城鄉低保一體化范文

導語：如何才能寫好一篇城鄉低保一體化，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

失地農民是工業化、城鎮化、市場化過程的必然產物。人們用“失地農民”這一稱呼指謂他們，標志著他們作為一個過渡性社會群體的實際生活狀態。朝前看，他們轉“化”為城市居民的行程頗費周折；往后望，他們重返農民生活的可能微乎其微。城市化是一個不以人的意志為轉移的自然歷史發展過程，這一過程為人們所呈現的是總體上社會在發展、在前進，而局部上有不足、有缺失的表征。這就是說全國每年有300萬農民失去土地、河南全省每年有20萬農民失去土地的現象實乃不可逆轉的經濟社會發展趨勢之使然。從本質上看，失地農民問題屬于城鎮化進程中出現的問題，要幫助他們盡快擺脫身份認同上的困惑和盡早解決他們特定環境條件下的生活困難，則需要在經濟又好又快發展的基礎上加快推進以改善民生為重點的社會建設，以城鄉一體化的社會保障體系解除失地農民的生活之憂。

這是一個知易行難的問題。一些地方和部門的決策者都懂得農民進城依然是目前解決“三農”問題的捷徑，并且相信妥善安置失地農民是保持社會安定團結局面以尋求經濟社會又快又好發展的必然選擇。然而，一旦他們遭遇體制、傳統偏見的重壓、狹隘利益的誘惑等復雜因素的干擾時，便謹小慎微和瞻前顧后而不敢在落實失地農民社會保障方面大膽改革創新，以致目前失地農民群體所能享受到的社會保障程度在實然與應然之間還存在著較大的差距。首先，有一些地方的失地農民群體在失去土地保障且在家庭保障呈淡化態勢的情況下，依然處于城市社會保障體系進不去、農村社會保障體系回不來的兩腳踏空的尷尬處境。其次，有一些失地農民能享受到的社會保障待遇依然處于殘缺不全的“半城市化”狀態，即他們與原城鎮居民相比，不能得到以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充的社會保障體系全方位的覆蓋和關照。再次，有一些地方的失地農民雖然名義上被納入城鎮社會保障體系，但實際上得到此種體系惠顧的層次較低，比如大額醫療開支只能報三分之一左右，并且最低生活費用不足百元等。這種杯水車薪的狀態遠遠不能解決他們所實際面臨的經濟困難。當然也不能讓他們產生安全感和滿足感。最后，一些失地農民中的獨生子女戶和雙女戶在計劃生育優惠獎勵政策方面被打入另冊，他們既不能享受到農村計劃生育戶應該得到的獨生子女補助費和計劃生育養老補助費，也不能在城鎮獲得與此有關的社會補貼；他們在鄉下人眼中被當成城里人，而在城里人眼里卻被當成還未完全脫去泥土味的半個鄉下佬。

以城鄉一體化的社會保障體系解除失地農民的生活之憂，還需要具體情況具體分析,努力做到因地制宜。一是要在經濟貧困及欠發達的地方加大對失地農民在基本生活需求方面的社會救助及慈善救濟力度，并應優先將失地農民納入城鎮基本養老、基本醫療、最低生活保障制度，其中按照以土地換低保的原則，他們的最低生活保障費用理應全部由政府埋單。二是在經濟發達及較發達的地方，除了使失地農民獲得與城鎮居民同樣的基本養老、醫療和最低生活的社會保障，還應不斷提高對他們在就業、生育、住房、工資補貼、勞動保護、衛生保健等多方面的社會保障程度及對多元社會福利的分享程度。三是要按照“就高不就低、就多不就少”的原則整合城鄉統籌的社會保障體系，并且賦予失地農民一定的自由選擇權。四是要將及早解決與從長計議有機結合起來，不斷提高城鄉一體化社會保障體系的統籌層次，并且逐步縮小城鄉和地區之間的差異，以使不同的失地農民群體之間能夠獲得一個相對公平的社會保障待遇。

