國家審計署審計報告范文

導語：如何才能寫好一篇國家審計署審計報告，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

國內外現狀和技術發展趨勢，對產業發展的作用與影響，產業關聯度分析，市場分析，與國家高技術產業化專項總體思路、原則、目標等相關聯情況；

二、項目的技術基礎

成果來源及知識產權情況，已完成的研究開發工作及中試情況和鑒定年限，技術或工藝特點以及與現有技術或工藝比較所具有的優勢，該重大關鍵技術的突破對行業技術進步的重要意義和作用；

三、建設方案

項目的產能規模、建設的主要內容、采用的工藝技術路線與技術特點、設備選型及主要技術經濟指標、建設地點、建設工期和進度安排、建設期管理等；

四、環境保護、資源綜合利用、節能措施

環境污染防治、原材料供應及外部配套條件落實情況等；

五、項目法人基本情況

包括所有制性質、主管業務、近三年來的銷售收入、利潤、稅金、固定資產、資產負債率、銀行信用等級、項目負責人基本情況及主要股東概況；

六、投資

項目總投資規模，投資使用方案、資金籌措方案以及貸款償還計劃；

七、項目財務分析、經濟分析及主要指標

內部收益率、投資利潤率、投資回收期、貸款償還期等指標的計算和評估，項目風險分析，經濟效益和社會效益分析。

八、資金申請報告附件：

1、銀行承貸證明（省分行以上）文件；

2、項目法人近三年的經營狀況（包括損益表、資產負債表、現金流量表）和項目法人自籌資金保證落實文件；

3、地方、部門配套資金及其它資金來源證明文件；

4、前期科研成果證明材料（需經權威機構認證或出具技術檢測報告、專利證書等）；前期科研成果的成熟度，應能夠滿足產業化試驗或產業化示范的要求；

5、相應的環境保護主管部門意見；

6、有關部門出具的產品生產、經營許可文件（醫藥、生物、農藥、信息安全產品等）；

篇2

一、引言

依據社會契約理論，公眾與政府之間是一種委托關系，政府應履行公共受托責任。政府審計信息是反映審計機關公共權力與公共責任是否匹配，公共受托責任是否正確、適當履行的關鍵變量。現有對政府審計信息公開的研究主要聚焦于政府審計結果公告，分析審計結果公告的內容、程序、范圍、形式、要求等要素。出于提高政府透明度、尊重社會公眾知情權和監督權的要求，政府審計機關應充分披露信息，擴大信息披露的范圍。因此，本文認為政府審計信息公開不僅包括對審計機關履行受托責任，對被審計單位做出的審計結論性文件的公開，還包括反映審計機關管理活動政務信息的公開，其中審計結果公開是其核心內容。早在2002年，審計署頒布的《審計結果公告試行辦法》，拉開了我國政府審計信息公開的序幕，然而，時至今日，政府審計信息公開仍然面臨著一些問題。比如信息公開重形式，輕內容，信息利用率低；缺乏反映審計計劃、審計過程、審計發現問題整改情況的公開等，信息公開難以被公眾利用，滿足公眾需求。如何進一步改進我國政府審計信息公開的效果，本文通過對我國和加拿大審計署信息公開的比較，以期找出可以借鑒的地方。

二、對我國政府審計信息公開的績效評價

在對政府信息進行公開的方式中，政府網站這種方式由于具有信息傳播靈活、方便，內容全面等優勢，成為信息公開最重要的渠道。自1999年我國開始推行“政府上網工程”至今，我國政府網站互聯網影響力的發展水平整體仍處于中等偏弱階段，一些政府網站仍然面臨著公眾利用度低，公眾滿意度差的情況。審計署網站在我國政府網站中的排名如何？由中國軟件評測中心開發的政府網站績效評估體系，因其全面性、專業性、廣泛性得到廣泛應用，依據該中心的歷年《政府網站績效評估結果報告》，審計署網站在國家部委網站中的績效排名如表1。

從表中可以看到審計署信息公開情況，從2005年到2012年總體呈現下降趨勢，信息公開的效果不是十分理想。

由于不同政府部門網站提供的信息產品的性質不太一樣，例如有的政府部門網站主要提供與公眾關系密切的服務類信息，審計署網站主要反映對政府其他部門的監督類信息，有沒有可能主要是由于審計信息這種產品的屬性影響了信息公開的效果，其他國家審計署網站利用度如何？通過Alexa網站對主要國家審計署網站利用度進行排名，截至2014年1月對13個國家審計署網站排名結果如表2。

根據表2，加拿大審計署排名遠遠高于其他國家，中國審計署的排名為第4，和澳大利亞接近，高于日本和韓國，但是和加拿大的差距非常大。加拿大審計署網站信息公開在哪些方面具有優勢，值得借鑒，本文將逐項展開分析。

政府審計信息應該具備哪些特征呢？最高審計機關國際組織（INTOSAI）認為，政府審計報告應當以簡練、清楚的方式對事實進行陳述和評價，報告的用語應當準確易懂，審計報告應包括最高審計組織的全部活動，應適當考慮被審計單位和機構對最高審計組織審計結論的意見。宋常等（2010）構建了審計信息披露質量評價指標體系，將及時性、完整性、準確性、客觀性、重要性、清晰性六個方面列入了質量特征構成的重要內容。沃爾曼（1975）提出信息構建的最終目的是幫助人們高速、高效地找到所需信息。因此提出了網站信息應具備的三個特征：一是信息的可理解性。即信息發送者要考慮信息接收方對信息理解方面的的困難。二是信息的有用性，主要是指信息具有能夠及時滿足用戶需求的功能。三是信息清晰化，主要是指導航、標識、信息的組織，應該起到標識牌一樣的功效，紛繁復雜的信息能有一個清晰的呈現方式。因此，本文在對我國和加拿大審計署信息公開情況進行比較的過程中，將結合信息公開的形式、內容等從信息的有用性、可靠性、及時性、可理解性等方面進行比較。

三、對審計結果公告公開信息的比較

（一）對中國和加拿大審計署職能的簡介

加拿大審計署隸屬于國會。審計的內容主要包括三個方面，一是對聯邦政府的年度財政報表進行審計，主要對財政報表的合規性、公允性和一致性進行審查；二是特殊審計，主要是對國有資產管理實體（皇冠公司）財務報告進行審計；三是績效審計，主要是關注政府部門經濟活動的經濟性、效率性和效果性以及資金使用的效益，在這三類審計中以績效審計為主。

我國審計署是國務院組成部門之一，在國務院總理領導下，主管全國的審計工作。審計內容主要包括財政預算執行審計、重大投資項目預算、決算審計、國有企業和金融機構審計、社會保障資金審計等，在審計過程中重點關注財務收支的真實、合法和效益。以財務收支審計為主，盡管也涉及績效審計，但績效審計占的比例較小。

（二）對審計結果公告公開形式、內容的比較

加拿大審計署在網站上公布的審計報告最早可以追溯到1981年。審計署網站提供了三種報告查詢方式，用戶可以按照報告涉及的主題、報告中涉及到的部門、以及報告的年度進行檢索。每一種檢索方式下，報告又按照字母A―Z的順序進行了排序，查詢十分方便。歷年來審計報告形式、內容標準化程度非常高。審計報告的體例和論文的格式比較接近，通常包括目錄、要點、正文、附錄四部分。由于報告的內容通常比較長，因此目錄的設置方便用戶了解報告的整體結構，目錄采用了鏈接的形式，如果用戶只對報告中的某一部分感興趣，可以直接點擊相關鏈接。要點部分類似于論文的摘要，這部分內容是對全部報告內容的簡要總結。正文主要包括兩部分，第一部分主要是對此次審計工作的內容、實施此項審計工作的原因、審計工作中發現的問題和改進建議等進行介紹；第二部分是對審計工作的開展進行詳細介紹，包括此次審計工作的審計目標、審計范圍、審計方法、審計標準、審計活動涵蓋的期間、審計活動具體實施時間、審計項目組成員的名字、職務等。附錄的內容一般主要是對審計發現的問題的詳細列表和對審計報告中出現的一些專業術語進行解釋。值得一提的是，審計報告內容、格式非常嚴謹。文字大小、符號的選用、圖表的設計等在每一份審計報告中都是一致的，報告的內容通俗易懂，對于文中出現的較為專業性的詞匯解釋得十分清楚，文檔內容中鏈接的設置也十分合理巧妙，比如在審計報告中初次提到《審計長法案》的位置，只要點擊相應鏈接，就會看到《審計長法案》的全文。近兩年來，除了常規版本的審計報告，加拿大審計署還會同時精簡總結版的審計報告，在精簡版的報告中只列示所有報告的要點，使得用戶能夠快速對近期的所有報告的概況有一個大致的了解。

