中心城市管轄的地區要比地方性市縣嚴謹得多，這實際上會導致農村地區長期發展水平差距進一步拉大，造成發展機會與資源的不公平。

二 地方性規范標準細化的意義

1 規范標準細化有利于提高編制水平

地方性規范與標準的制定往往是集合了全省相關經驗豐富的技術與管理人員針對于本省實際情況共同研究制定的，具有一定程度上的權威性與可實踐性，會有效促進相對落后地區編制水平的提高。

2 地方性規范標準可以使規劃更有針對性與可操作性

由于地方性規范既承襲國家性規范的原則要求，又能夠針對于本地實際情況制定細化標準，因此在實施以此規范為依據的規劃時，就會有的放矢、游刃有余。

3 地方性規范標準細化有利于編制效率與審批效率

明確的地方性標準不僅是新農村規劃編制的依據，更是規劃評審與審批的依據，有了準確的參照，編制的質量與效率以及審批的效率都會大幅提高。

三 地方性規范標準細化的幾個主要方面

1 關于建設用地控制

由于遼寧省絕大多數村莊其宅院面積都遠遠大于其每戶實際的宅基地面積，多數農戶在其宅基地前后都布置了自家用的菜地，那么如果所有宅院面積全部算入居住用地，則會使人均的建設用地面積過大，甚至超過鎮規劃標準中規定的140㎡/人的上限，因此在省內的新農村規劃中默許的將這類用地暫定為居住種植混合用地（R/E），然后這類混合用地以一定比例算入居住用地，剩余的種植地不算入建設用地，進而使人均指標降到140㎡以下。

然而看似合理的解決辦法仍然存在著較大的問題，根據《遼寧省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》，人均耕地2畝以上的村，4口人以下的戶，宅基地面積不得超過300平方米，因此在回遷的村民住宅用地中，每戶的面積均控制為300平方米。但是根據遼寧省第六次人口普查數據，遼寧省的戶均人口為2.78人，農村戶均人口也不足2.9人，那么按照這個戶均住宅用地面積計算則人均的居住用地面積將達到105平方米以上，再按照建設用地的比例關系推算，總的人均用地標準將一定超過140㎡/人。

所以，根據以上的推導，遼寧省有關居住種植混合類用地急需出臺明確的用地分類與比例計算標準，以免因為實現140㎡/人以下的建設用地標準，規劃時用各種其它方式去平衡用地指標，以致規劃成果脫離實際，難以指導建設實施。

2 關于公共設施規劃

公共設施用地按照鎮規劃標準的分為六個類別。這些均是針對于建制鎮鎮區適用的分類標準，而對于村莊許多分類是不適用的。

首先教育機構用地在村莊僅可能有小學與幼兒園，而由于入學人數的下降，省內大多村莊小學均已合并到鎮鄉的小學。而幼兒園在許多村莊是沒有的，最多是家庭式的小型幼兒園，一般在規劃中是要結合村委會、文化站布置的，但是幼兒園占地應多大，多少人口一個比較合理，地方性規范應明確指出。由于村莊的居住方式相比于城市要分散的多，所以城市幼兒園的服務半徑同農村地區應是不同的，規范中應明確。

其次醫療保健用地與商業金融用地在村莊中一般都是家庭式的所謂診所與小食雜店，在規劃中是否需要用獨立完整的用地布置，或引導其帶型發展，其實由于村莊發展的實際情況，這些規劃在實施中是很難實現的。

3 關于道路系統規劃

道路系統在規劃實施中仍然面臨著規范指導不明確的問題。首先在現狀道路系統分析中，如果以兩側院墻為界進行劃分，那么現狀道路將寬窄不一，少至3、4米，多至10米、15米，而這樣計算下來的道路面積甚至比規劃后的道路面積還多。

其次根據鎮規劃標準，鎮區道路分為四級，主干路、干路、支路、巷路，每一級都有對應的道路紅線寬度。而村規劃中如何應用也是需要明確的，在鎮區規劃中道路用地僅反映主干路、干路和支路，但對于村莊，由于用地規模相對比鎮區要小，道路層級應反映得更為細致，那么巷路級別在村莊規劃中是需要體現的，但這又同鎮規劃標準中的要求相悖，究竟應如何解決，在地方的規范標準中應能夠查證。

總結

新農村規劃在規劃的探索中，諸多的細節問題層出不窮，也給規劃工作者與管理者帶來不小少的困惑與難題。本文以規劃編制者的視角探討了新農村規劃工作中所面臨的主要問題以及解決的方向，通過多個角度的論證，說明新農村規劃地方性規范與標準及時出臺的必要性。相信在不久的將來，新農村規劃將在明確而細致的規范與標準指導下，為廣大農村地區的發展建設提供合理而有效的方法，為更多的廣大農民帶來福音。

參考文獻

[1]《鎮規劃標準》，GB 50188-2007

[2] 李飛，王海民. 中國農村發展的區域間差異探討. 新西部. 2009.08期

[3] 李強，張鯨. 北京市新農村規劃回顧與反思. 城市發展研究. 2010年第4期

篇5

一、工作目標和基本原則

（一）工作目標。從2009年開始，力爭用3年時間，實施農村新居建設工程并完成4萬多戶農村危房改造任務，直接拉動住房建設投資30億元左右。2009年，確定1個試點縣、5個試點鎮、40個試點村，完成新建農房4萬戶、危房改造0.5萬戶；2010年完成危房改造1.5萬戶、新建農房6萬戶；2011年完成剩余危房改造任務，新建農房5萬戶,基本解決農村群眾住房安全問題。統籌安排、配套建設村莊道路、供水、排水、污水和垃圾處理、沼氣和供氣、集中供熱及科教文衛等設施，力爭5年內全市農村道路由“村村通”逐步向“網絡化”、“村內通”延伸，基本實現村莊道路硬化、凈化、亮化、綠化、美化。

（二）基本原則。

政府統籌的原則。整合并捆綁使用各項惠農資金和政策，統籌安排農村住房、基礎設施與公共服務設施及環境建設，把節地、節能、環保、抗震、減災、安全、適用貫穿于農房建設與危房改造全過程，促進資源節約型、環境友好型社會建設。

政策引導的原則。制定相關政策，引導群眾適當集中建設住房，使農村住房向鎮區、農村社區、中心村、大村集中，建設農村新型社區，推動農民居住由分散向集中轉變、平房向樓房轉變、村莊向社區轉變，促進人口向城鎮集中、產業向園區集中、耕地向規模經營集中。引導和扶持農村住房建設，采取“以獎代補、先干后補”、“銀行貸款、政府貼息”及政府集中招標采購大宗建材進行實物補助等辦法，最大限度地發揮財政資金的導向和帶動作用。

群眾自愿的原則。充分尊重民意，調動農民群眾建設美好家園的積極性和主動性。對具備條件的建房農戶，政府主要給予政策支持和技術服務；對自己建房有一定困難的農戶，可實行民建公助，鼓勵群眾互幫互助；對沒有能力進行危房改造的特困群眾，可由鄉鎮政府或村集體采取利用空閑房、修繕現有房、提供周轉房等辦法予以安置，鼓勵社會捐助、單位幫扶。

市場運作的原則。對城中村和城鄉結合部、鄉鎮駐地村莊及經濟強村，主要運用市場機制加以改造，提倡以鄉（鎮、街道）、園區為單位集中開發建設，提倡經濟強村利用集體收入進行統一改造。綜合運用土地、信貸、資金、費用減免等優惠政策，吸引和鼓勵房地產開發、工程設計、土建施工及其他企事業單位積極參與農村住房建設。

