鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃問(wèn)題范文

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篇1

關(guān)鍵詞:土地利用規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜述國(guó)內(nèi)

中圖分類(lèi)號(hào):F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1007-3973(2010)08-134-03

我國(guó)土地管理法規(guī)定了地方各級(jí)人民政府編制土地利用規(guī)劃的責(zé)任,目前隨著省、市、縣級(jí)規(guī)劃指標(biāo)分解工作的逐步完成,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃將進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的編制階段。截至2006年底,我國(guó)有19369個(gè)建制鎮(zhèn)和14119個(gè)建制鄉(xiāng)。從行政級(jí)別來(lái)看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然其處于中國(guó)政府中的最低層次,但其在規(guī)劃體系中的作用還是不容小覷。客觀(guān)地講,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃編制水平直接關(guān)系我國(guó)土地利用規(guī)劃體系的牢固與否,對(duì)于自上而下編制土地利用規(guī)劃及系統(tǒng)開(kāi)展土地的調(diào)查、登記、統(tǒng)計(jì)、評(píng)價(jià)等工作發(fā)揮著非常重要的基礎(chǔ)性作用。為此,在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃即將全面開(kāi)始編制時(shí)期,本文通過(guò)梳理相關(guān)的文獻(xiàn)和專(zhuān)著,嘗試對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的已有研究和實(shí)踐進(jìn)行細(xì)致的回顧和總結(jié),以期為新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的編制提供些許借鑒和幫助。

1鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的地位和特點(diǎn)

目前,在我國(guó)的五級(jí)土地利用規(guī)劃體系中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃處于最低一個(gè)層級(jí),國(guó)家、省、市、縣四級(jí)規(guī)劃的目標(biāo)、任務(wù)和各項(xiàng)控制指標(biāo)最終都必須通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃得以落實(shí)。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃具有重要的地位與特點(diǎn)。沈曙文認(rèn)為與縣級(jí)規(guī)劃相比,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃是實(shí)施土地用途管制最直接的依據(jù),應(yīng)具有更強(qiáng)的可操作性。歐名豪認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用規(guī)劃處于規(guī)劃的最低層次,屬實(shí)施性規(guī)劃,其內(nèi)容應(yīng)能達(dá)到控制性詳細(xì)規(guī)劃的要求,應(yīng)為用地管理提供直接依據(jù)。徐鄧耀等認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃與國(guó)家、地市、縣市級(jí)土地利用總體規(guī)劃相比,具有難度大,工作量大,定性、定位、定量要求高的特點(diǎn)。

與其他級(jí)別規(guī)劃相比,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃作為用地控制管理直接依據(jù)的“剛性”要求與其可操作性等要求的“彈性”之間的矛盾更加嚴(yán)重,為此部分學(xué)者也對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃“剛性”與“彈性”相結(jié)合的問(wèn)題做了初步的探索和研究。

此外,諸多學(xué)者還直接或間接地理清了鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處基層所具有的技術(shù)、人才、資金等劣勢(shì)及由此導(dǎo)致的基礎(chǔ)資料不足的特點(diǎn)對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的影響。但總的來(lái)講,缺乏一個(gè)統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn),地位也相對(duì)模糊。

2鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的任務(wù)和內(nèi)容

根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定:鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的主要任務(wù)是劃分土地利用區(qū),確定每一塊土地的用途。據(jù)此,不同學(xué)者又做了諸多闡釋:

王萬(wàn)茂認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃是在縣級(jí)土地利用規(guī)劃分區(qū)的基礎(chǔ)上落實(shí)分區(qū)界線(xiàn)和區(qū)內(nèi)每一塊土地的用途,進(jìn)一步的指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃要制定分區(qū)土地用途管制規(guī)則并統(tǒng)計(jì)不同用途土地面積。沈曙文認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的編制應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“四定”,即定量、定位、定性、定序,“四定”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃四項(xiàng)不可缺少的內(nèi)容。歐名豪認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃的重點(diǎn)應(yīng)是在縣級(jí)規(guī)劃總量控制與用地分區(qū)控制的基礎(chǔ)上進(jìn)行詳細(xì)的土地用途編定,但在用途編定時(shí)應(yīng)避免把用途劃分得過(guò)細(xì),為市場(chǎng)調(diào)節(jié)留下足夠的空間。

則結(jié)合“四定”的方法,在農(nóng)用土地適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上,綜合考慮縣級(jí)規(guī)劃的指標(biāo)安排及當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r,對(duì)重慶市江津區(qū)李市鎮(zhèn)土地進(jìn)行土地利用分區(qū)規(guī)劃和研究探索。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃成果的重要表現(xiàn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃圖,鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃圖是土地用途管制最基礎(chǔ)的圖件和直接依據(jù),是規(guī)劃任務(wù)和內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)的重要工具和保障。然而現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃圖編制水平總體不高,突出表現(xiàn)為數(shù)、圖、表、文不一致等;由于規(guī)劃操作性不夠以及隨意修改也導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容和任務(wù)落實(shí)的不夠理想。

3鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃編制的階段和方法

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的編制階段和方法選擇,代表性的學(xué)術(shù)觀(guān)點(diǎn)主要有以下幾種:沈曙文認(rèn)為“四定”既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃四項(xiàng)不可缺少的內(nèi)容,又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃編制的四個(gè)具體步驟和方法。徐鄧耀等則認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用規(guī)劃編制應(yīng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃同步進(jìn)行,相互協(xié)調(diào)。為此,在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制規(guī)劃之前,縣規(guī)劃組應(yīng)完成全縣人口時(shí)空分布預(yù)測(cè),主要部門(mén)用地需求預(yù)測(cè),土地生產(chǎn)力諸要素預(yù)測(cè),土地詳查及土地利用現(xiàn)狀分析資料、圖件,土地適宜性評(píng)價(jià)及功能利用分區(qū),土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整思路與目標(biāo)設(shè)想并制作鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃編制的技術(shù)指南。

王靜認(rèn)為,由于規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃對(duì)象的不同以及內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)和深度有別,因而編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用規(guī)劃的模式、方法等都不盡相同;并在海口市鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用規(guī)劃編制時(shí),按照距離城市遠(yuǎn)近和性質(zhì)不同等將鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為不同的類(lèi)型城市擴(kuò)散型、服務(wù)城市型、農(nóng)業(yè)型,進(jìn)而分析了各類(lèi)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地利用特點(diǎn)、規(guī)劃編制指導(dǎo)思想和編制規(guī)劃內(nèi)容等。

在王靜研究基礎(chǔ)上,鄧晶認(rèn)為城市擴(kuò)展型鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的重點(diǎn)是合理安排和布局建設(shè)用地及其配套設(shè)施用地,農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的主要任務(wù)是農(nóng)業(yè)用地以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施的安排,生態(tài)保護(hù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)則應(yīng)當(dāng)利用“反規(guī)劃”的理念。

童菊兒、吳次芳認(rèn)為分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用規(guī)劃的編制分為四個(gè)階段:準(zhǔn)備階段、資料收集分析階段、規(guī)劃編制階段、上報(bào)審批階段。

尹凌等認(rèn)為可達(dá)性作為反映區(qū)域土地利用狀況、居民生活質(zhì)量和社會(huì)公平性的重要指標(biāo),如將其應(yīng)用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃方案的分析與評(píng)價(jià)中,可以從時(shí)空角度量化規(guī)劃對(duì)農(nóng)村居民出行可達(dá)性的影響狀況,輔助規(guī)劃者和決策者科學(xué)決策。

石英、程鋒認(rèn)為遺傳算法是一種輔助鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃的有效優(yōu)化方法,并針對(duì)鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃中如何將確定的土地利用數(shù)量結(jié)構(gòu)方案優(yōu)化配置到具體的地域空間,提出了輔助產(chǎn)生可供選擇的鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃空間布局方案的數(shù)學(xué)模型和遺傳算法求解方法。

4鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃制圖問(wèn)題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的最終落實(shí)需要體現(xiàn)在圖件上面,為此童菊兒、吳次芳認(rèn)為基礎(chǔ)圖件應(yīng)采用1∶5000或1∶2000的變更調(diào)查圖,同時(shí)增加地形圖制圖的部分要素,如地形、地貌、建構(gòu)筑物界線(xiàn)等,在此基礎(chǔ)圖件上進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖的制作;規(guī)劃圖件為便于管理可以采用1∶5000或1∶10000的比例尺。

而目前鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃圖件的比例尺一般為1∶10000,這主要是考慮到要充分利用土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果;從多年的實(shí)踐來(lái)看,萬(wàn)分之一比例尺的圖件顯然還達(dá)不到按圖審批用地、劃用地紅線(xiàn)的程度。此外,由于規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不實(shí)以及規(guī)劃技術(shù)手段落后、人才資金限制等原因,造成規(guī)劃圖件、表格和文字說(shuō)明與實(shí)際數(shù)據(jù)等不一致。這就使規(guī)劃編制的科學(xué)性和合理性得不到保證,對(duì)于規(guī)劃的有效實(shí)施十分不利。

針對(duì)以上問(wèn)題,彭芳對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖的編制方法進(jìn)行了深入探討,著重論述了利用GIS技術(shù)編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖的步驟和方法,重點(diǎn)討論了如何在文圖對(duì)接中做到圖數(shù)一致,并以重慶市江津區(qū)26個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃編制進(jìn)行了深入細(xì)致的實(shí)證分析。

5鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的協(xié)調(diào)問(wèn)題

“政出多門(mén)、協(xié)調(diào)不暢”一直是中國(guó)各種規(guī)劃在落實(shí)過(guò)程中遇到的最大障礙,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃亦不例外。歐名豪強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃是村鎮(zhèn)居民點(diǎn)規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的基層融合點(diǎn),為了從體制上保證規(guī)劃體系的整合與協(xié)調(diào),必須要對(duì)目前的城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地管理,建議盡快將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的村鎮(zhèn)建設(shè)部門(mén)和土地管理部門(mén)合并,把矛盾消除在基層。

童菊兒、吳次芳認(rèn)為城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接,主要應(yīng)解決基礎(chǔ)數(shù)據(jù)包括城鎮(zhèn)現(xiàn)狀用地規(guī)模、人口、城鄉(xiāng)用地規(guī)模、圖件等的銜接問(wèn)題。

劉志剛認(rèn)為由于多數(shù)小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是在投入少、無(wú)體系規(guī)劃指導(dǎo)、無(wú)相應(yīng)基礎(chǔ)資料、無(wú)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才的情況下各地各自為政形成的,在時(shí)效、空間與實(shí)際存在較大偏差,加之基層土地利用總體規(guī)劃編制技術(shù)力量的薄弱,這就使土地利用總體規(guī)劃在積極與小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃互相銜接中難免存在弊端。

李偉芳認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃不協(xié)調(diào)的原因是五個(gè)“不一致”:規(guī)劃的指導(dǎo)思想不一致、規(guī)劃的用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、規(guī)劃在建設(shè)用地規(guī)模的定位上不一致、規(guī)劃人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)不一致、規(guī)劃城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)口徑不一致;認(rèn)為“兩規(guī)”銜接主要內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施布局、城鎮(zhèn)規(guī)模的定位、村莊撤并和整理等方面,銜接途徑包括提高土地利用總體規(guī)劃的法律地位、統(tǒng)一資料口徑、實(shí)現(xiàn)資料共享、統(tǒng)一規(guī)劃編制的指導(dǎo)思想、加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)部門(mén)與土地管理部門(mén)的配合等。

6前兩輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的評(píng)價(jià)

蔡玉梅等認(rèn)為我國(guó)五級(jí)土地利用規(guī)劃體系中各級(jí)規(guī)劃理應(yīng)具有不同的目標(biāo)、內(nèi)容、方法和保障手段,然而現(xiàn)實(shí)中是各級(jí)規(guī)劃在內(nèi)容上層次性不突出、職能分工不明確,大多是宏觀(guān)上過(guò)細(xì)、微觀(guān)上過(guò)粗。

童菊兒、吳次芳認(rèn)為目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃存在諸多不足如缺乏明確的編制技術(shù)的思路、缺乏技術(shù)操作規(guī)程和技術(shù)要點(diǎn)提示、編制規(guī)劃的基礎(chǔ)條件差、規(guī)劃的科技含量低、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃銜接困難重重等。林素容也認(rèn)為目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃存在諸多弊端,如權(quán)威性不夠、基礎(chǔ)圖件和資料不實(shí)、剛性強(qiáng)、與其他規(guī)劃協(xié)調(diào)不足等,建議更新規(guī)劃理念、加強(qiáng)規(guī)劃銜接、促進(jìn)公眾參與、提高技術(shù)如GIS應(yīng)用水平等。

鄭偉元等認(rèn)為各級(jí)規(guī)劃的編制采取自上而下、上下結(jié)合的辦法,主要指標(biāo)自上而下逐級(jí)分解下達(dá),指標(biāo)的確定實(shí)行從嚴(yán)控制的方針,使得規(guī)劃缺乏彈性和應(yīng)變能力。劉志剛則認(rèn)為由于客觀(guān)上的需要、主觀(guān)上的促進(jìn)以及制度存在缺陷等原因?qū)е滦〕擎?zhèn)土地規(guī)劃跟著項(xiàng)目走。

郭春華等認(rèn)為由于基層土地管理技術(shù)、條件的限制導(dǎo)致地籍資料的準(zhǔn)確性、連續(xù)性、系統(tǒng)性都比較差,同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理水平不高、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查工作滯后,這些都導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃水平不高;此外鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃隨意調(diào)整現(xiàn)象也比較突出。

7小結(jié)

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用規(guī)劃研究具有重要的理論地位和實(shí)踐價(jià)值,然而遺憾的是學(xué)者們對(duì)此關(guān)注和研究嚴(yán)重不足,以此為研究主題的論文竟不足20篇(依據(jù)中國(guó)期刊網(wǎng)2009年7月對(duì)題目中含“規(guī)劃+土地+鄉(xiāng)/鎮(zhèn)”的搜索,去除非研究類(lèi)文章,包括西南大學(xué)刁承泰導(dǎo)師2008年四位學(xué)生的碩士畢業(yè)論文),且研究水平整體不高。王青峰、李光認(rèn)為由于全國(guó)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體情況千差萬(wàn)別,鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃作為我國(guó)五級(jí)規(guī)劃體系中重要的組成部分,其編制的理論和技術(shù)卻往往被忽視。現(xiàn)有的研究還存在諸多不足,未來(lái)應(yīng)在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃理論和技術(shù)的研究,如對(duì)于GIS技術(shù)應(yīng)用和制圖、數(shù)學(xué)模型和方法的應(yīng)用、規(guī)劃模式、不同規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)和融合、規(guī)劃的多目標(biāo)協(xié)調(diào)問(wèn)題、規(guī)劃彈性與剛性、公眾參與、規(guī)劃后監(jiān)管與反饋等,從而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃編制和土地利用管理水平。

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篇2

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃；村鎮(zhèn)規(guī)劃；協(xié)調(diào)