我國審計署網站的審計結果公告最早可以追溯到2003年。截至2014年2月，審計署已經了177份審計報告，審計公告主要按照時間順序進行排序，由于缺乏進一步的分類和整理，用戶查詢時不夠方便。審計結果公告的數量在逐年增長，審計結果公告的力度在不斷增強，但是審計結果公告的內容、公告的形式、標準化程度有待進一步提高，以增強信息的利用度。例如在審計公告中會對涉及到的多家被審計單位信息進行披露，有的審計報告將所有的被審計單位都放在公告開頭進行披露、有的公告放在結尾披露，還有的公告沒有將被審計單位進行匯總披露，因此如果用戶想查詢這方面信息將會十分不便。隨著審計報告越來越多，內容也變得越來越長，建議我國審計署借鑒加拿大審計署的做法，將報告進行分類整理，并將報告的內容、格式標準化。另外審計報告內容應并更加細致的反映審計中發現的問題，并深入發掘被審計單位出現問題的原因，提出可操作性強的建議，并關注被審計單位整改的效果，實現審計報告內容由關注財務收支為主逐漸向關注管理的績效審計過渡。例如有的工程投資建設審計報告中披露，該項目與建設方多結算工程價款××萬元，整改方式是收回了多結算的借款，缺少分析，比如該項目多結算價款的原因是什么，今后在工程建設中如何避免類似的問題，被審計單位出臺的制度是否有效等。對于有些審計項目，審計署會相應的審計公告解讀。在很多審計公告解讀中都會遇到這樣的問題，比如為什么要進行此項審計業務、審計的范圍是什么等，說明公眾也十分關注這一類問題，因此我國審計署應該對于這些共性的問題進行總結，并考慮是否應該將這些內容也納入審計報告的范圍，使得公眾對于審計工作的來龍去脈有一個更清晰的了解。同時，還應該注意審計報告措辭的可理解性，盡量少使用專業術語，對于確實無法替代的專業詞匯，在審計報告中進行解釋。例如在2014年第一號審計結果公告中提出，審計署發現財政部部門預算中有118.92億元是14個部門的43個“打捆”項目預算，對于什么是“打捆”，“打捆”造成的影響是什么，即使專業的財務人員也不一定理解，普通公眾理解就更加困難了。

（三）審計結果公開及時性的比較

及時性是影響審計信息公開效果的一個重要因素，所謂及時性主要是指審計結果能否及時向公眾進行公開。本文選取從審計工作完成至審計結果公告所用的時間間隔作為度量及時性的一個重要指標。本文對審計署從2003至2014年2月的177份審計公告（包括審計結果調查）進行了整理。由于每一份審計公告的日期都非常清楚，因此主要確定審計項目完成的時間。如果在審計公告中未披露審計項目完成時間或者只披露審計實施的年份，而未具體到月份，這樣的數據予以剔除，這樣共得到了70個樣本數據。在計算的過程中，由于項目完成時間通常只具體到月份，因此在數據處理時，假定項目完成在月末，公告的時間以是否超過本月15日計算時間間隔（精確到月份）時有所不同。例如審計完成時間是2013年3月，信息公告日期是2013年6月10日，則計算的時間間隔為2個月；如果公告時間是2013年6月25日，則時間間隔是3個月。加拿大審計署信息公開數據來源于（加拿大審計署網站：審計長報告Audit General reports）。本文主要整理了從2009年至2013年審計署的73份績效審計報告，由于每一份審計報告中都具體標注了審計完成日期以及公告日期，所以不存在剔除因素，間隔時間按照月份取整數，結果如表3所示。

從表3可以看到，加拿大審計署報告的時間間隔期比我國大約少9天（0.29個月），根據t檢驗結果報告的及時性方面沒有顯著差異。

（四）對審計報告信息可靠性的分析

加拿大審計署采取了內部監督與外部監督相結合的方式對審計工作進行監督。審計署每年都會對審計工作進行復查，并年度審計活動復查報告，報告內容主要關注三個方面，一是已經的審計報告結論是否恰當；二是審計過程中是否遵循了質量控制要求；三是對最佳實踐與發現的問題進行總結。報告中對除了對抽查范圍、檢查方法、評價標準等信息進行公開外，對檢查中發現的問題也不隱瞞，詳細地進行披露。以加拿大審計署2012―2013年的復查報告為例，報告認為抽查的8個項目，審計人員發表的意見是適當的，在審計過程中遵循了質量控制要求，審計過程中有一項做法值得肯定，并在今后的審計活動中可以推廣借鑒，同時發現了8個方面的問題，比如與被審計單位管理層的討論缺乏書面記錄等，披露的問題非常細致。除了在復查過程中關注審計質量，日常的內部審計也對審計質量進行關注。在內部審計過程中，除了關注審計署的財務開支情況，內部審計關注的另一個方面就是對審計署管理活動的監督，比如對審計署質量管理評價體系設計的是否合理進行審計。

此外，加拿大審計署還引入了外部監督模式。加拿大審計署是最先進行同行評價的，從1999年至今，加拿大審計署已經進行了四次外部評價，主要是請國外審計署同行或者注冊會計師進行評價。評價的內容非常廣泛。從最初對加拿大審計署的質量管理體系進行評價，到后來對其績效審計開展、現代化審計能力進行評價等，這些措施較好地保證了審計信息的可靠性。

盡管在我國《審計準則》中對審計質量控制有明確的要求，但這方面的信息公開相對較少。因此，建議我國審計署在今后應加大這方面信息的公開，切實加強審計信息的可靠性。

四、反映審計署政務管理活動信息公開情況的比較

對審計署政務管理信息公開情況，本文主要從反映審計署基本情況的信息公開、對審計署進行監督的信息公開以及網站設置對用戶需求的關注三個方面進行了比較。結果如表4所示。

從表4中可以看到，在比較的三大項內容里，第一項關于審計署的基本信息的公開，我國和加拿大審計署差別不大，對這些信息內容進行比較，發現也沒有實質性的差異。差別相對較大的主要在于第二項和第三項。第二項對審計署進行監督的信息公開，在這部分內容里，有些項目加拿大審計署進行了公開，我國沒有公開，還還有一些項目我國和加拿大審計署都公開，但是加拿大審計署公布的內容更細致，更能反映出實質性的一些問題。在對用戶需求的關注方面差異是最大的，也反映出我國信息公開的現狀與困境，政府網站的信息公開以遵循條例要求為主，缺乏主動性，行政意識為主導，服務意識相對薄弱。下面主要對存在較大差異的項目進行比較。

（一）對審計署進行監督方面的信息公開

1.對審計署財務開支公開情況的比較

審計承擔著監督職能，但是公眾對“誰來監督審計署”的問題也發出了疑問。政府部門的財務開支一直是公眾關注的焦點。從2007年起，我國審計署開始年度財務預算、決算報告，對公眾比較關心的“三公”經費也進行了公開，公開的內容較為詳細。

加拿大審計署除了內部審計對部門的財務開支予以關注，并相應的公告以外，財務報告每季度公布一次，整體上與我國審計署公開的信息相差不大，區別主要在于公布的內容更細致一些。尤其是對類似于“三公”經費的公開。加拿大審計署對高級管理人員的業務招待費、差旅費等內容進行全面公開。以業務招待費為例，要求詳細公開招待的時間、地點，是由誰招待的，招待客人人數，客人所屬的部門。以對審計長的一項信息公開為例，信息顯示2013年9月13日，總審計長邁克爾.弗格森在渥太華拜頓餐廳午餐招待27名審計署員工，花費667.81加元。除此以外，對于審計署簽訂的超過一萬加元的合同。審計署會詳細公開供貨商（或提供服務）單位的名稱、合同的性質以及涉及的金額等信息。