二、實施步驟及工作要求

（一）深入調查，摸清底數。按照省建設廳制定的全省農村危房鑒定標準，以縣（市、區）為單位，著手進行農村住房建設與危房改造調查摸底，重點調查2009-2011年3年內，城鎮規劃區內外需要改造的城中村、城鄉結合部、鄉鎮駐地、舊村改造、整村遷建、合村并點的村莊及農戶數量，其他村莊擬建新房的農戶數量和需要修繕加固、拆掉重建的危房數量等內容。逐村逐戶建立農村住房建設與危房改造檔案，為編制規劃、制定政策、開展工作提供依據。

（二）科學規劃，統籌安排。2009年6月底前，以縣（市、區）為單位，著手編制或調整縣域村鎮體系規劃，科學編制農村住房建設與危房改造規劃及年度計劃，報市政府審批，報省建設廳備案。

（三）明確任務，落實責任。確定住房建設與危房改造的目標和時限，逐級分解落實到縣（市、區）和鄉（鎮、街道），并定期督查調度，年終檢查考核。農村住房建設與危房改造工作，各縣(市、區)政府是責任主體，負責制定計劃、組織實施并落實一定的資金；鄉鎮政府（街道辦事處）負責具體落實。

（四）因地制宜，分類實施。按照“因地制宜、積極穩妥，先易后難、有序推進”的原則，引導能夠集中成片改造或建設的地方先行啟動，讓經濟條件較好、建房積極性較高的農戶率先啟動，分期分批展開。一是對鄉鎮駐地村莊，按照小城鎮建設規劃，高起點編制詳細規劃，搞好建筑設計，逐步進行鎮（鄉）中村改造，增強小城鎮的凝聚力。二是對中心村、經濟強村和大企業駐地及周邊村莊，按照農村新型社區的標準，統一組織建設集中居住區，同步配套建設基礎設施和公共服務設施，促進城鄉基本公共服務均等化，并可通過宅基地置換方式，將擬撤并村莊的農戶吸引進來。鼓勵經濟強村兼并周邊弱村，通過集中建房改善農民居住條件，拓展發展空間。三是對縣域村鎮體系規劃確定保留的村莊，結合村莊整治開展農房建設，對空心村實施舊村改造，同步配套建設可以滿足相應需求的基礎設施，盤活閑置土地。四是對縣域村鎮體系規劃確定搬遷合并的弱小村、偏遠村，一律停批宅基地，通過提供優惠條件引導農戶到小城鎮、中心村購房、建房，原村址復墾。五是對煤礦（地質）塌陷區、壓煤區、水庫庫區、黃河灘區等不宜居住的村莊，盡快實施整村搬遷，倡導集中連片建設，鼓勵向小城鎮和中心村集中。

（五）多措并舉，改造危房。農村危房改造要區分輕重緩急，分期分批實施，從住房最困難、最急需的群眾入手，充分利用現有空閑房，優先安置無房戶和整體危房戶，重點扶助農村低收入危房戶特別是優撫對象、殘疾人家庭和農村低保戶。可采取空閑房安置、租賃安置、修繕加固、救助安置、配建安置、新建翻建的方式解決農村危房戶的居住問題。

（六）建改并舉，突出重點。要以城中村、城邊村、鄉鎮駐地村、經濟強村、大企業駐地及周邊村、煤礦（地質）塌陷區、壓煤搬遷村及舊村改造為重點，倡導建設公寓式多層住宅為主，農戶分散自建為輔的形式，使住房建設相對集中，防止重復建設，避免造成新的浪費。對農村危房有計劃地進行改造，逐步消除農村危房。農村住房集中成片建設改造的，必須編制詳細規劃或總體設計方案，經有關部門審查批準后實施。對集中連片建設騰空的土地，要優先安排土地整理復墾項目，實現土地整理與農房建設有機融合。

（七）加強監管，規范運作。農村住房建設與危房改造、基礎設施和公共服務設施建設要納入縣級建設行政主管部門監管。對符合住房建設與危房改造的家庭，要按照個人申請、村民評議、村委會審查、鄉鎮審核、縣（市、區）審批的程序確定幫撫對象。要建立完善公示制度、群眾意見征集、資金審核及資金撥付等制度，對相關資金實行專賬專戶、專款專用。對集中建設農村住房和為農戶自建房提供實物補助所需的建筑材料，要以縣（市、區）為單位，由政府組織統一進行招標采購，確保質量。對政府組織集中連片建設或改造的農村住房及配套設施，必須進行建設工程招標。對集中連片農房建設要加強質量安全監管，對農戶自建房要加強施工隊伍管理和村鎮建筑工匠培訓，確保新建農房質量和安全。

（八）確權發證，維護權益。村莊整合改造建設農民住房，涉及占用國有土地的，向產權人頒發國有土地使用權證和房屋所有權證；涉及占用集體土地的，向產權人頒發集體土地使用權證和房屋所有權證（注明集體土地）。要按照《房屋登記辦法》（建設部第168號令）的規定，確定房屋權屬，建立房屋登記簿，依法進行登記。對騰退、調整和改建前后的土地，在村民協商、處理好利益關系的基礎上，依法確定土地權屬。集中改造建設完成的新型社區，有條件的要實行物業管理，暫不具備條件的要配備保潔、綠化、保安等人員。

三、加大政策支持，推動工作開展

（一）資金扶持。

1、各級政府要設立專項資金，對農村住房建設與危房改造給予積極支持，既可對農戶直接補助，也可對集中建設的農房項目開發單位和自建房農戶給予貸款貼息。

2、土地出讓收益統籌用于農村住房建設和危房改造。

3、土地出讓金中用于農業土地開發部分和部分新增建設用地土地有償使用費，統籌用于村莊“騰空地”開發整理和復墾。

4、對實行城鄉建設用地增減掛鉤試點形成的土地增值收益，除國家規定用途外，其余部分可全部用于農村住房建設和危房改造。

5、城市維護建設稅新增部分，主要于村鎮規劃編制、農村基礎設施建設和維護。

6、城市規劃區內城中村、城邊村和建制鎮駐地村莊進行統一建設改造，用于安置農村居民的住房，按規定減免有關行政事業性收費；城市規劃區外舊村改造、整體遷建和農民自建住房，不收任何費用，嚴禁搭車收費，更不允許自立項目亂收費。嚴禁向城市居民出售集體土地性質的住房。

7、引導和鼓勵社會各界積極捐資捐物、投工投勞，免費提供規劃、設計、監理等技術服務，支持農村住房建設、危房改造及配套設施建設。

（二）用地支持。

按照珍惜土地、合理利用土地資源和切實保護耕地的基本國策，確保耕地和基本農田數量不減少、用途不改變，合理確定建設用地。

1、抓住當前土地利用總體規劃修編的機遇，統籌安排好農村居民點、基礎設施、公益事業和產業發展用地。在規劃修編中對城鎮、村莊周圍的基本農田進行合理調整，為農村住房建設與危房改造預留建設用地空間。農村住房建設選址要盡量利用原有建設用地，確需新增建設用地的，要利用未利用地和劣等地，盡量不占基本農田。

2、對農村住房建設與危房改造涉及新增的建設用地，在年度土地利用計劃安排上，拿出適當比例用地指標予以保障，并參照鎮村公益事業用地，依法辦理集體建設用地手續。

3、積極爭取利用好國家“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”的政策，逐步擴大掛鉤范圍和規模，最大限度地改造農村居民點。對節約的建設用地指標，除統籌安排好農村住房建設、危房改造及公益事業建設外，可置換為城鎮建設用地，并通過招標、拍賣、掛牌出讓等方式實現土地收益最大化，所得土地級差收益可用于農村住房建設與危房改造。