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一、城鄉社保情況

1、城鎮職工基本養老保險參保17404人，其中在職參保人數16181人，退休領取養老金待遇人員1223人，企業養老保險基金抗風險支付能力達74.64個月。179名低收入雙下崗困難人員享受了社會保險費財政補助，補貼金額年達16.05萬元。

2、城鎮職工基本醫療保險參保12499人，享受住院醫療費報銷739人，享受個人醫療帳戶5520人。

3、工傷、女工生育保險覆蓋面不斷擴大。工傷、女工生育保險參保人數分別為3578人和2500人，為企業職工起到了積極的保障作用。

4、農村社會養老保險穩中有進。已有296個行政村2.61萬人參加農村社會養老保險，參保覆蓋率達95.5，已有1082名參保農民享受養老金待遇。

5、新型農村合作醫療制度改革取得成效。全區共有15.7萬人參加新型合作醫療，截止20__年4月，7個月共報銷住院2015人次，報銷醫療費187.23萬元。

被征地農民基本生活保障穩步推進。截止20__年4月已參加辦理基本生活保障576人，累計征收基本生活保障基金943.39萬元，涉及到3個鄉、5個行政村，已有127人按月領取基本生活保障金，領取標準為120—200元。

二、存在的困難和問題

1、基本養老保險覆蓋面不廣。目前我區的養老保險主要覆蓋群還只停留在以前的改制企業和部分私營企業，還有相當數量的私營企業及個體工商戶、自由職業者游離在社會保障范疇之外。

2、工傷保險尚未覆蓋所有企業、職工利益未得到保障。企業保障意識淡薄，工傷參保率低，工傷保險與養老保險參保率懸殊，職工發生工傷時，多數采取了“私了”方式解決，職工利益未能得到根本的保障。

3、醫療保險政策和管理需要研究和完善。大量的非公有制企業職工及外來務工者尚未參加基本醫療保險；未納入基本醫療保險覆蓋范圍的城鎮居民特別是被征地人員的醫療保障問題，需要加以研究探索；參保職工反映“看病貴”的矛盾依然存在；不規范的醫療服務行為或惡意侵占醫保基金的行為時有發生，定點醫療機構管理有待于進一步完善。

4、失地農民基本生活保障工作有待于進一步加強。因國土資源部門等方面的原因，農民土地被征用后，征地比例及人數未能及時確定，致使無法辦理參保手續，難以實現“即征即保”，村集體原本用于留存保障的資金難以留存，農民要求分錢的呼聲較大，保障工作十分被動，進展緩慢。

5、“城中村”改造工作。列入“城中村”改造的東門、北門、大南門三個村投保資金缺額較大，三個村總共涉及2648人，如按每人3.7萬元投保，其中村集體和個人按每人2.7萬元足額繳納基本生活保障費，缺額較大，北門村缺額達1500萬元以上，其余兩村也有較大缺額。而如果以資產拍賣形式籌集資金，但改變房屋用途（集體土地轉商居用地）又需繳納較大一筆資金，給工作帶來很大困難，希望市政府能在下步“城中村”改造予以政策、資金上的扶持，以便于開展被征地人員基本生活保障工作，解除“城中村”改造中所涉失地人員的后顧之憂。

6、信息化建設程度基礎薄弱，不能滿足社會保險日益發展的要求。目前各項業務工作實行的是單一獨立的計算機管理軟件，各險種軟件之間缺乏關聯，數據不能共享，造成大量人力、物力和財力的浪費，也產生了大量的重復勞動，在一定程度上增加了參保對象的麻煩，不利于工作效率的提高和數據的準確及時提供。

三、建議和對策

1、被征地人員基本生活保障要實現“征地必保”、“即征即保”，需加大宣傳和政策引導，相關部門密切配合，特別是國土資源部門，要及時提供征地數與參保人數指標，并在征用土地資金上按不同項目結算，屬于辦理保障的資金，采取直接劃入社保部門。建立就業培訓基金和社保費補助金制度。