我國審計署應借鑒加拿大的做法，增強內部審計，并將內部審計結果相關信息予以公開。如果想進一步增強“三公”經費等信息公開強度，由于政府部門財務開支情況公開主要受財政部相關法規規定的影響，因此也涉及到相關法規的修訂與協調。

2.對審計計劃、審計署績效信息公開的比較

我國審計署一般公開五年一度的審計工作發展規劃。規劃的內容主要包括今后審計工作的目標、審計工作的重點等，內容相對比較宏觀。對年度審計項目計劃沒有公開，只在年末總結工作業績時才進行披露。加拿大審計署每年一次審計計劃。計劃的內容主要包括當年的審計項目計劃、成本開支計劃、績效目標。與我國審計規劃相比，加拿大審計署的審計計劃比較具體，可量化的指標比較多，操作性強。

我國審計署的績效報告主要關注審計成本和產生的效益的對比。內容主要包括三個方面，一是可以用貨幣計量的審計成本與審計效益的比較，以2012年的績效報告為例，報告顯示審計署每花一元財政資金，可為國家帶來經濟效益116元；二是不可用貨幣計量的審計成果，主要反映審計署向被審計單位提出的審計建議的條數，建立健全規章制度的項數；三是反映審計署的審計項目完成情況；最后是反映成本費用的開支情況，反映的內容比較詳細。加拿大審計署的績效報告主要反映和計劃相比各項工作的完成情況。例如審計項目的數量、議會對審計署工作的滿意度是否達到了計劃的目標，各項費用是否超過了預算，是否實現了成本控制目標等。

對比我國和加拿大審計署的績效報告，發現績效報告視角不同，各有特點。我國審計署的績效報告更關注經濟效益，這與我國審計內容以財務開支審計為主的形式密不可分。而加拿大審計署以績效審計為主，工作的效果不容易計量，因此更關注客戶（議會、被審計單位）的認可，從客戶的視角來衡量審計是否創造了價值，是否有效果。

篇3

根據審計報告，在財政部授予甲級資格的633戶采購機構中，有129戶社會保險費繳納證明與實際繳納情況不符；未按規定向國務院報告6家集中采購機構的考核結果，也未依法處理涉嫌違規單位和個人。此外，還以財政部國庫司便函形式，審批(核)1319項采購方式變更和采購進口產品事項。

同時，審計報告還公布，政府采購、資產管理和賬務處理等不規范問題涉及金額43.94億元。

中國政府采購規模10年來增加10倍，由2002年的1009億元增加到2011年1.13萬億元。與此同時，“天價政府采購”事件頻現報端。由此，關于政府采購的規范化也備受關注。

就在審計報告兩天后的6月29日，財政部舉辦《政府采購法》頒布十周年暨系列宣傳活動啟動儀式。值得注意的是，多位參會的政府采購業內專家紛紛指出《政府采購法》已經難以約束采購主體的行為，急需修訂。

“《政府采購法》軟弱可欺，官員違規成本極低，而該法對基本的公眾知情權也較少規定。”中國人民大學教授、曾參與制定《政府采購法》的劉俊海對《投資者報》記者表示。

獨攬政府采購大權

“因為政府采購的資金屬于政府預算的范疇，由財政部主管名正言順，當年財政部的領導池海濱也帶領財政部以及工作人員參與，所以財政部在政府采購中權力較大。”劉俊海對《投資者報》記者回憶制定《政府采購法》時將財政部確定為主管部門的原因時說。

記者了解到，按程序，政府采購先由采購單位報預算到財政部門，財政部門審批后將通知下發給政府采購辦，此為“審批關”；采購辦組織招投標，由評標委員會推薦得分高的投標商，并進行選擇，此為“招投標關”；最后是“公告關”，中標后，在政府采購網上中標公告，接受社會監督。

表面上看，政府采購制度設計環環相扣，但實際上，財政部在整個政府采購過程中獨攬大權，幾乎是既當裁判又當運動員。由于處罰和監督不到位，政府采購幾乎成為腐敗的重災區。政府采購“只買貴的不買對的”，2010年12月，遼寧省撫順市財政局辦公室通過網上采購7臺市價約人民幣2300元的蘋果iPod touch 4作為U盤，引發網絡熱議。

而據國家審計署歷年的審計報告，“2005年，教育部等四部門違規采購金額3.8億”；“2009年，19個中央部門未嚴格執行政府采購規定，涉及金額14.09億”，今年的審計報告顯示，包括“政府采購”等在內的違規金額高達43.94億元。

“我國的預算管理體制不盡完善，主要表現在，編制周期短，編制項目比較粗，不夠細化。在這種預算編制和審批制度下，項目不具體，預算不準確，預算執行的隨意性較大。反映到政府采購上，就出現了無預算采購、重復采購、盲目采購等現象，政府采購工作也因項目不明確，缺乏計劃性，難以全面推行。”《政府采購法》上如此描述我國的政府采購情況。

而在國外，制度規定正由自發松散走向規范化、系統化。20世紀90年代后，主要發達國家逐漸完善政府采購體制和規則，政府采購制度規定日趨規范化、制度化。如英國關于政府采購的法律包括《政府撥款條例》、《采購政策指南》等；在機構設置上，監督機構有議會和財政部，政府部門采購的商品和服務必須在財政部授權支出范圍之內，且所有支出必須向議會負責。

立法落后留下隱患

中國《政府采購法》自2003年實施以來，一直未出臺相關的實施細則。這一情形，在立法界也較為罕見。《政府采購法》和《招標投標法》是目前中國政府采購主要依據的兩部法律。

另一位參與《政府采購法》制定的學者、清華大學教授于安指出，“一部法運行10年都沒有高端實施細則，而只有低端的，這就說明實施者獲得了巨大的裁量權利。”

“當時沒有想到實施細則竟然十年都出不來。主要是因為各界意見不統一，比如如何認定國貨，買微軟的產品，可以說是國貨，因為是它的中國公司生產的，但也有人說它應該算美國公司。”劉俊海對《投資者報》記者表示。而目前的《政府采購法》，已經不能有效地約束采購主體的行為和滿足公眾的知情權了。

“該法制定時，以人為本的科學發展觀還沒有提出來，所以對公眾的知情權都提的不夠。現在網絡發展得非常迅速，微博如此普及，有關部門要加大信息的透明度，要讓在貴州的人也能通過網絡了解到北京政府采購的一張桌子的信息。”劉俊海表示，“再則，要加大問責力度。現在的《政府采購法》軟弱可欺，一個官員采購違法后，照樣升官，問責力度不夠，對于采購違法應當一票否決。”

篇4

地價的一路飆升，為地方政府“創收”的同時，也使得其成為地方政府收入的主要來源之一。財政部最新數據顯示，2013年全國國有土地使用權出讓收入高達41250億元。

1994年分稅制改革后，財權過分集中在中央政府，地方支出責任過大，導致地方債務規模激增。國家審計署審計結果顯示，截至2010年底，中國地方政府性債務余額為10.7萬億元。地方政府負有償還責任的債務率為52.25%，加上地方政府負有擔保責任的或有債務，債務率為70.45%。龐大的償債任務，使得土地財政應運而生。

國家審計署2013年12月30日公布，截至2013年6月底，地方政府性債務余額支出投向中，土地收儲債務16892.67億元，位列地方政府性債務余額項目的第二。

地方債務至少1/5依靠賣地償還

所謂“土地財政依賴度”，即“土地償債在政府負有償還責任債務中占比”的數值。從1月23日起，全國各省、自治區、直轄市的審計廳（局）陸續公布了各省政府性債務審計結果，這是全國省級審計部門第一次集中對外公布地方債。其中23個省級審計部門明確將“地方債依賴土地收入償還”列入其中。此份報告的數據正是源于其中。

報告顯示，在23個省份中，北京土地償債總額第一，浙江依賴度第一，安徽排在第十五位；浙江、天津則有三分之二的債務需要靠土地出讓收入償還。占比最小的三個省份，分別是甘肅（22.4%）、河北（22.13%）、山西（20.67%）。這意味著，即使對土地償債依賴度較小的省份中，也至少有1/5的債務要靠土地來償還。

