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【關鍵詞】治理； 民族地區； 參與主體； 治理框架

文章編號：issn1006—656x（2013）09 -0209-01

一、治理與環境治理

治理在20世紀90年代開始于英語世界社會科學流行開來。發展至今，一般認為治理是以公共利益為目標的、政府未必起主導作用的、社會各方參與合作的過程。對政府而言， 是從統治到主導的變化； 對社會各方而言， 是從被動服從到主動參與的變化。 民主、分權、參與、協商、合作成為治理理論最核心的內涵。環境治理理論建立在治理理論基礎之上，是指政府部門、企業部門和公民社會部門根據一定的治理原則和機制進行環境決策，公平和持續地滿足生態系統和人類的目標要求。環境治理強調公民社會和公眾參與環境決策，追求的是政府、市場和公民社會協同治理環境的合作格局，通過合作、協商、伙伴關系，確立共同目標等實施對環境問題共同治理。

二、民族地區環境治理的特殊性表現

（一）民族地區生態環境更為惡劣

我國民族地區絕大部分位于生態環境脆弱區，其中寧夏、西藏、青海、貴州是全國生態最脆弱的地方。中國四大生態脆弱帶，即高寒、沙漠、黃土、喀斯特多分布在民族地區。與非民族地區相比較，區位偏僻、自然條件惡劣和生態脆弱此成了民族地區發展的先天障礙，西北干早區的沙漠化和鹽漬化，黃土高原、云貴高原的土壤侵蝕，西南地區的滑坡、泥石流等生態災害不斷吞噬與消解民族地區經濟建設的成果。

（二）民族地區地方政府的管理失當

政府官僚體系的管理失當也是嚴重影響生態治理效果的原因之一。在生態環境建設和保護工作方面，也存在一些體制上的問題。2003年民族地區單位行政管理費支出實現的gdp相當于全國水平的61.3%。民族地區政府行政效率低下，與全國差距很大。本來捉襟見肘的財政收入用于供養大量吃“財政飯”的黨政人員，也造成了行政人員人浮于事，辦事效率低。低效率的制度安排使得要素投入得不到應有的回報，其中相當大的部分必然轉化為沉沒成本。

（三）民族地區環境治理的資金短缺

民族地區長期以來資金短缺，投資不足的情況十分嚴重，從1999年至2003年的4年間，民族地區財政年年入不敷出，平均每年增加財政赤字250億元。民族地區生態治理主要依賴中央政府財政支持，2001年，在全國六大林業重點工程資金來源中，國家預算內資金占55.67%，而其他資金只占14.4%。中央財政投入的重點是大的生態治理工程，難以覆蓋整個民族地區，且中央財力也十分有限，實際投入金額與生態治理所需金額的差異仍然很大。。

（四）民族地區民眾受教育程度低，環保意識不強

民族地區落后不僅僅表現在經濟上、技術上、生產力發展水平上，更嚴重的是表現在人們的思維方式、觀念和意識上。受樸素集體主義和原始平均主義的影響，缺乏發展意識和競爭觀念，崇尚自給自足的生產生活方式，不愿也很難接受新觀念和新事物，存在嚴重的等、靠、要思想，期望中央出臺的民族地區優惠政策越多越好。落后的意識觀念導致了民族地區民眾生態產權意識模糊，生態保護意識薄弱，也從某種程度上制約了政府的環境治理。

三、民族地區環境治理的參與主體

（一）政府

民族地區由于其政府職能的廣泛性，行政行為的強制性，政府機關和行政人員隊伍的龐大性，決定了政府在民族地區全社會的主導性地位和巨大影響力。政治力量在民族地區發展方向和具體的經濟政策、生態建設和社會規范的運行中都具有絕對的影響力。但民族地區政府機構規模龐大，行政審批事項、內容過多，對企業、市場干預多，間接的宏觀調控體系尚未形成，整體上仍是政府經濟，政府在行政管理上的越位、錯位行為并不鮮見。

（二）市場

民族地區在獲取資產、基本公共服務和進入市場的機會方面處于劣勢，險惡的自然條件又提高了經濟發展成本，更導致民族地區的貧窮。民族地區同外部區域進行經濟、技術、文化等方面的交往成本之高，很大程度上使其成為一個經濟、技術、文化等獨立發展的孤島，遠不是一個成熟的市場經濟，這就限制了價格、稅收、補貼、押金、補償費等有

關金融手段的發揮，市場在引導和激勵社會經濟活動主體采取有利于環境保護的措施上不能發揮有效作用。

（三）ngo

經過20多年的發展，中國環境ngo己經成為推動我國環境事業發展不可或缺的重要力量。自新世紀，中國環境ngo逐漸呈現出“倡導者”的角色，他們在推動公眾參與環境決策、維護公眾環境權益、開展環境社會監督等領域正在發揮越來越重要的作用，并且表現出聯合行動與倡導的明顯特征。民族地區環抱ngo在云南分布最多，其次在內蒙古、青海等省份。這些ngo在民族地區生態環境治理中起到了推波助瀾的作用。

（四）公民

公民是生態環境治理的一支重要力量，它與政府、企業一起構成了生態環境治理的多元主體結構體系。但在民族地區，“安土為本”的小農觀念；“小富即安”的發展觀念；“輕視知識”的經驗觀念；“揮霍浪費”的消費觀念等長期封閉落后社會狀況相適應的習慣、道德規范、行為規范和價值觀，使公民個體自發性參與出現了內在困境。民族地區公眾個體參與動力的不足，公眾參與環境治理的文明（或文化）基礎缺失，造成的公眾本身應有的參與客觀價值卻無參與行為的主觀需要的一種矛盾狀態。

四、民族地區環境治理的框架分析

（一）堅持政府在環境治理的主導地位同時逐步改變其觀念和做法

在治理的邏輯結構中，公共權力仍舊是其最為核心的概念。單靠市場機制解決不了民族地區的生態建設與經濟發展良性耦合問題，政府必須通過發揮自身的主導作用來啟動和推動民族地區的發展。民族地區政府更要改變自身種種落后觀念和做法：一是政府職能上，發揮宏觀規劃、經濟調節職能，加強公共服務職能。二是觀念上，民族地區各級政府要正確處理好生態建設與經濟發展的關系，樹立經濟、社會、自然生態協調發展的觀念。把握好政府管理與市場配置的關系，防止政府“越位”、“缺位”。

（二）建立社會支持體系支持政府的環保作為

環境治理思想的演變和發展其實是一個逐漸強調以公民社會和ngo為主體的社會力量在治理中的作用和重要性的過程。在我國尤其是民族地區當前環境治理結構中公民社會的力量較為薄弱，影響十分有限，應進一步擴展民族地區社會環境權益、包括環境監督權、環境知情權、環境索賠權和環境議政權等， 重新認識ngo在環境治理中所扮演的角色，放松管制，給ngo的成長與發展創造一個良好的法律政策環境，發揮社會支持體系在環境治理中的積極作用。

（三）引導企業參與環保

從政府環境管理的角度，不僅需要在一定程度上強化現有的某些經濟手段和措施，同時應該嘗試引進和發展有效的環境經濟激勵手段以及自愿性手段；對于企業而言，應該積極轉變經營模式，提高自然資源利用效率，進行技術革新。同時，還應該積極履行環境責任，把其作為企業社會責任的重要組成部分。

參考文獻：

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【關鍵詞】 整體性治理 城市生態環境治理 整合策略

一、整體性治理理論

1、定義

整體性治理理論是目前在西方最為推行和前沿的治理理論，希克斯在其著作《邁向整體性治理》（2002）中將整體性治理理論定義為政府機構之間在充分溝通與合作的條件下，達到有效的協調與整合，使得彼此的政策目標能夠連續一致，政策的執行手段能夠相互配合，創造相互強化的效果，達到沒有間隙的合作治理。波利特在其發表的《聯合性政府》一文中認為整體性治理是一種通過橫向和縱向協調的思想與行動來實現預期利益的政府治理范式。簡言之，整體性治理理論是以政府內部各層級機構、部門的整體性運行為出發點，強調預防、公民需求和結果導向，充分重視信息技術在治理當中的重大作用，通過在政策、規章、服務和監督四個方面的層級整合、功能整合、公私部門整合，達到整體性的治理效果，為公民提供一站式無縫隙的單一窗口服務的新興治理理論。

2、問題指向

碎片化與棘手性是整體性治理理論所面臨和需要解決的兩個問題。希克斯認為，以往根據功能將政府劃分成了各個部門，部門之間呈現高度分化的狀態，以至于難以有效地解決越來越復雜的民生問題，整體性治理則是要解決這一問題。他認為，整體性治理所指的碎片化是“專家之間因為缺乏協調所導致的結果”；“碎片化是一個復雜的問題，它有無數種問題的來源，必須在完善設計的整體性治理當中才能準確的知道它的由來”。韓保中則認為“碎片化是指不同功能及專業的機關間，缺乏溝通、合作與團結，導致各自為政的局面，無法有效處理共同的跨界議題，造成政府機關個別或整體政策目標執行時的失敗”。棘手性是整體性治理的一個挑戰方向。希克斯指出“人民有許多聯合性的難題（Joined-up problems）……，這些難題并不是按照專業、功能或機構的邊界發生的”，“解決跨部門邊界（Boundries）的復雜難題，需要新的途徑”，“棘手性是指許多民生問題跨越了數個部門的邊界，導致很難以單獨的某個部門獨自解決的情形”。按照他的理解，棘手性的問題是跨越部門邊界的、是具有聯合性質的不能以單一部門的力量解決的，因而整體性治理需要以此來作為努力的方向，找到解決這些棘手性問題的對策。

3、核心概念

（1）目標與手段相互增強。希克斯認為單純的跨界合作并不能構成整體性治理，要分辨一個政府的管理形態是否為整體性政府需要從目標和手段兩個維度之間的相互關系程度來判斷。他以組織機構的政策目標和手段是否相互增益將政府的治理形態分為漸進式政府、領主式政府、整體性政府、碎片化政府和協同型政府五種，而整體性政府要求的則是達到目標與手段相互增強的效果。

（2）信任與責任。希克斯認為在政府組織之間建立信任是整體性治理所需要的關鍵性整合，沒有信任的相互合作和協調是不可能成為現實的，即使成為現實也是不會長久的。因此，建立信任的相互關系對于構建整體性治理戰略非常關鍵。同時，希克斯認為責任感是整體性治理當中最重要的，這里的責任感包括了誠實、效率以及有效性（或項目責任）三個方面的內容。誠實主要是指在涉及公款使用的時候應當遵守規矩；效率主要涉及在提供公共服務時，政策輸入和輸出之間的關系；有效性（或項目責任）指的是行政人員應對其行政行為負責。

（3）信息技術。信息技術是整體性治理理論的重要治理工具，也是整體性治理取得成功的先決條件，其快速發展為整體性治理的實現奠定了基礎。鄧利維認為，數字時代的治理核心在于強調服務的重新整合，整體的、協同的決策方式以及電子行政運作廣泛的數字化。因此，整體性治理理論把信息技術和網絡技術作為治理的手段，整合不同的網絡支撐技術、網絡基礎設施和人力資源，簡化基礎性的網絡程度和步驟，從整體性目的出發，力求建立一個統一、標準的信息平臺，簡化政府治理的程序，實現輕松快捷、資源共享的在線治理模式。

（4）協調整合。希克斯將整體性治理中的整合分為兩個維度進行了闡釋，一個是政府的組織構架與形態，一個是政府運作。在政府的組織構架與形態上的整合包含治理層級的整合、治理功能的整合以及公私部門的整合三個方面，治理層級的整合是指國際與國家層級的整合、中央與地方層級的整合等階梯式的整合；治理功能的整合是指將具有不同功能的各部門進行整合；公私部門整合是指將公共部門與私營部門、非營利性組織進行整合。在政府運作層面則包含了政策、規章、服務和監督四個方面的整合，政策整合主要包括政策制定、政策內容、政策評估以及政策過程的整合；規章整合是指有關個人的規章制度與公共部門的規章制度、私人部門的規章制度中的內容的整合；服務整合是指將政府所提供的公共服務、公共產品、供給方式以及產生的影響進行整合；監督整合則是對政策整合、規章整合、服務整合三方面的科學評估。

二、我國城市生態環境治理現狀

1、整體性治理視角下我國城市生態環境治理存在的問題

（1）存在政府部門之間合作不足的現象。政府部門之間合作不足主要是由于各部門、各層級之間的條塊分割所導致的。部門間條塊分割導致的合作不足主要表現在兩個方面：一是行政職能上的重疊，導致資源浪費；二是行政行為上的互相推諉，導致治理效率低下。行政職能上的重疊主要表現在各部門分別對自己所轄范圍內的行政事務負責，這樣就容易出現因為相互之間的信息溝通不足導致政出多門的情況；同時，不同的部門彼此之間可能目標沖突、數據不一致、標準不一，多重管理和執法最終導致人力、財力資源的雙重浪費。行政行為上的相互推諉在那些職能重疊、邊界模糊的行政問題上屢見不鮮，“遇到好管的事，都爭著管；遇到有財政資金分配支持的事，都搶著要”，遇到難管的事則是“事不關己，高高掛起”、“多一事不如少一事”，最終導致行政效率低、信任度缺失。

（2）存在公眾及其他治理主體參與不足的現象。城市生態環境治理的主體包括政府、公民、企業、環境NGO等，但是由于各種體制內和體制外因素的影響，公民、企業、環境NGO等民間治理主體在我國城市生態環境治理中的參與程度不高、作用不明顯。我國獲得環境標志認證的企業數量相對于我國龐大的企業基數來說偏少，參與渠道受限、專業人員不足、活動經費有限等才是我國環保NGO在城市生態環境治理中作用受限的主要因素，公民的“搭便車”思想也限制了其作為我國城市生態環境治理主體的積極性。

（3）存在信息閉塞的現象。我國在城市生態環境治理問題上，信息不暢主要表現在兩個方面：一是基礎設施建設嚴重滯后導致的信息閉塞；二是電子政府服務系統建立不夠完善導致的信息閉塞。“環境中污染物成分的多樣性和復雜性對檢測設備的技術要求愈來愈高，而多數環保部門現有的監理儀器裝備嚴重匱乏、陳舊落后、檔次低、品種少。基層環保部門情況更糟，以至于不能及時出數據；有些需要監測的項目，無能力監測，只好放棄”。網絡技術的運用在城市生態環境治理上面也顯得非常欠缺，2013年環境統計年報數據顯示，我國環保系統機構總數達14257個，其中國家級機構45個，省級400個，地市級2252個，縣級環保機構8866個，鄉鎮環保機構2694個，但是這些機構多數都沒有自己獨立的網站，有獨立網站的也很少更新。

2、整體性治理視角下我國城市生態環境治理問題產生的原因

（1）政府的自利性特征。以布坎南為代表的公共選擇理論學派將政府和政府工作人員的行為納入了“經濟人”的假設，認為政府和政府工作人員具有自利性的取向，他們追求個體利益最大化，當公共利益與他們自身的利益相沖突時，他們更多選擇的是自身利益。我國目前官員考核選拔的重要衡量標準是GDP，即使還有民生改善、社會進步、生態效益等考核指標，但GDP在其中還是占據著主要位置，這就容易導致地方政府、官員為了促進本轄區的經濟增長，不惜以破壞環境和自然資源為代價，降低環境準入的標準，把一些高污染、高能耗的企業引進來，對他們的污染破壞行為睜只眼閉只眼，甚至干擾環境部門執法。

（2）制度建設滯后。在我國城市生態環境治理中，制度建設的落后可以簡單概括為法律法規制定的滯后性和模糊性以及組織管理模式的不合理兩個方面。首先，我國在環境治理上的研究起步較晚，法律法規還不夠健全和完善，法律數量和所涉及的范圍相較于我國城市生態環境治理所面臨問題的難度和寬度還是有所不足，導致一些環保問題無法可依、模棱兩可。其次，我國現行環保法律法規對于跨地域性的生態問題規定多個治理主體，但是沒有細化主體之間的職責和義務，導致在執法的過程中無所適從，自由裁量。同時，我國目前實行的政府直控式的管理模式使環保部門工作的開展受限，成為制約我國城市生態環境治理發展的重要因素。