2、“城中村”改造“村改居”，其由原城中農民轉化為市民，根據東、北門和大南門三個村，其達到領取生活費（養老金）的老年人，每月可以拿到250-500元的養老金，高于基本生活保障待遇，因此建議，在城中村改造中一并直接納入城鎮社保“籠子”，一步到位。其資金缺口采取村現有資金和集體資產轉讓變現一次繳納15年社保費，其資金由村集體與個人共同承擔，不足部分由政府補助。

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***民政局

（2013年6月19日）

各位領導、同志們：

今天，縣委、縣政府召開全縣城鄉發展一體化工作動員大會，這是縣委、縣政府加快推進城鄉發展一體化步伐，促進城鄉共同繁榮的重要舉措。縣民政局作為全縣社會救助保障的主要部門，我們將結合全縣民政工作實際，緊緊圍繞全縣城鄉發展一體化工作安排部署，著力抓好以下幾個方面的工作：

一、解放思想，在現有社會救助體制和機制上求創新。

縣十五次黨代會以來，我縣社會救助工作在縣委縣政府的正確領導下，社會救助服務體系框架基本確立，保障水平逐步提高，各種社會救助覆蓋人群迅速增長，為全縣各項社會事業的發展發揮了重要的支撐作用。但總的看，在教育、住房、醫療、基本生活保障等關系群眾切身利益的領域還存在著不少難點問題，主要表現在城鄉社會救助保障發展不平衡，一些基本保障制度覆蓋面還比較窄，缺乏有效銜接，社會保障的發展水平與人民群眾對過上更好生活的新期待還有一定差距。因此，創新社會救助體制和機制，實現城鄉居民社會救助保障一體化、統籌城鄉協調發展是一項打造***社會救助模式重要課題。我們民政部門將按照“困難群眾缺什么，就補什么”，“需要保障什么，就保障什么”的總體要求，積極推進各項社會救助制度的有效銜接和疊加，統籌整合有關部門資源，對困難群眾實行分類救助，切實消除現有社會救助制度空白點和縫隙，突出人性化和實效性，實現社會救助工作全方位、多層次、廣覆蓋，逐步建立覆蓋全縣的城鄉一體化社會救助體系，讓困難群眾困有所保、學有優教、病有所醫、住有宜居。

二、結合實際，在現有社會救助政策上求突破

一是完善城鄉低保制度，加強規范管理。擴大城鄉最低生活保障范圍，把城鎮下崗失業人員和農村低收入家庭作為保障重點，做好低保與扶貧兩項制度的銜接，既保障低收入家庭的基本生活，又幫助他們盡快脫貧。強化低保制度動態管理，把因天災人禍、突發性惡重大病等困難群體及時納入低保救助范圍，單獨進行施保。

二是強化農村五保供養管理工作。對無法定贍養人、生活嚴重困難、患有重大疾病、生活不能自理的人員，適度放寬年齡限制，納入五保供養范圍。加強農村敬老院內部管理，提高集中供養率和入住率，努力提高敬老院管理和服務水平。

三是健全城鄉困難群眾臨時和應急救助制度。由縣民政局與縣扶貧、殘聯、衛生、教育、農業等相關部門的協調配合，最大限度地整合社會救助資源，筑牢支撐基礎。抓好城鄉困難群眾調查摸底及建檔工作，在全縣建立救助信息系統。按照“一戶一策，一人一策，分檔管理”的原則，實施分類救助，確保全縣困難群眾救助全覆蓋。加強精神病患者社會救助工作，將全縣重度精神病患者全部納入免費住院治療，對輕度精神病患者進行免費送藥，保障其家庭正常生活。對因危重疾病、車禍、溺水、礦難、火災等造成家庭特別困難的城鄉群眾，在享受現有補助政策后基本生活仍出現困難的，經縣社會救助一體化聯席會議審批，依據家庭困難程度再次予以救助，救助金額不受應急救助標準限制。