近年來(lái)我國(guó)在各個(gè)方面都獲得了較大的發(fā)展，成績(jī)斐然，同時(shí)很多問(wèn)題也在發(fā)展的過(guò)程中顯現(xiàn)出來(lái)。土地資源匱乏是社會(huì)發(fā)展中的重要問(wèn)題，社會(huì)諸多行業(yè)的發(fā)展都離不開(kāi)土里的利用。因此怎樣解決社會(huì)發(fā)展中的土地資源匱乏問(wèn)題，提高土地利用的合理性和利用效率成為政府相關(guān)部門(mén)的工作中的重要課題。鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)涉水統(tǒng)籌發(fā)展的重要內(nèi)容，因此相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)促進(jìn)鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，為土里使用提供科學(xué)依據(jù)具有重要意義。

一、鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的差異性分析

第一，具有不同的規(guī)劃時(shí)間尺度和空間范圍。局域性規(guī)劃是村鎮(zhèn)規(guī)劃的空間范圍，全面性規(guī)劃是鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃的范圍。二十年是村鎮(zhèn)規(guī)劃的實(shí)踐期限，而鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃的時(shí)間期限多為十年到十五年。第二，兩者具有不同的內(nèi)容重點(diǎn)。建設(shè)用地的布局和分類(lèi)的綜合統(tǒng)籌是村鎮(zhèn)規(guī)劃的重點(diǎn)，生產(chǎn)設(shè)施用地規(guī)劃、公共設(shè)施用地規(guī)劃、居住用地規(guī)劃是其主要內(nèi)容。用地布局的總體安排和控制以及土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整是鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃的重點(diǎn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地空間管制、基本農(nóng)田的調(diào)整和布局等是其主要內(nèi)容。第三，具有不同的規(guī)劃用地分類(lèi)。規(guī)劃用途是鄉(xiāng)級(jí)土地的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，而村級(jí)的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)是土地使用性質(zhì)，各自的種類(lèi)數(shù)也不同[1]。

二、鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃的村鎮(zhèn)土地規(guī)劃的矛盾因素分析

（一）鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)模的確定存在沖突

鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的村鎮(zhèn)規(guī)模確定矛盾包括：對(duì)建設(shè)用地的數(shù)量進(jìn)行限制；對(duì)可占用更低的數(shù)量和位置進(jìn)行限制。我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定由縣級(jí)以上政府在鎮(zhèn)總體規(guī)劃中對(duì)鎮(zhèn)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展規(guī)模等進(jìn)行確定。但土地管理法卻規(guī)定逐級(jí)分解和用地指標(biāo)是土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)。進(jìn)而使得鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地指標(biāo)無(wú)法達(dá)成一致[2]。

（二）鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃編制結(jié)構(gòu)協(xié)作力度不夠

目前，城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)是村鎮(zhèn)規(guī)劃的責(zé)任主體，土地管理部門(mén)是鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃的責(zé)任主體。兩個(gè)編制主體級(jí)別相同，但卻具有不同的監(jiān)督指導(dǎo)單位，并在各自的體系內(nèi)完成規(guī)劃編制工作。雖然兩個(gè)規(guī)劃編制主體實(shí)行了規(guī)劃成果互檢和資料共享，但兩者的溝通仍然不夠，常常出現(xiàn)一個(gè)編制主體根據(jù)另一個(gè)編制主體的規(guī)劃成果進(jìn)行套核的現(xiàn)象。

（三）鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃技術(shù)規(guī)程存在差異

由不同的規(guī)劃主體負(fù)責(zé)鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃，必然會(huì)導(dǎo)致制圖規(guī)范和編制規(guī)程上的不同。主要包括：第一，人口統(tǒng)計(jì)口徑不同。《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》是村鎮(zhèn)規(guī)劃人口預(yù)測(cè)的依據(jù)，流動(dòng)人口、通勤人口、常住人口是其人口組成的部分。而流動(dòng)人口在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃人口預(yù)測(cè)中被排除。鎮(zhèn)區(qū)用地面積應(yīng)人口規(guī)模內(nèi)涵不同而產(chǎn)生不同。同時(shí)控制性人均指標(biāo)也因?yàn)槿丝诮y(tǒng)計(jì)基數(shù)不一致而難以銜接。第二，用地分類(lèi)和范圍統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不一致。行政區(qū)劃為范圍是現(xiàn)行土地利用規(guī)劃統(tǒng)計(jì)用地?cái)?shù)據(jù)的依據(jù)，規(guī)劃區(qū)是村鎮(zhèn)規(guī)劃各類(lèi)用地的統(tǒng)計(jì)范圍。兩項(xiàng)規(guī)劃具備不同的統(tǒng)計(jì)范圍，使得同種地類(lèi)具備不同的數(shù)量。另外，不同的分類(lèi)體系也是鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃中的重要問(wèn)題，使得各種地類(lèi)的認(rèn)定難以一致。第三，具有不同的規(guī)劃期限。由于村鎮(zhèn)規(guī)劃期限為二十年，而鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃為十五年，不一致的規(guī)劃期限必然導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容的不協(xié)調(diào)和不可比。

三、協(xié)調(diào)鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地規(guī)劃的途徑

（一）對(duì)鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌

從整體利益出發(fā)、帶有控制性是鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃的特點(diǎn)，因規(guī)劃結(jié)果和規(guī)劃特征帶有指令性，使得規(guī)劃內(nèi)容無(wú)法充分考慮局部利益，進(jìn)而為規(guī)劃的實(shí)施設(shè)置了障礙。而深入的分析地區(qū)的實(shí)際情況是進(jìn)行村鎮(zhèn)土規(guī)劃的基礎(chǔ)，相對(duì)于鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃更加貼切實(shí)際，有利于規(guī)劃的具體落實(shí)。鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的矛盾也由此產(chǎn)生，具備發(fā)展和保護(hù)兩個(gè)不同目的使得兩者在實(shí)施中被對(duì)方牽制。因鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃是從土地可持續(xù)利用和區(qū)域糧食安全的角度進(jìn)行的，因此村鎮(zhèn)規(guī)劃服從于鄉(xiāng)級(jí)土地規(guī)劃的控制和指導(dǎo)是毋庸置疑的，土地利用規(guī)劃確定的范圍是村鎮(zhèn)規(guī)劃確定用地規(guī)劃的依據(jù)。

（二）加強(qiáng)鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃編制主體的協(xié)作

現(xiàn)階段兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的同級(jí)部門(mén)對(duì)鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃進(jìn)行編制，兩項(xiàng)規(guī)劃無(wú)法協(xié)調(diào)的重要原因在于兩個(gè)編制主體缺乏有效溝通。對(duì)土地管理部門(mén)和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)進(jìn)行合并是解決這個(gè)問(wèn)題的根本辦法。例如在我國(guó)深圳建立了規(guī)劃與土地資源管理局，對(duì)土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)一編制，并獲得了良好的成效。但不同規(guī)劃編制主體合并較為困難，現(xiàn)階段較為可行的辦法是加強(qiáng)不同編制主體間的溝通，強(qiáng)化兩個(gè)的協(xié)作。具體包括以下幾個(gè)方面：第一，兩方編制主體在修訂或者編制規(guī)劃前，要對(duì)規(guī)劃成果和規(guī)劃現(xiàn)狀的資料進(jìn)行溝通，資料應(yīng)體現(xiàn)為圖件和文字兩種形式。第二，在編制規(guī)劃過(guò)程中，兩方編制主體應(yīng)當(dāng)安排人員參與對(duì)方的具體編制工作，并解釋規(guī)劃思想和提供的資料。第三，對(duì)草案的審查應(yīng)由雙方的技術(shù)人員和領(lǐng)導(dǎo)共同進(jìn)行，逐個(gè)核對(duì)控制性和原則性的內(nèi)容，修正兩項(xiàng)規(guī)劃沖突的地方。

（三）對(duì)編制方法進(jìn)行完善

鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的不協(xié)調(diào)的根源在于具有不同的技術(shù)規(guī)范和編制規(guī)程，因此為降低兩項(xiàng)規(guī)劃的沖入必須尋找新方法。具體包括：第一，統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。第二，選擇預(yù)測(cè)模型預(yù)測(cè)人口時(shí)，應(yīng)當(dāng)在充分考慮地區(qū)情況的基礎(chǔ)上綜合分析多種預(yù)測(cè)模型，使預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性得到有效提高。第三，協(xié)調(diào)兩項(xiàng)規(guī)劃的難點(diǎn)在于用地的分類(lèi)，用地標(biāo)準(zhǔn)、分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)范圍不一致是其主要體現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)以?xún)身?xiàng)規(guī)劃使用的標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，對(duì)兩者同時(shí)使用的新標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行制定。而用地標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)依據(jù)村鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況具體確定[3]。

四、對(duì)《武漢市江夏區(qū)鄭店總體規(guī)劃2006-2020年》的研究

鄭店位于江夏區(qū)西部，總面積為12093.7公頃，占武漢市總體面積的1.67%。鄭店現(xiàn)轄23各行政村，1個(gè)社區(qū)，230個(gè)村民小組。2005年常住問(wèn)口為4.8萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口有0.9萬(wàn)。鄭店2005年規(guī)劃數(shù)據(jù)如圖1所示。

為了實(shí)現(xiàn)兩規(guī)的統(tǒng)一管理，鄭店采用了土地規(guī)劃用地分類(lèi)作為鄭店總體規(guī)劃的原則，兩規(guī)對(duì)接情況如圖2所示。通過(guò)鄭店對(duì)兩規(guī)的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地的 有效利用。

結(jié)語(yǔ)：

現(xiàn)實(shí)中，我們應(yīng)當(dāng)從保護(hù)和發(fā)展相互統(tǒng)一的原則出發(fā)，依據(jù)規(guī)劃要求，有效解決兩項(xiàng)規(guī)劃中的用地問(wèn)題。使規(guī)劃目標(biāo)、各類(lèi)用地邊界、數(shù)據(jù)口徑等在兩項(xiàng)規(guī)劃中實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)級(jí)土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃的協(xié)調(diào)。

參考文獻(xiàn)：

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篇3

【關(guān)鍵詞】科學(xué)發(fā)展觀(guān)；土地利用；科學(xué)化

1科學(xué)發(fā)展觀(guān)和土地利用規(guī)劃的概念及其關(guān)系

1.1科學(xué)發(fā)展觀(guān)的概念

科學(xué)發(fā)展觀(guān)以以人為本為核心，強(qiáng)調(diào)全面、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌、可持續(xù)的發(fā)展。科學(xué)發(fā)展觀(guān)的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，切實(shí)滿(mǎn)足人民群眾的物質(zhì)文化需求，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。

1.2土地規(guī)劃的概念

所謂土地規(guī)劃，即在了解某一區(qū)域土地特性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對(duì)該區(qū)域的土地提前進(jìn)行規(guī)劃與安排[1]。土地利用規(guī)劃致力于在某一特定區(qū)域內(nèi)，尋求土地利用資源效益的最大化。

1.3科學(xué)發(fā)展觀(guān)與土地利用規(guī)劃的關(guān)系

土地利用規(guī)劃致力于尋求效益的最大化，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而科學(xué)發(fā)展觀(guān)則是在科學(xué)的基礎(chǔ)上指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速全面發(fā)展，在以下的幾個(gè)方面能對(duì)土地的利用規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)指導(dǎo)：（1）科學(xué)發(fā)展觀(guān)引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展，指導(dǎo)土地利用規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)、上下級(jí)協(xié)調(diào)及部門(mén)協(xié)調(diào)。這要求在土地利用規(guī)劃編制與實(shí)施過(guò)程中，加強(qiáng)公眾參與，注重部門(mén)協(xié)調(diào)，保證規(guī)劃的銜接性。（2）科學(xué)發(fā)展觀(guān)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展，指導(dǎo)土地利用規(guī)劃并協(xié)調(diào)各區(qū)域間用地需求。因而，在規(guī)劃土地時(shí)要綜合考慮各區(qū)域發(fā)展需求，合理確定城鄉(xiāng)用地規(guī)模。（3）科學(xué)發(fā)展觀(guān)堅(jiān)持以人為本的可持續(xù)發(fā)展。因?yàn)椋谝?guī)劃土地時(shí)，必須考慮到環(huán)境因素，在尋求土地效益最大化的同時(shí)保障生態(tài)環(huán)境不被破壞。

2土地利用規(guī)劃中存在的弊端

2.1規(guī)劃編制方面

盡管土地利用規(guī)劃在土地利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上起到了一定的積極作用，但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制下，用地需求模糊，科學(xué)發(fā)展觀(guān)缺乏，規(guī)劃體系還不夠完善。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）規(guī)劃的思路落后，難以科學(xué)的進(jìn)行用地預(yù)測(cè)。分解指標(biāo)的不合理，導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)地圖的土地富余，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)土地資源緊缺甚至無(wú)地可用，這都是不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的。（2）由于缺少專(zhuān)題研究，缺乏科學(xué)技術(shù)的高效應(yīng)用，導(dǎo)致土地資源在時(shí)間上的不合理安排以及在空間上的不合理分配，拖緩了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。（3）規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)尚未嚴(yán)格的規(guī)范化。①部分基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不真實(shí)。②各種分類(lèi)體系無(wú)法銜接的現(xiàn)象仍然存在[2]。③不同部門(mén)之間數(shù)據(jù)還存在著統(tǒng)計(jì)路徑上的差異。（4）土地規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)性差。土地利用規(guī)劃與相關(guān)的城市規(guī)劃、交通水利等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃協(xié)調(diào)性差，導(dǎo)致實(shí)施起來(lái)難度較大。（5）缺乏公眾參與，大大降低了規(guī)劃在實(shí)際操作工程中的可操作性。比如，中心村的位置。在確立中心村位置的過(guò)程中，沒(méi)有征詢(xún)?nèi)嗣竦目捶ǎ瑳](méi)有以人民利益為基礎(chǔ)原則選址。在中心村位置確定之后，對(duì)農(nóng)民的風(fēng)俗習(xí)慣、土地產(chǎn)權(quán)等因宅基地改變而產(chǎn)生的問(wèn)題進(jìn)行研究解決。

2.2規(guī)劃實(shí)施方面

（1）規(guī)劃編制和實(shí)施的嚴(yán)重脫節(jié)。比如上輪的鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃編制，過(guò)度的重視編制，在確定指標(biāo)方面投入了80%的精力，卻嚴(yán)重的輕視實(shí)施評(píng)估，僅僅只有20%的精力投入到規(guī)劃圖件中；但事實(shí)上，在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，恰恰是圖紙的使用率占80%，反而規(guī)劃指標(biāo)極少用到。缺乏體系化的規(guī)劃實(shí)施。無(wú)法及時(shí)對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致建設(shè)用地嚴(yán)重超預(yù)計(jì)，土地資源的利用不合理化，影響的周?chē)纳鷳B(tài)環(huán)境。（2）相關(guān)政策的出臺(tái)滯后，使規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中缺乏支撐，最終導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施的實(shí)際情況與預(yù)測(cè)結(jié)果的嚴(yán)重不符。比如，農(nóng)村居民點(diǎn)整理的問(wèn)題。因?yàn)橄嚓P(guān)理論與相應(yīng)政策的不足，降低了居民點(diǎn)的整理力度，大大延緩了實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的進(jìn)程。（3）過(guò)度重視建設(shè)，忽略了對(duì)環(huán)境的保護(hù)。在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的建設(shè)過(guò)程中，地方政府被眼前的經(jīng)濟(jì)利益所模糊，盲目的擴(kuò)大用地規(guī)模，忽視了以人為本的核心理念，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境被嚴(yán)重破壞，極其不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