（3）社會環保意識不高。從整體性治理視角而言，我國城市生態環境治理不僅僅是政府的責任與義務，企業、公眾、非營利組織更是踐行環保政策、環保行為的直接主體。但是目前的狀況是全民無法做到共同參與、共同治理，無論是民眾、企業還是非營利組織環保意識不足，參與度不夠。公眾雖然重視環保，但是落到實處的行動還是非常有限；企業追求利益，不惜以破壞環境為代價；環保NGO很多掛靠在行政機構之下，行政色彩濃厚，在資金、人員等方面缺乏獨立性，大多數心有余而力不足。

（4）技術支撐不足。城市生態環境治理是一個從頂層設計到具體執行都需要大量人力、物力支持才能高效運行的系統，掌握信息、處理信息對這個系統的正常運轉有著很大的作用。首先，環境信息的獲取需要更為先進的監測裝備和更多的專業知識，但是我國目前在監測裝備上的先進程度與西方發達國家還存在一定的距離，由于購買裝備的費用過高，很多政府部門都不愿自己掏腰包去完善監測系統。其次，有很多的政府網站缺乏有關城市生態環境治理的通報，即使是專門的環保部門網站數據也沒有及時更新，網絡技術的運用沒有得到充分發揮。

三、我國城市生態環境的整體性治理策略

1、構建我國城市生態環境治理中政府組織與形態的整合策略

（1）加強治理功能的整合。整體性治理所強調的治理功能的整合主要是指“機關內功能之整合，如行政院之各部委，或功能性機關間的整合，如健保與社福功能之整合”。我國城市生態環境治理功能的整合可從以下三個方面來入手：首先，強化我國城市生態環境治理的目標，大力宣傳“生態城市”的理念，嚴格執行綠色GDP制度，將城市生態環境的治理轉變為每一個部門、每一位公務人員的切身責任。其次，構建區域環境綜合管理體系，目前在我國實行城市生態環境治理的大部門治理方式（即大部制）還不具備成熟的條件，因此構建我國“區域環境綜合管理體系”，將區域內各相關政府部門和機構協調整合起來，就有可能成為我國城市生態環境治理的突破口。最后，建立協調議事機構，由于涉及城市生態環境治理的政府部門有很多且同屬于一個級別，因此設立一個較高級別的協調議事機構對于推動全國城市的生態環境治理工作具有十分重要的意義。

（2）加強治理層級的整合。行政層級的整合意味著減少城市生態環境治理中的治理層級，創建扁平化的行政組織結構模式，扁平化的組織機構有利于增強信息共享、加強各部門各層級的橫向聯系、縮短決策層與執行層之間的距離，在城市生態環境治理方面加強治理層級的整合可以通過“省部合作”、“市區共治”、“市縣共治”、“友好城市”來實現。“部省合作”是近年來不斷見諸報道的跨越層級鴻溝、實現互不隸屬的政府部門之間直接銜接向等級間協商轉變的很好體現。因此，在城市生態環境治理方面我們也可以借鑒這種模式，實現治理層級的整合。發展“市縣共治”、“市區共治”有利于減小市級行政部門的壓力，調動縣一級和社區等相關部門治理環境問題的積極性，市級政府運用政策引導、財政補貼、先進獎勵、大力宣傳等工具，運用經濟杠桿與分級統籌、合作參與的形式，推動縣級和社區積極參與城市生態環境的治理和建設。“友好城市”是促進國際間城市交流的重要方式，目前其主要涉及文化、經貿、教育等方面，若將其擴展到城市生態環境治理領域，將是拓寬我國城市生態環境治理合作渠道的重要途徑，也是打破國際與國內城市生態環境治理層級的重要方式。

（3）加強與私營部門及非營利組織的合作。由于城市生態環境的復雜性和公共部門作為治理主體存在的各種缺陷，公私合作在城市生態環境治理問題上就顯得尤為重要。公私合作不僅要求在公私之間建立良好的信任機制和順暢的參與機制，還要求在私人參與治理城市生態環境時政府相關部門提供法律和政策以及資金的支持，在城市生態環境治理問題上的公私合作可以從實行合同能源管理、采用美國E.S薩瓦斯提出的BOT與TOT模式、大力推廣清潔發展機制（CDM）等與私營產業合作的整合策略出發，大力培育環保NGO，拓寬其參與治理城市生態環境的渠道，走出一條“政產學研聯盟”一體化的城市生態環境治理道路。

2、構建我國城市生態環境治理中政府運作層面的整合策略

（1）加強政策的整合。政策的整合是希克斯關于整體性治理理論的關鍵活動之一，為了實現我國城市生態環境治理政策上的整合目標，我們要保持有關環保政策的連續性和一貫性，以高效的管理和執行，提供給國民更好服務質量的治理，從而達到預防和治療的效果。在我國的具體實踐當中，我們要在環境管理政策、環境經濟政策、環境技術政策和環境保護產業政策四個方面下工夫，以生態城市建設為中心，把握好眼前利益與長遠利益的關系、經濟發展好與快的關系、人與自然和諧發展的關系等。

（2）加強規章的整合。規章可以分為國務院部門規章和地方政府規章，國務院組成部門以部長令形式的是國務院部門規章，地方政府以政令形式的是地方政府規章。要將以上類似的規章制度形成一股治理城市生態環境的合力，就必須要對其進行整合，構建一個整體性的規章制度框架。首先，在國家層面上理清各部委的相關職責，以免出現規章重復、多頭執法的現象。其次，在地方層面必須嚴格按照中央的要求制定本地方相應的規章制度，與中央層面保持高度的一致性，以公共利益為目標，規避地方政府自利性的特質。再次，建立和健全監督機制，進一步強化現有的區域環境保護督查機構，增強其協調處理跨行政區域污染防治的職能。

（3）加強服務的整合。整體性治理理論中服務的整合，指的是對公共服務、公共產品的內容、供給方式以及其產生影響的整合，在城市生態環境治理的過程中，要充分發揮政府提供和社會提供公共服務相結合的積極作用，鼓勵市場主體參與到提供公共產品和服務中來，形成以政府為主導、市場活躍、非營利組織積極參與的城市生態環境治理的公共服務和產品提供模式，提高公共產品和服務的質量。

（4）加強監督的整合。首先，構建完善的績效考核機制。在政府方面，以經濟發展、社會和諧、科技進步、資源消耗和利用以及生態環境治理作為考核指標，建立起一個“政績指標”和“綠色指標”相統一的績效考核體系；在市場方面，提高行業進入門檻，加大環境污染的懲罰力度，以企業污染物排放量和是否破壞城市生態環境作為考核標準，決定是否強行關閉該企業；在公民個人方面，可以建立環保獎懲機制，促使公民在日常行為中自覺遵守環保政策。其次，完善環境監督體制。加大環境信息公開的力度，通過立法構建公眾參與環境監督的方式，構建多元主體的環境治理監督體制。

3、構建一體化的我國城市生態環境治理信息系統

（1）改造和整合我國城市生態環境治理的信息資源系統。制定《城市生態環境治理信息集中報送管理辦法》，在政府網站上設立當地城市生態環境治理的專欄，按照分類、及時、雙向、集中的原則采集和反饋有關城市生態環境建設和治理的政策、制度、節能、排污等實時情報。

（2）建立城市生態環境治理信息公開、共建和共享機制。制定相關法律制度，及時公開相關企業的能耗與排污情況、污染布局以及環境評價的相關信息，促進信息共享，形成環境治理的數據信息網絡。

（3）通過信息流與服務再造，力爭向“一站式”城市生態環境治理信息系統靠攏，實現我國城市生態環境治理的一體化。采取網上辦公服務的方式，將事前審批、環境評估、稅費繳納等涉及不同部門的對接活動聯合起來，轉變傳統串聯審批的方式為并聯審批，實行一次性告知服務，實現“一站式”的服務目標。為了實現我國城市生態環境治理的一體化，可以在環境治理數據信息網絡的基礎上，收集和傳遞由各省市提供的各種生態環境治理信息，實現與各級城市生態環境管理部門及環保科研部門的局域網相連，通過網絡將國家級、省部級和地市級的環境治理信息系統相連，促進不同區域間的信息交流，實現數據資源共享，及時了解全國城市生態環境治理的具體情況，為科學決策提供準確、及時的信息。

【參考文獻】

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[7] 2013年環境統計年報[R].http：///hjtj/nb/2013t

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關鍵詞 轉型;轉型管理;多層次框架;環境治理

中圖分類號 X143 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2010)09-0078-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.09.014

環境問題是全球共同面對的重大挑戰,各國政府和學術界從不同的角度試圖尋找到解決的途徑。自可持續發展概念提出以來,人們開始從更為系統綜合的角度來認識環境問題的解決,并認為環境問題的產生涉及到極為復雜的因素,包括生態、經濟、技術、文化、政策等諸多方面,而這一問題的根本解決往往意味著整個社會系統的轉型和變革,意味著宏觀制度與微觀機制的有效互補,單純的技術治理或政策強制都難以取得長期的效應。

轉型管理研究的興起正是反映了這種認識論上的深刻變化。轉型管理理論是由Rotmans首次 提出的,其關注的是某一社會系統的結構變革和動態行為,以及這一變革的內在機制和復雜影響,如交通部門、能源供應系統、農業部門、水資源管理等等[1]。從學術淵源來看,轉型管理的基本理念根植于若干重要的理論傳統,包括復雜適應性系統、整合評估(integrated assessment)、后常規科學(postnormal science)、演化經濟學、創新研究、技術轉型(technological transition)等,這些不同的理論范式之間存在著一些共性:作為研究對象的各個系統是開放的,不斷演化的;外部環境的變化影響著系統;系統本身呈現非線性的發展以適應環境。但轉型管理為分析這一現象提供了一整套獨特的理論框架與技術工具,如多層次模型(multilevel framework)、轉型域(transitionarenas)、轉型情境(transition scenarios)、轉型實驗(transition experiments)和轉型監測(transition monitoring)等等,并對能源技術系統、交通技術系統、水資源管理等具體案例進行了廣 泛深入的研究[2-5]。尤其值得指出的是,作為主要的咨詢專家,Rotmans、Kemp、Geels等人深入地參與了荷蘭的第四個全國環境政策計劃(NMP4)的編制和執行工作,轉型管理理論也因此成為了荷蘭環境政策的理論基礎,并對歐洲各國環境政策產生愈來愈多的影響。

我國正處于經濟社會發展的劇烈變革過程之中,環境治理異常復雜和困難,而轉型管理的基本理念和方法正是切合我國的現實挑戰和需求的,對于我國環境問題的研究和解決具有重要的借鑒價值。但目前,我國學術界對這一新的研究進展少有關注,本文力圖對這一理論的基本思想、觀點、方法及其應用進行較為深入的分析和探討,以期推動這一研究在中國的開展。

1 轉型與轉型管理

1.1 轉型

作為學術范疇,轉型(transition)一詞已經在生物學、經濟學、社會學、人 口學、心理學等領域中有所使用,但各具不同的含義。例如,人口學中的轉型概念是指人的出生率和死亡率的變化,即人口轉變(demographic transition)[6]。但Rotmans等人則致力于將這一概念引入到可持續發展、環境治理和政策研究領域中來,并建立了相應的理論范式,開展了廣泛的實證研究。在他們看來,轉型是一個社會變革的基本過程,在這一過程中社會或社會的重要子系統發生了結構上的變化;轉型不是由單一的變量――價格變化、政策行為或者新技術所引起的,而是相互維持的各個領域發展的結果;因此通過理解社會結構的變化進程,有可能構想出一套關于社會治理的原則、方法和工具,即轉型管理[1]。

就其基本邏輯來看,在轉型期間,變革的進程是非線性的,開始階段變化緩慢 ,緊接著急劇變化,隨著不同領域(如經濟、技術、制度、文化等)之間的相互作用,最后達到穩定階段,而新一輪緩慢變化也隨之開始。具體來說,轉型過程按照時間的跨度可以分為以下四個階段[3,7](如圖1所示):①前發展階段(predevelopment)。整個社會上沒有什么明 顯的變化,但是呈現出很多可能的發展趨勢,也存在許多不同的嘗試,并對現行系統產生了 越來越多的壓力。 ②起飛階段(takeoff)。變革進程持續進行,系統的狀態開始轉變,甚 至逐漸趨于“危急”狀態;一些創新變革逐漸擾動或沖擊現存系統,并引發更大規模的變遷 ;與此同時,基于替代性的新思想、新理論、新技術的創新行為漸次產生,并通過相互強化 構建起具有自我維持(selfsustaining)的創新網絡,新的制度開始出現。③突破階段(bre akthrough)。社會或社會的子系統的結構變化已經顯著發生,社會文化、經濟、生態和體制 的變革不斷增多和累積,并相互影響;各個領域通過不斷學習和調整,吸取經驗,共同演化 ,即存在著集體學習的過程,以及擴散、嵌入的過程。④穩定階段(stabilization)。新的 系統基本建立,社會變革的速度減慢,達到了一個新的動態平衡;而新的組織更有效率,內 部工作流程更為優化,轉型過程轉變為優化過程。通常來說,轉型持續的時間是比較長的, 至少超過一代人的時間(如25年以上)。

洪進等:轉型管理:環境治理的新模式

中國人口•資源與環境 2010年 第9期圖1 轉型四階段[1,7]

Fig.1 Four phases of transition1.2 多層次框架(multilevel framework)

轉型理論的目的是解釋為什么以及如何改變復雜的社會系統,以實現可持續發展,而轉型的 不同階段是由發生在不同水平的復雜變化所引起的,因此轉型過程面對的是多維度的(multi dimension)動態性,其大量文獻涉及到跨維度的相互作用,即所謂的“多層次框架”。Ri p和Kemp認為,轉型模式必須要考慮采取不同的規模和層次,于是他們提出了“多層次框架 ”,即把這個框架區分為三個層次:①中觀層次的制度(regimes);所謂制度涉及的是占支 配地位的文化、結構和實踐,它們往往體現為物質的或非物質的基礎性結構,如道路、電網 、慣例、行動者網絡、權力關系、規制等。這些建制化的結構提供了社會系統以穩定性,并 指導著行動者的決策和行為;但也預防社會系統發生根本的變化。②微觀層面的創新生境(n iches)。在這些小生境中,新異的事物被創造出來,并得到試驗和擴散;此類新異物包括新 技術、新規則、新法律、新組織,甚至新的計劃、概念和思想。③宏觀層面的演化場境(lan dscape)[8]。它是整個的社會環境,包括社會價值、政治文化、人造環境、經濟發 展及其趨勢等;這一宏觀場景是自發形成的,但通過約束變化的范圍和方向來對制度水平和 微觀層次施加直接的影響。總之,“多層次框架”概念的重要目的是更好地在社會環境的背 景下,理解技術創新和制度演化,而在這一框架中,創新是源于在微觀層面的地方實踐。

圖2 多層次模型示意圖[1-3]

Fig.2 Multilevel framework

自“多層次框架”理論提出以后,大量的相關文獻陸續出現,并推動了這一模式的深入廣泛的探討。例如Berkhout 等人重新界定制度作為占據主導地位的集群,以履行經濟和社會活動[9]。同時,許多學者把這個框架應用于廣泛的案例分析,諸如能源、交通運輸、航空、廢物管理和水管理[10-14]。

1.3 轉型管理

轉型管理是一種基于復雜性思考的、過程導向性的治理理論,它是建立在多階段和多層次框架之上的。Rotmans等人認為,轉型管理包括著豐富多樣的思想含義,它是探索和引發某種系統轉變的一種集體意圖(collective attempt),它往往采取的是漸進的、前瞻性的、反思性的、參與式的方式或途徑[1,15]。這種治理模式可以表達為一個公式:

轉型管理=現行政策+長期愿景+一致性+短期行動+過程管理[1]