4、村集體開展舊村改造節省出來的土地，復墾后由村集體組織管理使用。節約騰出的建設用地指標，可在市、縣（市、區）、鄉鎮范圍內調劑使用。

5、在城市和建制鎮規劃區內集中建設出售給本村村民的住宅樓，應根據當地經濟發展水平、村莊地理區位、村民意愿等因素，確定建設用地供應方式。由村民集資、政府或村集體統一組織建設的，可劃撥供應，其住宅參照經濟適用住房辦法管理；采取商業運作、連片開發的，可實行招標、拍賣、掛牌方式供應，其住宅按商品房管理。

6、對符合規劃和宅基地審批條件而沒有宅基地的農戶，由縣（市、區）、鄉（鎮）政府統籌協調解決宅基地。

7、對農戶拆除舊住房、不再要新房的，交還宅基地的可給予一定經濟補償，對超占宅基地的農戶要落實一戶一宅，超出部分要實行有償使用，適當提高有償使用標準，具體標準由各縣（市、區）政府制定。

（三）信貸支持。

1、對參與農村住房建設、資信優良的房地產開發和建筑施工企業，簡化審批流程，優先提供貸款。

2、開辦農村居民住宅樓按揭貸款，對符合條件、土地證和房產證齊全、申請按揭貸款的，適當給予一定的利率優惠。

3、對符合條件的自建房農戶，可提供小額貸款。

4、具備條件的縣（市、區）政府，可利用現有投融資機構，也可組建國有獨資或股份制開發建設公司，作為農村住房集中建設改造項目的投融資主體，以項目資產及其收益為擔保和質押，向金融機構申請貸款，進行拆遷安置、土地整理和項目建設。

（四）技術支持。

對符合土地利用總體規劃和城市規劃、村鎮規劃、達到施工條件的農村住房建設項目，各級、各有關部門要開辟行政審批綠色通道，簡化程序，提高效率。要根據農民實際需求，結合當地風俗習慣、文化傳統、建筑風格，組織搞好新型農房規劃設計，為自建房農戶免費提供設計圖樣，免費進行技術指導，使農房建設布局合理、功能齊全、實用大方、造型美觀、抗震減災、經久耐用。

四、加強組織領導，抓好責任落實

（一）加強領導，建立機制。市政府成立市農村住房建設與危房改造工作領導小組，由市長任組長，分管副市長任副組長，建設、規劃、發展改革、財政、國土資源等有關部門負責人為成員，領導小組辦公室設在市建設局，具體負責全市農村住房建設與危房改造工作的組織協調。各縣（市、區）也要建立相應的工作機制，推動工作順利開展。

篇6

關鍵詞 新農村 建設 土地管理

中圖分類號：D422.6 文獻標識碼：A

1前言

社會主義新農村建設不僅是戰略任務更是實現中國現代化建設的重要基礎。黨的十六屆五中全會作出建設社會主義新農村的決定，是貫徹落實科學發展觀，統籌城鄉經濟社會發展的重大戰略決策，是深得人心，順乎民意的一項德政工程。這次會議從建設中國特色社會主義現代化的全局出發，明確把解決“三農”問題作為全黨工作的重中之重，提出了建設社會主義新農村的重大戰略任務，堅持科學發展觀，統籌城鄉發展，建設農村和諧社會，全面實現小康社會的“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的目標。作為國土資源管理部門，很多工作與之緊密相連，息息相關。這就要求國土資源部門努力提高管理水平，維護農民切身利益，從搞好農村用地規劃管理，保護耕地，積極推進土地管理、征地足額補償等方面，切實將工作做到實處，從而促進社會主義新農村建設。

2建設新農村的思路

建設新農村，必須認真貫徹黨在農村的一系列方針政策，堅持多予、少取、放活和城市支持農村的方針。以發展農村經濟，增加農民收入為核心，開展先進生產進農家，幸福生活進農家，文明新風進農家，美化整潔進農家，和諧民主進農家的“五進農家”實踐活動，在促進農業產業化、改善農村基礎設施、促進農村和諧穩定上求突破，促進農村經濟、政治、文化和社會協調發展。而土地管理就是要根據新農村建設既定的發展目標，著實解決農民生產、生活中最迫切的耕地保護和節約集約用地問題，切實保障國家和糧食安全，按照土地利用總體規劃依法提供用地，把好土地審批關，指導土地整理工作，使新農村建設帶給農民實惠，受到農民擁護，扎實穩步的推進社會主義新農村建設。

3新農村建設的土地管理措施

社會主義新農村建設，并非一朝一夕的事，是我國發展進程中的一項戰略安排，是一項重大而又艱巨的歷史任務。在推進新農村建設的過程中我們要大膽實踐、勇于創新。國土資源管理部門作為新農村建設的一個重要職能部門，要加強國土資源管理，在用地保障、土地規劃、資金配套等方面積極出謀劃策，努力推進新農村建設，堅持依法管理、貫徹節約資源的基本國策和嚴格保護、合理利用資源的方針，落實嚴格的管理制度，整頓土地市場秩序，大力支持社會主義新農村建設。

3.1科學編制土地利用總體規劃，用規劃指導新農村建設用地

新農村建設要以村鎮建設整體規劃、土地利用總體規劃為依據，以現代鄉村理念科學規劃、合理布局，科學合理地確定土地利用戰略目標，做好新一輪土地利用總體規劃是我縣可持續發展，健康協調發展的重要保證。通過新一輪土地利用總體規劃修編，進一步擴大建設用地比例，擴大中心鎮建設用地規模，實事求是地確定耕地保有量、基本農田保護區面積等，使規劃適應發展的需要。特別是要處理好社會主義新農村建設的用地需要，認真做好規劃，為建設社會主義新農村留足用地空間，從而使新農村居住和產業發展用地得到保障，并引導農村和農民節約集約用地，達到改善農業生產條件，農村基礎設施和農民生活居住條件的目的。

3.2積極推進農村宅基地復墾，推動新農村建設

建設新農村，主體是農民，戰場在農村，要千方百計調動農民的積極性。農村宅基地復墾是推進新農村建設的一個契機，一是宅基地復墾新增的耕地指標首先用于新農村建設，用地指標得到有效保證；二是拆遷戶的集中搬遷有利于新農村的集聚；三是“政府補一點、集體貼一點”的模式減輕了廣大農民向新農村點集聚的經濟壓力，也更為廣大群眾所接受。

3.3建立和完善農村發展的土地收益分配體系

在我國現行土地稅、費體系下，政府土地收益在農用地轉用和土地供應環節取得的多、在土地保有環節取得的少。在使用上，投向城市地區的多、投向農村地區的少，投向經濟建設的多、投向社會事業的少。這種格局加劇了城鄉發展差距和征地引起的矛盾沖突，同時也使地方政府盲目擴張建設用地。新農村建設，要對這種格局進行必要的調整。比如，提高耕地占用稅的征收標準，加大力度支持農村綜合開發；制定和完善全國性的耕地開墾費征收標準以及使用、轉移和監督管理辦法，保障對占用耕地的有效補償；嚴格新增建設用地土地有償使用費的征收管理，建立土地收益基金專項管理制度，嚴格規范土地出讓收益用于失地農民的社會保障、農村建設用地整理、農村基礎設施建設等具體標準，促進城鄉經濟社會協調發展。