3土地規(guī)劃利用工作科學(xué)化的建議

3.1創(chuàng)新規(guī)劃編制的方法

（1）規(guī)劃修編法制化，堅(jiān)決貫徹科學(xué)發(fā)展觀(guān)。當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多樣性和各地發(fā)展的差異性決定了修編規(guī)劃的必要性。在修編過(guò)程中，必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀(guān)的理念，明確修改編制的原則、條件、范圍、審批程序等，保障修編過(guò)程的科學(xué)化，確保規(guī)劃的權(quán)威。（2）建立土地利用規(guī)劃的體系。根據(jù)規(guī)劃的任務(wù)和范圍，土地利用規(guī)劃大致可以分為三大類(lèi)。分別為土地利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和土地利用詳細(xì)規(guī)劃。土地利用的總體規(guī)劃在很多活動(dòng)中不足以控制土地的利用，在這基礎(chǔ)上，需要進(jìn)行更具有針對(duì)性的深入規(guī)劃，這有利于土地利用規(guī)劃指標(biāo)的落實(shí)，同時(shí)提高規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中的可操作性。（3）修編的同時(shí)，進(jìn)行土地利用戰(zhàn)略的研究。在土地規(guī)劃的修編過(guò)程中，需依托于科學(xué)發(fā)展觀(guān)的理念，在城市化和工業(yè)化用地與耕地保護(hù)間達(dá)到協(xié)調(diào)。土地利用戰(zhàn)略研究主要包含以下三個(gè)方面：①研究區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)及其對(duì)土地利用的影響；②研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境對(duì)土地利用的需求及其變化方向；③研究在規(guī)劃期內(nèi)土地利用應(yīng)該達(dá)成的戰(zhàn)略目標(biāo)。（4）優(yōu)化土地利用的時(shí)空布局。基于區(qū)域的土地特色和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，運(yùn)用科學(xué)的規(guī)劃理念和先進(jìn)的技術(shù)，研究確定區(qū)域的規(guī)劃重點(diǎn)，避免規(guī)劃的同一性、空想性和不科學(xué)性等問(wèn)題。（5）協(xié)調(diào)好各部門(mén)工作。編制過(guò)程中的部門(mén)協(xié)作是關(guān)鍵，這決定了規(guī)劃是否切合實(shí)際、是否有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。規(guī)劃編制過(guò)程中可以從三個(gè)方面搞好部門(mén)協(xié)作：①落實(shí)人員，由當(dāng)?shù)卣x派熟悉情況，業(yè)務(wù)水平較高、責(zé)任心強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)人員參與土地利用規(guī)劃的編制；②強(qiáng)化職責(zé)，由政府要求各部門(mén)提供與土地利用規(guī)劃有關(guān)的準(zhǔn)確的基礎(chǔ)資料，組織編制本部門(mén)用地規(guī)劃方案，參與相關(guān)的規(guī)劃論證協(xié)調(diào)；③加強(qiáng)交流與溝通，規(guī)劃技術(shù)負(fù)責(zé)人與各主要用地部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行交流，對(duì)其宣傳規(guī)劃工作的重要性和嚴(yán)肅性，掌握部門(mén)規(guī)劃的思路和用地特點(diǎn)，聽(tīng)取部門(mén)對(duì)規(guī)劃的意見(jiàn)和要求。（6）重視規(guī)劃銜接。著重注意四個(gè)方面的銜接：①與部門(mén)規(guī)劃的銜接，做到總體規(guī)劃與部門(mén)規(guī)劃在基期數(shù)據(jù)、發(fā)展思路、規(guī)劃目標(biāo)、用地指標(biāo)等方面的基本一致；②與上級(jí)土地利用規(guī)劃的銜接；③在土地規(guī)劃體系內(nèi)做好總體規(guī)劃與專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的銜接；④與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)相協(xié)調(diào)[3]。（7）堅(jiān)持以人為本，加強(qiáng)公眾參與。以人為本，建立完善的聽(tīng)證會(huì)制度，對(duì)土地利用規(guī)劃方案進(jìn)行科學(xué)論證。

3.2創(chuàng)新規(guī)劃實(shí)施政策制度

（1）科學(xué)合理劃分土地，確保土地用途管制規(guī)則的統(tǒng)一。按照規(guī)定，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)用地的數(shù)量，允許部分農(nóng)業(yè)土地進(jìn)行用途轉(zhuǎn)換。土地利用管理的主要方式就是制訂統(tǒng)一的土地用途管制規(guī)則。但是目前該規(guī)則并不完備，在不違背原則的前提下，各地應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際進(jìn)行探究創(chuàng)新[4]。（2）加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的彈性。根據(jù)我國(guó)實(shí)際和綜合國(guó)情，我們需要制訂具有中國(guó)特色的土地利用規(guī)劃。而所謂的中國(guó)特色土地利用規(guī)劃，就是因諸多不確定因素而引入的彈性規(guī)劃理念。增強(qiáng)規(guī)劃彈性能夠從多方面入手：①?gòu)椥缘囊?guī)劃管理。比如就獨(dú)立工礦項(xiàng)目而言，在項(xiàng)目納入規(guī)劃的前提下，在一定的合理范圍內(nèi)，用地位置的變化及少量用地面積的增減都應(yīng)視為正當(dāng)合理的；②允許規(guī)劃指標(biāo)10~20%的變動(dòng)，提高規(guī)劃的可操作性；③加強(qiáng)土地用途管理制度規(guī)劃的彈性；④在有償?shù)那疤嵯拢试S鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間相互調(diào)節(jié)用地指標(biāo)。（3）加強(qiáng)政府對(duì)土地管理的力度，嚴(yán)格監(jiān)控規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程。政府加強(qiáng)執(zhí)法，長(zhǎng)期監(jiān)督土地利用規(guī)劃的實(shí)施，對(duì)執(zhí)法不嚴(yán)、以權(quán)代法、以言代法、有法不依等行為嚴(yán)肅懲處，對(duì)嚴(yán)重違規(guī)違法者，依法追究其刑事責(zé)任。在實(shí)施土地利用規(guī)劃的過(guò)程中，應(yīng)該建立明確的土地規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)制度。（4）對(duì)與土地利用規(guī)劃相關(guān)的政策制度建設(shè)進(jìn)行完善。改革和完善土地管理體制，加強(qiáng)中央和省級(jí)政府土地管理職能，特別是發(fā)揮土地利用規(guī)劃的調(diào)控職能。應(yīng)當(dāng)完善與土地利用規(guī)劃相關(guān)的政策制度建設(shè)，以確保土地利用規(guī)劃能夠更好的實(shí)施。（5）實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃目標(biāo)的一個(gè)重要途徑是通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的整理，挖掘建設(shè)用地潛力。整理城鄉(xiāng)建設(shè)用地對(duì)土地生產(chǎn)條件的改善、農(nóng)村居民點(diǎn)布局的調(diào)整和土地利用率的提高有重要意義。應(yīng)該對(duì)將建的新區(qū)和將拆的舊區(qū)進(jìn)行合理的規(guī)劃，對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行積極整理，在縮小農(nóng)村居民點(diǎn)的同時(shí)擴(kuò)大城鎮(zhèn)用地規(guī)模，逐漸達(dá)成土地利用規(guī)劃的目標(biāo)。

篇4

關(guān)鍵詞：土地利用；總體規(guī)劃；規(guī)劃修編；縣級(jí)

中圖分類(lèi)號(hào)：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673－291X（2011）11－0170－02

2010年是新疆維吾爾自治區(qū)努力消除國(guó)際金融危機(jī)和“七?五”事件雙重影響，全力推動(dòng)新疆實(shí)現(xiàn)“跨越式”發(fā)展的關(guān)鍵一年，也是深化新疆國(guó)土資源管理制度改革，促進(jìn)國(guó)土管理工作科學(xué)發(fā)展的重要一年。按照新疆維吾爾自治區(qū)國(guó)土資源廳的工作安排，在總結(jié)評(píng)估自治區(qū)國(guó)土資源“十一五”各項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施情況的基礎(chǔ)上，目前正在認(rèn)真開(kāi)展國(guó)土資源“十二五”規(guī)劃綱要編制工作，以及加快推進(jìn)縣（市）土地利用總體規(guī)劃的修編和審批工作，力爭(zhēng)年底前基本完成土地利用總體規(guī)劃修編任務(wù)。

一、新一輪規(guī)劃修編的思路

（一）全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)

新一輪規(guī)劃修編工作需在科學(xué)發(fā)展觀(guān)的指導(dǎo)下，立足地方實(shí)際，按照保護(hù)資源、保障發(fā)展、維護(hù)權(quán)益、服務(wù)社會(huì)的要求，統(tǒng)籌發(fā)展與保護(hù)、需要與可能、局部與全局、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的關(guān)系，轉(zhuǎn)變用地觀(guān)念，創(chuàng)新用地模式，加大公眾參與力度，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行國(guó)家和自治區(qū)的土地利用宏觀(guān)政策。

（二）樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展的土地利用規(guī)劃理念

在維護(hù)糧食安全和生態(tài)平衡的前提下，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地資源配置，放棄外延擴(kuò)張式的土地利用模式，著重于內(nèi)部挖潛，依靠土地管理系統(tǒng)功能的完善和科技的進(jìn)步，提高土地利用效率和效益，解決非農(nóng)建設(shè)用地短缺的問(wèn)題，促進(jìn)人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

（三）嚴(yán)格保護(hù)耕地，節(jié)約、集約利用建設(shè)用地

保護(hù)耕地是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，是土地利用規(guī)劃的基石。在新一輪規(guī)劃中保護(hù)耕地要堅(jiān)持?jǐn)?shù)量與質(zhì)量并重，加大中低產(chǎn)田改造，加強(qiáng)基本農(nóng)田的保護(hù)和建設(shè)。對(duì)于建設(shè)用地要按照嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量、管住總量、集約高效的要求，注重城鎮(zhèn)用地內(nèi)部挖潛，根據(jù)土地適宜性評(píng)價(jià)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，確定各類(lèi)建設(shè)用地集約高效的利用方式。

（四）加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地利用

推進(jìn)城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)集中，逐步減少農(nóng)村建設(shè)用地總量，是我國(guó)人多地少的國(guó)情條件下，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地合理調(diào)整，有效保護(hù)耕地和基本農(nóng)田的必然選擇[1]。新一輪規(guī)劃應(yīng)從區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，統(tǒng)籌安排各區(qū)域用地布局，鼓勵(lì)依法實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，在保證耕地和基本農(nóng)田數(shù)量不減少的前提下，通過(guò)遷村并點(diǎn)、復(fù)墾開(kāi)發(fā)廢棄地和居民點(diǎn)整理等方法，合理控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化。

（五）構(gòu)建符合區(qū)域自身特點(diǎn)的規(guī)劃實(shí)施保障體系

土地利用規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程是一個(gè)極其復(fù)雜的動(dòng)態(tài)變化過(guò)程。新一輪規(guī)劃的實(shí)施應(yīng)在完善原有規(guī)劃實(shí)施政策措施和借鑒其他國(guó)家（地區(qū)）規(guī)劃實(shí)施成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)區(qū)域自身土地利用的實(shí)際，根據(jù)土地利用規(guī)劃實(shí)施保障體系的基本思路及框架，從法律、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)、監(jiān)督等方面構(gòu)建規(guī)劃實(shí)施保障體系[2]。

二、新一輪規(guī)劃修編進(jìn)程中的問(wèn)題分析

（一）基礎(chǔ)資料對(duì)規(guī)劃修編的支撐力不足

縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃的修編工作是否能順利開(kāi)展，很大程度上取決于規(guī)劃基礎(chǔ)資料的支撐力。存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）受資金、技術(shù)、人力等方面的因素，土地調(diào)查多為時(shí)點(diǎn)勘測(cè)，時(shí)序資料較為缺乏，在規(guī)劃修編過(guò)程中所涉及的土地時(shí)序數(shù)據(jù)多為歷年土地利用變更數(shù)據(jù)累加所得。（2）現(xiàn)行規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中，行政區(qū)劃進(jìn)行了調(diào)整，加之土地管理工作的疏忽，轄區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)接時(shí)不注意修正數(shù)據(jù)期水平，造成現(xiàn)狀數(shù)據(jù)不實(shí)。（3）由于規(guī)劃修編需要的數(shù)據(jù)資料龐雜，涉及到政府的多個(gè)部門(mén)，將收集到的數(shù)據(jù)統(tǒng)一到規(guī)劃基期年這一時(shí)點(diǎn)上，存在一定的困難。（4）多數(shù)現(xiàn)行縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃缺少規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)這一環(huán)節(jié)，不能了解規(guī)劃執(zhí)行的結(jié)果是否符合規(guī)劃目標(biāo)的要求，也無(wú)法了解規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)程度、規(guī)劃的效益和規(guī)劃的效力等，進(jìn)而不能為新一輪規(guī)劃修編提供依據(jù)。

（二）規(guī)劃指標(biāo)分解的科學(xué)依據(jù)不足

縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是采取嚴(yán)格的指標(biāo)控制，引導(dǎo)土地的供需方向，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)各地類(lèi)之間的動(dòng)態(tài)平衡。而縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃一般是由地方國(guó)土資源管理部門(mén)組織有規(guī)劃資質(zhì)的大專(zhuān)院校、規(guī)劃設(shè)計(jì)單位來(lái)修編；由于規(guī)劃修編時(shí)間緊迫， 規(guī)劃修編單位多采取分析相關(guān)部門(mén)提供的資料的方式來(lái)了解轄區(qū)土地利用情況，實(shí)地調(diào)研較少，調(diào)查研究時(shí)間較短，規(guī)劃修編人員對(duì)區(qū)域?qū)嶋H情況很難做到全面掌握，從而造成規(guī)劃指標(biāo)的分解隨意性較大。其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）土地控制指標(biāo)多根據(jù)重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域的布局情況下分到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，然后做局部調(diào)整，指標(biāo)分解的說(shuō)服力不強(qiáng)。（2）規(guī)劃指標(biāo)分解時(shí)受修編人員主觀(guān)因素的影響較大，某些指標(biāo)的制定脫離了轄區(qū)的發(fā)展實(shí)際，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。（3）受提供資料的準(zhǔn)確性和時(shí)效性的限制，指標(biāo)分解的科學(xué)性也受到限制。