作為一種面對復雜系統的治理模式,轉型管理具有自身的特點:①轉型管理是多層次的,強 調多種領域和不同行動者的復雜性,以求達到更好的協調;②轉型管理是互動性的,強調連續的、參與性的決策方法,以保持有效的治理;③它是適應性治理(adaptive governance),以學習型過程為目標;④它是漸進的過程,可以帶來系統的改善,但也可能帶來質的飛躍,引發系統創新;⑤轉型管理采用軟規劃以代替綜合規劃,用長期觀點來思考短期政策,并保持廣泛的選擇性。

由于轉型過程的復雜性和多樣性,所以難以形成一個或若干固定的轉型管理程式在實踐中應 用。然而,依據轉型過程的本質特征,可以構建起關于轉型管理的基本框架或“最低要求” (minimum requirements),以治理復雜的社會過程。例如通過建立和發展功能良好的創新 網絡來組織多個行動者的變遷過程;形成整合式的愿景、轉型路徑和演化議程;以轉型議程 為基礎,開展相關的試驗和協作行動;評估和檢測轉型過程;等等。

2 轉型管理結構的周期性研究

為了將關于轉型管理的基本理念轉化為可操作性的方法,促進系統轉型,Rotman s、Loorbach和 Kemp制定了一個具有周期性結構的轉型管理模型,并通過這個模型,組織和協調系統中各個領域的活動[2,16]。具體來說,這個模型既有時間的跨越,又有空間的跨度,通常包括以下四個組成部分(見圖3)[3,17]:①在戰略層面提出問題,建立轉型域和轉型愿景;②在戰術層面發展聯盟和轉型議程(轉型圖像及相關的轉型路徑);③在運作層面建立并開展實驗,同時動員由轉型產生的轉型網絡;④當循環結束時,進行監測、評估,并從轉型實驗中吸取經驗教訓,引發調整下一個周期的問題和潛在的解決方案。因此,這個周期性轉型管理模型的核心就是從實踐中學習,并進行不斷地調整和適應;但在實踐中,轉型管理活動不存在固定的順序,或并行,或隨機排列,甚至有的只開展部分的活動。

圖3 轉型管理周期[1,4]

Fig.3 The transition management cycle

2.1 戰略上的轉型管理

轉型管理針對的往往是人們普遍認同的重大問題,但這些問題都不是單一的,而是一系列相互關聯的問題集。例如能源的問題通常面臨著許多復雜的挑戰,包括過分依賴單一稀缺(不可再生)的資源(石油、天然氣)、溫室氣體的排放量逐年增加、供應短缺造成的價格波動進而引起的戰爭和軍事沖突等等。針對這些問題,通常可以提出相應的解決辦法,但每個單一辦法都有各自的缺點,只能達到短期內的均衡,而轉型管理的目的則是要實現某一轉型目標,以求達到更好的、長期的協調與均衡。如在能源的案例中,其轉型的目標是:便宜、安全、可靠和對環境無害的能源。

轉型的目標必須逐漸轉化為轉型愿景(transition vision),但在這一過程中,有可能會出現不同的愿景,這些愿景或相互矛盾,或相互補充,如在能源的案例中,至少可以有三個愿景:氫經濟(hydrogen economy)、全電氣社會(allelectric society)以及基于微熱電廠和可再生能源的分散能源系統[16-17]。同時,轉型愿景也是可以調整的,因為參與到轉型進程中的人已經有了某些經驗或特定愿景,而參與轉型進程本身就是一個愿景找尋的過程,所以轉型愿景可以隨著時間的變化而變化(轉型目標很可能保持不變)。

戰略上的轉型管理重點是確定轉型目標和轉型愿景,而這往往需要使用轉型域(transition arena)這個“元工具”(metainstrument)[4]。轉型域是虛擬的網絡結構,社會行動者在開放動態的網絡中,交流知識,討論分析不同的角度、不同的期望和不同的議程,盡可能達成一致。但在開始階段,轉型域是一個相對小的創新者網絡,基于這個“元工具”,轉型目標和轉型愿景才得以成功挖掘出來,形成富有創意的、激勵人心的、整合的目標和愿景。

2.2 戰術上的轉型管理

這一階段的轉型涉及了各種具體的網絡、組織和體制。在社會層面上來看,新興的愿景能夠給現有的保守、僵化制度帶來沖擊,盡管他們仍然給社會帶來福音。例如,社會正常的生活離不開化石燃料帶來的便捷,但可持續能源的新范式正在挑戰與化石燃料相關的活動。然而,只有當替代的愿景強大到足以威脅現有的制度,或者當這些制度自身消弱了,這才意味著新興的愿景可能會越來越多的轉化為具體的、有形的、可能的和有利的選擇行為,如公司投資于新技術、非政府組織和科學家支持此類創新等。此時,參與的行動者開始建立自己的網絡并組成聯盟,努力實現自己的戰略目標。

戰術轉型管理的重點是突破結構或制度上的障礙,包括規章、體制、經濟和技術條件,但也可能涉及到消費者習慣、有形的基礎設施或者文化方面的問題。要想消除這些障礙,需要將不斷擴大的轉型管理網絡(基于轉型域)轉化為行動,形成強有力的行動者聯盟。實現這一目標的重要工具是轉型圖像(transitionimages),它們描述的是在同一水平上的戰略部門的具體計劃、專題戰略或戰略創新方案等等,是與轉型愿景相一致的[4,7]。同時,轉型圖像還將轉化為所謂的轉型路徑(transition pathways),即可能實現最終愿景的方案途徑;在探索轉型路徑時,行動者往往通過某些轉型實驗,形成某種實施戰略,并加以執行。于是,與愿景結合的圖像、轉型路徑、實驗便形成了聯合式的轉型議程(transition agenda)。

在不損害個體利益和目標的情況下,聯合議程的網絡提供了一個合作的基礎。但是,轉型議程在抱負、目標、信念和期望上也不一定能完全達成共識。從某種意義上講,轉型議程需要異議和沖突,這樣才有利于創新、競爭和學習。總之,轉型議程的形成源于一個長遠的眼光和對目前問題的認知,并需要很長的一段時間,而那些形成了的議程也需要進行不斷的評估和定期的更新。

2.3 運作上的轉型管理

運作上的轉型管理旨在創造充滿活力的社會小生境(societal niches),以促進各種各樣的創新活動,提高創新的成功幾率,它包括所有具有創新潛能的行動和實驗[8,18]。運作轉型管理的重點是最大化愿景和議程的整合、加速和指導效應,并同時形成若干實驗,以提供更多的新見解、新知識和新選擇。具體來說,在不斷演變的行動者網絡和轉型進程中,越來越多的行動者和組織參與了轉型管理,這主要是通過具體的項目、愿景和議程的交流、公開辯論、媒體關注等形式來實現的。

然而,愿景和議程往往具有很多的假設的成分,需要有更多的實驗或實踐的支持或修正。轉型實驗正是這種意義上的實際試驗,它可以對轉型過程的演化和發展產生很大的影響。轉型實驗大多直接來自于可持續發展愿景和轉型目標,并在已確定的轉型路徑之內;它們往往與其它創新活動相聯系,并導致某種系統創新,以挑戰現存的體制。另外,許多轉型實驗可能會同時運行,但它們之間往往缺乏系統的一致性,可能會導致相互競爭或相互背離。當然,這種多樣性也會為愿景和議程的實施提供更多的可能性,也可以幫助愿景和議程的改進和完善。總之,轉型實驗關注的不是單個方案的價值,而是與長期愿景相一致的不同選項和可能性,以及它們對整個轉型過程的貢獻,而實驗過程本身也就因此成為社會學習的重要途徑。

2.4 評估、監測和學習

在轉型管理循環中,監測與評估是一項常規性的活動,主要的對象是轉型路徑、臨時設置的轉型目標、轉型過程本身和轉型實驗等。首先,評估轉型路徑的可行性和臨時設定的目標是否實現;其次,評估關注的是轉型管理本身,比如,轉型管理的參與者以及他們的參與方式;最后,評估還關注前期的學習和累積過程,從經驗中吸取教訓,獲取知識,以促進轉型。

評估也是一種社會學習,通過互相交流、合作等活動以產生新的認識。這種“干中學”和“學中干”的形式有別于所謂的一階學習(firstorder learning,知識的轉移),往往與所謂的二階學習(secondorder learning,基于經驗的思想重構)緊密聯系[1,4]。由于持續的互動和反思的過程,社會學習遍及整個轉型管理過程。因此,評估這一社會學習的過程,其本身就是一個學習的過程(由學習到學習),并可能會導致轉型愿景、轉型域、轉型過程的重新調整。

3 低碳能源的轉型管理:荷蘭的經驗在轉型管理的研究和應用中,荷蘭的實踐是至關重要的,例如荷蘭政府的第四個《國家環境政策計劃》(NMP4)首次將轉型管理模型引入到政府政策制定之中,并引起了廣泛的討論和后續研究。其中,荷蘭的能源轉型就是一個重要的問題領域。

從轉型的角度看,荷蘭能源轉型仍然是處于前發展階段。荷蘭不僅能源密集,而且依賴于單一的化石燃料能源。因此,荷蘭能源發展呈現不可持續性,具有技術、政治、生態上的高風險,必須從根本上改變能源結構和基礎設施的狀況。

荷蘭能源轉型管理始于轉型目標的協商和議定,這包括多層面的內容,不僅僅是定量的。從社會文化角度來看,安全性和可靠性是最重要的要求,而生態風險則要求減少二氧化碳排放。總體來看,荷蘭的低排放的能源轉型就是減少二氧化碳,大約是1990的50%,要實現這個目標需要50-100年的時間[13,16]。

第二步關注的是能源轉型的最終愿景。根據荷蘭能源中心(ECN)的相關研究,未來荷蘭能源 系統具有三個可能的愿景:第一個愿景是在目前的能源設施保持不變的情況下,最終的能源燃料來自可再生能源資源(太陽能、風能和生物質能)。甲烷、石油、和電力仍然是能源燃料的來源,只是有更多的轉化步驟,更加清潔。第二個愿景是氫經濟。氫是主要的最終能源燃料,尤其是對工業、運輸和建筑領域。第三個愿景是全電氣社會。作為最終能源形式,電力在社會所有部門都是占主導地位的。這要求徹底的改造目前的能源基礎設施,如建立一個大型電力網絡,以便汽車也能依靠電力運行。

這三個能源愿景并不相互排斥,每一個愿景都與荷蘭現行的能源系統緊密相連。另外,要真正實現的轉型愿景還必須考慮轉型的社會、文化、體制和環境背景等因素。

轉型管理的第三步是制定中期目標,它描繪的是不同愿景背后的各種轉型路徑。荷蘭能源中心提出了各種轉型路徑,但應該首先注意的是,轉型路徑和最終的轉型愿景不是一一對應的 關系;其次,能源轉型不是一系列的跳躍,而是一個進程的逐步發展,其中充滿著可能的變化 和調整。所以,所有制定的最終愿景(現狀、氫和電力)必須保持開放,以適應不斷變化的經 濟、技術、環境等狀況。

然而,從荷蘭減排措施的實際執行來看,情況并不令人樂觀,能源結構和基礎設施狀況并未發生徹底改變。但一些變化已經發生,按照荷蘭能源研究中心的報告,在2010-2020年期間,荷蘭可能實現二氧化碳減少約13%[1,13]。

4 轉型管理對中國的啟示

盡管轉型管理主要產生于及應用于歐洲發達國家,并與先進的技術儲備、高度的民主化、良好的政府治理等因素緊密相聯。但這一新的理論方法對于中國的環境治理和可持續發展戰略的實施具有重大的啟發和借鑒意義。

第一,中國正處于劇烈而持續的社會轉型之中,環境系統也經歷著前所未有的歷史變遷,具有發展路徑上的獨特性和復雜性。而轉型管理的多階段模型正是分析中國環境系統演化的有力工具,它能很好地關注到歷史性的因素和階段性,強調系統演化的長期趨勢,避免了僅僅 關注當前環境污染問題的片面性。同時,轉型管理非常強調學習和適應的重要性,強調干中學和自我調整的動態過程,這與我國在環境治 理方式的發展趨勢十分貼近,也對改善我國環境治理結構具有啟發作用。

第二,中國地域廣大,各個地區的環境狀況及社會經濟差異也很大,難以采用一種治理模式 或政策路徑來解決環境問題。轉型管理的多層次框架則很好的解決了宏觀與微觀之間的深刻矛盾,既考慮到宏觀體制因素的作用,更關注到微觀層面上的特殊性,這不僅可以幫助我們更好地認識中國環境問題在宏觀層面上的基本特征和趨勢,更能促進對不同地區環境問題的具體性和多樣性 的認識,并能幫助地方政府制定更為恰當的、更具針對性的治理政策。

第三,轉型管理十分強調微觀層次的小生境(niches)治理,強調創新環境的培育,并開展 了非常豐富的實證研究。這避免了宏觀理論容易流于空洞的缺點,也為轉型管理的具體操作提供有力的指導。就目前而言,我國環境治理的基本體制因素已大致具備,尤其是與政府相關的制度建設。但是,我國環境治理的微觀機制仍十分缺乏,執行層面的能力很弱,導致大量的政策法規形同虛設,環境治理的目標難以達到。因此,如何建立和激活環境治理的微觀機制是非常關鍵的。

實際上,國際學術界已經開始運用轉型管理的理論方法來研究發展中國家所面臨的環境挑戰。2009年2月,國際著名期刊Technological Forecasting & Social Change出版了一期專刊,題為Sustainability Transitions in Developing Asia[19]。Frans Berkhout等一批國際學者就包括中國在內的亞洲國家的轉型問題,進行了開拓性的探討。盡管這一新的研究范式還正在興起和成長之中,但已經顯示出獨特的理論魅力、很強的解釋能力以及廣泛的應用價值,它的研究和應用也將有助于對我國環境問題的認識和解決。

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Transition Management: a New Model of Environmental Governance

HONG Jin1 ZHENG Mei2 YU Wentao1

(1.School of Management, University of Science and Technology of China, Hefei Aahui 230026, China; 2.School of Humanities & Social Science, Univers ity of Science and Technology of China, Hefei Anhui 230026, China)

篇4

隨著經濟社會的快速發展以及城市化進程的加快，我國城市面貌煥然一新，越來越多的人群向城市積聚，城市化率也呈現出逐年上升態勢。但，隨著城市建設的快速推進，城市環境成為人們關注更多的話題之一。城市噪聲污染、空氣霧霾頻率的不斷增加等都已經深深地影響到了居民的生活質量和城市的可持續發展，需要針對當前城市環境存在的問題，做好環境監測工作，為環境監管等相關部門作出相應的城市環境管理措施提供現實參考，從而進一步改善環境面貌，提升城市居民的生活質量等具有積極的現實意義。

關鍵詞：

城市環境；環境監測；治理措施

我國城市化發展與我國的工業化、現代化結合在一起，城市化對于我國具有更多的現實經濟、政治和社會意義。但，城市作為人口和人類活動中心，必然消耗著來自不同渠道的自然資源，城市發展也會產生大量的廢物，在發展過程中，在相當大的空間范圍內造成了一定的環境問題，例如大氣和水環境污染、噪聲污染、固體廢棄物污染、城市生態環境被破壞等的環境問題。隨著人們環保意識的增強，國家對于城市環境防治方面也投入巨大，開展了大量工作。尤其是作為環境監測部門，切實需要在運用其自身技術優勢，做好環境監測工作，為環境管理部門作出相應的管理措施提供決策參考，協調好城市發展與環境保護二者之間的關系，為實現可持續發展發揮積極作用。

1城市環境問題

城市作為人們生活的居住地，其環境質量如何直接會影響到人們的生活質量。當前，城市環境問題主要表現在城市尾氣和噪聲以及工業污染等問題。并表現出特大、超大型城市的空氣污染要明顯重于中小城市的特點，其中尤其以規模在100～200萬人的特大型城市空氣污染尤為明顯。