廣東實體經濟緩解政府對土地的依賴度

在報告中可以看出廣東是個例外。廣東的土地償債規模較大，位列第7，但是土地償債在整個債務占比中排名第17位。廣東經濟總量長期位居全國第一，因此，報告認為，民營經濟發達，尤其是實體經濟發達，有效地緩解了地方政府對土地財政的饑渴。

反之，土地償債規模在1000億元以下的省份，其土地償債在整個債務中占比大多排在后面。但也有例外。海南盡管土地償債規模小，只有500多億元，但是土地償債在整個債務占比中卻排名第4。究其原因，一位國土系統內部人士介紹，自從海南變身國際旅游島之后，地價一路飆升，導致海南呈現這一局面。

這直接表明，越是依賴土地財政的地方，必然會加大土地的推地規模，乃至不斷推出高價土地。

部分地區違規采用BT（建設―移交）模式

篇5

第二條  凡國家機關、團體、全民所有制企業、事業單位的樓堂館所建設項目，均適用本辦法。

第三條  樓堂館所項目實行“先審計，后建設”的原則。審計機關依照國家有關法律、法規和政策進行審計。

第四條  樓堂館所建設項目審計，分為項目開工前審計和項目開工后審計。

《項目開工報告》必須經審計機關審計后方可報批；對已批準開工的項目，實行定期審計監督。

第五條  建設總投資額三千萬元以上（含三千萬元）的項目，按國家規定，由國家審計署審計；三千萬元以下的項目，除省和計劃單列市領導機關的建設項目由國家審計署審計外，開工前一律由省審計局審計；項目開工后，不論規模大小，均按照項目隸屬關系，分別由各級審計機關審計。在市地的省屬項目開工后，省審計局可以授權市地審計局審計。

第六條  市地和省直部門在樓堂館所建設項目開工前，應將《項目開工報告》和已經批準的《項目建議書》等有關文件資料報送省政府，由省建委分別會同省計委、省經委審查提出意見，轉送省審計局審計后，按管理權限審批。

年度內的樓堂館所開工報告，至遲須在八月底以前審計完畢。

第七條  項目開工后，建設單位和有關部門應根據審計要求，報送建設項目的有關文件、資料、報表。

審計機關作出的審計結論和決定，應及時通知被審計單位和有關部門執行。下級審計機關的審計報告、結論和決定，應同時報送上一級審計機關。

第八條  項目開工前審計的主要內容：

（一）《項目建議書》的審批手續和項目開工前的其他有關文件資料，如申請立項報告、可行性研究報告、項目概預算書等是否合乎規定；

（二）樓堂館所建設項目是否列入部門、地方基本建設投資計劃；

（三）建設項目的資金是否落實，資金來源是否正當，是否按規定存入中國人民建設銀行；

（四）自籌資金建設項目是否按規定備足了建筑稅款，并認購了重點企業債券；

（五）有無擅自提高建設標準和擴大投資規模；

（六）施工力量和其他開工條件是否具備；

（七）其他需要審計的事項。

第九條  項目開工后審計的主要內容：

（一）投資支出的真實、合法性，有無虛報投資完成額、擴大投資使用范圍、擠占建設成本等問題；

（二）工程預、決算有無弄虛作假、高估多算、低估少算問題；

（三）有無擅自提高建設標準和擴大投資規模；

（四）自籌資金建設項目是否按年度投資額交納了稅金；

（五）有無管理不善造成損失浪費；

（六）建設單位內部管理制度是否健全、有效；

（七）其他需要審計的事項。

第十條  審計機關發現擅自進行建設、提高建設標準、擴大投資規模、資金來源不當、損失浪費、弄虛作假等方面的重大問題時，可提請有關部門或直接作出臨時制止決定，并及時報告本級人民政府和上一級審計機關。

第十一條  各級審計機關應與監察、計劃、城鄉建設、財政、銀行、稅務、統計等部門密切配合，加強對樓堂館所建設項目的監督。

第十二條  審計機關對重大違紀違法行為，應按照國家有關法律、法規對主要負責人和直接責任者進行處罰，應當給予行政處分的，建議其行政主管部門或監察機關處理；應當追究刑事責任的，移送司法機關處理。

第十三條  審計機關對樓堂館所建設項目的審計情況應及時報告當地人民政府和上一級審計機關。

第十四條  對鄉鎮以上集體所有制單位樓堂館所建設項目的審計監督，參照本辦法執行。

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【關鍵詞】公共政策 績效審計 比較研究

《審計署“十二五”審計工作發展規劃》指出，加強對中央重大方針政策和宏觀調控措施貫徹落實情況的跟蹤審計，促進政令暢通，保障各項政策措施落實到位，并將全面推進績效審計列為審計工作的主要任務之一。通過比較研究，筆者發現一些國家對以公共政策為對象的績效審計卻持有不同態度。

一、公共政策績效審計內涵

關于公共政策的內涵，不同學者從不同角度分析所下的結論均有所側重，因此不存在一個標準的解釋。托馬斯?戴伊將其定義為，“關于政府所為或所不為的所有內容”，強調了政府具有選擇的職責。詹姆斯?安德森解釋為，“某一行動主體或一群行動主體解決問題或相關事務的有意識的行動”，強調了以解決問題為取向的行動主體的自覺意識。哈羅德?拉斯維爾與亞伯拉罕?卡普蘭的“目標、價值與策略的大型計劃論”，則只關注公共政策內容而不關心公共政策制定主體和客體。公共政策一詞有著不同的解釋，而從以上定義所引申出的內涵不外乎有三點：第一，公共政策是執政黨和政府作出的政治決定同時也是民主活動，具備政治性；第二，公共政策旨在維護公共利益，解決公共問題，履行公共責任，具備公共性；第三，公共政策是政府立足于負責任和力所能及，以解決問題為中心的、滿足多元利益需求的、能動的、自覺的活動，具備能動性。

按照審計署科研所研究報告對于公共政策審計的定義，公共政策審計是“國家審計機關在法定職權范圍內，從形式、事實、價值三個維度，對公共政策、公共政策系統（政策主體、政策客體、政策環境）、公共政策過程（政策制定、政策執行、政策評估、政策終結等）和公共政策的結果和影響進行的監督、評價、建議咨詢等審計活動”。績效審計與公共政策具有高度契合性，將績效審計參與到公共政策運行過程中，提升國家審計的效用層次，能充分體現國家審計服務國家治理的理念。

二、國外開展公共政策績效審計現狀

（一）美國

伴隨著公共管理理念的發展改變，美國的公共政策評估逐漸形成了一個多方參與的體系。而美國審計署（以下簡稱GAO）則以獨立的監督方身份，運用公共政策績效審計，在政策評估系統中發揮著不可替代的作用。其主要特點如下：

1.針對高風險領域進行審計，體現受托責任觀。美國審計署（GAO）績效審計的范圍很廣，從信息安全到國土安全，從氣候變化到能源政策法案，幾乎涵蓋美國審計署所認定的所有高風險領域。2008年，國際同業互查組對GAO的工作表示認可，其中對GAO的戰略計劃過程表示肯定。這個過程確保GAO將工作重點放在整個國家所面臨的最嚴重的管理問題和最具有風險的項目上，因此也是納稅人最為關心的領域。GAO通過針對高風險領域開展的公共政策績效審計很好地體現了履行受托責任，維護美國民眾利益的職責。

2.定期報告國會，為決策者提供信息完善政策制定。復雜的經濟環境帶來的越來越多的問題、風險，很大程度上擴大了績效審計的范圍。而審計范圍大部分來源于國會，GAO則定期向國會報告審計結果。GAO致力于通過監督（oversight）、洞察（insight）、預見（foresight），提供更真實、全面、有效的信息，通過信息分析為決策者提供改進的依據。2012年，GAO收到來自國會的924份請求，并向國會報告159次，并總計創造了55.8億美元的節約收益。