（三）理論研究與規(guī)劃實(shí)踐存在差距

規(guī)劃修編的理論依據(jù)包括地租和地價(jià)理論、土地區(qū)位理論、持續(xù)利用理論、生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論、人地協(xié)調(diào)理論和系統(tǒng)工程理論[3]。針對(duì)規(guī)劃修編過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題而進(jìn)行的理論研究能更好地提高規(guī)劃的科學(xué)性、可行性和可操作性。但目前在縣土地利用總體規(guī)劃修編過(guò)程中，理論研究與規(guī)劃實(shí)踐存在一定的差距。如在研究縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃彈性問(wèn)題時(shí)，如何根據(jù)節(jié)約集約利用土地的要求合理確定縣級(jí)土地利用彈性供給需要進(jìn)一步研究，如何根據(jù)上一級(jí)規(guī)劃的要求合理確定縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃彈性方案需要進(jìn)一步研究。

（四）規(guī)劃修編的時(shí)效性與現(xiàn)實(shí)發(fā)展脫節(jié)

隨著自治區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的加快，現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的不足也日益顯現(xiàn)，而新一輪規(guī)劃卻一直不見(jiàn)結(jié)果，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，某些縣（市）進(jìn)行了規(guī)劃局部調(diào)整。目前，在應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)、擴(kuò)大內(nèi)需和推動(dòng)新疆“跨越式”發(fā)展的大背景下，大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目急需大量建設(shè)用地作為支撐，使所剩不多的建設(shè)用地指標(biāo)更加緊張，某些地區(qū)甚至已經(jīng)突破了2010年的用地指標(biāo)。規(guī)劃修編戰(zhàn)線(xiàn)拉得越長(zhǎng)越不利于土地利用的管理，同時(shí)也造成規(guī)劃法律效力的降低。因此，在保證規(guī)劃質(zhì)量的前提下，規(guī)劃的修編和審批的速度必須加快。

三、新一輪規(guī)劃修編的幾點(diǎn)建議

（一）順應(yīng)發(fā)展，重新定位

對(duì)規(guī)劃修編的定位要重新認(rèn)識(shí)，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為規(guī)劃修編的目的是降低基本農(nóng)田保護(hù)面積和耕地保有量，增加建設(shè)用地指標(biāo)。現(xiàn)階段規(guī)劃修編的目標(biāo)應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持保護(hù)耕地的法定國(guó)策，認(rèn)真落實(shí)《土地管理法》確定的占用耕地補(bǔ)償制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度和土地用途管制制度，突出體現(xiàn)保護(hù)耕地的規(guī)劃重點(diǎn)和主線(xiàn)，確定保護(hù)耕地和節(jié)約、合理用地的方式、重點(diǎn)措施等。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，新一輪規(guī)劃應(yīng)全面把握土地資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要作用，堅(jiān)持自然資源的全面保護(hù)，堅(jiān)持區(qū)域發(fā)展的公平性、發(fā)展過(guò)程的持續(xù)性、人和自然的和諧性等可持續(xù)發(fā)展的理念，將規(guī)劃的重點(diǎn)由保護(hù)耕地、控制建設(shè)用地向保護(hù)國(guó)土資源的方向轉(zhuǎn)變。

（二）轉(zhuǎn)變思路，合理規(guī)劃

《土地管理法》的頒布，正式確定了土地利用總體規(guī)劃的法律地位，明確了規(guī)劃對(duì)土地利用的調(diào)控作用。各地、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也開(kāi)始“認(rèn)識(shí)”到土地利用總體規(guī)劃的重要性，通過(guò)土地利用總體規(guī)劃改變轄區(qū)用地布局，擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，將以往違規(guī)用地合法化。在新一輪規(guī)劃修編過(guò)程中，建議轉(zhuǎn)變以往的修編思路，避免“一屆政府，一套規(guī)劃”，做到在聽(tīng)取各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)的同時(shí)，以規(guī)劃研究理論為基礎(chǔ)，理性吸收領(lǐng)導(dǎo)建議，滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展對(duì)土地的合理需求，確保規(guī)劃方案的合理性，最終使規(guī)劃得到各方的理解。

（三）注重銜接，注重實(shí)踐

第一，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)與城市總體規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相銜接，而下延伸到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃，即“十二五”規(guī)劃所確定的重大項(xiàng)目必須在土地利用總體規(guī)劃中落實(shí)到地塊，土地利用總體規(guī)劃要與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)相一致。第二，上下級(jí)土地利用總體規(guī)劃要相互銜接，即縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃在服從市級(jí)規(guī)劃提出的指標(biāo)控制和區(qū)域調(diào)控要求的同時(shí)，指導(dǎo)和調(diào)控鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)土地利用總體規(guī)劃。第三，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與村鎮(zhèn)布局規(guī)劃以及交通、水利等各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃等相協(xié)調(diào)。第四，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與理論研究成果緊密結(jié)合。例如在對(duì)耕地的調(diào)控上，可將基本農(nóng)田保護(hù)圖、農(nóng)地分等定級(jí)圖等反映耕地質(zhì)量的圖件與規(guī)劃底圖疊加，確定耕地調(diào)整方案，實(shí)現(xiàn)耕地在數(shù)量和質(zhì)量上的動(dòng)態(tài)平衡。

（四）豐富內(nèi)容，不斷創(chuàng)新

援疆工作會(huì)議和十七屆五中全會(huì)的召開(kāi)，對(duì)新疆土地利用管理工作有了更高的要求。在開(kāi)展的縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編工作過(guò)程中，首先，要?jiǎng)?chuàng)新規(guī)劃理念，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)理念、以人為本的理念、綠色規(guī)劃理念、目標(biāo)有限性理念和規(guī)劃調(diào)控法律化理念[4]。其次，要?jiǎng)?chuàng)新規(guī)劃方法，通過(guò)對(duì)“3S”技術(shù)的進(jìn)一步開(kāi)發(fā)，采用空間模型方法對(duì)土地利用變化進(jìn)行模擬、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)[5]，另外還要加快規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)和監(jiān)管系統(tǒng)的建設(shè)。最后，要豐富規(guī)劃內(nèi)容，以人口、資源、環(huán)境為切入點(diǎn)，涉及政策法規(guī)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、資源開(kāi)發(fā)、新農(nóng)村建設(shè)等方面，強(qiáng)調(diào)土地布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、生態(tài)環(huán)境改善、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等內(nèi)容，促進(jìn)土地利用總體規(guī)劃向綜合性規(guī)劃發(fā)展。

（五）強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)

土地利用總體規(guī)劃修編工作涉及各行各業(yè)，關(guān)系全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)，縣（市）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)將規(guī)劃修編及前期工作納入政府重要議事日程，成立由政府主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，專(zhuān)家學(xué)者及有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)參加的規(guī)劃修編工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃修編的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。縣（市）級(jí)國(guó)土資源部門(mén)要在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，做好具體組織工作，切實(shí)履行職責(zé)，要把規(guī)劃修編前期工作作為近期國(guó)土資源工作的重點(diǎn)，明確工作目標(biāo)，制訂周密計(jì)劃，成立強(qiáng)有力的規(guī)劃工作班子，加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)的協(xié)作和聯(lián)動(dòng)，充分發(fā)揮各方面的積極性，切實(shí)抓緊抓好每項(xiàng)工作。

參考文獻(xiàn)：

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篇5

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化 土地利用 土地管理

中圖分類(lèi)號(hào)：TU7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2013）05（a）-0211-02

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程大大加快。其中暴露的不少有關(guān)土地的管理和利用問(wèn)題讓我們不得不對(duì)這些問(wèn)題重視起來(lái)。分析土地問(wèn)題產(chǎn)生的原因以及我們應(yīng)當(dāng)采取的對(duì)策，對(duì)改善土地利用管理，加快我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)具有至關(guān)重要的意義。

1 當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的關(guān)于土地利用和管理的一些問(wèn)題

1.1 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的有關(guān)土地利用的問(wèn)題

土地嚴(yán)重浪費(fèi)閑置，土地的利用方式過(guò)于粗放。當(dāng)前我國(guó)在城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中對(duì)于土地的利用極不合理，不僅嚴(yán)重浪費(fèi)了土地資源，而且城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中對(duì)于土地的利用方式過(guò)于粗放。在現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，由于我國(guó)耕地的潛力沒(méi)有得到充分挖掘，因此造成了我國(guó)耕地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。第二個(gè)方面，有些地方政府一窩蜂的建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)以及新區(qū)，但是他們拘束于有限的經(jīng)濟(jì)實(shí)力導(dǎo)致相當(dāng)一大部分的開(kāi)發(fā)區(qū)資金和項(xiàng)目不能準(zhǔn)時(shí)到位，最終導(dǎo)致了大量的土地閑而不用，以至于被長(zhǎng)期擱置。

由于盲目追求較快的發(fā)展速度，因此在一定程度上忽略了對(duì)土地利用結(jié)構(gòu)的合理安排。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)大部分的城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)內(nèi)的土地處于低效利用狀態(tài)，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中，由于居民居住的比較分散，人均建設(shè)用地占有的空間普遍較大。再一個(gè)就是，城鎮(zhèn)發(fā)展的相當(dāng)不集中，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建筑容積率過(guò)低。另一方面，對(duì)于那些被征用的土地來(lái)說(shuō)，普遍存在著房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的荒廢、工業(yè)園的荒廢等閑置土地。這些問(wèn)題都在很大程度上嚴(yán)重浪費(fèi)了我國(guó)的土地資源。第二個(gè)方面，城鎮(zhèn)的土地利用結(jié)構(gòu)也相當(dāng)不合理。由于在建設(shè)中忽略了內(nèi)涵的建設(shè)，從而導(dǎo)致了工業(yè)和居住用地的比重較大，而有關(guān)城市交通、第三產(chǎn)業(yè)、園林綠化和公共設(shè)施用地的比重則較低，這就是我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的土地利用結(jié)構(gòu)失衡的問(wèn)題。

1.2 我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)與現(xiàn)有的保護(hù)耕地的矛盾日益突出

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)主義建設(shè)的加快，使得一些地方政府在努力推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程當(dāng)中被所謂的經(jīng)濟(jì)建設(shè)指標(biāo)誤導(dǎo)了方向，這些做法違背了我國(guó)土地利用的總體規(guī)劃和我國(guó)保護(hù)基本農(nóng)田及耕地的規(guī)定。由于一些城市規(guī)模在擴(kuò)大，在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中必然伴隨著城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)的擴(kuò)大和廣大耕地面積的縮小，尤其是在小城鎮(zhèn)剛開(kāi)始發(fā)展的時(shí)候，只是采用了低成本擴(kuò)張政策，不惜以占用大量耕地為代價(jià)。這表現(xiàn)在隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和我國(guó)城市化水平的不斷提高，一些工礦企業(yè)用地、建設(shè)用地、農(nóng)村住宅用地和交通拓展用地都占用了大量的耕地，有些甚至是優(yōu)質(zhì)良田。總體上來(lái)說(shuō)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)與保護(hù)耕地的矛盾日益突出。在當(dāng)前中國(guó)耕地的利用上，雖然我國(guó)耕地的總量維持在一個(gè)較高的水平，但是其中有效灌溉面積較大的耕地卻是連一半也沒(méi)有。尤其是其中一些耕地中的灌溉設(shè)施損害嚴(yán)重甚至被盜用，使得我國(guó)耕地的質(zhì)量不高，并且產(chǎn)量也受到了極大的限制。另一個(gè)不容忽視的方面就是耕地的污染程度日益加深。隨著我國(guó)工業(yè)化以及城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國(guó)的耕地由于受到了諸如工業(yè)廢棄品、生活垃圾、建筑廢棄物等具有污染性的廢棄物品的隨意堆放，造成了我國(guó)耕地的質(zhì)量嚴(yán)重下降，污染程度一天天加深，既無(wú)法保障耕地的安全，也無(wú)法保障耕地上生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品的安全。

1.3 隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快，土地供需矛盾也變得普遍起來(lái)

在當(dāng)前的土地利用規(guī)定下，城市建設(shè)用地挖潛動(dòng)力不足，由于城市化水平的不斷提高，必然帶來(lái)了城市建設(shè)用地規(guī)模的不斷擴(kuò)展。但是在我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)制度下，福利保障制度不夠完善，因此農(nóng)村的土地兼有社會(huì)福利保障和生存的雙重功能。在農(nóng)村呆久了的農(nóng)民不愿意拋棄土地去城市發(fā)展，而對(duì)于那些進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村人員，他們?cè)谵r(nóng)村擁有房屋的現(xiàn)象就相當(dāng)普遍。這一方面造成了建設(shè)用地的重復(fù)占用，增加了城市建設(shè)用地的需求。另一方面，由于城市的就業(yè)容納能力不斷提高，農(nóng)民在城市就業(yè)的機(jī)會(huì)也隨著大大增加，因此進(jìn)程務(wù)工的農(nóng)民對(duì)于土地投入失去了興趣。這種做法造成了農(nóng)村耕地利用方式的粗放甚至是某些良田的撂荒。由于宅基地的復(fù)墾需要投入大量的資金，將那些節(jié)省出來(lái)的土地改為耕地就存在了一定的難度，而那些城市化建設(shè)當(dāng)中所占用的耕地則是良好的耕地。由此我們可以知道，整理過(guò)的耕地在質(zhì)量上很難與占用的耕地質(zhì)量相平衡。基于上述原因，所以說(shuō)我國(guó)城市化建設(shè)過(guò)程當(dāng)中與土地供需的矛盾也就日益突出了。

1.4 政府的越權(quán)行為與農(nóng)民的權(quán)益受損并存

有些地方政府在追求自身的利益時(shí)常常會(huì)在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)生越權(quán)行為，侵害了農(nóng)戶(hù)的收入享有權(quán)和自，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：以所謂的公共利益為緣由，在沒(méi)有尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上采用非市場(chǎng)化的方法強(qiáng)行征用或者是占用農(nóng)民的集體耕地，然后再以高價(jià)賣(mài)給那些潛在的購(gòu)買(mǎi)客戶(hù)；以國(guó)家有困難為理由，根本不考慮解決失地農(nóng)民的就業(yè)安置；以地方比較特殊的情況為緣由，不分給被征地農(nóng)民應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；以發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)為理由，根本不尊重農(nóng)民的意愿就強(qiáng)迫農(nóng)民扭轉(zhuǎn)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這些問(wèn)題的出現(xiàn)嚴(yán)重影響了農(nóng)村的社會(huì)秩序和穩(wěn)定發(fā)展。

2 出現(xiàn)有關(guān)土地利用和管理問(wèn)題的原因

2.1 農(nóng)村集體土地的權(quán)屬不夠明確

首先，農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)不夠健全，沒(méi)有應(yīng)當(dāng)有的處置權(quán)。村民們對(duì)集體所擁有的土地既不能夠進(jìn)行出賣(mài)，也不能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。其次，對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體界定的不夠清晰，也就是土地產(chǎn)權(quán)的歸屬不是明確的。