1.1城市機動車尾氣、噪聲問題

城市環境的主要污染源之一便是機動車尾氣和噪聲。近年來，隨著人們生活水平的提高，以及城市經濟社會的快速發展，機動車保有量大幅度增長。機動車輛每年由此排放的尾氣和產生的噪聲對城市的環境污染構成較大影響，例如噪聲污染方面，隨著城市道路的改善，每天大量機動車輛的行駛穿梭其間，城市主要交通線路周邊的交通輛明顯增加，由此產生的噪聲污染問題不容忽視。據統計，通常車流量每增加1倍，噪聲級會相應的增加3dB1[2]。此外，機動車對城市空氣的影響也是較為明顯的，機動車尾氣中含有鉛等重金屬，以及未燃燒盡的燃料排放到空氣中，會增加城市中的可吸入顆粒物濃度。因此，做好城市環境防治，首先就要把重點污染源作為監測對象。就機動車污染防治來說，可以在城市主要交通路口設置機動車尾氣、噪聲等監測。把城市主要交通干道、環路、高速公路十字路口等交通關鍵環節作為監測的重點，并做好重于監測指標的日常監測工作，例如針對城市機動車尾氣排放問題，應加大對尾氣中一氧化碳、含鉛化合物以及碳鉛化合物等相關指標的監測力度；而針對城市中的機動車噪聲污染問題，則可以針對圍繞城市交通敏感區域、擁堵路段設立相應的監測站點，及時掌握城市交通噪聲污染狀況。總之，針對城市機動車尾氣及噪聲污染等問題，在監測時應重點加強對機動車尾氣和噪聲污染的監測。

1.2城市“三產”噪聲、油煙問題

近年來，隨著城市的發展，城市中的餐廳、酒吧、建材加工廠以及機動車維修廠等周邊的油煙、噪聲振動、異味等污染擾民現象日趨嚴重。城市中，這些“三產”行業所產生的噪聲、油煙等污染因素的存在，對人們居住環境產生的深深地影響，例如，城市中煎炒炸等小吃部，未經嚴格的環保報批手續，會產生油煙和噪聲污染，當前普遍存在的房地產開發商業與居住功能相混合普遍存在，也是造成城市中污染投訴率居高不下的重要因素。因此，城市“三產”相對集中的相關區域也應成為環境監測的重點關注區域。

1.3城市工業污染源問題

工業化和城市化是社會發展的必然趨勢，保持兩者之間的協調發展至關重要。城市是工業集中區域，工業生產過程中常見的污染類型有噪聲、廢氣、廢水、廢渣等，對于工業污染的監測應重點加強對工業生產場所、設備等監測，例如對于該環境檢測模式主要針對的是城市環境污染生產的場所、裝備等進行環境監測。例如，對尚未搬遷出城區的工業企業、分散布置的汽車噴漆修車廠，飲用水取水點附近的污水排放口布點。一旦發現上述區域的環境監測到的相關指標超出了法律規定的數據，相關部門就應及時采取相應措施做好治理。

2當前城市環境監測問題分析

近年來，隨著政府投入力度的加大，城市環境監測條件得到了明顯的改善，監測技術明顯提升，監測工作在服務于城市環境治理方面發揮了重要作用。但，當前，城市環境監測中還存在一些問題，主要表現在檢測結果不夠全面，不能完全反應城市環境狀況；檢測的技術水平和檢測人員的業務水平還有待于進一步提升。

2.1檢測結果不具有全面性

目前，限于城市發展規模的不斷擴大，相應的檢測內容還難以完全覆蓋其中，例如，針對城市交通污染進行的監測多選擇在主要干道周邊；針對生活污染經常把檢測點位選擇在居民小區附近，以及主要主要污染源檢測模式等等的環境監測，這些監測都局限于一定的區域或指標范圍內，沒有能夠更全面的覆蓋城市各個方面的、翔實的監測內容，因此，所獲取的監測數據常常不夠全面，監測的數據與現實有著這樣或那樣的出入，對于后期指導城市環境污染防治所要采取的應對措施有著負面的影響，常常難以達到預期效果。

2.2檢測水平比較低下

我國城市環境監測工作還處于起步階段，無論是監測技術還是監測人員的業務素能等方面，還難以滿足當前環境監測的現實需要。城市監測中包含的監測指標復雜、多樣，監測工作任務繁重，對監測軟件和硬件條件要求較高，重經濟發展輕環境保護使得城市環境監測尚未獲得足夠的物力、人力和財力支持，檢測設備更新慢、技術落后。加之，環境監測屬于專業性較強的行業，隊伍素能直接影響到監測結果的客觀、真實，長期以來，缺少對監測專業人員的引入、培訓和再教育，難以滿足當前城市環境監測的現實需要，面對紛繁復雜的環境工作，常常出現檢測時束手無策，有的甚至對于新的技術標準和要求不能及時掌握，用老標準或過時的舊標準現象也屢有發生，制約了城市環境監測工作，也不利于城市環境治理。

3加強城市環境監測及治理的對策

目前，我國城市環境問題眾多，缺少科學合理的長期解決措施，這就更加需要做好環境監測工作，為解決環境問題提供現實參考，推動城市良性循環發展。

3.1完善法律法規

當前城市環境現狀及監測、治理研究李琨（重慶資源與環境交易所重慶400020）黨的十八屆四中全會，提出了全面依法治國的要求。作為城市環境治理來說，也必須要走依法治理、依法監測之路，依托法律法規的強制性規定來加大城市環境監測和治理工作向著更深層次推進。當前，應加強對城市環境監測和管理方面的法律法規的制定和完善，提高法律法規在城市環境監測及治理中所發揮出的綱領性、指導性作用，增強環境監測和治理工作的可說服力和操作性，保障城市環境治理步入法治化軌道上來。例如，美國為了加強城市水污染的治理，在1970年便擴大了聯邦政府控制水污染的環境管轄權，形成以聯邦機構制定本州的水污染控制立法和標準，由各州負責實施的強制性管理制度，取得了良好的治理效果。

3.2明確有關標準

城市環境治理常常依靠環境監測結果，采取相應的對策措施。因此，應加強城市環境監測的相關標準的制定和完善，進一步明確監測工作的標準，為城市環境監測和治理提供可靠的標準作為依據。一旦檢測發現某一指標超出了相應的標準，應及時予以記錄下來，并聯合相關部門采取合適措施予以防治，直至該項指標符合規定的要求范圍內，此為，明確檢測標準還可以為有效預防提供現實參考，一旦某項指標臨近標準值時，就要提前督促做好防范，減少相應檢測物質超標的出現，達到防患于未然的效果。

3.3加大投入力度

當前，與我國城市發展所取得的成就相比，我國的城市環境監測水平發展的還相對滯后，水平也較低，制約了城市環境治理工作的深入推進。為此，應加大環境監測的投入力度，首先是加強專業人才隊伍的引入和培訓，積極招聘擁有監測專業背景、業務素能高的人員充實到一線監測工作中，對現有檢測人員要加大后期的定期的專業知識和業務技能培訓。此外，還應加大對監測設備等硬件設施的投入力度，只有好的設備才能夠提高我國環境監測的準確度，為環境的治理提供良好的前提條件。監測要做到全面，例如對于工業企業的環境監測，既要監測工業企業生產過程中的各項內容，也要做好搬遷企業留下的土壤污染、地下水污染等項目的監測，不僅對已經熟知的幾種污染因子進行檢測，還要設置合理的監測因子，為城市的環境治理提供有效地參考指標。

3.4建立應急體系

隨著城市發展的規模和速度不斷增強，城市中各種突發環境事件也常有發生，作為城市環境治理來說，要建立一套完善的環境監測和治理應急體系。以應對因突發環境事件發生時，能夠及時有效地采取相關的應對措施，防止污染物大量的蔓延，減輕突發環境事件對城市環境的污染，也極大地減少后期的環境治理成本。

3.5出臺激勵機制

明確的環境優惠政策以及良好的激勵機制有利于推動環境治理工作的產業化發展，也有利于促進我國城市環境的治理。例如，政府對于污水處理行業加大政策性的補貼，這樣既有利于促進污水處理行業的發展，同時也可以為污水處理行業帶來經濟效益，這樣對于激烈的市場經濟的環境下，污水處理行業的競爭優勢就是很明顯了，這樣，城市的污水處理更加的方便、徹底，同時污水處理行業也獲得了極大地經濟效益，這是種雙贏的場面。

3.6提高環保意識

環境就在我們的身邊，保護環境人人有責。政府應該經常性地組織環保活動，宣傳環保的知識，提高城市居民的環保意識，鼓勵居民將環保立足于日常的生活實踐中。例如，當城市擁堵時，鼓勵居民選擇綠色出行，當機動車長時間排隊等候時，司機應關閉發動機。鼓勵城市居民購買節能、環保型機動車，強化餐飲企業的環境責任意識，提升安裝油煙凈化設施的主動性，把環境保護工作融入到日常的生活各個環節中。

4結語

隨著我國經濟社會的快速發展，綠色發展、可持續發展已深入人心，尤其是人們的環保意識的不斷增強，城市居民更加重視他們所生活的周邊環境，更加注重生活質量。我國改革開放以來，城市發展取得了舉世矚目的成就，但與此同時，城市環境污染問題也日益成為迫切需要解決的問題，也是制約城市發展的重要因素之一，因此，首先要對當前城市環境現狀了解，并根據環境現狀及時的采取相應的對策措施，切實提升環境監測質量和水平，為城市環境防治提供決策參考，切實推動城市走上一條科學發展之路。

參考文獻

[1]萬才超,焦月,李正偉.室內空氣中甲醛含量檢測方法研究現狀[J].當代化工,2014(02):10-11.

篇5

關鍵詞：環境治理；公眾參與；有效決策

作者簡介：王紅梅，女，中央財經大學政府管理學院副教授，從事政府績效管理和環境規制研究；劉紅巖，女，農業部管理干部學院現代農業研究中心副研究員，從事公共政策與公共治理研究。

中圖分類號：F810.422 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2016）04-0065-07

引 言

隨著我國經濟社會的快速發展和工業化、城鎮化進程的加速推進，越來越多的環境污染和環境破壞問題凸顯出來，嚴重影響了社會公眾的生產和生活。環境問題具有普遍性和復雜性特點，涉及廣泛的個體利益、群體利益和公眾利益，加上環境問題關乎人民群眾的生命健康安全，這就決定了僅僅依靠政府部門的力量是無法解決現有環境問題的。政府需要將公眾參與引入環境治理的全過程當中，在提高社會公眾環境保護意識的同時，使其充分地表達自身的環境利益訴求，加強環境社會監督，提高環境政策的可接受性和環境治理的有效性。

對于公眾參與在環境治理領域的應用，國內外學者已有諸多研究。其中，國外學者的研究大致經歷了三個階段：最初主要是將公眾參與理念引入到以往以政府為主導的環境管理當中。例如，美國學者喬納森提出公眾參與是一種有助于改善環境質量和降低管理成本的有效途徑[1]，日本早稻田大學教授原田尚彥認為公眾參與環境治理可以創造出符合公民福利最大化的環境政策[2]。在全球絕大部分范圍內已經對公眾參與環境治理給予認可的基礎上，隨后學者們主要關注具體環境資源項目、不同國家的差異以及公眾參與主體構成等角度對世界各國開展的公眾參與環境治理實踐進行評價[3]。例如，托馬斯?維勒（Thomas?Webler）和賽斯?圖勒（Seth?Tuler）對森林資源管理中公眾參與行為進行了研究，并得出一套評判是否實現有效參與的標準[4]（P566-595）。Luca Del Furiaa和Jane Wallace-Jonesb對意大利公眾參與環境治理實踐進行了研究，認為應當給予公眾更廣泛的參與機會，這是提高參與有效性最直接、最有效的方式[5]（P457-479）。新近的研究主要是對環境治理中的公眾參與進行反思，有學者提出將公眾參與引進環境治理領域不僅會增加管理成本和時間，而且公眾參與的結果未必能夠提高管理決策的科學性；也有學者認為不應否定公眾參與環境治理的模式，而應該努力優化和改進公眾參與過程，使其發揮更大功效。例如，安德魯?J.格林利用統計學研究表明，環境治理效果與公眾參與程度呈現一定程度的正向影響關系[6]（P435-488）。相比國外學者的研究，我國對于公眾參與環境治理的研究相對滯后，且大多遵循著國外公眾參與環境治理理論研究軌跡，結合我國國情的原創性研究很少見。例如，學者葉文虎對不同類別的公眾參與方式作了詳細的效用分析[7]；楊賢智關注公眾在環境治理決策制定和執行過程中的監督作用[8]；馬曉明利用博弈論構建的環境談判模型分析了環境治理談判中可能涉及的各方利益情況，提出應進一步加強公眾參與環境治理的范圍和力度[9]；徐曉明從經濟學視角出發構建了公眾參與環境治理的效用函數，認為政府部門應當著力于拓寬公眾參與環境治理的渠道，降低公眾參與成本，以提升公眾參與環境治理效用[10]（P127-128）；問澤霞選取了上海某鋼鐵廠螺紋鋼建項目的環境影響評價中公眾參與作為案例分析對象，指出公眾在參與環評過程中存在的諸多問題1，認為公眾很難真正客觀地參與企業項目的環境影響評價，當然也就很難指望其能有效完成法律賦予的義務和責任[11]（P62-66）。

從現有文獻來看，已有研究聚焦于環境治理領域引入公眾參與的科學性和合理性以及公眾參與在環境治理中所能發揮的作用和影響，而就公眾參與對于環境治理的實際效用以及參與的有效性、治理的有效性，已有研究雖有涉入，但缺乏有效參與實現路徑的整體性和系統性分析框架。事實上，隨著我國民主政治建設和公民社會建設的不斷推進以及公眾參與在諸多領域的深入應用，中央政府和地方各級政府已充分認識到公眾參與在環境治理中的重要性并付諸了諸多努力，環境治理領域公眾參與的廣泛性和深刻性也在不斷強化。然而，我國的環境治理問題依舊嚴峻，環境治理中的公眾參與在參與范圍、參與渠道、參與程序保障、參與回應性、問責機制和配套制度等方面還存在一系列問題，公眾參與的有效性和治理的有效性仍有待于進一步提高。尤其是在公眾了解和參與環境治理的意識和能力隨著互聯網、移動智能設備、自媒體的日益普及已得到大幅提升的前提下，在環境治理問題備受關注的背景下，如何進一步提高我國環境治理中公眾參與的有效性，進而提高環境治理的有效性，是政府和社會各界亟須面對和解決的重大問題。

為應對和解答這一問題，本文將從有效參與的角度切入，在借鑒約翰?托馬斯公眾參與有效決策模型的基礎上，構建適合我國國情的環境治理公眾參與模型，并以此作為分析框架對比剖析環境治理的多重典型案例，尋求和探討公眾參與環境治理有效性不足的促成因素，提出提高我國環境治理公眾參與有效性，進而提高環境治理有效性的政策建議。

一、基于托馬斯有效決策模型的我國環境治理公眾參與模型構建

（一）托馬斯有效決策模型及其簡評

20世紀六七十年代，面對“政府失效”和“市場失效”的雙重存在以及政府治理創新的需要，政府和市場之外的公眾參與浪潮興起。面對迅猛發展的公眾參與運動，約翰?托馬斯教授提出，對于公眾參與的研究不能僅僅停留在簡單闡述公眾參與的重要性和必要性上，而應當對公眾參與進行理性、客觀和全面的分析，嘗試解決公眾參與的實踐問題。為此，約翰?托馬斯教授開展了一系列的理論和實證研究，并設計了公眾參與的有效決策模型，為公共管理者提供了一個平衡社會治理與公眾參與的思考框架。

托馬斯有效決策模型的核心變量有兩個，一個是政策質量，另一個是政策的公眾可接受性。一些公共政策問題更多地需要滿足決策質量要求，也就是說，需要維持決策的專業化標準、立法命令、預算限制等要求。而其他一些公共政策問題則對公眾可接受性有較大需求，即更看重公眾對政策的可接受性或遵守程度。于是，對政策質量期望越高的公共問題，對公眾參與的需求程度就越小；對政策接受性期望越高的公共問題，對吸納公眾參與的需求程度和分享決策權力的需求程度就越大。如果兩種需求都很重要，那么就會存在要求增強公眾參與和要求限制公眾參與等不同觀點的爭議和平衡。