3.4開展農村建設用地整理，改善農村生活環境

近年來，隨著農村人口不斷外流和遷移，一些農村的住房和宅基地隨之廢棄或閑置，出現了空心村等現象，而與此同時，大多數生活在農村的居民要求改善生活居住環境的愿望越來越強。在新農村建設中，要在村鎮規劃的統一指導下，尊重并引導農民積極參與，因地制宜的開展土地規整以及廢棄閑置地的開發利用等多種形式的農村建設用地整理。減少農村居民用地的無序發展，確保農村居民點用地，不侵占城鎮用地規劃指標，使農村用地向中心鎮集中，用地指標向工業化、城鎮化發展。

4結語

建設社會主義新農村就是要堅持以科學發展觀為指導，以求實創新的態度，全面推進農村的政治、經濟、文化和社會經濟建設，進而實現由傳統農村向現代農村的轉變。而其中涉及到的土地管理問題需要進一步深思和探索，要切實履行保護資源、保障發展、維護權益、服務社會的職責。嚴格保護耕地，合理利用土地資源，落實嚴格的管理制度，及時研究解決新農村建設中出現的新問題，積極主動的支持社會主義新農村建設。

參考文獻

篇7

關鍵詞：宅基地換房；城鄉建設用地增減掛鉤；流轉

一、農村“宅基地換房”現象的出現

最近幾年，隨著城市化的發展和新農村建設的不斷推進，多個省市出現了“宅基地換房”現象。所謂的“宅基地換房”，通常是指農民自愿以其宅基地，按照一定的置換標準，換取小城鎮的房屋并遷入小城鎮居住。騰出的宅基地進行復耕，節約下來的集體建設用地，經過土地儲備以后再以招拍掛的形式出讓，以土地使用權出讓的收益來安置農民和彌補小城鎮建設的資金缺口。

基于《土地管理法》中關于集體建設用地和宅基地使用的限制性規定和“宅基地換房”中涉及到城鄉建設用地掛鉤流轉的問題，中央和地方相繼出臺了一些規定，對其中涉及的城鄉建設用地流轉進行了規范。

二、城鄉建設用地掛鉤流轉的法律與政策規定

（一）城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作于2005年開始，并在全國部分地區試點。

國務院于2004年10月頒布了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）；國土資源部于2005年10月頒布了《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資發[2005]207號），并于2009年3月分別頒布了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發[2008]138號）。

1、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》對農村城鄉建設用地掛鉤流轉作出了原則性規定：要加強村鎮建設用地的管理。要按照控制總量、合理布局、節約用地、保護耕地的原則，編制鄉（鎮）土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃，明確小城鎮和農村居民點的數量、布局和規模。鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。農村集體建設用地，必須符合土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃，并納入土地利用年度計劃，凡占用農用地的必須依法辦理審批手續。禁止擅自通過“村改居”等方式將農民集體所有土地轉為國有土地。禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業建設。改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。引導新辦鄉村工業向建制鎮和規劃確定的小城鎮集中。在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。

2、《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》對“城鄉建設用地增減掛鉤”的含義作出了明確規定，所謂“城鄉建設用地增減掛鉤”是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。

3、《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》和《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》中對城鄉建設用地用地掛鉤流轉試點的基本要求、管理和操作流程均作出了規定。

第一，關于掛鉤流轉試點的基本要求。要嚴格依據土地利用的總體規劃，嚴格保護耕地特別是基本農田、促進建設用地節約集約利用，要通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理。對掛鉤試點的規模進行控制和管理，通過下達一定數量的城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的周轉指標來進行。掛鉤周轉指標專項用于項目區內建新地塊的面積規模控制，并在規定時間內用拆舊地塊復墾出來的耕地面積歸還，歸還的耕地面積數不得少于下達的掛鉤周轉指標。

第二，關于掛鉤周轉指標和項目區的管理。掛鉤試點的規模按國家和省（區、市）下達的掛鉤周轉指標控制，掛鉤周轉指標按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則進行管理。對于掛鉤周轉的指標由省級國土資源管理部門根據試點市、縣及項目區情況提出申請，報國土資源部核定。掛鉤周轉指標下達試點省（區、市）后，由省級國土資源管理部門按項目區分解下達到各試點市、縣。

第三，關于掛鉤試點的條件和操作程序。掛鉤試點工作必須經國土資源部批準，未經批準不得自行開展試點工作。省級國土資源部門制定試點工作總體方案，向國土資源部提出開展掛鉤試點工作申請。國土資源部對省級國土資源部門上報的試點工作總體方案進行審查，并批準掛鉤試點省份。經批準的試點省級國土資源部門，依據試點工作總體方案，組織市、縣國土資源部門編制項目區實施規劃，并進行審查，建立項目區備選庫；根據項目區入庫情況，向國土資源部提出周轉指標申請。國土資源部在對項目區備選庫進行核查的基礎上，按照總量控制的原則，批準下達掛鉤周轉指標規模。市、縣國土資源部門對掛鉤試點工作要實行動態監管，每半年將試點進展情況向上級國土資源部門報告；省級國土資源部門應定期對本行政轄區試點工作進行檢查指導，并于每年年底組織開展年度考核，考核情況報國土資源部備案。項目區實施完成后，由試點縣級國土資源部門進行初驗。初驗合格后，向上一級國土資源部門申請，由省級國土資源部門組織正式驗收，并將驗收結果報部備案。

（二）部分因“宅基地換房”事件受到廣泛關注的地區，如天津、四川、浙江等地也制定了當地的關于城鄉建設用地掛鉤流轉的操作細則。

1、天津市制定了《天津市城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（津國土房規[2009]2號），其中強調了：要加強城鄉規劃、土地利用總體規劃對建設用地總量和布局的控制和引導。要以掛鉤試點周轉指標安排建新拆舊規模，調控實施進度，考核計劃目標，確保項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低。掛鉤試點工作應充分尊重群眾意愿，切實維護農民個人、集體經濟組織和相關權益人的合法權益。

2、四川省制定了《四川省城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（川國土資發[2008]68號），其中強調了項目區實施規劃必須符合土地利用總體規劃并與城市建設規劃、村鎮建設規劃和農房建設規劃相銜接。掛鉤項目與土地整理項目原則上實行分類管理，按照各自管理辦法的要求分別申報、實施、驗收，組卷歸檔。掛鉤試點工作管理實行分級負責制。省國土資源廳負責對全省掛鉤試點工作的總體部署和組織管理。負責制定管理辦法，審批項目區實施規劃和方案，實施監督檢查，組織項目區驗收。試點市（州）國土資源管理部門負責轄區內掛鉤試點工作的具體組織實施。負責試點工作的管理與監督，審查項目區實施規劃和方案，組織項目區初驗等工作。試點縣（市、區）國土資源管理部門負責編制項目區。實施規劃，制定工作計劃并具體組織實施，組織開展項目區竣工自查。

3、浙江省制定了《浙江省人民政府辦公廳關于切實做好城鄉建設用地增減掛鉤工作的通知》（浙政辦發〔2009〕121號）和《城鄉建設用地增減掛鉤實施方案審查報批辦法（試行）》（浙土資發〔2009〕37號），其中強調了組織實施城鄉建設用地增減掛鉤要以土地利用總體規劃為依據，按照“先復墾、后置換”的原則，將農村存量建設用地復墾為耕地后，該復墾耕地面積與土地利用總體規劃確定的規劃建設用地區內的農用地和未利用地進行等面積掛鉤置換。其中，置換占用耕地面積小于復墾項目新增耕地面積的，新增耕地結余部分可用于其他建設項目的耕地占補平衡。省國土資源廳根據國土資源部下達的城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標、各市、縣（市、區）年度建設用地復墾新增耕地任務、城鄉建設用地增減掛鉤指標賬冊余額和申報使用數量，編制各市、縣（市、區）年度城鄉建設用地增減掛鉤指標計劃，報省政府同意后實施。實施方案中擬安排的建設地塊需征收農村集體所有土地的，應同時擬訂土地征收方案，一并上報審批。城鄉建設用地增減掛鉤實施方案和土地征收方案經省政府批準后，由市、縣（市、區）政府負責實施土地征收，并依照有關規定組織實施土地供應。