2.2 現(xiàn)存的土地征收和補(bǔ)償制度存在著弊端

就目前來(lái)說(shuō)，土地的征收補(bǔ)償制度的弊端有二：一是對(duì)征收和補(bǔ)償?shù)脑瓌t界定的比較模糊。二是對(duì)公共利益的內(nèi)涵規(guī)定的比較模糊。在現(xiàn)存的我國(guó)有關(guān)土地的管理法中，沒(méi)有對(duì)公共利益的內(nèi)涵進(jìn)行較為細(xì)致的界定。

2.3 當(dāng)前農(nóng)村中的土地流轉(zhuǎn)體制不夠完善

當(dāng)前農(nóng)村中土地流轉(zhuǎn)體制的不合理表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的合同內(nèi)容不規(guī)范。（2）農(nóng)村中土地的流轉(zhuǎn)不夠規(guī)范。（3）在實(shí)際中農(nóng)村土地是按照統(tǒng)一的原則，這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下農(nóng)民對(duì)土地的需求相脫節(jié)。

2.4 對(duì)于土地的利用和規(guī)劃過(guò)于滯后于城鎮(zhèn)化建設(shè)

由于一段時(shí)間對(duì)土地缺乏有效的管理，導(dǎo)致了對(duì)土地的規(guī)劃和城鎮(zhèn)化的建設(shè)相脫節(jié)。再一個(gè)方面就是如今沒(méi)有整體的城鎮(zhèn)化關(guān)于土地利用的管理和規(guī)劃。這一方面導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展過(guò)快，過(guò)于貪大求全，另一方面也造成了大量的土地資源的浪費(fèi)。

3 對(duì)于我國(guó)城市化建設(shè)過(guò)程當(dāng)中所出現(xiàn)的土地利用和管理的問(wèn)題而采取的對(duì)策及方法

3.1 完善土地征收的補(bǔ)償制度，切實(shí)保障農(nóng)民的切身權(quán)益

首先就是要在憲法中明確土地征收并補(bǔ)償?shù)脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn)，為以后的土地征收并補(bǔ)償提供科學(xué)合理可靠的法律依據(jù)。與此同時(shí)，還要明確界定公共利益的內(nèi)涵，避免政府相關(guān)部門(mén)再次發(fā)生越權(quán)行為，避免政府的強(qiáng)行征地。然后要做的就是提高征用土地的公開(kāi)透明度，在全國(guó)范圍內(nèi)普遍推進(jìn)土地管理法和國(guó)家推進(jìn)征地預(yù)告的管理方法。在必要的情況下還要將部分程序的順序前移到報(bào)批前，保證農(nóng)民享有充分的參與權(quán)與知情權(quán)。其次政府要努力探索一條不僅與市場(chǎng)機(jī)制相掛鉤而且與市場(chǎng)機(jī)制相適應(yīng)的征地補(bǔ)償新機(jī)制。還有就是政府要積極探索研究征地安置的多種方式和方法。

3.2 科學(xué)制定并嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃

在現(xiàn)實(shí)中的城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中，土地利用規(guī)劃缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性、政策性和前瞻性，不能夠優(yōu)化配置土地資源，造成了土地資源的浪費(fèi)。為了避免這一現(xiàn)象，必須要科學(xué)合理的編制土地利用規(guī)劃。土地利用規(guī)劃要體現(xiàn)出節(jié)約以及集約用地的要求，還要調(diào)整原有的用地結(jié)構(gòu)和布局，配合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生態(tài)結(jié)構(gòu)和社會(huì)文化結(jié)構(gòu)，在循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論的指導(dǎo)下進(jìn)行合理規(guī)劃。

3.3 整合土地資源，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)

首先要充分發(fā)揮用地的功能改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散過(guò)度的局面，提倡建造更多的多層式或高層式公寓或小區(qū)來(lái)代替院落式居民點(diǎn)和底層式別墅，充分提高建設(shè)的容積率。要改善行業(yè)分布不合理的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)土地的最大效能。然后要引導(dǎo)農(nóng)民居住的適度集中，要有計(jì)劃有步驟的推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)的整合，引導(dǎo)農(nóng)民的居住房向規(guī)劃的居民點(diǎn)集中。最后加強(qiáng)農(nóng)村耕地的整合，形成較有規(guī)模和影響力的農(nóng)田區(qū)，增加水利設(shè)施的設(shè)置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

3.4 建立比較完善的土地流轉(zhuǎn)制度

一是要建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)機(jī)制，可以允許農(nóng)村土地在合法范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。二是要發(fā)展培育各種為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的中介組織，還要建立調(diào)節(jié)機(jī)制，避免土地使用權(quán)過(guò)分集中、壟斷和不公平的現(xiàn)象。三是要建立并完善農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以國(guó)有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的稅費(fèi)為標(biāo)準(zhǔn)。四是要建立一個(gè)合理的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配機(jī)制，不僅確保集體的利益不流失，還要確保其有利于社會(huì)，有利于造福人民。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，促進(jìn)土地管理法等相關(guān)法律的修改和完善，從而從根本上保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所出現(xiàn)的問(wèn)題有一個(gè)科學(xué)合理的法律依據(jù)。建設(shè)過(guò)程當(dāng)中所出現(xiàn)的土地利用和管理的問(wèn)題而采取的對(duì)策及方法。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的加快，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程當(dāng)中出現(xiàn)了有關(guān)土地利用和管理的種種問(wèn)題。這些問(wèn)題涉及的方面眾多，不僅影響了我國(guó)居民的合法權(quán)益，還影響了城鎮(zhèn)建設(shè)布局和土地利用結(jié)構(gòu)，甚至還有非法交易。針對(duì)這些問(wèn)題，我們要引起重視，要仔細(xì)研究，要加快改善和落實(shí)相關(guān)法律和政策。只有在清醒認(rèn)識(shí)當(dāng)前問(wèn)題并積極采取有針對(duì)性的措施來(lái)解決的基礎(chǔ)上才能妥善解決這些問(wèn)題，從而促進(jìn)我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

參考文獻(xiàn)

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篇6

【摘要】城市化建設(shè)與耕地保護(hù)之間存在著矛盾的對(duì)立統(tǒng)一。面對(duì)當(dāng)前形勢(shì)下勢(shì)如破竹的大肆建設(shè)，耕地保護(hù)已經(jīng)迫在眉睫。

【關(guān)鍵詞】城市化；建設(shè)；　耕地；保護(hù)

城市化建設(shè)與耕地保護(hù)之間存在著矛盾的對(duì)立統(tǒng)一。面對(duì)當(dāng)前形勢(shì)下勢(shì)如破竹的大肆建設(shè)，耕地保護(hù)已經(jīng)迫在眉睫。那么，如何解決好城市化建設(shè)與耕地保護(hù)這一對(duì)矛盾呢？如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展呢？　筆者結(jié)合自身的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)淺談如下自己的看法與觀(guān)點(diǎn)：

1我國(guó)城市化建設(shè)中土地利用存在的問(wèn)題

在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，特別是城市化建設(shè)中，并沒(méi)有很好地處理好城市化建設(shè)與保護(hù)耕地這兩方面的關(guān)系，存在著在加速城市化建設(shè)的同時(shí)，忽視保護(hù)耕地的傾向。在如何處理耕地保護(hù)和城市發(fā)展的關(guān)系中還存在著較為嚴(yán)重的問(wèn)題。

1.1 城市土地閑置與撂荒。 隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和基本建設(shè)規(guī)模的大幅度增長(zhǎng)，一些地方出現(xiàn)了城市土地閑置，甚至撂荒。從廣義上講，城市土地閑置是指：（1）取得土地使用權(quán)后，未及時(shí)對(duì)土地加以利用，或土地利用率未達(dá)到規(guī)定要求，致使土地處于未被利用或利用不充分的狀態(tài)；（2）各種非法批地所造成的閑置狀態(tài)；未經(jīng)批準(zhǔn)已圈占了土地，以及未征、未用或利用不充分所造成的閑置等。

1.2城市違法用地現(xiàn)象嚴(yán)重。 1995年，全國(guó)有18個(gè)省市（自治區(qū)、直轄市）按照省委、省人大、省政府的要求，結(jié)合貫徹國(guó)家土管理局《關(guān)于全面清理非農(nóng)建設(shè)閑置土地的通知》精神，對(duì)1992-1994年貫徹執(zhí)行土地法律、法規(guī)的情況開(kāi)展了土地執(zhí)法檢查。

1.3城市土地利用效率低下。 根據(jù)1995年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年報(bào)，全國(guó)640個(gè)城市建成區(qū)19264.2平方公里，空閑土地按10－15％計(jì)劃，這些城市用地潛力達(dá)1926－2890平方公里，如按建設(shè)部頒布的城市規(guī)劃用地指標(biāo)城市人均用地100平方米計(jì)算，可安排城市人口1926-2890萬(wàn)，此潛力僅是充分利用城市空閑土地得到的。由此可以看出我國(guó)現(xiàn)有城市建設(shè)用地有很大的內(nèi)部挖潛改造能力。此外，我國(guó)城市建成區(qū)平均整體容積率太低，1990年全國(guó)455個(gè)設(shè)市城市建成區(qū)平均整體容積率只有0.31。城市用地結(jié)構(gòu)亦不合理，在結(jié)構(gòu)上存在工業(yè)用地比例過(guò)大，商業(yè)用地比例偏小，道路用地比例過(guò)小的問(wèn)題。用地結(jié)構(gòu)不合理造成地不能盡其用，土地產(chǎn)出效益差，土地價(jià)值不能體現(xiàn)。1991年全國(guó)城市土地平均工業(yè)產(chǎn)值7277元／平方米，地均利稅715元／平方米，且因城市規(guī)模而差別大，20-50萬(wàn)人口城市地均工業(yè)產(chǎn)值6625元／平方米，地均利稅525元／平方米，20-50萬(wàn)人口以下城市地均工業(yè)產(chǎn)值2459元／平方米，地均利稅265元／平方米。

1.4鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散，用地規(guī)模過(guò)大。 1996年全國(guó)共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)單位數(shù)2336.33×104個(gè)，職工1.35×108人，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集聚在縣鎮(zhèn)的僅占1％，在建制鎮(zhèn)的占7％，其余98％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)少數(shù)在集鎮(zhèn)，絕大多數(shù)在村及村以下。由于過(guò)度分散，使用地規(guī)模至少增加1/3，出現(xiàn)了不注意節(jié)約用地，大量圈占農(nóng)田，削弱農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的問(wèn)題。

2發(fā)展城市化建設(shè)，保護(hù)耕地應(yīng)采取的措施

針對(duì)目前我國(guó)已面臨耕地不斷減少的嚴(yán)重威脅，保護(hù)耕地是我國(guó)一個(gè)基本國(guó)策，必須制定相應(yīng)的政策和采取有效措施，既加快城市化進(jìn)程，又切實(shí)保護(hù)耕地。建議采取以下措施

2.1深化土地使用制度改革，建立土地集約化利用指標(biāo)體系。 通過(guò)供地機(jī)制的變革與創(chuàng)新，從根本上解決亂占濫用耕地的問(wèn)題，進(jìn)而推動(dòng)建設(shè)用地內(nèi)涵挖潛和集約利用。通過(guò)調(diào)查研究，盡快建立適合我國(guó)國(guó)情的土地集約化利用指標(biāo)體系，在指標(biāo)體系中體現(xiàn)城市人均用地標(biāo)準(zhǔn)、城市容積率、城市土地產(chǎn)出效益等。使所建指標(biāo)體系，既有利于城市化建設(shè)，又有利于集約利用土地，既達(dá)到發(fā)展建設(shè)的目的，又起到最大限度地節(jié)約用地的作用，緩解建設(shè)用地和保護(hù)耕地的矛盾，變矛盾為協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

2.2做好城市土地利用規(guī)劃。 土地利用總體規(guī)劃是國(guó)家調(diào)控土地的基本手段，通過(guò)分析土地利用現(xiàn)狀和土地潛力，科學(xué)地預(yù)測(cè)未來(lái)土地需求，調(diào)整各類(lèi)用地結(jié)構(gòu)和數(shù)量，從而綜合平衡土地供需形勢(shì)，達(dá)到宏觀(guān)調(diào)控土地的目的。城市規(guī)劃是根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需求，在研究城市密度的前提下，對(duì)城市空間布局和城市形態(tài)的總體設(shè)計(jì)，并通過(guò)城市土地利用規(guī)劃來(lái)落實(shí)。必須將城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃銜接起來(lái)，貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策，堅(jiān)持“一要吃飯、二要建設(shè)”的基本方針，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

2.3控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用過(guò)多的耕地。 由于城市化的發(fā)展，人、財(cái)、物等資源必然流向城市，通過(guò)城市基礎(chǔ)設(shè)施、資金、技術(shù)以及服務(wù)等便利條件引導(dǎo)分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城市集中，可以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍地開(kāi)花，占用過(guò)多的耕地，達(dá)到節(jié)省建設(shè)用地，減少環(huán)境污染的目的。

篇7

關(guān)鍵詞：土地利用變化；ArcGIS；變化數(shù)量分析；動(dòng)態(tài)速率分析；變化結(jié)構(gòu)分析；

中圖分類(lèi)號(hào)：A715文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

1 引言

人類(lèi)對(duì)自然世界的改造活動(dòng)究其根本而言，離不開(kāi)對(duì)土地資源的利用，土地利用變化成為了當(dāng)今全球范圍內(nèi)研究的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。[1]土地利用變化的數(shù)量結(jié)構(gòu)、速度和方向與社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)息息相關(guān)，通過(guò)對(duì)土地利用變化情況的科學(xué)分析和評(píng)價(jià)，為制定合理的土地利用政策，確保科學(xué)的土地利用規(guī)劃，已成為提高土地管理的必然要求之一。[2]

2 GIS下土地利用數(shù)據(jù)處理

本文研究數(shù)據(jù)以2008-2012沈陽(yáng)市法庫(kù)縣某地區(qū)土地利用分布數(shù)據(jù)（SHP格式）、SRTM雷達(dá)地形數(shù)據(jù)和沈陽(yáng)市2008~2012年的統(tǒng)計(jì)年鑒、調(diào)查報(bào)告和歷史資料為主要基礎(chǔ)資料。

數(shù)據(jù)預(yù)處理主要是針對(duì)土地利用分布數(shù)據(jù)的處理，主要的處理流程如下：

（1）在ArcGIS下對(duì)土地利用分類(lèi)信息進(jìn)行整合，根據(jù) GB/T 21010-2007《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》中土地利用類(lèi)型的一級(jí)類(lèi)型標(biāo)準(zhǔn)，將用地類(lèi)型歸納為八類(lèi)，得到兩期的土地利用分布圖，如圖1所示；