托馬斯有效決策模型引入中國后，雖然部分國內學者對于托馬斯公眾參與的有效決策模型提出了諸多批評，但多數問題集中在模型適用條件不足、模型結構要素不完備兩方面[12]（P104-105）。另有學者針對有效決策模型進行了本土化發展[13][14]（P102-105）。筆者認為，總體來看，托馬斯有效決策模型是具有重要理論開創意義的基礎模型，其所立足的美國公眾參與實踐與我國現階段公眾參與的研究和實踐并無實質性差異，只是在具體形式和發展階段上存在不一致的情況，該模型具備在差異性環境下作為基礎改造模型的資質。基于此，筆者選取托馬斯有效決策模型作為我國環境治理公眾參與模型設計的基礎模型。

（二）環境治理公眾參與模型構建

美國著名管理學家赫伯特?西蒙曾提出“管理即決策”的觀點，認為管理的全過程就是一個完整的決策過程。多元主體共同協作下的管理，本質上也是多元主體共同決策的治理過程。因此，本文所研究的環境治理過程，是指在多元主體（廣泛的公眾參與）基礎上的環境決策全過程，包含決策制定、決策執行、決策評估以及決策反饋等四個環節。從這個角度來講，托馬斯有效決策模型并不能完整地回答社會公眾具體如何參與環境治理以及如何有效地參與等問題。因此，筆者以約翰?托馬斯的有效決策模型為基礎，針對現有模型的問題和不足，參考我國環境治理公眾參與的具體國情，引入決策制定、執行、評估、反饋的環境治理全過程以及參與主體、參與形式、參與程度、參與評估、參與反饋和參與保障等六大參與維度，對模型進行重構，形成環境治理公眾參與模型，如圖1所示。

上述模型中，參與主體是那些受到法律支持，能夠以制度形式參與環境治理的個體或群體，主要包括公民、個人、專家、法人、其他組織、社會組織、社會團體、單位、行業協會、中介機構、學會、消費者等。參與形式主要包括聽證會、座談會、論證會、討論會和公開征求意見等傳統形式，以及伴隨著現代網絡和信息技術快速發展而產生的電視辯論、網絡論壇、手機短信、電子郵件、互動平臺等方式；參與程度可以通過參與廣度和深度兩個維度予以界定，其中，參與廣度可以通過參與主體的多元性和參與渠道的廣泛性加以反映，參與深度指公眾參與對于社會公共事務的影響程度；參與評估是評估公眾參與對公共決策制定和執行過程產生的影響，即政府在多大程度上采取并實施了公眾所提出的意見和建議，以及公眾參與的整個過程在多大程度上提高了政府環境治理活動的效率和效果；參與反饋是指政府部門對是否采納公眾提出的政策建議作出必要解釋和回應，并及時反饋公眾參與的評估結果；參與保障具體指能夠保證社會公眾切實有效地參與環境治理的各項制度和機制，包括立法、司法、行政等。

模型中六個參與維度與公共決策全過程相契合，進而提升公眾參與環境治理的有效性。它們的契合之處體現在；第一，決策制定一般包括決策信息獲取、利益主體博弈以及決策權力機關的最終決策三個步驟。在信息獲取階段，各類參與主體作為信息提供者、通過一定的參與形式（需求表達渠道），政府作為信息接受者和采納者參與到決策制定中；在利益博弈階段，各類參與主體憑借自己的表達、協商、對抗等手段對決策權力機構產生影響，甚至是施加壓力，進而達到實現自己利益的目標，經過前兩個環節，決策權力機關作出最終決策。在決策制定的過程中，社會公眾的參與程度由公共部門根據決策質量或是決策可接受性的決策目標而決定。第二，各參與主體作為與決策事項利益關系最為密切的利益相關者，是決策實施和決策執行的對象，決策執行順利與否取決于這些利益相關者的態度，而且他們在決策制定中的參與狀況又決定了對決策執行的態度和執行力度。第三，決策評估和決策反饋對應于模型中的參與評估和參與反饋，是參與質量和決策質量的提升機制。第四，參與保障作為參與環境，也是決策制定全過程的環境，它們甚至共享某些制度性保障，如信息制度披露制度、聽證會制度等。

二、我國環境治理公眾參與有效性的案例解析

為剖析我國環境治理中公眾參與有效性及環境治理有效性的現實狀況，筆者選取四個相關案例，根據本文構建的環境治理公眾參與模型進行比較分析。案例的具體內容和比較分析結果見表1。

由表1可知，第一，從參與主體看，政府部門在四個案例中都居于主導地位，甚至是獨立決策的地位；專家學者的參與更多是為政府部門服務，其客觀性、科學性和中立性難以得到有效保證；而社會公眾的參與極為有限，而且與政府之間存在著嚴重的信息不對稱，這也直接影響其參與效果的實現。這表明，參與主體的參與積極性、參與素質、參與能力都和參與要求以及環境治理問題解決的要求不相匹配，急需提高。

第二，從參與形式看，參與形式具有多樣性和靈活性，形式包括集體上訪、游行、集會、開展“反建”簽名活動、利用網絡媒體的力量開展線上與線下雙管齊下的方式等。然而，在部分矛盾尖銳的領域也出現了造謠、威脅、恐嚇等非理性參與行為。這表明，在確保參與形式的可及性與可用性的同時，還要關注參與形式的選擇性使用和可控性把握。

第三，從參與程度看，在決策制定階段，社會公眾的參與程度很低，對于政府決策的影響力微乎其微，無法有效表達自身合法的利益訴求，在決策制定中處于被動接受的地位。這表明，上述案例中的公眾參與，只是形式參與，遠未達到實質參與的層面。因此，參與的有效性和治理的有效性大打折扣，這也是各方雖然努力，環境治理問題卻依然嚴峻的根源之一。

第四，從參與保障看，為公眾的有效參與提供的各項政策、制度、程序、支持等保障沒有得到實質落實，比如信息公開不足、科學知識普及不夠、環境影響評價缺乏有效監督、傳統上訪渠道無法得到有效答復等。這表明，公眾參與的制度機制、監督機制、技術條件支撐等仍處于缺失狀態，甚至難以保證一次參與活動的完成，更無從保證有效參與和有效治理的實現，也就難以期待公眾參與下的環境治理問題得以解決。

第五，從參與評估和參與反饋看，四個案例中均未涉及評估和反饋環節，這不僅是對評估和反饋的忽視，更是對參與效果的無視，是對有效參與和有效治理的漠視。這不僅不利于環境治理問題的解決，也不能及時發現各個決策環節和參與維度中存在的問題，也就無法形成參與質量和治理質量的提升機制。

綜上，我國環境治理公眾參與的六個維度均存在各種有待于進一步解決的問題，參與有效性和治理有效性的實現程度較低，環境治理問題難以在公眾參與下得到解決或者緩解。

三、提高環境治理公眾參與度的具體措施

模型構建和案例分析表明，基于托馬斯有效決策模型的環境治理公眾參與模型具有一定的工具價值和分析價值，它在環境治理領域具有一定的適用性。環境治理案例解析結果顯示，我國環境治理中的公眾參與和環境治理均存在有效性不足的問題，成因探究提示我們要在以下幾個方面努力，以實現有效參與和有效治理，進而緩解或解決我國環境治理難題。一是要提高公眾的參與意愿和參與積極性，只有自覺自愿的態度才能促成追求結果和有效性的參與活動。二是要提高參與主體的參與能力，參與一項活動需要公眾具備一定的文化素養、表達能力、組織能力、談判能力等，對于環境治理領域而言，參與者還需要具備一定的專業素養，因此，與參與活動不匹配的參與主體必定也不能帶來有效參與。三是要強化參與反饋和參與回應，參與反饋和參與回應的缺失會使參與成為一種“作秀”，不僅會因利益表達得不到決策體現而挫傷參與者的積極性，還不能形成提高參與質量的良性循環上升機制。四是要構建參與的問責機制和獎懲機制，對于參與活動中的任何一個維度，只要存在問題，特別是妨礙有效參與和有效治理實現的問題，都要追究參與者和利益相關者的責任，并輔以相應的懲罰措施。當然，這需要首先確定參與標準和問責原則。五是要健全參與保障，制度保障、程序保障、技術條件保障等的缺失已成為公眾參與領域的常態，在公眾參與井噴式發展的今天，為提高參與效果和環境治理效果，必須完善各種保障條件，尤其是涉及到環境治理領域的參與制度建設。

當然，筆者所構建的環境治理公眾參與模型尚處于理論探索階段，缺乏量化研究基礎上的修正，因此也存在一定的應用局限性，需要在今后的理論和實踐研究中進一步加以延伸和拓展。此外，本研究選取的四個案例雖具有一定的典型性和代表性，但以此為基礎展開對環境治理領域效果的問題剖析，也存在一定的局限，完善和修正這一不足，也是未來研究努力的方向。

參 考 文 獻

[1] Free.Green. “A New Approach to Environmental Protection Jonathan H.Adler”，in Harvard Journal of Law & Public Policy，2001（24）.

[2] 原田尚彥：《環境法》，于敏譯，北京：法律出版社，1999.

[3] 王鳳：《公眾參與環保行為機理研究》，北京：中國環境科學出版社，2008.

[4] Webler and Tuler. “Fairness and Competence in Citizen Participation： Theoretical Reflections from a Case Study”，in Administration Society，2000（32）.

[5] Luca Del Furiaa，Jane Wallace-Jonesb. “The effectiveness of provisions and quality of practices concerning public participation in EIA in Italy”，in Environmental Impact Assessment Review，2000（20）.

[6] Andrew J. Green. “Public Participation and Environmental Policy Outcomes”，in Canadian Public Policy. 1997（4）.

[7] 葉文虎、欒勝基：《環境質量評價學》，北京：高等教育出版社，1994.

[8] 楊賢智：《環境管理學》，北京：高等教育出版社，1990.

[9] 馬曉明：《三方博弈與環境制度》，北京：北京大學出版社，2003.

[10] 徐曉明：《環境領域中公眾參與行為的經濟分析》，載《中國人口資源與環境》2004年第1期.

[11] 問澤霞：《公眾參與建設項目環境影響評價市政分析――存在的問題及有效性分析》，載《泰州職業技術學院學報》2005年第4期.

[12] 陳勝勇，鐘冬生，吳興智：《讓公民來當家：公民有序政治參與和制度創新的浙江經驗研究》，北京：中國社會科學出版社，2008.

[13] 肖軍飛：《精英與公民參與決策博弈的新視角――基于托馬斯的有效決策模型》，載《湖南財政經濟學院學報》2011年第6期.

[14] 劉紅巖：《公民參與的有效決策模型再探討》，載《中國行政管理》2014年第1期.

篇6

一、世界城市背景下北京市環保設施建設現狀

多年以來，北京市加大環保設施建設，加強污染治理和生態文明建設，取得了一定成效。主要表現在以下幾個方面：

第一，加大了對垃圾處理設施建設，部門聯合開展垃圾檢查，垃圾處理能力得到提升。北京將用3年時間投資523億元推進垃圾處理設施的建設，生活垃圾日處理能力將達23100噸、餐廚垃圾日處理能力將達2750噸。工商、衛生、環保、城管等部門將餐廚垃圾和餐廚廢棄油脂管理納入對餐飲服務單位的日常監管和執法范疇，定期開展生活垃圾、建筑垃圾綜合執法檢查行動，開展建筑垃圾、餐廚垃圾和餐廚廢棄油脂排放登記等工作，推動專業化收運隊伍建設，提高生活垃圾減量化、資源化、無害化處理水平。北京將建立健全城鄉統籌、結構合理、技術先進、能力充足的垃圾處理體系和政府主導、社會參與、市級統籌、屬地負責的生活垃圾管理體系。據統計，生活垃圾無害化處理能力從2001年的6750噸/日增至2011年的16930噸/日，生活垃圾產生量、清運量、無害化處理率均呈現上升態勢。

第二，水資源供給與污水處理設施建設得到改善，污水處理能力得到提升，再生水的推廣使用一定程度上緩解了城市用水困難，也促進了水資源的循環利用，改善了城市用水環境。2012年，北京在供水、排水和節水基礎設施建設方面加大投入，條件得到一定程度的改善。據統計，北京自來水綜合生產能力2011年達到473萬立方米/日，比2010年提高了28萬立方米/日；2011年污水處理能力為369萬立方米/日，比2010年提高了4萬立方米/日的處理能力，污水年處理量2011年為118884萬立方米，污水處理率為81.7%，節水量為8951萬立方米。

第三，加強煤改氣工程建設，加大供熱供氣能力，一定程度上改善或緩解了環境污染問題。北京全市集中供熱管道長度從2005年的6272公里增加到2010年的11734公里，供熱面積從2001年的14729萬平方米增加到2011年的50794萬平方米。液化石油氣銷售量每年有所波動，從2001年的182188噸增加到2011年的394437噸。天然氣銷售量保持快速增長態勢，從2001年的150585萬立方米增加到2011年的690922萬立方米。截至2012年10月16日，北京市共完成9700處、1.8萬項較大規模供熱檢修和維修。市政供熱管網系統2012年完成翻修24項、改建13項，共完成大小修76247項。市政熱網供熱面積近2億平方米，分片打壓試水，2012年冬季消耗68億立方米天然氣。北京市宣布到2015年五環內的燃煤設施將全部消失，四大燃氣熱電中心將取而代之，這將一定程度上減少燃煤對北京空氣的污染。

二、北京環保設施建設與霧靄問題

從以上現狀分析來看，北京對于改善城市環境作出了積極的努力與貢獻。但人口膨脹、機動車輛增長、能耗增強、資源能源匱乏、環境污染等城市病問題依然嚴重，環保設施建設水平與人民的期待、與世界城市的標準還有一定差距。當前，北京環保設施建設存在的問題主要有：

第一，北京污染物排放量大，包括燃煤污染、機動車排放、工業污染和揚塵，是造成霧靄天氣和環境污染的重要原因。2012年，全市機動車保有量已達520萬輛；全市燃煤總量仍保持在2300萬噸，汽柴油消費總量達到630萬噸；全市建筑施工面積仍高達1.9億平方米，這些使得污染物排放總量居高不下。當污染擴散條件不利時，污染物難以擴散，空氣污染會隨之加重。2013年1月，北京市各項污染物濃度上升，特別是PM2.5上升尤為明顯，空氣質量惡化速度非常快。另外，極端不利的氣象條件是形成重污染的直接誘因。由于北京大氣整體處于靜穩狀態，地面基本靜風，濕度接近飽和，各類污染源排放的污染物難以擴散，在空氣中持續積累，導致空氣中的污染物濃度水平不斷升高。

第二，北京在排水等基礎設施建設方面與世界城市的要求還存在較大差距。2012年，北京發生的“7·21”特大自然災害，全市受災人口160.2萬人，因災造成經濟損失116.4億元。此次災害，反映出北京城市基礎設施特別是排水基礎設施還相對滯后、標準不高，防汛指揮運行機制不暢，缺乏防汛減災知識普及，社會動員能力不足等問題。北京盡管加強了供水、排水等基礎設施建設，但標準設置不高，設施更新不足，規劃不夠合理，區域差別較大等問題還嚴重存在，特別是農村地區的基礎設施建設還存在許多薄弱環節。部分區縣基礎設施較為薄弱，特別是排水系統還相對較為脆弱，雨水收集系統還須進一步提升。

第三，北京能源環保設施建設不足，在應對全球氣候變化、低碳發展和新能源設施建設方面還比較薄弱。盡管北京的能源結構已經由煤炭消費為主導轉變為以天然氣、石油為主，但傳統能源的消耗總量仍不斷攀升。據統計，北京在能源消費總量、終端消費總量等指標一直處于增長態勢，能源消費總量從2001年的4229.2萬噸標準煤增加到2011年的6995.4萬噸標準煤。北京盡管加大了新能源技術研發和項目建設，但投入和建設力度還不夠，對加油充電綜合服務體系、太陽能路燈、太陽能熱水器、太陽能發電廠、風能、地熱能等設施建設不足。從全市范圍看，新能源設施建設的覆蓋面不廣，投入力度不大，社會影響不夠，能源改造和利用效率不高，可再生新型能源利用不足。