（三）2010年底，針對城鄉建設用地掛鉤流轉中出現的問題，國務院和國土資源部對城鄉建設用地增減掛鉤試點進行了規范。

國務院于2010年12月了《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發[2010]47號）、國土資源部于2011年2月了《城鄉建設用地增減掛鉤試點和農村土地整治清理檢查工作方案》其中對建設用地增減掛鉤試點中亟需規范的問題作出了規定，強調不能片面追求增加城鎮建設用地指標；在推進農村新居建設和危房改造及小康示范村建設等工作中，凡涉及城鄉建設用地調整使用的，必須納入增減掛鉤試點；不能突破掛鉤周轉指標；不能盲目大拆大建和強迫農民住高樓和侵害農民權益。

三、總結

筆者認為，隨著城市化水平的不斷提高和市場經濟的不斷深入，農民的宅基地會越來越多的體現商品化的屬性，上述法律、法規和政策的出臺，對集體建設用地的高效利用起到了推動和促進作用。而將農民的宅基地納入整個建設用地的流轉也是未來建設用地市場發展的趨勢，雖然目前不宜在全國完全放開，但如果能通過試點來發現并處理好其中的土地規劃利用和農民安置補償問題，在使作為生產要素的土地資源得到經濟高效的利用同時又提升農民居住生活條件和改善基本福利保障，那最終將實現社會各方的多贏。（作者單位：北京市天銀律師事務所）

參考文獻

[1]何纓：《“宅基地換房”模式的法律思考》，《山東社會科學》2010年第1期。

[2]楊魏欣：《“宅基地換房”問題與對策分析》，《現代商貿工業》2010年第4期。

篇8

一、“兩規”協調主要問題辨析

1.1 研究對象

本次研究廣義的對象為土地利用總體規劃和城鄉總體規劃（本文統稱為“兩規”）。

本次研究具體的對象為《峽口鎮土地利用總體規劃》和《峽口鎮城鎮總體規劃》，研究的重點為峽口鎮“兩規”之間的銜接與協調。

1.2 “兩規”異同點

1.2.1 “兩規”的差異

“兩規”分屬土地行政管理部門和城鄉規劃行政主管部門負責組織其編制和實施管理。這兩個行政部門基于其行使職能的需求，形成了各自獨立的規劃技術標準體系、編制技術和實施途徑。“兩規”主要在功能界定、具體內容、標準體系和行政權力這四方面存在差異。

1.2.2 “兩規”的共同特征

“兩規”出了在以上四點存在明顯差異外，在“兩規”的剛性與彈性、基礎性與地域性、階段性與長期性等三方面存在明顯的共同特征。

1.3 “兩規”矛盾與負面效應

由于“兩規”各自存在的差異較大，使得“兩規”在實際操作實施中彼此存在矛盾，也造成了土地資源的粗放與浪費、耕地質量和數量得不到保障、城鎮建設空間發展無序、政策嚴肅性得不到保障以及生態環境的嚴重破壞等一系列負面的影響。

1.4 “兩規”的求同趨勢

近年來，“兩規”在編制部門合作、用地分類標準調整和技術體系銜接方面存在一些求同的趨勢。也為日后“兩規”充分的銜接奠定了基礎。

二、“兩規”協調實施評價和協調機制

2.1 “兩規”協調的要素

2.1.1 “兩規”協調的邊界

“兩規”協調的重點在于確定好規劃的邊界范圍。村鎮居住空間與城市地區的差異之處在于：以生態空間為基底，建成區作為斑塊分散分布其中，鎮建設用地與外部生態環境互為依托。鎮總體規劃指導鎮建設用地空間內部結構和布局，鎮土地利用總體規劃指導鎮建設用地空間與生態空間的有機協調。

2.1.2 “兩規”協調的時間節點

“兩規”協調的時間節點貫穿于“兩規”編制和實施的整個過程。首先，進行“兩規”發展規模、用地布局和建設時序等核心內容的專題研究報告；其次，依據研究報告成果指導編制“兩規”；最后，通過研究報告建議的協調機制來指導具體城鎮建設中涉及“兩規”交叉的實施操作。

2.1.3 “兩規”協調的時空關系

“兩規”協調的核心內容隨著時間、空間的變化而改變。鎮總體規劃的約束效力主要集中在鎮區建成區并向逐漸減弱，鎮土地利用總體規劃的約束效力則主要集中在農村地區并向鎮區方向逐漸減弱。隨著時空的推移，城鎮建設用地的擴大，鎮總體規劃的約束效力范圍逐漸擴大，鎮土地利用總體規劃約束效力范圍則逐漸減小。

2.2“兩規”協調的層面

2.2.1 行政層面協調

由于“兩規”有共同的規劃對象，所以在具體城鄉建設活動中土地行政主管部門和規劃行政主管部門有交叉和共同作用的職權，應從“兩規”的規劃編制開始做好銜接工作，以便在規劃實施中能更好的配合。

2.2.2 法律法規層面協調

“兩規”雖然分屬兩個不同部門，但兩者各自的法律法規均屬于國家主干法法律體系。在各自規劃編制中應共同遵守《土地管理法》和《城鄉規劃法》，對其他各自的法規規章也應該積極銜接。

2.2.3 技術層面協調

“兩規”技術層面協調包括基礎數據統一、規劃技術平臺的對接。如今，“兩規”技術軟件之間已經實現對接，主要是ArcGIS和AutoCAD間的文件轉換。通過“轉出”功能，或者“通用轉換器”工具，將用地邊界圖、空間管制邊界、規劃建設用地分類圖等土地利用規劃圖的GIS文件轉換為CAD文件，也可以通過“導入”功能，將城鎮總體規劃圖導入到GIS，進行比對分析。

三、峽口鎮“兩規”協調規劃方案

3.1 城鎮規模預測

相對于峽口鎮土地利用總體規劃，峽口鎮城鎮總體規劃人口規模預測基礎數據更完善、方法更妥當，人口規模預測較為準確，且有省級中心城鎮人口適宜規模這項硬性指標的校核，所以本研究將沿用峽口鎮城鎮總體規劃預測的人口規模，即近期鎮區和鎮域人口規模分別為3萬、5萬，遠期鎮區和鎮域人口規模分別為6萬、7萬人。

3.2 城鎮建設用地發展方向和用地選擇

上一輪城鎮總體規劃根據自然條件、人工環境、規劃及政策性因素等多個方面進行考慮，對用地條件、區域基礎設施建設狀況、現狀城鎮發展條件、產業發展基礎等進行綜合分析，明確了峽口鎮今后的發展方向。確定為峽口鎮區近期宜向南、西發展，遠期宜跨江向北發展。

本研究堅持了原總體規劃大致的發展方向并作出微調，確定峽口鎮今后發展方向為近、遠期宜向西、向南發展，遠景可以考慮跨江向北發展。

3.3 “兩規”協調規劃思路

堅持和優化城鎮總體規劃確定的城市發展方向、空間結構、城鎮布局和重大基礎設施安排，并以此為指導，堅決執行上級政府下達的土地利用總體規劃指標，并以此為載體，同步實現規劃建設用地和基本農田任務的落實。