（2）在ArcGIS下對(duì)土地利用矢量數(shù)據(jù)與SRTM雷達(dá)地形數(shù)據(jù)融合處理[3]。

圖1土地利用現(xiàn)狀圖

Fig.1 The land use map

3土地利用變化分析方法

3.1 土地利用數(shù)量變化分析

利用ArcGIS軟件的屬性統(tǒng)計(jì)分析模塊對(duì)兩期土地利用數(shù)據(jù)中八類(lèi)主要用地類(lèi)型的數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)理統(tǒng)計(jì)，得到表3.1中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

表3.1 2008年、2012年各土地利用面積與比例

從表3.1的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出，該區(qū)域在研究期內(nèi)土地利用比例結(jié)構(gòu)未發(fā)生較大變化，土地利用組合類(lèi)型仍以耕地、城鎮(zhèn)村及工礦用地、林地為主。其中，土地面積凈增長(zhǎng)的類(lèi)型為耕地、城鎮(zhèn)及工礦用地、交通設(shè)施用地和其他土地。凈面積增長(zhǎng)最大交通運(yùn)輸用地，增加約86.40公頃；凈面積減小最大為水域及水利設(shè)施用地，減少約-182.53公頃。

3.2 土地利用變化速率分析

利用ArcGIS屬性數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)功能，根據(jù)單一土地利用類(lèi)型動(dòng)態(tài)度公式，計(jì)算出該時(shí)間周期內(nèi)不同土地利用類(lèi)型的變化幅度與土地利用變化率[5]，如表3.2所示。

表3.22008年、2012年各土地利用變化幅度與變化率

由表3.2可以看出，研究區(qū)域在研究周期內(nèi)總體的土地利用變化率為0.7%，增長(zhǎng)變化速度較高的是其他土地和交通運(yùn)輸用地，其變化率分別為43.96%和14.02%；減小變化速度較高的是水域及水利設(shè)施用地，其變化率為6.58%；其他用地類(lèi)型變化速率相對(duì)較小。

3.3 土地利用變化結(jié)構(gòu)分析

土地利用變化轉(zhuǎn)移矩陣來(lái)源于系統(tǒng)分析中對(duì)系統(tǒng)狀態(tài)與狀態(tài)轉(zhuǎn)移的定量描述。[5]利用ArcGIS下的數(shù)據(jù)融合gn與疊加分析功能，得到土地利用變化空間轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù)，在Excel軟件中生成轉(zhuǎn)移矩陣，如表3-3所示。

表3.3土地利用變化轉(zhuǎn)移矩陣

由表3-3中數(shù)據(jù)可知該區(qū)域各用地類(lèi)型在研究周期內(nèi)土地利用類(lèi)型轉(zhuǎn)換情況。各用地類(lèi)型的轉(zhuǎn)換情況如下：

（1）耕地。基本保持平衡，轉(zhuǎn)入類(lèi)型以水域及水利設(shè)施用地、林地、草地為主要，轉(zhuǎn)入面積比為0.46%；轉(zhuǎn)出以城鎮(zhèn)村及工礦用地、交和其他類(lèi)型為主，轉(zhuǎn)出面積為0.45%。

（2）林地、園地。以轉(zhuǎn)出為主，但轉(zhuǎn)出面積比率僅為0.33%、0.37%，未改變林、草地基本格局。

（3）水域及水利設(shè)施用地、草地。以土地轉(zhuǎn)出為主，主要轉(zhuǎn)出類(lèi)型為耕地，轉(zhuǎn)出面積比為6.58%、1.41%，轉(zhuǎn)出現(xiàn)象較為明顯。

（4）其他土地、交通設(shè)施用地、城鎮(zhèn)村及工礦用地。以土地轉(zhuǎn)入為主，轉(zhuǎn)入類(lèi)型較為豐富，轉(zhuǎn)入土地面積比為43.96%、14.02%和1.02%。

4結(jié)論

該區(qū)域土地利用變化的結(jié)果與該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著密切聯(lián)系，隨著沈陽(yáng)市規(guī)模的不斷擴(kuò)張，周邊縣級(jí)市已逐漸由原本的單純農(nóng)作物生產(chǎn)向農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)與加工的混合經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)型，該區(qū)域內(nèi)建成多家肉蛋加工企業(yè)，增加了工業(yè)用地的面積，進(jìn)而帶動(dòng)區(qū)內(nèi)農(nóng)民在原來(lái)的農(nóng)作物生產(chǎn)規(guī)模基礎(chǔ)上增加了農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)規(guī)模，出現(xiàn)了規(guī)模化的肉禽生產(chǎn)基地，增加了其他土地類(lèi)型中農(nóng)業(yè)設(shè)施用地的面積。同時(shí)，為配套該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，交通設(shè)施作為帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紐帶，也成為了該區(qū)域土地變化的主要增長(zhǎng)表現(xiàn)形式。

參考文獻(xiàn)

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[2]趙捷.包頭市土地利用現(xiàn)狀分析[J].陰山學(xué)刊，2008，22(1)：72-76.

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篇8

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；編制與實(shí)施；思考和建議

一、引言

土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求和當(dāng)?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟(jì)和社會(huì)條件，對(duì)土地的開(kāi)發(fā)、利用、治理和保護(hù)，在空間、時(shí)間上所作的總體安排和布局，是國(guó)家對(duì)土地實(shí)行用途管制和土地利用計(jì)劃管理的基礎(chǔ)和依據(jù)。其實(shí)質(zhì)是對(duì)有限的土地資源在國(guó)民經(jīng)濟(jì)部門(mén)間的合理配置，即土地資源在部門(mén)間的時(shí)空分配（數(shù)量、質(zhì)量、區(qū)位），體現(xiàn)在土地利用結(jié)構(gòu)上的合理和科學(xué)布局。它是土地利用管理的“龍頭”。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，針對(duì)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)張過(guò)快、耕地大量減少等情況，我國(guó)先后組織開(kāi)展了兩輪土地利用總體規(guī)劃編制和實(shí)施工作，取得了很大成就，很大程度上發(fā)揮了規(guī)劃在科學(xué)利用和合理配置土地資源中的宏觀(guān)調(diào)控作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和改革開(kāi)放的不斷深入，規(guī)劃預(yù)測(cè)的不確定性因素越來(lái)越多，特別是第二輪規(guī)劃是在90年代初經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，中央采取從緊政策，加強(qiáng)宏觀(guān)調(diào)控，加強(qiáng)土地管理和耕地保護(hù)的背景下編制的，規(guī)劃實(shí)施后，出現(xiàn)了一系列新情況、新問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和宏觀(guān)政策的調(diào)整，使得這輪規(guī)劃在許多方面顯現(xiàn)出不相適應(yīng)的地方。隨著我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》的制定和國(guó)內(nèi)、國(guó)際土地利用規(guī)劃新理念的傳播，我國(guó)的土地利用管理思路也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，上一輪規(guī)劃越來(lái)越難以適應(yīng)土地管理的新形勢(shì)、新要求，迫切需要進(jìn)行新的修訂。目前，如何開(kāi)展新一輪土地利用總體規(guī)劃的修編工作，是一項(xiàng)十分重要的課題。要在總結(jié)上一輪規(guī)劃實(shí)施的基礎(chǔ)上，改進(jìn)規(guī)劃方法，提高規(guī)劃水平，確保規(guī)劃的科學(xué)性和可行性。

二、新一輪土地利用總體編制與實(shí)施的思考

通過(guò)上輪土地利用總體規(guī)劃編制與實(shí)施的成效及存在問(wèn)題進(jìn)行分析，筆者認(rèn)為，新一輪的規(guī)劃編制，應(yīng)重點(diǎn)研究解決好以下五個(gè)方面的問(wèn)題。

（一）規(guī)劃的多元化目標(biāo)定位問(wèn)題

社會(huì)決策中的目標(biāo)通常不會(huì)只有一個(gè)，不同經(jīng)濟(jì)層次的組織有不同的目標(biāo)，不同水準(zhǔn)的個(gè)人也有不同的目標(biāo)，同一組織或同一個(gè)人也不會(huì)只有一個(gè)目標(biāo)，這就是多目標(biāo)決策。多目標(biāo)決策有兩個(gè)特性：一是目標(biāo)之間的不可公度性。人們所追求的目標(biāo)之間沒(méi)有統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益，可以用貨幣來(lái)衡量標(biāo)準(zhǔn)，而社會(huì)和諧、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題中，是無(wú)法用貨幣指標(biāo)作為衡量的。二是目標(biāo)之間的矛盾性。當(dāng)改進(jìn)了某一個(gè)目標(biāo)值，就很可能使另一目標(biāo)變壞，滿(mǎn)足了一個(gè)目標(biāo)卻損害了另一個(gè)目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)并不一定意味著人們愉悅程度得到增加、生態(tài)環(huán)境得到改善。很顯然。土地利用總體規(guī)劃是一個(gè)多目標(biāo)決策問(wèn)題，在新一輪土地編制中，如何確定規(guī)劃的多元化目標(biāo)問(wèn)題，如何對(duì)目標(biāo)進(jìn)行篩選、排序、優(yōu)化是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。

（二）規(guī)劃的彈性與剛性關(guān)系問(wèn)題

彈性，是指當(dāng)經(jīng)濟(jì)變量之間存在函數(shù)關(guān)系時(shí)，一變量對(duì)另一變量變化反應(yīng)的靈敏程度。運(yùn)用到規(guī)劃中，是指規(guī)劃思路及指標(biāo)體系對(duì)隨機(jī)性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)程度。從理論上講，規(guī)劃和市場(chǎng)之間存在一種相互聯(lián)系、相互制約的辯證關(guān)系，一方面規(guī)劃對(duì)市場(chǎng)起著誘導(dǎo)、調(diào)控、規(guī)范和拉動(dòng)作用，另一方面市場(chǎng)對(duì)規(guī)劃起著主導(dǎo)的、決定性的作用；就土地利用總體規(guī)劃而言，首先是規(guī)劃在編制時(shí)接受市場(chǎng)變動(dòng)的信號(hào)，即信號(hào)刺激，如地區(qū)建設(shè)用地供給不足、需求市場(chǎng)發(fā)生變動(dòng)，導(dǎo)致用地結(jié)構(gòu)布局變化或需求導(dǎo)致區(qū)域大量土地閑置等；繼而規(guī)劃通過(guò)各種機(jī)制對(duì)此做出相應(yīng)調(diào)整，如增加建設(shè)用地指標(biāo)，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)和布局等；隨后規(guī)劃將這一信息反饋到市場(chǎng)，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)整和引導(dǎo)，市場(chǎng)在規(guī)劃的作用下不斷調(diào)節(jié)并將新的信息反饋給規(guī)劃，從而實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)式雙向作用機(jī)制。在西方國(guó)家，彈性被廣泛運(yùn)用到各個(gè)規(guī)劃領(lǐng)域。如波蘭、法國(guó)、西德等西方國(guó)家早在上世紀(jì)60年代就開(kāi)始探討彈性發(fā)展規(guī)劃方法論，同時(shí)做出若干不同方案，供決策部門(mén)評(píng)價(jià)選擇。實(shí)踐證明，彈性規(guī)劃對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資源的合理配置和利用有較強(qiáng)的適應(yīng)性和指導(dǎo)性。關(guān)鍵在于如何處理彈性與剛性的關(guān)系，彈性太大會(huì)給地方政府留有尋租的機(jī)會(huì)，地方高興，國(guó)家遭殃；剛性太大會(huì)使規(guī)劃呆板，國(guó)家好管理，地方?jīng)]自。

（三）規(guī)劃的開(kāi)放性問(wèn)題

從系統(tǒng)論角度看，土地的本質(zhì)是由土地生態(tài)系統(tǒng)和土地經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)在時(shí)空耦合而成的復(fù)合系統(tǒng)，土地生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)是一個(gè)開(kāi)放的系統(tǒng)，只有開(kāi)放，才可能保持系統(tǒng)的有序性。土地規(guī)劃就是在時(shí)間上和空間上對(duì)土地生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)不斷地輸入和輸出物質(zhì)、能量、信息和資金，使之向決策者預(yù)期的方向發(fā)展變化，以實(shí)現(xiàn)土地生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的雙贏。系統(tǒng)的開(kāi)放程度決定于影響系統(tǒng)開(kāi)放的激勵(lì)機(jī)制。所謂激勵(lì)，就是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的當(dāng)事人達(dá)到的一種狀態(tài)，在這種狀態(tài)下，他具有從事某種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)在推動(dòng)力。一般而言，激勵(lì)功能的強(qiáng)弱，主要與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)事人的努力和報(bào)酬的接近程度相關(guān)，要使土地利用總體規(guī)劃具有開(kāi)放性就是要營(yíng)造這種開(kāi)放性的激勵(lì)機(jī)制。

（四）規(guī)劃理念與規(guī)劃技術(shù)問(wèn)題

20世紀(jì)80年代以后，基于可持續(xù)發(fā)展的土地可持續(xù)利用研究日益成為熱點(diǎn)，它尋求實(shí)現(xiàn)土地資源合理配置的有效途徑，認(rèn)為土地利用規(guī)劃應(yīng)遵循公平、選擇、共同、需求等一系列原則，應(yīng)以不損害、不掠奪后代的發(fā)展需求作為前提，滿(mǎn)足當(dāng)代的發(fā)展需求，以體現(xiàn)高效和諧、循環(huán)再生、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)行平穩(wěn)的良性狀態(tài)。近10年來(lái)，新土地規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃理論在區(qū)域發(fā)展問(wèn)題的過(guò)程中進(jìn)一步把視角從“物”轉(zhuǎn)向了“人”，轉(zhuǎn)向了人對(duì)土地資源需求的滿(mǎn)足和社會(huì)發(fā)展，主要借助人文社會(huì)科學(xué)的方法論，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)和文化特點(diǎn)，并引用相關(guān)人文社會(huì)學(xué)科的理論、來(lái)分析其對(duì)經(jīng)濟(jì)空間問(wèn)題的影響。如勞動(dòng)地域分工中借用生產(chǎn)關(guān)系理論， 新產(chǎn)業(yè)空間中借助經(jīng)濟(jì)學(xué)中的柔性生產(chǎn)概念，網(wǎng)絡(luò)研究中借助社會(huì)學(xué)家的社會(huì)根植性概念等。在方法和技術(shù)應(yīng)用上，近年來(lái)發(fā)展很快，隨著最優(yōu)化技術(shù)的出現(xiàn)與應(yīng)用，各種線(xiàn)性和非線(xiàn)性規(guī)劃及多目標(biāo)規(guī)劃的方法開(kāi)始應(yīng)用于土地利用規(guī)劃編制和研究過(guò)程中，已較為廣泛地運(yùn)用遙感(RS)、全球定位系統(tǒng)(GPS)與地理信息系統(tǒng)(GIS)等新技術(shù)進(jìn)行土地利用適宜性評(píng)價(jià)、現(xiàn)狀變更調(diào)查、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、規(guī)劃動(dòng)態(tài)管理和信息系統(tǒng)建設(shè)方面，并探索“3S”一體化技術(shù)和WebGIS在土地利用規(guī)劃中的運(yùn)用。