第四，環保設施建設與運營機制不夠靈活，霧靄治理缺乏有效的聯防聯控機制和政策執行機制。北京環保設施建設投入力度很大，但是與實際的市民期望和公共服務需求還差距很大，資金缺口非常嚴重，缺乏高效、靈活的發展機制，特別是社會資本、社會力量參與不足，難以從根本上解決北京環保設施建設的諸多問題。北京霧靄天氣的形成，既有1952年英國倫敦煙霧事件中的成分（主要是燃煤和工業排放），也有美國南加州煙霧事件的成分（柴油驅動的載重貨車、船只和列車尾氣造成空氣煙霧），還有中國北方特有的沙塵。為減少霧靄天氣的發生，北京市政府已經采取應急減排措施，包括停駛公務車，停產重污染企業等。但由于是短期行為，加上周邊地區沒有進行聯防聯控，有的政策執行不到位，很難從根本上減少霧靄天氣的發生。

三、北京環保設施與霧霾治理對策

基于以上現狀與問題的分析，應該從建設世界城市的戰略高度，提高交通、能源、水利、信息等領域基礎設施水平，促進北京建設更加和諧、宜居、生態、低碳的世界城市。具體而言，應重點采取以下對策建議。

第一，加快交通設施建設力度，完善綠色公共交通系統，重點發展城市軌道交通和公共自行車建設，鼓勵電動汽車、混合燃料汽車發展，并增加充電站建設，減少機動車尾氣排放。霧霾塵粒中有四分之一來自汽車尾氣，因此要重點治理尾氣排放問題。北京核心城市圈人口密度過高，交通過于擁堵，急需建立起便捷舒適的公共交通運輸體系。要將軌道交通盡快延伸到城鄉結合部、遠郊區縣和周邊城區；提早規劃北京市遠郊區縣、北京市與天津、河北等交界區縣的軌道交通建設，吸引社會資本的加入。試行征收城市交通擁堵費，以控制中心城區汽車數量，提高燃油標準。加快電動汽車智能充換電服務網絡建設，增加充電站，鼓勵發展電動或燃氣機動車。加快油改氣進度，力爭在未來5-10年內公共汽車和出租車全部實現油改氣或電動化，盡最大努力減少機動車尾氣排放。

第二，樹立節能減排、綠色環保意識，倡導低碳生活和低碳消費模式，減少對傳統能源的消耗和依賴，加強低碳技術創新，建設低碳、綠色、美麗的世界城市。霧霾天的產生與每個北京市民都有直接的關系，無論是汽車尾氣的排放，還是垃圾的制造，或其它排放物的產生，均對霧靄天氣和環境污染產生影響，因此要鼓勵每個市民樹立環保意識，參與低碳環保事業。構建社會參與機制，倡導低碳生活、低碳消費、綠色環保的行為模式，暢通與市民交流溝通和為環保事業建言獻策的渠道與平臺，及時主動公開信息，鼓勵廣大市民直接舉報身邊的環境問題。根據北京市日照時間長、雨水少等特點，鼓勵廣大市民參與首都屋頂綠化工程建設，在自家屋頂或公共屋頂開辟綠地。

基于北京霧霾天氣的頻發和影響，應該從轉變和優化能源結構等層面加大能源低碳化治理，降低燃煤總量，加強大氣污染治理，完善空氣質量監測體系，制定城市大氣污染治理的有效政策措施，加強環境治理和低碳發展的合作互動機制，有效提升和改善空氣質量。加強低碳技術創新研發與應用，充分發揮首都高校、科研院所、專家學者集聚的科技資源優勢，圍繞生態文明和城鄉環境建設，加強低碳綠色科技攻關，加大科技成果轉化和推廣力度，破解生態環境建設中的難題，提高低碳技術支撐能力，有效解決首都環保、綠色、低碳發展問題。

第三，大力發展清潔能源，大力發展低碳能源產業。以建設綠色低碳的世界城市為基本理念和戰略要求，加強能源的集約化利用，加強對傳統資源能源消費模式的轉變和能源結構的轉型。強化清潔能源、綠色能源開發和利用，減少燃油和燃煤在能源消費中的比重。大力發展太陽能、風能等清潔能源產業，提高補貼標準，鼓勵居民屋頂的太陽能光伏發電建設，加快分布式電源系統建設，促進電網與太陽能發電的融合，建設高科技、大功率、快效率、穩供應的智能電網，提高其軟硬件裝備水平。開展煤改氣的清潔能源工程建設，在城鄉結合部和遠郊區縣加強集中管理和淘汰“小煤爐”，削減農村炊事和采暖用散煤，放開罐裝液化氣供應，鼓勵農民使用太陽灶、太陽房、太陽能熱水器，實現農村能源消費綠色低碳化。

第四，強化垃圾分類回收，加強垃圾資源化循環利用。在人流密集處增加垃圾回收箱，擴大再循環垃圾種類，設立家庭危險品再循環項目，加快垃圾處理設施建設力度，加強新技術在垃圾處理中的應用，減少垃圾填埋，提高生化處理能力和比例，加強環衛基礎設施建設，提高垃圾處理能力。此外，重點控制可吸入顆粒物污染，加強工地揚塵防治，增加清潔燃料車，加強市區鍋爐改造，擴大無煤區規模，在霧靄天氣建議在核心城區主要路段加強灑水頻率，減少道路揚塵。提高垃圾無害化、減量化、資源化處理水平，加強固體廢物管理，提高工業固體廢物的綜合利用率。

第五，加強供水、排水管網、污水處理廠等水務環保設施建設。根據世界城市標準，提高基礎設施建設標準，加強現有設施的檢查、更新、維護和建設，淘汰落后的基礎設施，采用現代高端技術完善基礎設施裝備，確保供水、排水的安全、快捷、高效，提高供水、排水重大安全事故的預警能力。進一步健全供水基礎設施保障體系，加強防洪減災等安全基礎設施建設，加強極端天氣監測預警，提高協統應對和應急處置能力。保護飲用水源，加快污水處理廠建設，加強對密云水庫、懷柔水庫上游地區水土保持和水源涵養林建設，加強城市中心區水系綜合治理。加快污水處理設施建設，鼓勵使用中水，鼓勵節水，建立綜合型、功能強、覆蓋面廣的污水處理廠，促進污水回用。

第六，增加環保設施建設的多元化資金投入，構建首都環保的聯防聯控機制。發達國家和地區的城市環保設施建設在“以政府為主體、市場為導向”的基礎上，出現了BOT、TOT、ABS、PPP等項目融資方式。北京環保建設要堅持標本兼治、綜合治理、協調推進，必須加強統籌規劃和頂層設計。堅持政府主導、市場運作、多元投入原則，建立環保設施建設的多元化、多渠道投資機制。要充分發揮政府在基礎設施建設中的重要作用，以資源承載力、環境承載力等為評價標準進行城市科學規劃。基于北京霧靄天氣形成的多種因素，應該建立跨區域的聯防聯控機制，推進職能整合與資源共享，解決越位、錯位、缺位的問題，加強在區域生態文明和環境治理工作中的聯動配合，建立各方面工作無縫銜接的工作機制，強調周邊區域的減排和霧靄治理責任，建立京津冀乃至整個華北地區的霧靄治理領導小組，強化首都環保的合作治理與責任追究，形成霧靄治理合力和長效機制，促進綠色北京和美麗北京建設，促進整個首都經濟圈的環保建設和生態文明建設。

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篇7

禽畜養殖污染、生活垃圾污染及生活污水污染是青海農村生態環境污染的主要來源。沼氣技術可以將糞便等污染物轉化為沼氣燃料及有機肥，對農村生態環境污染的治理具有重要意義。結合農村沼氣建設國債項目，選擇沼氣普及和利用效率最好的樂都縣為研究對象進行調研，分析了青海沼氣建設現狀及其對環境污染治理的意義，進一步探索農村沼氣建設和管理模式，使其在改善青海農村生態環境方面的效益能得到長期發揮。

關鍵詞:

青海;戶用沼氣池;建設和使用現狀;農村環境污染

隨著農村社會經濟的迅速發展，農村生態環境污染和能源短缺等問題日益突出，已嚴重威脅人類的生存和發展，各國都在積極尋找能夠有效解決環境污染和開發新能源的方法［1］。在此背景下，沼氣資源作為一項極具應用前景的可再生清潔生物能源，是合理利用、多次利用和綜合利用生物質能的最有效形式，也是推廣范圍最大、最成熟的生物質能模式［2－3］。沼氣發酵技術主要以農業廢棄物為原料，在有效緩解農業環境廢棄物污染問題的同時，還可形成人們日常所需的生物質能源，對其開發利用是解決能源緊張形勢下農村能源供應和環境污染問題的有效舉措，其發展日益受到各國的重視。［4－5］我國人口眾多、農業基礎雄厚、農村人口居多的基本國情為農村沼氣事業的發展提供了有利條件［6］。自20世紀70年代我國就開始有組織、有計劃地推進農村沼氣建設，成為了世界上沼氣開發與利用的大國。2003年農村沼氣建設國債項目實施以來，全國農村戶用沼氣池的數量急劇增加，已經成為沼氣主體［7］。沼氣建設不僅節約了煤炭、薪柴等傳統能源消耗，促進了種植業和養殖業的發展，增加了農戶收入，而且改良了土壤，減少了氣體污染和糞便污水的排放，一定程度地改善了農村生態環境［8］。沼氣建設對改善生態環境的作用在國內已有一些學者進行了相關研究［9－11］，但目前還沒有關于沼氣池建設對改善青海生態環境方面的相關報道。因此本研究選擇青海省具有代表性的樂都縣為研究對象，分析了沼氣建設現狀、農戶對沼氣和環境污染治理的認同情況及沼氣對減少農村環境污染的意義，為今后大力推廣普及沼氣建設和綜合利用，進一步改善青海農村生態環境奠定基礎。

1農村沼氣與環境污染治理

青海農村生態環境污染主要包括畜禽養殖污染、生活型污染及生產型污染等幾個方面。據統計，截至到2012年底，青海省在畜禽養殖污染上，有各類規模化畜禽養殖企業和養殖小區207個，COD年排放總量達2.27×104t，NH3－N年排放總量達0.09×104t。在生活型污染上，按照全省農村人口、消費方式和產排污系數估算:生活污水年排放量達3283.2×104t，生活垃圾年排放量達68.4×104t;生活用煤年消耗90×104t，SO2年排放總量達1.06×104t，NOX年排放總量達0.31×104t。在生產型污染上，每年產生作物秸稈約有50%未得到有效處理和利用，化肥、農藥、農用薄膜使用率高、處置率低等問題依舊存在［12］。從統計結果可以看出，禽畜養殖污染、生活垃圾污染及生活污水污染是青海農村生態環境污染的最主要來源。人畜糞便、農業廢棄物及污水等通過沼氣技術進行處理與綜合利用，不僅可以發酵污染物制取沼氣作燃料，而且沼氣池中的水和沉渣，保存了污染物中絕大部分氮、磷、鉀元素，是優質的有機肥料，使生物體內的能量和各種成份都能得到充分利用;同時，沼氣池對于污染物中致病微生物也具有良好的去除效果。因此，在青海發展沼氣并對其綜合利用是治理農村環境污染問題和改善環境衛生狀況、解決能源問題，實現農業可持續發展的有效途徑。

2沼氣池在解決農村環境污染中的作用

2.1改善農村環境衛生青海農村公共生態衛生事業中，最頭疼的兩件事為廁所和畜(禽)圈，它們是破壞環境的污染源，同時也是疫病流行的傳染源。目前青海農村廁所大多數使用的還是簡陋的旱廁，畜禽糞便也任意堆放，由于沒有得到及時有效處理，臭氣熏天，蚊蠅亂飛，污染問題非常嚴重，影響著農民的生活質量，也容易導致疾病的發生。自沼氣事業發展以來，沼氣池成了污染源處理中心。青海沼氣示范戶的庭院建設統一規劃，住宅、暖棚豬舍、廁所與沼氣系統布局合理，院落干凈整潔，廚房明亮、灶臺干凈，生產物品堆放有序，人畜分離、牲畜圈養、糞便入池、廁所清潔。加之用沼氣做飯，干凈衛生，徹底改變了環境衛生面貌，提高了農民的生活質量。同時，糞便等污染物流入沼氣池進行厭氧發酵處理，即可殺滅寄生蟲卵和部分病菌，達到無害化處理的標準，把環境衛生問題解決在家居和庭院之內，在短期內低成本地改變傳統的生活方式，消滅傳染源，切斷疫病傳播渠道，保護了農民的身體健康。

2.2保護農村生態環境青海農村由于長期以來的森林植被破壞、過度放牧、林地和草地的開墾及耕作制度的不科學，導致能源短缺、土地沙化、水土流失、農村生態環境惡化。能源短缺不僅制約著農村經濟發展，同時導致了濫砍亂伐，破壞植被的現象。沼氣的開發利用，能夠有效地緩解農村能源緊缺的局面，可以減少林木砍伐、破壞和草皮亂鏟焚燒等現象，促進生態環境的改善。一座8m3戶用沼氣池，每年所產沼氣的能量相當于0.2hm2薪炭林一年的產柴能量或10hm2干旱草地的地表生物產量，每年可節柴5000kg以上。沼氣的生態環保功效還體現在能夠有效減少農村空氣環境的污染。青海有些地區的農村，煤炭仍為主要的能源，用于燒水做飯及取暖。煤炭燃燒產生的CO和SO2等氣體，嚴重污染了空氣，破壞了生態環境。通過沼氣建設，能夠減少用煤炭等能源造成的空氣煙塵污染。青海農村一座8m3沼氣池正常情況下，產氣量能夠滿足6個月左右燒水做飯的需要。按平常每戶年用煤2t計算，考慮冬季取暖耗煤較多的實際，使用沼氣每戶也至少可以節約一半的耗煤，很大程度上減少了氣體的排放量。

2.3改良農村土壤結構青海農村由于長期大量使用農藥、無機化肥、農膜等，不僅造成了地表面的水源污染，而且土壤板結日益嚴重，導致了土地生產能力和農產品質量的下降，對原有的農業生態系統造成了嚴重危害。沼液沼渣作為一種優質有機肥，對土壤理化性質的改良和耕作性能的改變有積極作用，同時能夠減少化肥、農藥的使用量，降低生產成本。通常情況下，一座8m3沼氣池每年其沼液沼渣提供的肥料相當于30～50kg硫酸銨、20～40kg過磷酸鈣和10～15kg的氯化鉀，施用其能改變土壤理化性質，提高農作物產量。因此，農村沼氣建設對于維護和改善農業生產條件，實現農業生態良性循環具有重要意義。2.4加快農村奔小康進程只要有人類生活的地方，就免不了有糞便排泄物。在農村，除了正常生活還有正常的農業生產活動，人畜糞便作為生物質，用來制取沼氣是一種很好的可再生能源，能與天然氣相媲美，從而降低農村不可再生能源方面的消耗［13］。建立以沼氣為紐帶的庭院生態農業體系，有效地解決了剩余勞動力的轉移和消化，可以將婦女從繁重的廚房勞作中解放出來，騰出時間從事庭院生產，改善了庭院環境，提高農村人口的生活質量和健康水平，減少常見病的發病率。搞好農村沼氣建設，可以把養殖業、種植業緊密結合，形成“豬－沼－果(菜)”循環模式，使資源相互利用、相互轉化，走上良性循環發展道路，加快農民奔小康的進程。