在此基礎上，分兩個層面展開規劃編制和實施操作工作，通過“結構化”處理，形成導向化方案，指導“兩規”協調；通過“精細化”處理，形成操作化方案，指導近期操作部署工作。同時，對原有峽口鎮“兩規”提出優化提升建議，并依托土地利用總體規劃動態管理和評估機制，優化規劃體系框架，建立“兩規”階段性協調機制，實現“兩規”的階段性動態平衡。

3.4 “兩規”協調規劃方案

3.4.1 導向化方案

（一）土地利用空間的“結構”控制

如前文所述，“兩規”在工作內容上各有側重，本研究將“兩規”分別側重的要素進行提煉，對土地利用進行“結構化”處理，形成城鄉建設用地、耕地、園地、林地、水域等用地，在圖紙上以面狀結構表達，確保城鄉土地利用空間規模適宜、結構合理，并且對“兩規”的后續修編有指導作用。

（二）土地利用空間的分類管制

本研究在導向化方案階段引入空間管制概念，以加強對城鄉用地的分類管制，實現空間與資源、環境協調，在原來劃定城鄉建設用地規模邊界、城鄉建設用地擴展邊界和禁止建設用地邊界的基礎上，增加劃定城鄉建設用地彈性邊界，對應“一類有條件建設區”和“二類有條件建設區”。將用地空間劃分為 “允許建設區”、“一類有條件建設區”、“二類有條件建設區”、“限制建設區”和“禁止建設區”五類。

3.4.2 操作化方案

（一）“三線一點”的操作化方案

“兩規”協調的指導操作性方案體現為“三線一點”的控制和落實，是提高“兩規”協調操作性、保證各自實施有效性的關鍵內容之一。

“三線”的控制包括規劃建設用地控制線、產業區塊控制線和基本農田保護控制線。其中，產業區塊控制線和基本農田保護線是城鎮總體規劃和土地利用總體規劃分別重點關注而需要進行確定的控制線。

（二）“三點一線”的控制要求

“三線”控制方案注重操作性，偏重于近期。近期根據各控制線實際運行要求，分別實行剛性管制，遠期由于發展條件可能發生變化，只提出彈性控制的要求。“一點”的落實是指近期重點項目選址的建議。

3.5 “兩規”協調實施保障和工作方法

為了使“兩規”在修編階段到具體實施階段能充分協調，減少兩者矛盾帶來的負面影響，應在工作方法上進一步明確“兩規”空間職權范圍，建立“兩規”動態修改機制，完善“兩規”利益補償機制，以便“兩規”在全階段的實現充分對接，推動城鄉建設有序發展。

四、相關用地指標研究

城鄉建設用地作為約束性指標，強化對包括城鎮、獨立工礦和農村建設用地在內的城鄉建設用地總規模的控制。其規模在江山市土地利用總體規劃和峽口鎮土地利用總體規劃中進行了明確的控制。我們在滿足城鄉建設用地規模控制的前提下，對能夠調整用地指標和新增用地指標的相關政策進行梳理研究。

（1）對返回地指標的產生與使用，衢州市的政策與江山市的相關政策。返回地指標作為國家征用農村集體土地而返還農村用于二三產建設的用地指標，該指標由征地項目產生，指標落實到村里，指標的具體定量可以有江山市政府制定方案，具有較高的機動性。

（2）對于用地指標整理，主要研究批而未供用地，在建設用地面積不增加，農用地面積不減少，耕地實現占補平衡的前提下，將某一經合法批準的地塊的建設用地計劃指標調整區位到另一地塊使用的行為。這個方面主要是調整用地空間分布，異地盤活用地指標，使得土地利用總體規劃和城鎮總體規劃在空間布局上更加協調，在建設時序上更加統一。

（3）土地流轉指標主要是由于農村土地綜合整治和城鄉建設用地增減掛鉤等相關政策產生，是在城鄉建設用地規模總量不變的條件下，通過農村土地綜合整治而產生的新增指標。

篇9

關鍵詞：小產權房；分類；建議

中圖分類號：D911 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）35-0158-03

我國特有的土地制度，嚴格限制了土地的私有以及流轉，這就造成了小產權房產權不明的尷尬地位。2011年11月9日，國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部聯合下發的《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》明確指出小產權房不得登記發證。2012年2月16日，國土資源部執法監察局局長李建勤在“全國推進構建國土資源執法監管共同責任機制座談會”上表示，2012年全國將開始選擇試點城市，妥善處理好現存小產權房的問題，已經成立了小產權房清理小組。2012年9月，面對中央部委的整頓，北京、山東、廣東等地小產權房改頭換面為“農業生態房”、“養老公寓”、“旅游地產”等，通過“以租代售”、“使用權代替產權”、“榮譽村”等方式逃避整頓。如何抑制小產權房的發展，合法保護各方合法權益，明確法律規定，為小產權房合法化尋找出路已成為當務之急。

一、小產權房的概念界定

當前學界對小產權房的解釋歸納起來主要有以下三種。

第一種是相對于開發商的產權而言，認為開發商的產權叫大產權，購房人的產權叫小產權，因為購房人的產權是由開發商一個大產權分割而得來的小產權。

第二種是以房屋再流轉時是否需要繳納土地出讓金來區分，無需再繳納土地出讓金的叫做大產權，需要補繳土地出讓金的叫小產權。因此我們就稱普通商品房為大產權房，經濟適用房為小產權房。

第三種是以產權證的發證機關來區分的。大產權房是指依據相關法律規定，由國家專門機關，按照法定程序簽發產權證書的房屋。反之，沒有法律依據，不由國家專門機關簽發，由鄉鎮政府或村民委員會簽發產權證書的房屋就稱之為小產權房，又被稱為鄉產權房。

第一種和第二種小產權房是符合我國相關法律規定的，只要購房者交足購房款，或轉讓時補繳土地出讓金就可以獲得完全產權，進行自由買賣。而第三種小產權房因其法律存在模糊、矛盾之處，存在較大爭議，而且其得不到真正法律意義上的產權證書，也是目前面臨整治的小產權房。

筆者認為，小產權房是指在集體所有土地上建設的，未繳納土地出讓金等費用，面向本集體組織以外的成員出售的，其產權證書不是由國家房管部門頒發而是由鄉鎮政府或村民委員會頒發的房屋。

二、小產權房的劃分

按不同的劃分標準，可有多種分類，目前學界針對小產權房的劃分主要分為如下幾類。

（一）以占地屬性

此類劃分標準為目前最主要的劃分標準。按照我國《土地管理法》第4條規定：“國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。”故小產權房可以分為三種：第一種是在農用地上所建的小產權房；第二種建設用地上所建的小產權房；第三種是在未利用地上所建的小產權房。

建在農用地上的小產權房：按照我國《土地管理法》第4條規定：“農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。”但是由于各種土地的特性以及位置，在耕地上更適合于建造小產權房。因此目前有相當一部分小產權房是建立在耕地上的，甚至是在耕地中的基本農田上。

建設用地上所建的小產權房具體包含兩種，第一種是在農村建設用地建設小產權房，第二種是可轉為建設用地的土地上所建的小產權房。對于第一種的建設用地，我國《土地管理法》第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”建設所需的農村集體土地包括用于農民的宅基地、農村公共建設和公益事業建設用地、農村興辦的村企業或者聯營企業用地。對于第二種可轉化的建設用地，根據《擔保法》的規定，雖然耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權均不可抵押，但建設所需農村集體土地完全可能通過實現抵押權這種轉化而取得。即《擔保法》第34條第五項規定：“抵押人依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權可以抵押”，第36條第3款規定：“鄉（鎮）、村企業的土地使用權不得單獨抵押。以鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押”。目前來看，我國小產權房大部分是在農村建設用地和可轉化為建設用地的農村集體土地上建設的。