3.依托完善的績效評估體系，深入開展審計工作。與我國績效審計更多地采用自行制定的評價指標體系不同，美國有著全面系統的績效評價體系。1993年，美國國會通過了《政府績效與結果法案》，成為世界上第一部聯邦績效法案。該法案要求各部門制定出一套能綜合反映部門業績、便于考評的績效指標，并由國家績效評價委員會負責監督和實施，評價標準則更具合理性。有了這樣完善的績效評估體系，為GAO開展審計工作節省了大量的精力。從而使得審計工作重點轉向考核被審計單位內部管理特別是內部控制制度是否合理發展，審計工作更加深入，更具揭示性。

4.靈活運用跟蹤審計，保障審計結果應用。公共政策從制定、執行到完善是一個多方參與的、動態的復雜過程，其持續性也有所差別。因此審計結果的提出并不等于審計工作的終結，為監督建議的采納情況，監視政策環境的動態變化，跟蹤審計便成為不可或缺的一環。根據GAO的統計，截至2012年底，在2008年的審計建議中80%得到了采納。對于時效性較強的項目，進行較高頻率的審計。2008年10月3日美國總統布什簽署了備受矚目的《緊急經濟穩定法案》以應對規模空前的金融危機，該法案要求GAO對“不良資產救助項目”至少每60天向國會提交一份審計報告，以監督項目的執行情況。對周期性較長的公共政策，強調跟蹤審計的連續性，跟蹤期可達數十年。對于呈現階段性特點的公共政策，則強調適時性。

（二）英國

英國的績效審計比其他西方國家起步較晚。根據英國國家審計署公布的數據，在2010年，通過開展績效審計，國家審計署為英國增加各項收入或節約各項費用約十億英鎊。由于許多好的績效審計項目無法以節省多少開支來衡量，所以英國績效審計的許多成果還表現在被審計單位服務質量的改善、工作效率的提高和各種資源的節約等方面。

1983年，英國《國家審計法》第六條第一款規定，主計審計長可以對任何組織（政府部門或者其他相關組織）為履行其職能而使用所掌握公共資源的經濟性、效率性、效果性進行檢查。源于主計審計長就公共賬目向議會提出審計報告的責任，主要以財務審計為基礎，檢查公共資源的經濟性、效率性和效果性，并僅限于對政策執行情況進行審計，對政策本身不提出任何質疑（史小明，2011）。這一限制體現的原則是，政府的計劃和項目從根本上說是政治問題并應由國會作出決策。為保持審計師的獨立性，審計師應回避這類具有政治色彩的行為。績效責任歸屬于被審計單位，而審計師的責任是對政策執行情況進行獨立的檢查。考慮和執行其審計結論會對被審計單位政策產生影響，審計師必須小心謹慎不要妨礙或削弱被審計單位責任，也不要對其事后的決定作出評價。

三、開展公共政策績效審計的必要性

（一）開展公共政策績效審計存在的困難

公共政策的效果直接關系到政府機構服務對象的滿意度。這類審計一般比較復雜，難度系數較高。很多時候審計師需要以專家的身份對一項政策的執行情況進行判斷，這就需要審計師具有相關專業領域的扎實基礎，因此也對審計師提出了更高的要求。為了保證專業性，這類審計往往需要聘請外部專家，這又為審計質量控制加大了難度；相對合規性審計而言，績效審計也有既定的標準，但又超越這些標準顯示出很強的描述性。很多情況下一項政策的效應具有不可測性，無法給出準確的數字。又或者效果延遲期較長，短時間內無法對效果進行估量。在這些情況下，審計師的主觀判斷顯得尤為重要，然而一旦涉及到主觀判斷，審計的客觀性就容易受到質疑；而關于公共政策的審計在很多人看來帶有政治色彩，英國審計法對政策評價的限制也有一定的道理。這就要求審計師在針對公共政策的績效審計中，對政治邊界把握清晰，在保證審計結果客觀、獨立的情況下給出合理的審計結果，既不超越權力的邊界也不固步自封。

（二）開展公共政策績效審計的好處

1.有利于確保資源分配公平性。隨著績效審計從傳統的“3E”擴展到“5E”，“環境性”與“公平性”日益得到重視。其中“公平性”指應審查政府項目及政府活動所產生的利潤分配與再分配是否公平以及對社會秩序穩定的影響。近年來隨著國家對民生事業的重視，各方面投入力度逐年加大，然而由于缺少完善的公共政策體制，公眾對政策的公平性存在一些質疑。而公共政策績效審計則在促進政策“公平性”方面大有可為。審計機關通過對不公平政策嚴格把關，對現行體制中的不公平予以指認，推動實施體制改革，可以在保障政策公平性方面發揮積極作用。

2.有利于實現政策過程透明化。西方發達國家行政公開制度實施較早，行政公開制度比較成熟，具備完善的行政決策體系，合理的行政決策機制，以及對行政決策的監督和責任追究制度。相比之下，我國在政務公開方面盡管也有相應規章制度，卻還無法真正落實。審計機關在鞭策決策科學民主，實現行政決策過程透明方面是可以擔負起重要責任的。在推動公眾參與確定審計重點的同時，通過審計結果公開促進公眾對政策的認識和支持。開展公共政策績效審計可以激發公眾監督行為，對政策制定者起到震懾作用，有效抑制一些片面追求政績的短期行為。

3.有利于落實政策的執行。美國學者艾利森曾指出：“在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的政策執行”。然而現實中政策執行走樣卻比比皆是，往往是僅僅做做表面文章，看上去光鮮亮麗實際上則是應付了事。地方官員在政策執行過程中不可避免地會使用自由裁量權，如果沒有對權力的有效監督機制，則容易滋生機會主義行為，其中審計機關是不可或缺的一員。現階段審計機關可以先將政策執行審計作為工作的重點，保障政策的貫徹落實能夠在很大程度上增強政策效用。

四、開展公共政策績效審計的可行性

在剛剛結束的世界審計組織第二十一屆大會上，各國最高審計機關集中討論了國家治理與國家審計、最高審計機關促進財政政策可持續兩大議題，明確提出，要培養審計機關對公共財政計劃制定過程的審計能力，并促進對經濟周期、政府債務、公共項目和社會安全、養老金、教育、醫療保障以及自然災害、氣候變化、金融危機等領域可能發生的事項建立評估的執行機制及法規機制的健全。

1.具備內在動力。據世界銀行估算，過去20年間，我國每年投資額約在4 000億～5 000億元，投資決策失誤率在30%左右。與政府動輒幾億的投資政策以及其他民生事業相關政策相應的是，廣大公民對公共政策信息的訴求越來越強烈，對參與政府事務管理呼聲越來越高。而政府有義務將國家財政預決算以及政策決議過程向公眾公布，這些公告報告則必須由審計機關進行審計以保證其真實可信。

2.擁有專項審計調查經驗。我國目前已開展具有類似形態的，以專項資金為對象的績效審計。這些項目從政策執行情況出發，以專項資金為主線，對資金的使用進行監督，進而為更好地利用專項資金提出改進政策建議。雖然還不能從公共政策的角度進行深入分析，但是此類工作的大量展開為我們提供了豐富的經驗，為實現真正意義上的公共政策績效審計打下了基礎。

3.可以借鑒國外先進經驗。以美國為代表的一些西方國家在開展公共政策績效審計方面已有所建樹。在歐洲，荷蘭、挪威和瑞典在這一領域中也取得了一些成果。一些最高審計機關將長期計劃分為宏觀（政治、環境）、中觀（政策）和微觀（管理）三個層次。可見，作為審計計劃的一大層次，公共政策在審計工作中有著舉足輕重的地位。雖然我國的行政體制、基本國情與國外有顯著差距，但國外最高審計機關的理念以及先進經驗可以學習借鑒為我所用。

總之，現階段各界對公共政策效用信息有著強烈訴求，我國也具備相應的實施條件，開展公共政策績效審計是必要的也是可行的。

（作者為碩士研究生）

參考文獻

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隨著信息系統深入各行各業,IT審計正在成為一個上自國家審計署,下至大型企業、金融機構、電信運營商特別關注的重要課題。

4月12日,中國審計署承辦的世界審計組織第六屆效益審計研討會和IT審計工作組第19次會議在北京舉辦,“IT項目的建設效益”是會議的一個重要議題。中華人民共和國審計署審計長劉家義透露,到2012年,中國所有的審計項目都將開展績效審計,為此就需要建立一個適用的、能得到業界廣泛認同的衡量指標體系,促進IT項目績效審計的規范化。