3沼氣發展勢頭良好

3.1戶用沼氣池現狀調查青海省自2003年農村沼氣建設國債項目實施以來，在沼氣建設和利用等方面取得了一定的成效。隨著建池技術和工藝的不斷改進，加之政策的正確引導和宣傳，特別是戶用沼氣池的建設數量不斷增加，農戶越來越接受并積極地響應，形成了一股好風尚。據統計，2005年我省在12個縣、59個鄉(鎮)、202個村建設“一池三改”戶用沼氣池16271戶，農村戶用沼氣總數達到4.2萬多戶，占項目實施縣農戶的10%，占全省農業戶的7%，是全國第二個提前完成全年任務的省份，實現了沼氣建設爭優先，擴范圍，上規模的目的。而2009年我省利用新增中央預算內資金，安排農村沼氣池項目10114萬元，在各地建設包括農村戶用沼氣池10831座，收益農戶1.1萬戶，同時還建有養殖小區沼氣池53座，大中型沼氣池6座。截止到目前，累計建設沼氣池18萬5千余戶。

3.2使用現狀及使用意愿樂都縣是青海省沼氣建設國債項目實施及完成的重點縣之一，在其眾多的鄉(鎮)中，蒲臺鄉建設近千戶成為沼氣示范戶，其中，李家臺村的沼氣普及率、沼氣池運行情況及利用效率最好。該村有農戶79戶，58戶人家共建有沼氣池65座，建沼氣池的農戶占農戶總數的73%。針對沼氣戶進行入戶調查其使用及使用意愿現狀。分析結果分別見表1和表2。從表1可以看出，正常使用的戶用沼氣池僅占總數的33.8%，而有52.3%的沼氣池已停用，還有13.8%的沼氣池處于半停半用狀態。根據調查結果顯示，66.1%的農村戶用沼氣使用不正常甚至停用，總體情況不容樂觀。但從使用意愿來看，除18戶不愿意使用外，69%的農戶還是愿意使用的，說明在觀念上，絕大多數農戶對于使用沼氣池是認同的。如果能夠定期對農戶進行相關技術培訓，81%的農戶愿意使用;如果能免費給農戶提供維修服務，使其遇到的故障能得以排除和解決，有82.8%都愿意使用;若能夠幫助農戶進行出料，并提供運輸車幫助其運輸沼液沼渣，則有94.8%都愿意;說明農戶雖認同沼氣，但由于目前對沼氣運行技術培訓和后續的技術服務還不能滿足農戶需要，對沼氣生產知識及技術宣傳力度也不夠，導致農戶對沼氣技術知識知之甚少，在日常管理使用中一遇到問題就束手無策，遇到的故障難以排除和解決(表2)。如果能夠強化管理制度，增強配套服務能力，就能夠充分調動農戶建沼氣池使用沼氣池的積極性，從而改善利用效果。

3.3農戶愿意或不愿意使用沼氣池的原因分析根據入戶調查的情況，就目前現狀，農戶愿意或不愿意使用沼氣池的原因歸結起來主要有四大類，詳細調查數據見表3。通過對李家臺村不愿意使用沼氣池的農戶進行訪談了解到，原因主要有以下四個方面:使用不方便、出料麻煩、不懂維修及缺乏原料。其中，使用不方便是最主要的原因，占到了總數的44.4%。隨著農村生活水平的提高，有些農戶對生活設施的舒適性、便利性和衛生性要求更高。當家庭經濟承受能力達到一定程度時，戶用沼氣池的吸引力下降，農戶寧愿多花點錢購買液化氣和使用電力等，這也是導致戶用沼氣池閑置的一個原因。在調查中發現，愿意使用沼氣的農戶中，有37.5%認為其能夠改善環境衛生條件，在調查中占的比例最大。說明農戶在沼氣池對改善環境方面的作用還是能夠認同的。戶用沼氣池可以用作畜禽等養殖垃圾的收容所及家庭廁所，大大改善了環境條件。同時，其密封性能好，減少了蚊蠅和臭氣，在改善衛生條件方面也起到積極作用。雖然根據調查結果將愿意使用沼氣池的原因分為四種，但實際上除了使用方便的因素外，其它幾個原因歸根結底都與生態環境污染治理有關，占到總數的75%。可以說，環境污染治理是事關農村生活環境衛生與人居環境改善的基礎性民生問題，而沼氣與農村環境污染治理有很強的一致性，二者結合的潛力很大。其中，有30%農戶認為使用沼氣能節省開支，一方面節省了煤炭等不可再生能源的消耗，減少用煤炭等能源造成的空氣污染煙塵，降低了對空氣的污染;另一方面減少林木砍伐、破壞和草皮亂鏟焚燒等現象，促進生態環境的改善。而有7.5%農戶認為建沼氣池可以利用其沼液沼渣作農肥，能減少化肥、農藥的使用量，節約生產成本，緩解對原有農業生態系統造成的危害。同時，沼液沼渣作為一種優質有機肥，能有效改良土壤理化性質，改善農產品品質，生產出符合國家衛生標準的綠色環保產品。可見，李家臺村農戶對沼氣池的生態環境治理功效認同較好，這點對青海省來說也是比較好的。

4討論與建議

根據以上分析及調查結果可以看出，盡管沼氣對于農村生態環境污染的治理具有重要意義，從青海省李家臺村農戶對沼氣的使用意愿及對污染治理的認同可以明顯地看出。同時，青海省也在沼氣建設國債項目的支持下大力修建沼氣池，但是農村沼氣與污染治理尚未成為一個整體，發展的模式需要創新，尤其是戶用沼氣的使用情況不是很理想。根據調查訪談，農村戶用沼氣池使用率低、沼氣服務體系不健全及管理不當等問題比較突出，使得沼氣池在一定程度上失去了其在農村環境保護和能源利用方面的作用。為了切實發揮戶用沼氣池在農村環境污染治理方面的作用，針對沼氣池使用中存在的問題，提出以下建議。

4.1轉變思路，提高管理水平 農村沼氣建設與環境污染治理是一項功在當代、利在千秋的工程。政府在這項工程中應發揮主導作用，轉變思路，將農村沼氣和環境污染治理合二為一，加大補貼力度，提高沼氣建設與利用的積極性［14］。由于沼氣池建、管、用等各個環節的技術要求較高，為發揮沼氣工程建設效益，必須加強管理。目前照搬其它省市經驗，走物業化管理的條件在青海省還不成熟，要根據我省實際情況和近幾年的管理經驗，加強縣級農村能源管理機構的職能作用，由縣能源部門直接管理到村;要積極爭取國家和省級沼氣建設項目，多層次、多渠道籌集資金;同時，要與村鎮規劃、新農村建設等項目相結合，通過資金整合和項目帶動，保證每年有一定的工作經費，幫助農戶改造利用閑置沼氣池。

4.2增強配套服務能力，促進沼氣發展在沼氣池比較集中的村建立村一級沼氣生產服務站，集配件供應、小型沼液運輸罐和沼氣池維護于一體，確保農戶配件購買、病池維修不出村，保證農戶建池效益的正常發揮。其次，各村應固定1～2名管護人員，定期對沼氣設施進行檢查和維修，及時解決沼氣使用過程中出現的各種問題。鼓勵農戶進行沼氣池的日常管理，保證沼氣池正常運轉。同時，農村能源管理機構應定期組織管護人員的培訓，加大農戶沼氣使用技術培訓工作，并把沼氣基礎知識、日常管理和安全使用以及沼液沼渣利用等相關技術傳授給農戶。

4.3積極探索發展模式，實現沼氣的綜合化利用由于戶用沼氣在運行管理上存在諸多不便，除了在家庭牲畜養殖比較普遍的地區可以作為一個階段性的措施建設外，不應成為沼氣發展的主流。隨著農村生產、生活方式的變化，農村種植業、養殖業迅速向規模化、集約化方向推進，環境污染治理也逐漸成為環境保護與農村公共服務的基本訴求。這些都為集中沼氣與污染治理一體化工程實施提供了良好的環境。因此，應在技術和管理創新的基礎上，加大集中沼氣工程建設。同時，應積極示范推廣不同種類沼氣生態農業循環模式，開展沼液、沼渣綜合利用的試點示范。強化“三沼”綜合利用新技術理念，通過實施典型引路，組織農戶到“三沼”綜合利用沼氣建設示范村現場觀摩，充分調動其發展沼氣產業的積極性，維護和改善農業生產條件，切實提高沼氣項目的綜合效益［15］。

5.結語

總之，青海省應根據實際情況，統籌規劃沼氣工程與農村環境污染治理，加強建設和管理，切實提高農村沼氣池利用率，使其在發揮沼氣能源效益的同時，真正能夠起到改善農村生態環境的作用，為青海省農村生態環境污染的治理做出貢獻。

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篇8

【關鍵詞】環境現狀；環境監測；重要性；質量管理；方法；措施；

環境監測數據的質量關系到環境保護措施的制定和城市的發展戰略規劃，對環境保護具有重要的作用。以下就加強環境監測數據質量管理的方法與措施進行了探討，以供參考。

1我國的環境現狀與環境監測的重要性

1.1我國的環境現狀

社會經濟的發展以及工業化程度的提高，使得環境破壞日益嚴重，這是人類進程中的一個必然趨勢，同時人們也逐步認識到環境的重要性。過去我國在大力倡導經濟建設的過程中走上了以犧牲環境為代價發展經濟的老路，因此，國內的環境問題日益加劇，主要表現在以下幾個方面：（1）國外一些污染比較嚴重的企業為了實現污染轉移，將工廠遷移在我國，然后將工業制成品運往國外，這樣就加劇了國內的環境污染；（2） 生產技術水平比較低下，一些企業的工業生產還是粗放型的，資源的消耗比較大，對于環境資源的破壞比較嚴重；（3）對于環境的治理認識不夠，只生產不治理，或者治理不及時不全面，將一些能夠治理或者治理較為簡單的問題復雜化了，提高了環境治理的難度。

1.2環境監測的重要性

環境監測工作可以準確反映出環境的質量及其發展趨勢，為環境保護、規劃管理和污染控制等工作提供有力的數據支持，而可靠的環境監測數據，有利于人們了解環境的真實情況，從而采取針對性的防護措施，改善環境質量，維護生態平衡。

環境監測的主要對象為污染物，如大氣污染物、水污染物和土壤污染物等。工作人員通過對環境的采樣和污染物的監測，分析環境的污染程度與特點，了解環境污染物的發展趨勢，制定出有效的環境整治方案，從而為管理部門改善環境，避免環境進一步惡化提供參考作用。

2加強環境監測數據質量管理的方法

環境監測工作主要是采集環境數據，并對采集的數據進行分析，形成完整的數據信息，將其提供給環境保護部門，為其制定科學合理的管理措施提供依據。因此，提高環境監測數據的質量至關重要。

2.1確保數據精密性

環境監測數據精密性體現著監測方法與測量系統誤差范圍，隨機誤差越大，則精密度就越低。監測人員可以從以下方面確保數據的精密性：（1）在同樣實驗條件、同種實驗方法和同批次樣品中進行檢測；（2）注重不同濃度樣品的檢測，以論證方法分析檢測結果；（3）增加檢測次數，可以將采集樣品分批定期進行檢測和分析；（4）采用多種測量方法，確保采集樣品的精密度。

2.2突出數據代表性

由于環境污染物為不均勻的區域分布，所以監測人員需要考慮污染物的分布特點開展樣品采集工作。工作人員可以從以下方面入手：（1）科學安排采集的時間，進行多點采集，并以此為基礎確定數據采集的次數和頻率；（2）選擇合適的樣品、保存容器和運輸方法，確保其在運送至檢驗部門時不會出現意外情況；（3）注意樣品周圍的大氣環境、水環境、土壤環境和人文環境等方面的監測；（4）如果采集工作為企業或者政府組織，則需要負責人員簽字，以突出數據的代表性。

2.3提高數據準確性。首先，監測人員在工作中需要堅持實事求是的原則，以認真負責的態度，利用豐富的經驗、熟練的業務能力和專業的理論知識等，力求采集數據的準確性。其次，監測人員需要在工作中采用先進的技術和設備，如專業的實驗室和監測設備等，并保證實驗室的環境、溫度、光照和濕度等都符合實驗的條件。最后，監測人員需要對實驗數據進行詳細記錄，并對實驗室及檢測設備定期進行校正，避免實驗數據出現偏差，從而影響數據的準確性。

2.4增加數據可比性。監測人員可以采用不同的測定方法，對同種樣品進行測定，并比較測定的結果，分析其存在的差異，以增加環境監測數據的可比性。由于樣品采用多點采集方法，在實驗檢測的過程中，檢測人員需要對不同采集點樣品進行同樣實驗，觀察其結果的可比性，再將實驗結果與歷年的同時間和同黃金眼平進行對比，觀察期可比性，從而分析出環境污染的真正原因。

2.5保持數據完整性。監測人員需要保持數據的完整性，這樣才能形成完整的數據鏈，使監測分析結果更有說服力。環境監測數據工作主要分為三個過程：樣品采集、實驗分析和數據處理。每個工作過程都需要有詳細的記錄，以保證實驗的數據可以有理可查，如實地采樣的記錄、樣品實驗分析的記錄和實驗設備的使用記錄等。這些原始數據的完整性不但可以幫助監測人員發現工作中的問題，而且可以提高環境監測的質量。

3加強環境監測數據質量管理的措施

3.1提高環境監測管理工作人員的綜合素質

基層環境監測和管理人員的業務能力和綜合素質水平直接關系到環境監測管理工作的質量，因此，應該組織相關的管理人員定期的進行國家相關文件的學習，以便于掌握國家宏觀政策，在具體的工作中能夠時時圍繞國家的文件和相關規定。此外，還要定期組織環境監測管理人員進行業務培訓和學習，不斷的提升他們的理論能力，以便將理論知識應用到實踐的工作當中。最后，環境監測管理工作人員要定期嚴格按照國家的有關規定落實好各項數據的記錄和匯報。不同的數據需要記錄在不同的檔案中，數據呈報的形式也略有差異，需要按照具體的規定來操作，不能出現數據的遺漏和誤填。

3.2建立環境監測的長效機制

環境污染物的濃度、分布和組成處于時刻動態變化中，因此環境監測工作需要長期的過程，而其質量管理需要貫穿監測工作的全過程，這是保證環境監測數據可靠性的前提和基礎，因此，環境監測需要建立長效機制，努力提高環境監測的質量，確保監測過程和檢測結果在可控范圍內，環境監測質量管理的措施可以貫徹落實。

3.3加大對環境監測的投資。隨著監測環境的日趨復雜和監測任務的日益繁重，環境管理部門需要加大對環境監測的資金投入，引進先進的技術和設備，以及專業性的優秀技術人才，在提高監測工作質量和效率的基礎上，提高環境監測數據的可靠性，使環境保護措施更有針對性和有效性。

3.4采取有效的管理策略

因為環境監測工作涉及到地方政府的利益，所以環境管理部門需要對環境監測工作采取有效的管理策略。一方面，環境監測工作需要進行垂直管理，避免環境監測數據受到當地政府的干擾出現失真情況。另一方面，環境管理部門需要與地方政府進行溝通交流，讓地方政府認識到環境監測工作對地方長遠發展的重要性，從而取得地方政府支持，為環境監測工作提供有利條件，這在一定程度上也可以提高環境監測數據的可靠性。

結束語：

經濟的發展對生態環境的破壞也逐漸加劇，如工業“三廢”、垃圾污染和光污染等問題日益嚴重，既阻礙了經濟的進一步發展，又影響了人們的生活質量。因此，開展環境監測工作，提高環境監測數據的質量則顯得至關重要。

參考文獻：

[1]卜西群.論如何提高環境監測數據的可靠性[J].能源與節能，2015（01）

篇9

關鍵詞：制度環境 內部治理 競爭優勢

一、引言

20世紀80年代初期，波特（Porter ，1985）從產業結構出發對企業的競爭優勢進行了深入的研究，認為企業競爭優勢“來源于企業為客戶創造的超過其成本的價值”。該價值表現為實物形態則是客戶愿意支付的價格。在此基礎上，波特提出了影響企業競爭優勢的五個方面的重要因素，即通常所說的“五力模型”。認為企業的優勢決定于所處的產業結構，包括供方討價還價能力、買方討價還價能力、行業內現有競爭者的競爭能力、潛在進入者的威脅和進入者的威脅。共同作用決定了企業最終所具有的競爭潛力。除了資源學派（ResourceSchool）還有以普拉哈拉德（Prahalad）為代表的能力學派（CapacitySchool）。20世紀80年代至90年代，人們把“核心競爭力”視為企業成功的關鍵因素，戰略管理思想由結構觀轉化為能力觀，研究的側重點由企業的外部轉向了企業的內部。隨著現代企業的發展，人們對公司內外部環境更為關注，尤其是在危機中如何使企業立于不敗之地。