除了在農用地以及農村建設用地上建造小產權房，還有一部分小產權房是在未利用地上建造。但是由于小產權房主要是在大城市以及沿海城市的周邊建造的，一般這些地方基本上已經沒有未利用地，因此這部分小產權房的數額也相對比較少。

總體來說，第一種和第二種情況占大多數，而第三種情況就比較少，但是第一種和第二種卻呈現無限擴大的趨勢。由于我國現行法律對農村建設用地和農用地的規定不同，尤其對耕地、基本農田以及宅基地均有特殊規定，不同種類的土地在保護程度存在相當大的差異，所以，我們在處理不同類型小產權房時也應該區別對待。

（二）以購買小產權房的用途

我們按公民購買小產權房的用途將其劃分為三類：普通住房型、別墅型以及投資型。

1.普通住房型

十年房價的高漲造就了相當多的中低收入者無法購買完全產權的房屋供其生活居住，小產權房應運而生，其既在大部分中低收入者的購買力范圍內，又滿足了他們的基本住房需求。該類小產權房實現了普通商品房的替代作用。

2.別墅型

小產權房大多建立在城郊、農區，其環境優美、遠離城市的喧囂，建造豪華。此類小產權房的價位一般昂貴，其購買者也多為高收入人群，其購買并非為了基本生活居住，而是為了享受田園風光。

3.投資型

此類購房者既非出于基本住房需求，也非出于對自然生活的向往，而是出于對城市以后發展規劃等方面的考慮來大量購買部分地段和區位的小產權房。其購房目的是對于城市規劃的土地的增值，希望通過購房進行投資，以實現其資本的增加。

此種分類是以小產權房購買者的購買用途為視角，可以清晰看透不同人群購買小產權房的目的，以及小產權房對于不同種人群的重要程度，充分考慮我國目前的經濟發展水平以及現實的住房供給矛盾，這種分類為我們處理小產權房產生的法律糾紛奠定了一定的基礎。

（三）以小產權房的建銷進程

我們按小產權房建銷進程將其劃分為四類：籌建、在建、待售和已售。籌建是指尚未進入施工階段，而只是處在可行性研究階段。在建是指已進入施工階段，但房屋建設尚未完成。待售是指已經建設完畢，并正向外銷售的房屋，尚未入住的房屋。已售是指已經由銷售者流轉到買受人那里的房屋并已經被購房人占有使用。

處在不同階段的小產權房的影響力也是不同的，因此對該類小產權房的處理要考慮到其購買時間，小產權房的規模，小產權房流轉的次數，小產權房的建設進度等情況。

三、小產權房合法化的路徑選擇

（一）合理限制建設用地、農用地轉建設用地流轉，保護農用地

從1999年的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》到2011年的《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》均對集體土地流轉以及小產權房發展進行規制。從根源上講，小產權房的抑制就要從建設用地、農用地轉建設用地流轉入手，具體意見如下。

第一，農用地是人類獲取糧食的重要來源，維護農用地數量與質量，對農業可持續發展至關重要。我國以占世界7%的土地養活著占世界22%的人口，人均農用地面積遠低于世界平均水平，而且農用地面積日益減少。不論是從經濟建設的角度出發，還是從國家長治久安的角度考慮，農用地的保持至關重要。因此對于占有農用地開發、建設的小產房應該嚴格制止，。

第二，對于建設用地、農用地轉建設用地，應嚴格限制條件，限制小產權房的開發，嚴厲打擊為逃避整頓而重裝入市的小產權房，具體措施有幾點：一是建設用地、農用地轉建設用地的客體應當限定為集體建設用地而非指耕地。二是符合土地利用總體規劃、城市規劃和村鎮規劃。土地利用規劃是城鄉建設、土地管理的依據，是落實“保護農用地”基本國策的重要措施。集體建設用地流轉，從區域上看，必須在土地利用總體規劃確定范圍內，嚴禁各行其是，隨意流轉。三是依法辦理土地登記，領取土地權屬證書。根據《土地管理法》第11條規定：“農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。”因此建設用地、農用地轉建設用地必須依照法律，具備合法用地手續，依法辦理土地登記，領取土地權屬證書。四是符合用途管制的要求。土地使用權確定后，未經批準不得擅自改變土地用途。

（二）完善我國住房保障體系，保證“居者有其屋”

對于已購買小產權房的人群，我們不能一刀切，出于對購房者用途的考慮，從社會保障方面，有如下建議。

1.對普通住房型小產權房處置

購買普通住房型小產權房的人群，大部分屬于“夾心層”人群（夾心層人群是指那些中等收入階層，他們既不符合廉租房租賃條件、又不符合經濟適用房申購條件，同時還買不起經濟適用房的城市低收入住房困難人群）。其購買的根本原因還是我國商品房高額的房價，大大超出了“夾心層”人群的承受范圍，其購買的目的僅是為了滿足基本住房需求。對于該類購房者，其擁有一定經濟收入，我們可以將其占有的小產權房納入到我國保障性住房體系中，即將其住房轉變為廉租房、經濟適用房，由政府和購買者簽訂租賃合同，繳納相應租金，租金要比傳統上的廉租房租金稍高，同時還要低于市場上的租金，并停止建設，將買房者進行妥善安置后予以分期拆除。在國家宏觀調控方面，首先我們應控制房價，規范房地產市場，使房價處于國民承受范圍內。其次我們完善我國住宅保障體系，擴大住宅保障的覆蓋面，以求在最大范圍內滿足國民的基本住宅需求。

2.對別墅型和投資型小產權房處置

對于別墅型和投資型小產權房，其購買者大多屬于中層階級以上，以戶型大小、數量進行區分：一是針對別墅型小產權房，應統一收回占有，若該地區別墅數量較少，可分批拆除，購買者與建設者之間糾紛可按各自過錯程度進行分擔；若該地區數量較多，統一拆除難免浪費資源，可予以開發利用，轉換為旅游等產業，對于購買者損失，按各自過錯進行補償。二是針對投資性小產權房應統一收回占有，若該小產權房規模集中，房屋質量達到國家安全標準，可納入住宅保障體系，若房屋質量達不到國家安全標準，應予以拆除。

（三）均衡各方利益，實現資源合理配置

對處于不同建銷進程的小產權房，從立法角度為出發點，以均衡各方利益為原則，針對不同情況采取處理措施。

1.對籌建小產權房的處置

對籌建的小產權房，因其土地處于可行性研究階段尚未進入施工階段，尚未發生大量的成本消耗，可直接依照《行政處罰法》確認行為違法，要求恢復原狀，對于情節輕微，可予以警告、罰款；對于相關責任人可予以拘留。

2.對在建小產權房的處置

對于在建小產權房，因其尚未建成，未造成較大損失，應予以拆除，對于阻礙拆除的相關人員可按照《行政處罰法》予以處罰，情節嚴重的可按照《刑法》追究其相應刑事責任。

3.對待售小產權房的處置

對于待售的小產權房，因其已經完工，可按房屋質量的不同予以區別對待：一是如果房屋存在嚴重質量隱患，未達到房屋質量安全要求的，應確認為違法，直接拆除，防患于未然。二是符合國家規定的房屋質量安全標準的，可由國家對相應土地進行征收，并由國家專門機關依照相關法律頒發相應的產權證書，小產權房由此轉化為經濟適用房、廉租房，納入住房保障體系，用以滿足中低收入階層的基本住房需求。

4.對已售小產權房的處置

對于已售的小產權房，盡管我國法律和政策明令禁止小產權房的建造及買賣，但我們不能將其簡單地確認為違法并予以拆除。這些建成的小產權房，已成為部分公民的私產，而且大部分已由購買者居住生活，強行拆除勢必會激發更大的社會矛盾，影響社會的穩定。從構建和諧社會為出發點，筆者認為應認可這些小產權房占有的合法性，但是需要嚴格相關的轉換手續。該類小產權的轉換應由法律規定詳細的實施細則，明確繳納的土地轉讓金或者房產稅的標準、繳納主體以及方式等，并由當地政府或者執法部門予以執行。

參考文獻：

[1]萬廣軍.“小產權房”問題的法經濟學分析[J].公民與法：法學版，2009，（4）.