隨著相關指標體系的不斷健全,IT審計也正在從概念慢慢落到實處。

國家IT審計

初顯成效

日本會計檢察院對日本的汽車業一站式服務的利用率進行調查后發現,這個包括了汽車登記、稅收、保險等服務在內的一站式服務系統2005年底投入使用,其目標是為購車的用戶解決跨部門辦理手續的繁瑣。這個系統花費了2900萬美元建造,建成后3年內的運營費用大約為4200萬美元。然而,雖然根據官方統計,該系統2007年在線利用率是54%,會計檢察院的發現卻是,使用率不到1%。因為低使用率,這個系統的122臺客戶端的PC機和122臺打印機處于閑置。

會計檢察院發現,這與一站式服務系統在費用折扣方面的刺激不明顯、汽車銷售商為用戶代辦了所有手續等現實因素相關。那么,這個系統是否有必要24小時運營?用戶的需求是什么?針對這些問題,汽車業采取了擴大宣傳、優化硬件和運營時間等措施,以降低運營費用。

類似的IT審計的例子還有很多。我國審計署也已經將IT審計作為重要的工作,這個IT審計既包括審計署審計手段的IT化,也包括對被審計對象信息系統和數據的審計。

在IT審計的早期,審計人員關注于數據審計,而忽視了對信息系統的測試和審計。然而,數據是從信息系統中產生的,信息系統對數據的真實性、完整性以及接下來數據分析的可靠性有重要影響。同時,以IT為手段的入侵和犯罪也越來越多,信息系統本身的漏洞會帶來巨大損失,因此,信息系統本身的合法性、可靠性、安全性和有效性是首先要被審計的。

在一次信息系統審計研討會上,審計署副審計長石愛中指出,“不搞信息系統審計,我們將來的審計風險就無法控制。紙質賬目的時候,我們說內部控制要審計一下,不能假賬真審; 同樣道理,不能假電子數據真審。”

在信息系統審計過程中,審計署也發現了一些問題。深圳審計辦在審計一個大學時,發現這個大學使用的財務軟件非常不安全,在實際操作應用過程中,會計科科長、網絡管理員、數據庫管理員、系統管理員、記賬員等崗位由同一人擔任。同時,系統管理員在實施數據庫數據修改、會計人員崗位分工、權限設置等具體操作時,缺乏必要的審批和監督程序。因為這個軟件是教育部推廣的,后來教育部根據審計報告采取了措施。

目前,審計署對IT項目還沒有單獨審計,一般是跟國家資金預算內的項目一起做審計,比如國家各部委、中央企業等涉及國家投資的項目。不過,審計署計算機中心的有關負責人表示,以后可能會將信息系統的審計單獨拿出來,審計署也正在整理IT審計的評價指標體系,包括系統使用情況、組織能力評價、產品生產系統、用戶滿意度、經濟效益與社會效益評價、軟硬件的使用情況、安全性等。

企業IT審計

面臨外在壓力

2010年2月初,中國民生銀行全國范圍內存、取款等所有業務由于網絡故障中斷了近6個小時; 此前,中國光大銀行和招商銀行等也都出現過類似的系統癱瘓事件。與信息系統安全一樣,這些問題指向的都是銀行內部風險控制和IT管理的問題,迫切需要加強對IT系統的審計與風險管理。

IT審計其實是企業加強內部風險控制、加強IT治理的一部分,最近幾年才逐漸被企業接受。當前,企業進行IT審計的壓力更多地來自外部監管,而不是企業內部的自發性需求,比如在美國上市的中國企業需要遵循薩班斯法案、中國自己也在上市公司中推行《企業內部控制基本規范》、銀行業要遵循銀監會2009年6月1日的《商業銀行信息科技風險管理指引》、《保險公司信息化工作管理指引(試行)》也從今年1月1日起施行。這些監管機構無一例外地對信息系統安全和信息系統審計提出了要求。

因此,當前企業的IT審計更多地應用于規模較大的銀行、保險等大型金融類企業以及中央企業,更多的企業并未應用IT審計。首先應用了IT審計的企業包括中國人民銀行、中化集團、中國煙草總公司、中國石油化工集團等。中國人民銀行的信息系統審計工作開始于2000年,人民銀行內審司設置了相應的職能機構,并先后制定了《中國人民銀行計算機信息系統監督檢查工作暫行規定》、《中國人民銀行關于加強計算機信息系統內部審計工作的指導意見》和《中國人民銀行計算機信息系統內部審計規程》等制度條例。

審計的內容,既包括對人民銀行的“中央銀行會計核算系統”、“人民銀行貨幣發行管理信息系統”、“金融統計監測管理信息系統”、“銀行信貸登記咨詢系統”、“國家金庫會計核算系統”、“大額支付系統”等6個重要業務應用系統的使用和運行管理情況及其系統內部控制功能的審計,也包括對計算機網絡及個人辦公計算機聯網運行管理情況、計算機軟件開發管理情況、電子化設備管理情況、計算機機房運行管理情況、國家外匯管理局計算機網絡及有關業務應用系統運行管理情況的審計。

在審計方法上,目前國內主要還是借鑒國際先進的IT治理框架和方法,比如COBIT(Control Objectives For Information and Related Technology)標準、ISO17799/27001、ISO13335、ISO20000、ITIL、PCAOB2號審計準則、巴塞爾協議、COSO框架等。這些協議有不同的控制重點,COBIT的審計范圍幾乎涵蓋了所有與IT相關的活動,COSO 則側重于企業自身內部控制,ITIL著重IT系統的交付和支持等。

另外,隨著越來越多的企業接受IT審計的理念,IT審計的專業人才――IT審計師(也稱信息系統審計師)面臨較大的缺口。IT審計師是由“國際信息系統審計與控制協會(ISACA)”認證的,既要熟悉信息系統的軟件、硬件、開發、運營、維護、管理和安全,又要熟悉經濟管理的核心要義,能夠利用規范和先進的審計技術,對信息系統的安全性、穩定性和有效性進行審計、檢查、評價和改造。由于IT審計師的缺乏,國內很多IT審計還嚴重依賴于國外四大會計師事務所。

鏈接

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一、審計質量控制概述

(一)審計質量控制的一般涵義

在傳統的手工審計環境下，對審計質量的認識主要有兩種觀點:第一種觀點認為,審計質量最終反映在審計報告的質量上,因而審計質量就是審計報告的質量。第二種觀點認為,審計是包括了審計計劃、取證、判斷和報告的一個系統過程,因而審計質量是整個審計活動過程的優劣程度。綜合以上兩種觀點，審計質量控制是審計機關為實現審計目標,規范審計行為,明確審計責任,確保審計質量符合國家審計準則的要求而建立和實施的控制政策和控制程序的總稱。

（二）審計質量控制的重要性

審計質量是審計工作的生命線，猶如產品質量是企業的生命一樣。審計質量的高低不僅影響著審計報告使用者的利益，影響著社會公眾的利益，更事關審計部門的切身利益。控制審計質量已經成為當前審計機關的一項核心工作。

二、信息化條件下審計質量控制的新內涵

（一）信息化條件為在審計質量控制中引入風險管理理論提供了技術基礎

1.風險管理理論。所謂風險是未來結果的不確定性，對風險進行管理的理論即風險管理理論。

根據Otway & Pahne(1976)的研究，風險管理的程序可分為三個步驟，即風險識別和分類、風險評價與估測、風險防范與控制。風險管理的過程其實就是為了降低未來結果發生的不確定性，從而保障結果的質量。

2.風險控制理論改變審計質量控制的內涵。

目前風險控制理論已在各個經濟領域得到廣泛而有效的應用。根據風險控制理論，審計質量事實上是對各類審計風險進行有效控制的結果，審計質量控制就是對審計風險進行控制的政策和程序的總稱。