（五）規(guī)劃實(shí)施與追蹤管理問(wèn)題

規(guī)劃作為一種中長(zhǎng)期計(jì)劃和一種行動(dòng)綱領(lǐng)，其編制工作的完成，僅僅是規(guī)劃成功邁出的第一步。是否能夠?qū)嵤瑒t是規(guī)劃成功的關(guān)鍵，它直接影響著規(guī)劃的生命力和應(yīng)用前景。土地利用總體規(guī)劃編制過(guò)程與實(shí)施過(guò)程是一對(duì)有機(jī)聯(lián)系不可分割的孿生體，規(guī)劃編制過(guò)程僅僅是一種研究、一種分析、一種建議和一種規(guī)定，只有將這種規(guī)定和建議同規(guī)劃實(shí)施追蹤過(guò)程對(duì)接起來(lái)，才能構(gòu)成一個(gè)系統(tǒng)完整的規(guī)劃全過(guò)程，這種全過(guò)程規(guī)劃就是土地利用總體規(guī)劃編制與實(shí)施追蹤一體化的過(guò)程。這種一體化過(guò)程包括三個(gè)方面：1.規(guī)劃“政策”化。規(guī)劃在未進(jìn)入實(shí)施前，不管實(shí)施可行性看起來(lái)有多強(qiáng)，都只能是停留在文字（圖件）化階段。規(guī)劃的政策化過(guò)程就是將土地利用總體規(guī)劃文本中的各種規(guī)劃目標(biāo)、各類(lèi)實(shí)施措施等變成政府的政策加以實(shí)施。2.謀劃與決斷的相互監(jiān)控。土地利用總體規(guī)劃是區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地的咨詢(xún)服務(wù)系統(tǒng)，主要通過(guò)探討各種土地利用問(wèn)題，對(duì)土地利用系統(tǒng)進(jìn)行綜合分析，向政府針對(duì)具體土地利用問(wèn)題提出多個(gè)理念，多個(gè)規(guī)劃方案。也就是說(shuō)，土地利用總體規(guī)劃只擔(dān)任“謀士”的角色，最后的決斷權(quán)在政府決策者。只有真實(shí)反映某一時(shí)期區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求的規(guī)劃才是好的規(guī)劃，才能在實(shí)施過(guò)程中，不斷促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。3.動(dòng)態(tài)化的追蹤管理。規(guī)劃作為對(duì)未來(lái)多種可能性的描述，在實(shí)施過(guò)程中不可避免地會(huì)遇到這樣那樣的問(wèn)題，需要經(jīng)常在實(shí)施過(guò)程中加以調(diào)整，也就是對(duì)規(guī)劃實(shí)行動(dòng)態(tài)式追蹤管理，對(duì)區(qū)域土地利用狀況、土地規(guī)劃執(zhí)行狀況等進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。

三、新一輪土地利用總體規(guī)劃編制與實(shí)施的具體建議

(一)堅(jiān)持為以保護(hù)耕地為主線(xiàn)的規(guī)劃目標(biāo)不動(dòng)搖，重點(diǎn)兼顧土地空間布局，土地生態(tài)環(huán)境規(guī)劃目標(biāo)

實(shí)踐證明，在土地利用總體規(guī)劃中，堅(jiān)持以保護(hù)耕地為主線(xiàn)的功能定位，是符合我國(guó)人多地少、農(nóng)用地特別是耕地不足的基本國(guó)情的。國(guó)土資源部就第三次土地利用總體規(guī)劃的修編，也提出了嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田是修編的首要原則。

土地的空間布局首先就要考慮農(nóng)用地布局尤其是耕地布局，主要是基本農(nóng)田布局問(wèn)題。基本農(nóng)田布局就要根據(jù)我國(guó)未來(lái)人口高峰期，綜合考慮城鎮(zhèn)發(fā)展體系和城鎮(zhèn)用地規(guī)模，科學(xué)地確定。參照英國(guó)的作法，在大城市周?chē)藿ňG化帶，作為隔離地帶，可以有效控制城市外延，對(duì)保護(hù)城市郊區(qū)耕地起到了很好的作用。這樣確定的基本農(nóng)田不會(huì)輕易被占，不會(huì)造成對(duì)基本農(nóng)田投入的浪費(fèi)。除劃定的基本農(nóng)田外，其他一般農(nóng)田改設(shè)為農(nóng)業(yè)調(diào)整區(qū)，把合理布局，突出區(qū)域特色，大力發(fā)展區(qū)域化、專(zhuān)業(yè)化、集約化較高的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地作為規(guī)劃的一項(xiàng)重要內(nèi)容，并根據(jù)集約利用的原則進(jìn)行集中布局。只要是不破壞耕層，在指標(biāo)上不限制，可根據(jù)實(shí)際情況在農(nóng)業(yè)調(diào)整區(qū)進(jìn)行安排，視為符合規(guī)劃。其次要考慮建設(shè)用地的布局。建設(shè)用地布局主要是城鎮(zhèn)體系布局，在規(guī)劃中，從統(tǒng)籌區(qū)域、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的空間均衡理念出發(fā)，使人口、經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)的分布與環(huán)境、資源的承載能力相協(xié)調(diào)。要考慮哪些地方適合擴(kuò)大城市規(guī)模，適合進(jìn)一步聚集人口，哪些地方不適合進(jìn)行大規(guī)模開(kāi)發(fā)和建設(shè)，而是需要進(jìn)行保護(hù)和恢復(fù)，甚至疏散人口，這些問(wèn)題都需要通過(guò)加強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃的空間引導(dǎo)和約束功能來(lái)予以解決。

在新一輪土地利用總體規(guī)劃編制中，要考慮由于規(guī)劃實(shí)施而產(chǎn)生外部性作用。一般而言，正的外部性應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償，負(fù)的外部性應(yīng)當(dāng)賠償，不能以犧牲環(huán)境、犧牲子孫后代的利益為代價(jià)來(lái)?yè)Q取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（二）改革僵化的指標(biāo)體系，構(gòu)建剛、彈性互補(bǔ)的規(guī)劃指標(biāo)

要改革目前僵化的指標(biāo)體系，根據(jù)新形勢(shì)的需要，應(yīng)把指標(biāo)分成強(qiáng)制性指標(biāo)、指導(dǎo)性指標(biāo)和機(jī)動(dòng)性指標(biāo)。強(qiáng)制性指標(biāo)主要包括耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)占用耕地面積、城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模等指標(biāo)。這部分指標(biāo)需要無(wú)條件地實(shí)施，如規(guī)劃應(yīng)明確規(guī)定在空間上需要進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)和管制、嚴(yán)格禁止開(kāi)發(fā)建設(shè)的區(qū)域和地段。指導(dǎo)性指標(biāo)主要包括農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指標(biāo)(設(shè)施農(nóng)業(yè)、畜禽飼養(yǎng)和養(yǎng)殖水面等農(nóng)業(yè)用地占用耕地指標(biāo)、生態(tài)退耕)、土地資源生態(tài)保護(hù)、林木覆蓋率等指標(biāo)。這些指標(biāo)主要是為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)保護(hù)需要，具體實(shí)施是由相關(guān)部門(mén)實(shí)施。機(jī)動(dòng)性指標(biāo)主要針對(duì)一些定位隨機(jī)性較大的、零星或突發(fā)性建設(shè)項(xiàng)目而設(shè)置，因其建設(shè)用地?cái)?shù)量及位置難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，用機(jī)動(dòng)指標(biāo)進(jìn)行調(diào)節(jié)。在規(guī)劃的建設(shè)用地指標(biāo)中，增設(shè)適當(dāng)比例的機(jī)動(dòng)指標(biāo)，以保證一些特殊用地的需要。根據(jù)各地實(shí)際情況，這部分指標(biāo)可以是規(guī)劃期規(guī)劃建設(shè)用地增量的10％~20％，由各級(jí)人民政府機(jī)動(dòng)調(diào)整，增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性，但這些指標(biāo)不能隨意突破，這些指標(biāo)都要由上級(jí)土地管理部門(mén)和用地審批部門(mén)同意與備案。

（三）建立規(guī)劃修編的公眾參與制度，提高規(guī)劃的開(kāi)放程度

公眾參與規(guī)劃編制是規(guī)劃編制人性化的要求，有利于增強(qiáng)規(guī)劃本身的綜合性，為規(guī)劃實(shí)施創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。公眾參與的方式應(yīng)根據(jù)規(guī)劃編制不同階段的特點(diǎn)，采取行之有效的參與方式，注重實(shí)效。政府應(yīng)制定相應(yīng)的法規(guī)，規(guī)定土地利用規(guī)劃中公眾參與的組織設(shè)置、參與形式及參與步驟，確保公眾參與的合法性，保證公眾參與層面廣、參與活動(dòng)貫穿規(guī)劃編制全過(guò)程。市級(jí)規(guī)劃采取了吸收各相關(guān)部門(mén)及其專(zhuān)家參與專(zhuān)題研究、方案論證的方式，專(zhuān)題研究吸納了土地管理部門(mén)、學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)的觀(guān)點(diǎn)，規(guī)劃方案綜合了部門(mén)發(fā)展意見(jiàn)，活躍了學(xué)術(shù)探討氛圍，探索出順應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、又不違背國(guó)家土地政策的規(guī)劃方案和實(shí)施保障措施。縣級(jí)規(guī)劃將采取部門(mén)提出行業(yè)規(guī)劃、縣主要領(lǐng)導(dǎo)參與規(guī)劃方案審查等公眾參與方式。鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃的公眾參與主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出地方建設(shè)發(fā)展設(shè)想，對(duì)實(shí)施涉及到農(nóng)民切身利益的項(xiàng)目(如居民點(diǎn)調(diào)整、土地開(kāi)發(fā)整理、生態(tài)退耕等）的安排廣泛征求村民委員會(huì)和村民意見(jiàn)等。

（四）堅(jiān)持“以人為本”的規(guī)劃理念，同時(shí)做好土地資源的供需預(yù)測(cè)工作

堅(jiān)持“以人為本”的規(guī)劃理念，就是要以黨的十六屆四中全會(huì)提出的“堅(jiān)持以人為本，樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展”的科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導(dǎo)，改變過(guò)去單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、忽視資源保護(hù)的規(guī)劃理念，把土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)和提高耕地質(zhì)量納入規(guī)劃目標(biāo)體系。要轉(zhuǎn)變土地資源利用方式，變粗放、掠奪性的消耗模式為集約和永續(xù)利用模式，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)。

堅(jiān)持“以人為本”的規(guī)劃理念，要吸收國(guó)際國(guó)內(nèi)先進(jìn)的規(guī)劃理念，如全球化理念、社會(huì)化理念、外部性、資源稟賦、理性發(fā)展理念等。這里著重介紹一下理性發(fā)展理念。理性發(fā)展理念在20世紀(jì)90年代初由美國(guó)的建筑師創(chuàng)立，在學(xué)院派的理論學(xué)說(shuō)基礎(chǔ)上，形成理性發(fā)展政策。理性發(fā)展理念符合可持續(xù)發(fā)展原則，是可持續(xù)發(fā)展在現(xiàn)實(shí)條件下的具體實(shí)踐。理性發(fā)展作為一種與市場(chǎng)機(jī)制相對(duì)應(yīng)的政府宏觀(guān)調(diào)控職能，主要是通過(guò)法律、財(cái)政、金融、稅收等手段對(duì)土地開(kāi)發(fā)和利用的過(guò)程與模式進(jìn)行管理，以控制城市蔓延，提高土地的使用效率，實(shí)現(xiàn)城市的理性發(fā)展。筆者認(rèn)為，對(duì)于我國(guó)人多地少的國(guó)情，適當(dāng)控制城市發(fā)展的規(guī)模是必要的，理性發(fā)展理念值得借鑒。

針對(duì)上輪土地規(guī)劃土地供需預(yù)測(cè)，特別是建設(shè)用地偏差較大的情況，筆者認(rèn)為，在研究方法論的同時(shí)，主要做好土地供需預(yù)測(cè)的調(diào)查工作與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集工作，做到定性與定量、主觀(guān)與客觀(guān)的統(tǒng)一。這是因?yàn)榛跀?shù)理統(tǒng)計(jì)的方法論并不完全能夠反應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況，除了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確之外，還要通過(guò)實(shí)地調(diào)查來(lái)檢驗(yàn)，這往往是以往規(guī)劃容易忽視的環(huán)節(jié)。

（五）完善土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)控體系

“三分規(guī)劃，七分管理”，在土地利用總體規(guī)劃管理過(guò)程中，編制是基礎(chǔ)，審批是保證，實(shí)施是最終目的。首先，要加快相關(guān)法律法規(guī)的立法步伐。抓緊制定《土地規(guī)劃法》《土地用途管制法》等項(xiàng)法律法規(guī)，在這些法律法規(guī)中應(yīng)著重明確土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性，一切土地利用都應(yīng)在土地利用總體規(guī)劃的框架內(nèi)進(jìn)行。其次，要建立起由政府、公眾和規(guī)劃師三位一體的群體決策支持系統(tǒng)，其組成結(jié)構(gòu)可以是各占1/3。決策支持系統(tǒng)對(duì)規(guī)劃的實(shí)施起決定作用，既對(duì)政府的尋租行為起到約束和制約作用，也可以對(duì)個(gè)人和單位的土地利用行為和方式進(jìn)行監(jiān)督。第三，要建立完整的規(guī)劃編制評(píng)估體制。通過(guò)建立“規(guī)劃編制――實(shí)施――評(píng)估――調(diào)整”，修訂一套完整的規(guī)劃體制，解決“重編制、輕實(shí)施、缺評(píng)估、泛調(diào)整”的問(wèn)題，建立規(guī)劃的監(jiān)督檢查、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和反饋修改機(jī)制。第四,建立規(guī)劃的動(dòng)態(tài)化追蹤管理機(jī)制。充分應(yīng)用各種技術(shù)手段，對(duì)區(qū)域土地利用狀況、土地規(guī)劃執(zhí)行狀況等進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，反饋問(wèn)題，解決問(wèn)題。

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【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地 節(jié)約集約 探究

毋庸諱言，土地是不可再生的資源，因此，嚴(yán)格土地管理、科學(xué)規(guī)劃、合理布局、節(jié)約集約用地尤為重要。但是也要看到，受制于房地產(chǎn)用地結(jié)構(gòu)性矛盾、工業(yè)用地鋪張浪費(fèi)以及城鎮(zhèn)化理念偏差，不少地方尤其是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻，為此，筆者以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)節(jié)約集約用地，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用存在的問(wèn)題

1、公共資源分配不公 不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)為增加財(cái)政收入，積極引進(jìn)房地產(chǎn)項(xiàng)目，人為加大城鎮(zhèn)化速度，其必然結(jié)果就是占用大量的土地資源，房地產(chǎn)用地的結(jié)構(gòu)性矛盾影響土地資源的公平配置，一般百姓所需要的住宅面積很小，而占地面積大、容積率小、綠化率高、單套面積超大的別墅或高檔住宅卻在市場(chǎng)上屢屢出現(xiàn)，使得有限的土地資源為少數(shù)人服務(wù)，導(dǎo)致公共資源分配不公。