四是是進一步完善城鄉醫療救助制度。按照《寶雞市城鄉醫療救助實施細則》及《寶雞市大病統籌救助實施細則》，進一步完善社會醫療救助體系。在縣衛生部門設立特殊困難群體社會醫療救助基金，重點解決困難群眾因重大疾病無錢入院治療和后續醫療費用過高的問題，著力解決因病致窮、因病返貧等問題。

五是全力做好城鄉貧困群眾子女上學救助工作。按照民政部、教育部《關于進一步做好城鄉特殊困難未成年人教育救助工作的通知》，摸清底子，制定符合實際的教育救助政策，加大城鄉特困戶、低保戶及孤兒教育救助力度。對已享受現有教育補助政策仍困難的學生，由本人申請，縣社會救助一體化聯席會議審批，給予不同教育階段困難學生按不同標準實施救助，確保貧困群眾子女有學上，不失學，不輟學。

六是在全縣實施“陽光安居”惠民工程。積極實施“陽光安居”惠民工程。依托災后重建、移民搬遷、危房改造、地質災害點整治等項目，整合住建、民政、扶貧、殘聯、財政、環保、國土等有關部門的建房資金，超前規劃集中搬遷點和安置點，一次實施到位。按照不同情況，給群眾建房給予最大程度的補助，特別困難的和無能力建房的，不讓群眾拿一分錢。三年內逐步把2800戶居住在危漏土坯房、茅草房、土窯洞和沿山單家獨居戶困難群眾搬遷到交通便利的村莊、集鎮、鄉鎮保障性住房和社會養老中心。同時，結合廉租、公租、經濟適用、限價商品房，增強城鎮中低收入居民住房供給能力，對城鎮人均住房面積在16平方米以下的低收入家庭全面實行租賃補貼，城鎮特困家庭房租補助，解決低收入家庭的住房困難問題。

三、以民政項目建設為抓手，不斷提升改善民生和社會管理的質量和水平。

一是大力發展福利事業。通過招商引資和項目爭取，加快福利園區項目建設。把園區建成高端集中養老服務區、優撫對象休療區、精神病人康復區、智障殘疾人托養區、五保人員供養區五個區域。

二是合理規劃城鄉社區，實現社區全覆蓋。圍繞“四區五園六基地”建設,爭取項目支持，建立湯峪旅游開發區、濱河新區、青化等一批新型社區，抓好村改居工作。為居民提供優質、高效、便捷的服務。全面落實社區“三有一化”任務，解決“有人管事、有錢辦事、有場所議事”的問題。按照一村一社區的要求，今年全面啟動未建的20個農村社區，對已建成的農村社區進行規范提升，實現農村社區全覆蓋。

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城鄉低保不斷規范。今年，全市以城市低保人均月補差169元位居全省第一；農村低保工作重在擴面，出臺了《××市農村低保家庭收入核算辦法》，進一步規范申請、審核和審批程序，強化民主評議和公示環節，確保將符合條件的農村困難群眾納入保障范圍，實現動態管理下的應保盡保。目前，全市在冊農村低保對象8825人，累計發放保障金422.08萬元。

城鄉困難群眾醫療救助更加高效。通過進一步簡化程序，加大醫前、醫中救助力度，繼續資助城鄉低保、農村五保、重點優撫對象參加城鄉各種保險。目前，全市共救助414人次，累計發放醫療救助金162.23萬元，較好地保障了困難群眾“病有所醫”。

困難群眾分層分類救助全面啟動。擬定了以就業、教育、醫療、住房、重大節日生活救助、臨時困難、司法等“七位一體”為主要救助制度內容的《××市低收入家庭困難群眾專項救助制度》，以此推動“低保家庭享受全部救助制度，低收入家庭享受部分專項救助”的分層分類救助，實現救助體系的全方位、多層次、全覆蓋。目前，全市已救助243人，累計發放救助金28.66萬元。