二、理論分析與研究假設

（ 一 ）外部制度環境與企業競爭優勢 對于企業而言，地方政府的政策在一定程度上可能要比國家的宏觀政策更加重要一些，因為上市公司在考慮注冊地點時，除了產地與市場的約束外，重要考核的就是不同地區的不同政策，因為各個地方有不同的優惠政策。金融危機的來勢比較迅猛，而政府的政策往往要等國家的政策出臺后再根據當地的具體情況制定相對應的政策，反應速度比較緩慢。相比2002年到2005年的相對穩定的環境，在金融危機時期地方政府對企業競爭優勢的影響不那么明顯。這也可以說是政府政策的影響失靈，在轉型時期就出現過這種情況。自改革開放以來我國實行了區域經濟的發展形式。這種經濟發展方式使得地方政府在企業的運營過程中扮演了十分重要的角色。由于中國的市場經濟體制不完善，目前存在很大程度上的政府干預，高雷和宋順林（2007）的實證研究顯示政府的干預會增加企業的成本。而夏立軍和方軼強（2005）在對公司市場價值的實證研究過程中發現企業所處的地方政府對企業的干預越少，則公司的市場價值就越高。因此，本文提出假設：

H1：企業所在地區政府支持市場化的程度與企業的競爭優勢正相關

改革開放以來，中國經濟處于高速發展的階段。在金融危機期間，中國經濟發展速度放緩，而與世界經濟的關系更加密切，使得工業化和城市化的步伐也開始放緩。在法律環境方面，中國的金融市場、證券市場的各項政策正在推陳出新，如2008年頒布的《證券期貨規章制定程序規定》、《中華人民共和國循環經濟促進法》等。從宏觀經濟的角度出發，一個國家的整體經濟法律水平越高，企業能得到更好的發展，即良好的經濟環境與完善的法律體制更能增強企業的競爭優勢。因此，本文提出假設：

H2：企業所在地區的經濟法律水平與企業的競爭優勢呈正相關

（ 二 ）內部治理與企業競爭優勢的聯系 本文主要從股權結構與董事會這兩個主要方面來分析公司的內部治理對競爭優勢有何影響。（1）股權集中度與制衡度與企業績效的聯系。2005年，中國證監會頒布了《上市公司股權分置改革管理辦法》，意味著股權分置改革從試點階段開始轉入積極穩妥地全面鋪開的新階段。這一股權改革在2006年至2009年期間得到了很好的實施，并且大部分上市公司成功地進行了股權的分置改革，這是金融危機期間公司股權結構發生變化的一個重要特點。股權分置規定，大比例的國有股與法人股無法流通，因此降低了股票的不合法流動性，對公司營運提出了更高的要求。股權結構主要體現在股權的集中度和股權的制衡度。對公司績效直接的影響來源于企業所做的決策，也就是控制權的問題，因此股權結構對于公司的效率與價值有著十分重大的影響，是整個公司運營的基礎，也是衡量公司穩定性的重要指標。在這里首先要討論的是股權的集中程度，簡稱股權集中度，它是衡量公司股權的分布是否集中和分散的一個重要指標。Shleifer和Vishny（1997）提出，提高企業的股權集中度可以使股東強化對管理層的監督控制，有益于公司的長期價值。Steen Thomsen和Torben Pedersen（2000）通過對歐洲國家400多家公司的樣本進行研究后發現，股權集中度與公司的業績之間存在正相關關系。在我國，許小年和王燕（2000）對股權的集中度與公司的績效進行了實證的研究分析發現，股權集中度與公司績效呈正相關。江永眾和熊平（2006）也得出了相同的結論，此外周建、方剛等（2009）同樣提出了此結論。除了股權集中度，另一個比較重要的指標就是股權的制衡度，股權集中度考慮的是絕對數指標，而股權的制衡度則考慮相對數指標，主要用來檢測是否存在“一股獨大”的情況。Bennedsen和Wolfenzon（2000）各大股東持股比例差距較弱的情況下，公司的經營決策不會出現過于控制在個別股東手中，能提高公司的經營效率。對于他們的結論Maury和Pajuste（2005）給予了肯定，但他們提出股權制衡的作用在家族企業中的優勢更為凸顯。王海林（2007）以第二到第五大股東持股比例衡量股權制衡度，并發現其與公司績效呈顯著正相關。（2）董事會獨立性與專業委員設立程度與企業績效的聯系。在董事會的獨立性與公司業績的研究領域，早在1998年，國外的學者就將結構分為執行董事與外部董事，對應國內的制度就是執行董事與獨立董事。Grey和Anne的研究中發現內部董事的比例越大，公司的治理結構越好。而高學哲和高順成（2006）認為公司在發揮外部執行董事信息優勢的同時，應增加外部董事的數量，充分挖掘非執行董事人才，實現內外資源的互補。但在金融危機期間，企業的資金來源會受到很大影響，而外部董事的年薪一般都是比較高，但實質參與卻比較少，因此，在金融危機期間，過多的外部董事可能會給公司帶來財務負擔。在早期的研究中，Tricker和Fama認為獨立董事能夠提高董事會的獨立性，降低經理們串通的可能性，從而能提高公司的績效。Rosenstein和Wyatte通過研究發現獨立董事比例和公司的市場價值具有正相關關系。高明華和馬守莉（2002）研究發現凈資產收益率和獨立董事比例存在正相關關系。因此，本文提出假設：

H3：董事會的獨立性與公司的競爭優勢呈正相關

專業委員會制度自2002年實施以來，受到了很多企業的重視。數據顯示，一般大型的企業專業委員會設立得越完善，專業委員會越能提升董事會的工作質量以及完善公司的治理結構。在2002年證監會的《上市公司治理準則》中規定，上市公司的董事會可根據有關決議設立專業委員會，即審計、戰略、薪酬和提名委員會。專業委員會的設立程度也日益成為公司內部治理的關注點。Kose和Lea（1998）提出專業委員會的設置狀況是影響董事會效率的主要因素之一。一般而言，專業委員會的設立越全面越能對企業實施更好的監督與控制，因此，本文提出假設：

H4：董事會專業委員會的設置程度與企業競爭優勢呈正相關

三、研究設計

（ 一 ）樣本選擇和數據來源 本研究取深市滬市2007年至2009年的A股上市作為研究樣本。在數據的選擇方面做了如下剔除：（1）金融保險類公司，因為金融危機期間金融保險類公司的變化特殊，且資本結構與普通企業有較大的差別；（2）期間被特別處理的公司，因為其經營已經出現問題；（3）治理數據和財務數據不全的公司；（4）資產負債率大于或等于1的公司；（5）注冊省份變更的公司。樣本共包含1387家公司，使用的數據來源是樊綱和王小魯等編的《中國市場化指數》和國泰安數據庫中的上市公司數據。

（ 二 ）變量定義 （1）競爭優勢變量。為了全面考察資產的效率，本文采取了總資產收益率方式，并將其扣除行業平均資產收益率，體現的是一種競爭優勢上的對比。（2）制度環境的因素變量。制度環境因素變量的量化數據來自于樊綱、王小魯等通過大量的數據統計及調查而建立的關于中國市場化進程的指標。其中地方政府的度量使用政府與市場關系指數。其中經濟法律水平因素則用市場化指數中其他四項分指數的算術平均值來衡量，分別是法律制度環境、市場中介組織、要素市場的發育以及非國有經濟的發展指數，指數越高代表法律環境越好。（3）公司治理因素變量。董事會獨立性采用獨立董事占整個董事會成員的比例來考察。專業委員的設立情況按設立的個數來考察。（4）控制變量。首先考慮的是公司的規模，因為不同的公司規模對公司價值的影響是不同的，由于公司規模用人民幣單位元計量數據比較大，因此對其取對數。其次是企業的成長性，一個公司的價值主要取決于其主營業務的發展狀況，因此采用主營業務的收入增長率。而資產負債率主要考察債務的處理情況，最后是年度的控制變量。具體使用的變量的定義及符號見表（1）。

（ 三 ）模型建立 本文構建如下模型：

SCAs=？茁0+？茁1Govi+？茁2Enviri+？茁3Shareci+？茁4Sharebi+？茁5Indri+？茁6Scni+？茁7Lnsizei+？茁8Mbi+？茁9Levi+？茁10year07i+？茁11year08i+？茁12year09i+？著i

四、實證檢驗分析

（ 一 ）描述性統計 表（2）是描述性統計結果，從表（2）統計結果看，競爭優勢SCAs的最大值為0.363，最小值為-0.595，極差為0.958，表示在金融危機期間企業間競爭優勢的度量值的差異比較大。制度環境變量在各省間的差異顯著，最大值為10.3，最小值為-3.73，標準差達到了1.316.股權集中度的平均值達到了52.633%，說明股權集中度較高。股權制衡度為0.690，小于1，說明股權制衡度低。董事會獨立性最小值大于0，說明全部的樣本都有非獨立董事。專門委員的最大值為4，最小值為0，說明專門委員會的設置程度的差異也很大。另外營業收入增長率的差異很大，說明企業的成長性差異很大，營業收入增長率的最大值為153.835%。

（ 二 ）回歸分析 表（3）是回歸分析結果。可以看出，企業所在地區的政府支持市場化的程度與企業競爭優勢呈負相關（系數為-0.002）。這一結果與原假設H1矛盾，說明在金融危機期間，政府支持的市場化程度與企業的競爭優勢呈負相關，因此政府在金融危機時期對企業的干預在當時對企業的競爭優勢的培養是有利的，這也凸顯了政府的干預在市場失靈后是有一定效果的。企業所在地的經濟法律環境水平與企業的競爭優勢呈正相關（系數為0.001）。這一結果與原假設H2相符合，這說明在金融危機這個低迷的時期經濟法律水平對于企業的競爭優勢來說是這樣一種關系，經濟法律水平越高越能促進企業發展。但是這種相關性按本文的量化指標來看還是不強的。董事會的獨立性與企業競爭優勢呈負相關（系數為-0.051）。這一結果與原假設H3矛盾，并且系數的絕對值相對其他因素系數的絕對值更大，因此在金融危機期間，董事會的獨立性對企業的競爭優勢而言顯得較為重要，公司的董事會越獨立相對而言對公司的競爭優勢是一個不利的影響。董事會專業委員會與專業委員會的設置程度與企業競爭優勢呈正相關（系數為0.002）。這一結果與原假設H4一致，可見專業委員會的設置對于公司的治理有幫助，并且專業委員會設置的個數越多、分工越明確，對于培養企業的競爭優勢越有利。

五、結論及建議

本文研究結果表明，政府支持市場化的程度、董事會的獨立性與企業的競爭優勢呈負相關；但經濟法律環境水平、股權集中度、股權制衡度以及專業委員會的設置程度與企業競爭優勢呈正相關。由于在非金融危機期間得到的實證結果與金融危機期間得到的結果有差異，因此提出以下建議。在面對金融危機這類市場手段無法控制時，政府應當積極扶持企業渡過難關。推出適合危機情況的利率政策、財政政策和貨幣政策。中國作為一個人口大國，要加快從依靠出口向拉動內需發展，這樣才能更加有力地抵抗危機的侵襲。企業內部治理方面。公司應當保持股權集中度與制衡度的平衡，在保持股權集中度的情況下要配比合適股權的制衡度以便充分發揮股東監督與決策的效率。企業設置比較完善的專業委員會有利于企業的競爭優勢的培養。公司應當完善企業內部治理的制度，保證制度的實施力度與成效，從而提高效率與降低成本。

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篇10

一、工作思路及年度目標

根據市、區的要求和鎮城鄉環境綜合治理規劃目標，結合實際，2013年城鄉環境綜合治理的總體思路是：健全隊伍，強化保潔;突出重點，打造精品；強化職責，全民參與；健全機制，確保常態。通過開展“五亂”治理和“七進”活動，進一步深化“市場整治”、“風貌打造”、“制度機制建設”、“示范創建”四大亮點工作，全面實施基礎建設、風貌塑造、城鄉秩序治理、居民素質提升四大工程，努力建設有效的組織、宣傳、隊伍、投入、制度五大保障機制，積極爭創城鄉環境綜合治理先進鎮。

二、深入持續推進，鞏固提升“五亂”治理和“七進”活動兩大成果

（一）“五亂”治理和“七進”活動的牽頭部門（城管辦、水務站、派出所、工會婦聯、農業中心、民政辦、社會事務中心等）要認真研究學習治理“五亂”標準和“七進”主要內容，理清工作思路和明確責任目標，形成2013年治理“五亂”和開展“七進”措施計劃，建立健全月安排、周檢查的工作制度。

（二）各村（社區）、鎮屬各部門必須落實保潔人員，農貿市場、公路沿線落實專人日常保潔、村社有衛生監管人員、有能夠滿足需要的秩序管理隊伍的要求，并建立健全日常保潔和秩序整治制度、常態化推進“五亂”治理和“七進”活動。

（三）建立健全每月衛生評比和每半月集中整治衛生死角；克服“臟、亂、差”反彈現象，有效鞏固農貿市場、道路交通社區環境、場鎮和村社環境、城鎮風貌和園林綠化的整治成果。

三、深化四個“亮點”彰顯特色

（一）要進一步深化制度機制建設，繼續推進保證金制度，繼續將城鄉環境綜合治理工作納入全鎮“雙文明”目標考核，繼續實行“五掛鉤一通報”制度，用于場鎮的市政設施建設；進一步完善大曝光、大暗訪制度，細化分解目標考核體系，逗硬各項獎懲。

（二）繼續推進和深化農貿市場升級改造和建設工作，力爭全面消除“以路為市”“以街為市”的現象，場鎮要迅速完成農貿市場的升級改造工作，取締“以路為市”“以街為市”的狀況。

（三）著力打造城鄉風貌。全面實施改廚、改廁、改水、改圈、改路“五改”工程，打造沿線農房風貌。在公路沿線補栽行道樹或竹子，打造進出口公路沿線風貌，力爭年內達到市級衛生場鎮標準。

（四）狠抓典型示范，切實抓好衛生創建工作，一是鞏固提高成果；二是不斷提高衛生單位的質量，在全鎮范圍廣泛開展各級衛生先進單位（場鎮、村）的創建工作，開展一個精品示范村、一條精品示范街、一個標準化農貿市場、一條整潔公路、一個精品單位的創建工作。

四、強化“五大保障”，推進城鄉環境綜合治理工作上新臺階

（一）強化組織保障。進一步堅持城鄉環境綜合治理工作列入黨委政府重要議事日程，調整充實領導機構和辦事機構，真正形成主要領導負總責、分管領導牽頭抓，專門機構具體抓的運行格局。繼續推行機關干部牽頭分片包街包村包戶的負責制。

（二）強化宣傳保障。城管辦、黨政辦要加大宣傳報道力度，爭取上省、市、區級以上媒體正面報道；把城鄉環境綜合治理融入喜聞樂見的群眾性文化活動中，營造濃厚的城鄉環境治理氛圍。

（三）強化隊伍保障。一是調整充實鎮、村兩級城鄉環境綜合治理辦事機構，切實做到機構、人員、經費三落實。二是加強規劃建設、園林綠化、環境保護等專業隊伍建設。三是按照標準加強秩序整治和環衛保潔隊伍建設，及時充實秩序整治執法人員和清掃保潔力量。各村（社區）、鎮屬各單位、農貿市場、公路沿線、溪流、水庫、山坪塘、每個村社都要有專職清掃保潔人員，確保無白色垃圾，衛生整潔干凈。