（二）在信息化條件下,審計風險呈現出新的特征

1.存在轉型風險。傳統的審計理念、審計方法、審計手段已經成為制約審計工作發展的“瓶頸”。比如在信息化條件下,被審計單位的手工明細賬、日記賬不存在了,記賬憑證數據存儲在磁性介質上,財務處理過程由軟件自動完成,肉眼可見的審計線索大大減少,這無疑給審計人員帶來了轉型風險。

2.存在系統風險。比如電子化會計數據可能被濫用、篡改和丟失，電子化的審計線索易于減少或消失，原始數據的錄入可能存在錯漏以及不可預計的突發災害、軟硬件故障等都會給系統的可靠性造成嚴重危害。

3.存在控制風險。比如權限設置或職責分工導致約束機制失效、網絡傳輸和數據存貯故障會使審計數據出現異常錯誤、審計軟件對業務缺乏實時有效的控制手段等。

三、利用信息化技術，強化“五環節”審計風險的控制

（一）加強審計立項環節的風險控制

在審計項目立項時，要以審計對象信息資源庫為基礎，對被審計單位組織結構和業務流程，信息系統的軟硬件等情況作深入調查,獲取充分的信息。以防止到現場實施審計階段，因被審計單位的會計軟件與審計軟件不兼容，數據采集第一關就無法實現，致使后續審計計劃的指導、規范和控制作用無法發揮。

（二）加強審前調查環節的風險控制

在信息化條件下，我們可以通過在審計軟件中預設評估模型、評估方法、評估標準等，來指導規范審計人員在審前調查階段的工作。首先要按照審計署《審計機關審計項目質量控制辦法》中規定的范圍和內容進行審前調查；其次執行初步分析性復核，運用計算機的自動篩選、匯總、分析等功能，對審計對象進行定性和定量分析，迅速發現審計重點，并選擇符合實際情況的審計策略和步驟；第三要運用審計軟件科學評價被審計單位內部控制制度，合理確定重要性水平。

（三）加強審計現場實施環節的風險控制

1.數據采集環節。審計人員應在被審計單位的配合下，自主地獲取被審計單位財務和業務等方面的完整數據。為排除被審計單位有意識隱瞞、修改部分數據的可能性，審計人員應檢查數據是否發生遺漏、是否為審計時間范圍的電子數據、是否是“結賬”后的數據、并從核對總金額、借貸是否平衡、憑證是否斷、重號、鉤稽關系等方面檢查其是否與相配套的紙質賬冊和報表一致。

2.數據預處理環節。由于被審計單位數據來源復雜、數據格式不統一、信息表示代碼化等諸多影響，對采集到的原始數據必須進行預處理。這個環節要求計算機審計人員在處理過程中確保數據不失真。

3.數據分析環節。在審計數據的分析階段，要注意選擇合理的數據分析方法，首先從不同層次、不同角度對電子數據進行分析，從總體上把握情況，找準薄弱環節，選擇審計重點，深化實施審計方案，避免審計的片面性、盲目性。在對選擇的重點問題進行的進一步分析中，審計人員應建立分析模型，針對性地進行分析和檢查。在此過程中，要注意借助AO和OA系統，充分利用已有的審計數據分析方法和審計專家經驗。

參考文獻：

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1.1從業人員業務水平參差不齊，專業資格認定不清

本文對目前仍在從事能源審計工作機構的審計人員的職稱及職務情況、學歷結構和從業年限也進行了抽樣調查并作了相關統計。國家財政部和國家發改委公布了我國第1批節能量審核機構共26家。從業人員的職稱職務、學歷結構、業務年限參差不齊。從第三方節能量審核機構的性質可以看出，參與能源審計的人員混雜，既有專業機構人員，也有本行業專家，還有小部分人員來自高校及科研所。然而，對這些人的從業資格缺乏統一的準入標準，既沒有權威機構認證，也沒有專業化的培訓或考試對人員進行篩選。此次調查發現，僅35.71%用能單位的能源審計人員擁有相應的資格認證，而另外64.29%用能單位的能源審計人員均沒有相應的資格認證。這些資格證書有能源審計資格證、會計證、統計資格證、高級能源管理師資格證、能源審計師、內部審計證書等形式。

1.2人員專業教育和繼續教育水平有待提高

通過調查發現，現有的能源審計隊伍其中大多獲得了工學學士學位，還有少數人員是研究生學歷，另外還有與審計、會計專業等相關的專業人員，工作年限通常在10a以上。然而，學歷與工作內容卻存在不匹配的現象，僅有1/3的能源審計人員擁有資格證書，至于各類證書是否可以判斷一名審計人員是否具備能源審計專業素質，目前尚未有明確的標準，因此，審計人員從入行開始，就難以衡量其業務素質水平。而用能單位內部的能源審計人員中，僅1/3單位的能源審計人員接受過能源審計培訓。82.86%的被調查單位的能源管理人員由單位自己根據人員經歷要求，8.57%是能源管理師，2.86%根據政府發文認定，0.95%沒有要求，可以說當前的資格認證方式是比較混亂的，需要盡快改變這種局面。我國目前對審計人員的深入培訓較為缺乏。雖然在認定了能源審計機構后，國家在每次實施節能量審核前均對審核人員進行了培訓，但這些短期培訓僅能對可能出現的現象或基本原則進行規范，不可能從根本上解決審計人員的能力提升問題。我國雖然于2009年頒布了GB/T13234—2009《企業節能量計算方法》，但該標準實用性很差，對技術改造的節能量僅要求采用單位產品能耗法進行計算，在許多場合該方法是不適用的，與節能量的定義相悖，與國際而節能效果測量和驗證規程（IPMVP）中提出的4類通用節能量的計算方法也相沖突，而在節能量審核初始階段，也未完成案例積累。因此，節能量的數量確定往往依賴于審核人員的基本素質、經歷和經驗，不同的背景造成計算方法的迥異，結果的巨大差異。

1.3審計活動監管機制仍須改進

我國至今仍未形成對能源審計機構與審計師有效監管的機制。在對被訪節能管理部門、用能單位、能源審計機構的統計中可以看出，75.68%的被調查者認為對能源審計師的監督與管理應由省級機構執行，24.32%認為應由國家統一監管。另外，54.29%的被調查者選擇對能源審計機構和獨立能源審計師的質量控制方式為監督機構召集專家組審查，選擇審計機構互審、監督機構審查和專家審查的比例都各為22.86%。

2第三方能源審計機構現狀及存在問題

2.1申報審核程序有待進一步規范

盡管國家財政部和國家發改委印發了《關于組織推薦第三方節能量審核機構的通知》(財辦建[2011]89號)，并認定了第1批26家國家認可進行節能量認定的第三方節能服務機構。雖然在機構申報過程中對審核機構的人員要求和和申報條件進行了規定，但是沒有嚴格規范的審核程序，審核過程不夠科學。特別是對該機構的審計人員是否能夠長期在該單位從事該項業務沒有嚴格規定，也沒有實施機構和人員的年度審核制度，這種狀況，致使申報時人員與實際在崗人員有巨大差距，甚至有些審計機構在從事能源審計時臨時從社會招聘審計人員，這些人員專業水平差，責任心和道德約束力不夠，不能保證能源審計結果的準確性和真實性。有些被授予資格第三方審核機構并不是專業從事節能工作的單位，從而導致用能單位及公眾對國家能源審計工作的權威性和科學性產生質疑。

2.2運行過程存在弄虛作假行為

目前，我國政府委托的第三方專項能源審計項目均為申請享受國家或地方政府節能獎勵資金項目，其中包括政府相關政策推動的節能技術改造項目。在實施節能獎勵資金政策初期，其初審一般由實施項目的企業委托第三方機構或者由企業在申報時計算節能量，之后初審一般由地方節能主管部門委托第三方節能服務機構實施，復審由國家節能主管部門委托第三方節能服務機構實施，有時還會由財政部門委托第三方機構再審。由于節能量審核既涉及項目的真實性，也涉及復雜的認定方法和計算方法，在初期階段，出現了大量節能量計算不準確現象，用能單位上報或初審與國家委托機構計算出的節能數據有較大的差別，不符合申報要求的項目屢被查處。為此，財政部與國家發改委于2011年又一次印發了《節能技術改造財政獎勵資金管理辦法》（財建[2011]367號），文件再次明確了技術改造項目節能效果必須由國家認定的第三方節能量審核機構審核確定。但是，在實施過程中，這些認定的第三方節能服務機構沒有一個節能量審核管理程序和規定，或者有這些規定，并沒有很好的執行。國家指定的審核程序也不是特別規范和詳細。特別是在合同能源管理項目審核中，復審中仍然發現了一些虛假項目和夸大節能量數據的行為，有些第三方機構遭到了取消資格的處分。甚至在國家審計署的抽查審計中仍能發現虛假現象。