2、工業(yè)用地粗放利用 不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)為增加財(cái)政收入，積極招商引資，將土地作為招商引資的優(yōu)惠條件，部分土地服從項(xiàng)目、服從外商，特別是一些工業(yè)項(xiàng)目，由于工業(yè)用地市場(chǎng)化程度不高，利用比較粗放，工業(yè)用地土地利用容積率低，大多是一層的低矮廠(chǎng)房，綠地比例偏大，單位面積投資金額不高，投資強(qiáng)度達(dá)不到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，土地利用率不高。

3、監(jiān)管機(jī)制不力 應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)粗放用地的法律法規(guī)相對(duì)滯后，節(jié)約集約用地的責(zé)任機(jī)制和考核機(jī)制不夠完善。實(shí)施調(diào)控用地總量的土地利用總體規(guī)劃和建設(shè)用地年度計(jì)劃缺乏嚴(yán)肅性，建設(shè)用地批前批中批后的全程監(jiān)督尚需進(jìn)一步加強(qiáng)。對(duì)閑置浪費(fèi)土地行為，習(xí)慣于大事化小、小事化了。節(jié)約土地的觀(guān)念還沒(méi)有真正完全樹(shù)立。

4、農(nóng)村建房散亂無(wú)章 應(yīng)該說(shuō)相當(dāng)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民點(diǎn)比較分散，住房建新不拆舊，空心村、宅基地利用效率不高，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重；占用耕地建房、少批多占和“一戶(hù)多宅”的現(xiàn)象沒(méi)有得到完全控制；土地利用總體規(guī)劃與交通、林業(yè)、水利等部門(mén)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃銜接不緊密，不能很好的控制和引導(dǎo)用地，由此導(dǎo)致土地浪費(fèi)嚴(yán)重。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地節(jié)約利用策略

節(jié)約土地、保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策，在耕地保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻、城鎮(zhèn)化用地結(jié)構(gòu)性矛盾及工業(yè)用地存在浪費(fèi)的情況下，節(jié)約集約利用土地尤為重要。

1、加強(qiáng)總體規(guī)劃 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要按照布局集中、用地集約、產(chǎn)業(yè)集聚的原則，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)行產(chǎn)業(yè)分工和功能定位，做好土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的銜接，力求在規(guī)劃的期限、規(guī)模、區(qū)域范圍、發(fā)展方向、功能指標(biāo)等方面取得一致；要充分發(fā)揮規(guī)劃的調(diào)控作用，突出保護(hù)耕地，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，做到地盡其力、優(yōu)地優(yōu)生；從單獨(dú)的規(guī)模控制轉(zhuǎn)向規(guī)模控制與土地利用節(jié)約集約度控制并重，重點(diǎn)抓好土地利用功能分區(qū)，科學(xué)確定各分區(qū)和地塊用途。

2、加快土地置換 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要認(rèn)真執(zhí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤政策，做好“空心村”整治，有計(jì)劃地實(shí)施遷村騰地，加大對(duì)農(nóng)村廢棄地、工礦廢棄地的整治力度，盤(pán)活鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中撤并留下的閑置土地；引導(dǎo)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，通過(guò)建設(shè)用地置換政策，逐步引導(dǎo)農(nóng)村居民點(diǎn)向中心村和小城鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，挖掘建設(shè)用地潛力；對(duì)低效利用的城鎮(zhèn)土地進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃，從而節(jié)約土地。

3、強(qiáng)化土地供應(yīng) 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要從嚴(yán)控制城鄉(xiāng)建設(shè)占用耕地，限制城鎮(zhèn)、村莊用地規(guī)模的盲目擴(kuò)張，加大對(duì)農(nóng)村住宅用地的管理力度；加強(qiáng)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)用地管理，對(duì)不符合規(guī)劃的開(kāi)發(fā)區(qū)和已經(jīng)批準(zhǔn)撤銷(xiāo)的開(kāi)發(fā)區(qū)，不得批準(zhǔn)用地；嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，不得批準(zhǔn)新建禁止類(lèi)項(xiàng)目，從嚴(yán)控制限制類(lèi)項(xiàng)目數(shù)量、布局和用地規(guī)模；認(rèn)真落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)定，嚴(yán)格控制各類(lèi)建設(shè)占用基本農(nóng)田，確保基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量不下降、用途不改變；建設(shè)占用耕地的必須補(bǔ)充同等數(shù)量和質(zhì)量的耕地，否則不得批準(zhǔn)用地；發(fā)揮政府的計(jì)劃調(diào)控作用，安排用地計(jì)劃指標(biāo)，確保重點(diǎn)區(qū)域建設(shè)和重點(diǎn)項(xiàng)目的用地需求。

4、完善考評(píng)機(jī)制 科學(xué)的考評(píng)機(jī)制要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要責(zé)任、基本農(nóng)田的保護(hù)、土地出讓金的收繳、土地出讓方式的規(guī)范、農(nóng)地轉(zhuǎn)用計(jì)劃的使用、土地利用規(guī)劃的實(shí)施以及用地項(xiàng)目的投資強(qiáng)度、產(chǎn)出率等方面予以考量。考評(píng)的重點(diǎn)放在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府；要將土地集約利用的考評(píng)機(jī)制，與各級(jí)政府耕地保護(hù)、土地市場(chǎng)建設(shè)的責(zé)任目標(biāo)、政績(jī)考核等結(jié)合起來(lái)實(shí)施

5、加大政策扶持 根據(jù)農(nóng)村稅費(fèi)改革的新情況，確定遷村騰地、整理土地的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。建議從土地收益中拿出部分資金，用于遷村騰地農(nóng)民搬遷的補(bǔ)償、土地復(fù)墾的補(bǔ)助，以鼓勵(lì)村莊集并、舊宅還耕工作。把高產(chǎn)基本農(nóng)田土地整理與探索建立建設(shè)用地指標(biāo)折抵制度結(jié)合起來(lái)，努力緩解建設(shè)用地指標(biāo)嚴(yán)重不足的矛盾。對(duì)舊城改造、企業(yè)搬遷、使用地下空間、建設(shè)多層標(biāo)準(zhǔn)廠(chǎng)房的工業(yè)用地，可適當(dāng)減免城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。調(diào)整土地契稅、土地有償使用費(fèi)、容積率的額度與標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)工業(yè)用地實(shí)行租賃制度。

篇10

關(guān)鍵詞：土地利用；問(wèn)題；對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-0432（2012）-05-0039-1

土地是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)和生活資料，是農(nóng)民賴(lài)以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的好壞與農(nóng)民生活質(zhì)量的高低都與土地利用息息相關(guān)，因此，深入研究我國(guó)農(nóng)村土地利用中存在的問(wèn)題并提出相關(guān)對(duì)策，對(duì)促進(jìn)農(nóng)村土地利用具有重要和積極的現(xiàn)實(shí)意義。

1 農(nóng)村土地利用中存在的主要問(wèn)題

1.1 耕地?cái)?shù)量減少，土地質(zhì)量下降

當(dāng)前在我國(guó)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的收入水平普遍不高。一些農(nóng)民為了增加收入，受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，擅自改變土地用途，例如占用基本農(nóng)田挖塘養(yǎng)魚(yú)，在農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)發(fā)展林果業(yè)，在自留地上建造墳?zāi)沟龋@些行為都造成了耕地的減少。此外，近年來(lái)生態(tài)環(huán)境惡化，土地荒漠化、鹽堿化現(xiàn)象日益嚴(yán)重，這也是耕地日趨減少的原因之一，耕地保護(hù)迫在眉睫。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)普遍不高，農(nóng)藥、化肥的廣泛使用，土地生態(tài)環(huán)境的破壞等都導(dǎo)致農(nóng)村土地質(zhì)量下降，提高土地質(zhì)量已成為農(nóng)村土地利用研究中的重要問(wèn)題，維持和提升土地質(zhì)量有利于實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用。

1.2 土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低

我國(guó)在農(nóng)村實(shí)行，具體形式有包干到戶(hù)和兩種。無(wú)論是包干到戶(hù)還是，土地的經(jīng)營(yíng)規(guī)模都比較小，機(jī)械化程度較低，土地集約利用程度低。我國(guó)農(nóng)村土地基本上按照家庭人口平均分配，有些土地被分割成若干塊，田埂等占了不少耕地，土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，這樣也不利于機(jī)械化生產(chǎn)。現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)民生產(chǎn)技術(shù)水平并未有顯著提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低也是農(nóng)村土地利用中存在的突出問(wèn)題。

1.3 土地污染嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題突出

農(nóng)民為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，增加土地受益，廣泛使用農(nóng)藥、化肥。這些化學(xué)物品滲透到土壤中，破壞了土壤環(huán)境，對(duì)土地造成了污染。隨著城市化進(jìn)程的加快，土地利用結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，也引發(fā)了土壤侵蝕，水土流失加劇。在一些農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民的生活和生產(chǎn)污水和固體廢物直接排放，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的排污也不達(dá)標(biāo)，這些都導(dǎo)致了嚴(yán)重的土地污染。土地荒漠化、土地鹽堿化也都破壞了土地生態(tài)環(huán)境，土地生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益突出和嚴(yán)重。

1.4 違法占地和拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重

違法占地是農(nóng)村土地利用中長(zhǎng)期存在的問(wèn)題。隨著農(nóng)民生活水平的提高，對(duì)居住環(huán)境質(zhì)量的要求也日益提高，大批農(nóng)戶(hù)開(kāi)始新建或修繕住宅，農(nóng)村居民點(diǎn)周?chē)母乇淮罅壳终肌＾r(nóng)民片面的追求經(jīng)濟(jì)利益，占用基本農(nóng)田和農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)的耕地發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)。為了發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開(kāi)始出現(xiàn)，一些農(nóng)用地非法被改為建設(shè)用地，造成農(nóng)地減少。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本較高，加之我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不合理，純農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)土地的收益比較低，許多農(nóng)民放棄土地收入，轉(zhuǎn)而前往城市尋求就業(yè)機(jī)會(huì)，導(dǎo)致農(nóng)地拋荒、撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重。

2 農(nóng)村土地利用對(duì)策

2.1 加強(qiáng)法制建設(shè)，完善管理體制

在保護(hù)耕地和提高土地質(zhì)量方面加強(qiáng)政策引導(dǎo)和完善相關(guān)政策法規(guī)。對(duì)于土地污染、違法占地、拋荒等現(xiàn)象加強(qiáng)監(jiān)督，并且建立相應(yīng)的懲戒制度。要進(jìn)一步深化土地管理制度改革，建立健全土地法規(guī)的配套機(jī)制。要加強(qiáng)農(nóng)村農(nóng)用地和建設(shè)用地的管理，參照相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合實(shí)際情況，因地制宜地進(jìn)行監(jiān)管。各級(jí)土地管理部門(mén)要堅(jiān)持做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，健全一整套嚴(yán)格、科學(xué)、有效的土地管理制度，以確保糧食安全，對(duì)耕地實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度，區(qū)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處）、村、組可以層層簽訂《基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書(shū)》，將基本農(nóng)田保護(hù)落實(shí)到田土塊和責(zé)任人。

2.2 加大宣傳力度，增強(qiáng)農(nóng)民意識(shí)

要加大國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控政策的宣傳，引導(dǎo)各級(jí)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，正確把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源消耗、城鎮(zhèn)擴(kuò)張與生態(tài)和諧的關(guān)系，把用地觀(guān)念統(tǒng)一到國(guó)家的政策要求上來(lái)。要加大節(jié)約集約用地政策的宣傳，引導(dǎo)全社會(huì)積極參與到轉(zhuǎn)變土地利用方式上來(lái)。集體土地所有權(quán)是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的核心，依法加快集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作，是保護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的根本途徑，也是構(gòu)建和諧村鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村長(zhǎng)治久安的重要措施，更是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，解決農(nóng)村土地管理問(wèn)題的有效手段。政府要加強(qiáng)對(duì)《土地管理法》及其相關(guān)法律的宣傳力度，增強(qiáng)各級(jí)土地管理部門(mén)的憂(yōu)患意識(shí)，要珍惜和合理利用每一寸土地。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)廣大農(nóng)民的宣傳，增強(qiáng)其保護(hù)土地的意識(shí)，使其意識(shí)到合理利用土地的重要性。“保護(hù)方寸地，留與子孫耕”，要堅(jiān)決制止農(nóng)村耕地被亂占用的現(xiàn)象進(jìn)一步蔓延，促進(jìn)農(nóng)村和諧發(fā)展。

2.3 科學(xué)規(guī)劃，合理利用土地

注圍繞城鎮(zhèn)總體規(guī)劃實(shí)施的進(jìn)步要求，制定集體土地實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)的土地供應(yīng)計(jì)劃，以及相關(guān)的運(yùn)作機(jī)制；在土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，運(yùn)用集體土地資源做好集體土地城鎮(zhèn)建設(shè)所應(yīng)取得的土地收益，搞好集體自身的經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地所需的計(jì)劃管理；建立集體經(jīng)濟(jì)組織自己的以土地非農(nóng)租賃使用的供應(yīng)渠道，向社會(huì)提供在土地利用總體規(guī)劃及其用途管制允許前提下的建設(shè)用地機(jī)制，以滿(mǎn)足地區(qū)自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求；重發(fā)揮土地利用規(guī)劃的龍頭作用，嚴(yán)把土地“閘門(mén)”，把好征地第一關(guān)，從嚴(yán)控制征地規(guī)模。

2.4 依靠科學(xué)進(jìn)步，提高土地利用效率

堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為統(tǒng)領(lǐng)，以土地資源節(jié)約集約利用為主方向，以挖掘存量農(nóng)村土地潛力為主抓手，從根本上轉(zhuǎn)變土地利用方式。要加大節(jié)約集約用地政策的宣傳，引導(dǎo)農(nóng)村積極參與到轉(zhuǎn)變土地利用方式、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、提高發(fā)展質(zhì)量的社會(huì)實(shí)踐中去，切實(shí)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)用地觀(guān)念，把用地觀(guān)念統(tǒng)一到提高土地利用效率上來(lái)。對(duì)加強(qiáng)耕地保護(hù)的要求要越來(lái)越嚴(yán)，強(qiáng)調(diào)質(zhì)數(shù)并舉，保有量不減少、質(zhì)量有提高，加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。在土地集中流轉(zhuǎn)，可考慮建設(shè)農(nóng)民新村，改善農(nóng)民生活居住條件。部分有相對(duì)固定收益的農(nóng)戶(hù)（比如長(zhǎng)期在外務(wù)工），還可結(jié)合戶(hù)籍制度改革等，促使其向城鎮(zhèn)集中，減少農(nóng)村人口，提升土地整體使用效率。

參考文獻(xiàn)

[1] 張晏.呂苑鵑.轉(zhuǎn)變土地利用方式 提高土地利用效率[N].中國(guó)國(guó)土資源報(bào),2011,(05).