[2]蘆麗丹.“小產權房”法律問題研究及政策建議[J].現代商業，2011，（8）.

[3]雷穎.從保障性方面考慮小產權房問題出路[J].中國市場，2011，（9）.

[4]程浩.小產權房研究綜述[J].經濟研究導刊，2011，（28）.

[5]汪泉泓.我國小產權房法律問題研究[D].湖南大學，2008.

篇10

關鍵詞：市場經濟；城鄉規劃；資源配置

引言

市場經濟體制主要指的是，在進行社會資源配置時選擇將市場機制作為基本手段，隨著城鄉規劃的進一步發展，基于市場經濟的城鄉規劃資源配置已經成為了政府在城鄉規劃時著重考慮的問題。現階段，是我國城鄉轉型發展的關鍵階段，要想進行城鄉規劃工作，必須要理清政府與市場之間的關系，以社會治理結構為基礎要素進行規劃，政府與市場的關系如果重構，就會影響到城鄉的規劃。因此，基于市場經濟的城鄉規劃資源配置優化必須要從土地資源配置以及公共物品配置上對城鄉規劃資源配置進行優化。

1市場經濟下城鄉規劃資源配置存在的問題

1.1土地資源配置存在的問題

與產品的市場化程度相比，資本的市場化程度、土地的市場化程度、能源的市場化程度是遠遠不及的，對于城鄉規劃資源配置而言，由于長期受政府干預，再加上管制不當，土地流動機制、價格機制、競爭機制都受到較大的阻礙，沒有形成有效的機制，使得土地資源配置十分混亂。土地流動問題導致城市建設用地十分缺失，但是大量鄉鎮企業用地（如圖1所示）都一直處于閑置、低效使用的狀態[1]。盡管在市場經濟體制轉軌的背景下，城鄉規劃手段和管理水平都有了相應的提升，但是，政府在管制土地利用的工作上仍然較為缺失，還淺析著剛性規劃思想，導致城鄉規劃與市場的要求之間發生了很大的分歧。城鄉規劃在土地管制問題上的處理不當，影響了土地資源配置中市場的有效作用，土地浪費情況嚴重，無法面對市場與社會不斷變化的需求。

1.2公共物品配置存在的問題

公共物品的配置是政府的基本職責，在市場失靈的范疇之內，隨著政府企業化的不斷變革以及新公共管理理論的引進，公共物品開始被劃分為公私兩個部分，其市場化的現象導致我國有一段時間嚴重缺失公共性，公共物品成為一種私人工具供私人資本獲取私利。在城鄉規劃過程中政府需要供給公共物品，但是目前城鄉規劃的編制、實施都存在很多問題，政府職責錯位，主要表現在城市公共空間私有化上[2]。城市的公共空間是城市居民生活、交往的主要場所，同時，也是展現城市風采的對外窗口，在很大程度上起著提升城市吸引力的重要作用，但是實際上，我國很多濱江、濱水地區的公共空間都在被私人項目占用，影響資源配置的效率。

2基于市場經濟的城鄉規劃資源配置優化措施

2.1改進土地資源配置效率

市場在城鄉規劃資源配置中的作用是不言而喻的，在深化市場改革的背景下，資本市場化、土地市場化、能源市場化都是改革的主要目標，要想深化土地市場改革，必須要打破現有的土地資源配置秩序，建立全新的規則，促進土地集約化發展。為了改進土地資源配置效率，應當在多地開展集體經營性建設用地轉化為城市建設用地的活動，包括很多鄉鎮企業用地集體化，通過宅基地對鄉村企業用地進行置換，一方面提升土地資源配置效率，一方面促進鄉村工業的集中發展。從農民的角度來看，這種土地資源配置方法使他們獲得了宅基地的使用權，并提高了居住條件和居住環境；從村集體的角度來看，這種土地資源配置方法使得劣質區位的經營性資產直接實現了向優質區位的轉換，村集體的發展權得到保留的同時，集體資產得到了有效的增值；從基層政府的角度來看，一方面使鄉村建設用地集約的利用率有所提升，另一方面得到了大量城鎮建設用地。

2.2優化城鄉用地分類

在城鄉規劃資源配置的過程中，城鄉用地分類是十分重要的，作為一種重要的技術工具，城鄉用地分類不僅可以引導城鄉規劃，還能對土地開發起到重要的管控作用，在城鄉規劃的過程中，通過土地分類，可以實現對土地開發市場的有效管制，同時還可以確保城鄉公共政策的有效實施。雖然現行的城市用地分類標準有所改進，但是仍然沿用傳統的樹枝狀分類結構，將土地功能作為唯一的標準，這在本質上是沒有太多區別的。要想在市場經濟下將土地使用的功能變得更加靈活和多樣，必須要進行多重規劃，建立多維度城鄉用地分類體系，從而發揮出引導公共政策、控制土地開發等職能[3]。具體措施上，應當引進政策性分類標準，并且綜合功能分類，充分移入負面清單管理理念，降低對地塊功能的限制，對于一些經營性用地，要簡化土地用途分類，適當放寬土地用途管制，從而提升土地利用在市場層面的自由度，提升土地資源配置效率。

2.3建立多維度規劃管理方式

在城鄉規劃的過程中，需要對一些信息進行預測，例如人口信息、經濟發展信息等，從而規劃未來的土地利用，但是，由于產業的發展并不固定，人口的流動也十分不穩定，導致預測結果常常與實際不符。在城鄉規劃的過程中，要確保與外部不斷變化的環境相適應，確保規劃的可操作性，才能確保規劃具備生命力，在實踐當中，必須要加強規劃在市場方面的應對能力，增加對技術方法的研究，并建立多維度規劃管理方式，優化規劃管理方法，從而對剛性規劃與市場建設之間的矛盾，起到重要的緩解作用。在建立多維度規劃管理方式時，要注意在法律法規的范圍之內進行管理，并且按照一定的秩序依法行政，確保城鄉規劃土地資源配置結果的實用性。

3結語

綜上所述，本文對基于市場經濟的城鄉規劃資源配置優化進行了深入的分析，市場經濟下城鄉規劃資源配置存在的問題主要包括兩個層面，一是土地資源配置存在的問題，一是公共物品配置存在的問題，這兩種城鄉規劃資源配置問題在很大程度上影響著城鄉規劃資源配置的效率。因此，在進行城鄉規劃資源配置時，必須要充分考慮這些問題，通過改進土地資源配置效率、優化城鄉用地分類、建立多維度規劃管理方式，采取有效的措施來提升城鄉規劃資源配置的效率，從而推動我國城鄉建設的步伐，推動我國經濟的發展。

參考文獻

[1]朱介鳴．市場經濟下的中國城市規劃[M]．北京：中國建筑工業出版社，2009.

[2]戚冬瑾，周劍云．面向規劃管理的城市用地分類思考[J]．城市規劃，2012（7）：60~66.