2.3審計費用不合理導致工作積極性下降

目前我國能源審計工作還處于發展階段，在不同種類的能源審計工作之間還存在著主體交叉、責任交叉的現象。例如，在節能量補貼審核中，初審由地方政府出資委托第三方審計機構，復審由國家出資委托第三方審計機構。由于我國從事此類工作尚處于初期，或者說也有可能是出于一種短期政策行為，更重視對節能量的補貼，往往忽視了審計費用的支出，費用支出也往往未納入預算或沒有科學的計劃費用，沒有相應的收費標準。在審計費用支出時往往將該類費用界定為聘請專家實施審計，未考慮審計機構作為一個企業應得的業務報酬，因此，節能量補貼專項審計已出現了第三方審計機構作將其視為雞肋，對該項審計工作積極性下降，間接影響了審計質量。因此，應進一步考慮如何合理劃分審計工作責任和利益分配的問題。審計費用的低廉，往往使得審計機構聘請高素質審計人員的動力不足，要求審計人員盡量壓縮審計時間。調查顯示，審計機構在現場審計的時間往往只有1d甚至0.5d，審計時間的不足，使得審計人員不能夠深刻了解項目，忽略申報項目存在的瑕疵甚至是嚴重問題。與國家審計署抽查審計該類項目平均每個用能單位動則3～5d形成了巨大差距。

3改進能源審計現狀的措施

3.1建立系統的能源審計人員管理機制

國家應規范能源設計師的準入要求，對能源審計師從思想道德、業務水平、工作經驗、學歷背景等個方面做出具體規定；對能源審計師的工作職責、責任義務、業務范疇做出統一界定。逐步將能源審計師發展成為一種執業資格，指定權威機構完成能源審計師教材編制、組織考試、資格認證、繼續教育和退出等系列工作。培養一批具有職業素養、能夠出具合格能源審計報告的專業人才。

3.2健全第三方能源審計制度

建立獨立第三方能源審計師制度能夠解決我國目前能源審計隊伍所存在問題。應建立一種類似會計審計師的制度，只有能源審計師出具的報告才能獲得權威部門的認可，并對審計報告付有相應的法律責任；只有聘請規定數目的專家，第三方審計機構才可獲取業務資質。通過對審計人員和審計機構的監督管理，能夠加強從業隊伍法律約束，規范能源審計市場，提高能源審計報告的質量，使得能源審計對用能單位而言，不僅是政府強制行為，更能切實發揮其在節能降耗方面的作用。

4結語

篇10

一、開展節能減排審計面臨的難題

（一）法律依據不充分

按照依法行政的要求，審計機關實施審計是依據審計法及實施條例所賦予的職責。2006年修訂的審計法第三章規定了審計機關的職責，共計15條，如規定對本級各部門和下級政府預算執行情況和決算以及其他財政收支情況進行審計監督，但沒有明確規定環境審計的條款，更沒有涉及節能減排審計。2003年5月1日起實施的審計署關于內部審計工作規定也沒有關于內部環境審計、節能減排審計的明確條款。與之緊密聯系的《中華人民共和國節約能源法》也沒有對節能減排審計做出明確規定。因此，節能減排審計缺乏有效法律支撐。

（二）管理體制存在障礙

依照現行審計管轄層級和范圍，開展節能減排審計存在體制上的障礙，制約工作的有效開展。審計法規定，審計機關根據被審計單位的財政、財務隸屬關系或者國有資產監督管理關系，確定審計管轄范圍。節能減排工作是按一個地區為單位來進行考核評價，涉及轄區內不同類型、不同性質的部門、企事業單位和團體，同時這項工作也具有持續性和綜合性的特征。而現行審計管轄和審計范圍的規定，使得審計無法進行駐地央企、外企、民企、集體企業、股份制企業的節能減排審計。內部審計工作接受審計機關業務指導和監督的也僅限于屬于審計機關審計監督對象的單位，涉及面也非常窄。這種審計管理的格局將導致審計計劃制定不完整、審計業務開展不統一、審計單位協調很被動，從一個地區總體節能減排審計的效果看，很難達到預期目標。

（三）制度建設亟待完善

2011年審計署公告了對河北等20個省、自治區、直轄市電力、鋼鐵和水泥等行業節能減排情況審計調查結果。這是國家審計署的第一份節能減排審計情況的公告，是國家審計機關開展節能減排審計的實務范例。從地方審計機關來看，一是沒有全面開展；二是各地開展的不平衡。雖然個別大型企業有開展內部審計的案例，但受客觀條件的限制，涉及這方面審計項目很少。如何審、審什么、采用什么樣的審計方法、審計的標準如何確立、審計的內容有那些、審計報告是否需要有所調整等，目前沒有統一操作的模式。有的審計項目尚停留在專項資金審計模式下，未能對耗能數據進行分析；未能從效益審計的角度查找問題；未能進行綜合分析評價。基于以上現狀，相應的制度建設亟待完善，同時更需要不斷推出系統化、體系化的的專業規范和較好的實務范例用于推動節能減排審計進程。

（四）專業人才儲備不足

眾所周知，無論是國家審計機關還是內部審計機構的審計人員專業知識結構主要以審計、會計知識為主。從事節能減排審計工作的人員不但需要具備審計業務方面的專業技能，更重要的是需要掌握和熟悉有關能源管理、能源節約、循環經濟等方面的法律法規和制度規定。就企業內部審計而言，審計人員不僅要了解能源采購、存儲、管理、傳輸、使用的傳遞流程，并能對能源種類實物量和折標量進行結構性分析，對企業的主要工藝過程、能源系統、主要耗能設備、一線人員執行企業內部能源管理規定的情況也要掌握，這樣才能在審計過程中發現存在的問題，并提出合理化整改建議。目前具備這種專業知識背景和能力的審計人員可以說是少之又少，尤其是基層審計機關和規模較小的企業更加缺乏。

二、完善節能減排審計的建議

（一）完善法律制度

目前雖然沒有明確的，全國范圍內關于節能減排審計的法律法規，但審計部門決不能停滯不前，而要借助專項資金審計、效益審計、審計調查、政府交辦審計的方式開展工作。通過調查研究、總結已有的審計成果，出臺有關節能減排審計地方性法規，或者結合節能減排任務制定各地規范性文件，使這項工作開展具有初步的制度性保障，使之成為整個節能減排環節鏈的關鍵節點。這樣也能同時達到通過制度性安排，在審計人力資源儲備和審計工作協調上消除或減少不利因素，取得良好效果。如同經濟責任審計一樣，通過若干年廣泛而深入的工作促進，伴隨節能減排向縱深發展，再充分吸收各地成熟有效的經驗做法，形成體系化理論用于指導審計工作，并保障節能減排取得明顯成效。一旦條件成熟，就可以進行審計法的修訂，增加包含有節能減排審計內容的環境審計條款，從而把節能減排審計上升到法律層面。

（二）構建符合節能減排實際需要的審計管理模式

概括起來就是“實現兩個結合，發揮三觀作用”。兩個結合就是中央審計與地方審計相結合，政府審計與內部審計相結合；三觀審計就是建立以審計署為主體的宏觀審計，以地方審計機關為主體的中觀審計，以企業內部審計機構為主體的微觀審計的三位一體審計監督體系。具體實施應對固有的審計模式有所突破，可采取屬地審計的原則，不分監督對象的性質，按照資金的流向和能源消耗數量的原則，由同級環保部門提供委托審計名單。再由審計機關審核后提交當地政府審定，納入當年政府的審計計劃。對于企業內部的節能減排、節能降耗審計應該在當地審計、環保機關的指導監督下開展工作，最終結果納入地方整體節能減排審計成果之中。

（三）核心是建議，關鍵抓整改