“社會救助強基工程”有序推進。按照機構、人員、經費、場地、制度和工作六到位的要求，進一步加強民政基層基礎工作，重點解決基層救助工作力量薄弱的問題。目前已制定了相關意見，正與人事等部門溝通協商，待市委、市政府研究后下發。

積極做好“大拆違”中困難群眾社會救助工作。圍繞當前我市大拆違的重點工作，及時下發《關于查處違法建設期間困難群眾最低生活保障工作的實施意見》，對符合低保條件的困難戶，不僅現場辦理，還要求在3個工作日內辦結；對不符合低保條件但生活確有困難的，按照以人為本的原則，由縣、區政府按照《××市臨時困難救助暫行辦法》給予一次性臨時救助，確保了重點工作的順利進行。

篇5

一、區農村低保工作基本現狀

區面積736.3平方公里，內轄5個鎮2個街道，24個社區，48個行政村，216個自然屯，人口23.4萬，其中農業人口13.6萬人，占總人口的58.1%，農村低保對象2012人，占農業人口總數的1.47%。經過幾年的探索和實踐，區已逐步建立了農村低保組織管理體系，并不斷完善，主要有以下幾個特點。

（一）低保審批規范化。在工作實踐中，結合當地實際制定了農村低保管理辦法，對保障標準、申報審批程序和時限都作了具體的規定，程序規范，并面向社會公開，陽光操作，切實增強了低保透明度。

（二）保障對象管理動態化。在應保盡保基礎上，加強動態管理，實行應退則退。通過定期不定期的核查，盡最大可能掌握保障對象家庭生活變化情況，實行動態調整，努力做到保障對象有進有出，補助水平有升有降。

（三）分類管理科學化。為體現保障公平，對保障對象實行分類施保，對重度殘疾人、老年人、在校學生等特殊群體實行低保金加發。

（四）資金發放社會化。在區財力十分有限的情況下，努力籌措低保配套資金，確保了低保資金按季足額發放，并實行低保金銀行窗口社會化發放。

二、當前農村低保工作中存在的問題

區農村低保制度實施以來，取得了一定成果，但也存在一些突出問題，急需研究改進。最主要的是覆蓋面小、保障標準低的問題，使許多農村生活比較困難家庭仍然不能納入低保范圍。除此之外，在農村低保工作實踐過程中，以下幾個問題也比較突出。

（一）城鄉低保標準差距較大。由于歷史原因，我國形成了特有的城鄉二元結構，由此帶來了很多社會問題，最低生活保障制度也不例外。最低生活保障制度保障的是一種最基本的生活需求，但是城鄉間這一制度的保障內容和保障水平的差異卻很大，區是近城區，城鄉居民呈混居狀態，他們的生活方式和收入水平越來越接近，城鄉界限日益模糊。而城鄉低保標準和補助水平卻存在較大差異，城市低保標準為360元/月，農村低保標準為1500元/年，月標準核125元，農村低保月補助水平只占城市的34.7%，這種救助待遇的不平等，造成了新的城鄉差別。在區（乃至全國），最低生活保障制度的設計和實踐中，農村最低生活保障具有低標準、廣覆蓋的特點，與城市最低生活保障標準差距很大，這種現象在很長一段時間內被認為是“自然而合理”的，這在一定程度上凸顯了在建立農村最低生活保障制度價值取向上的偏差，這不符合社會保障公平理念，不利于統籌城鄉發展。

（二）農村家庭收入難核定。農村居民收入有其自身特點，使得家庭收入核定存在一定困難。第一，收入難以貨幣化。由于農村居民收入中糧食等實物占相當比重，在價值轉化過程中存在較大的難確定性。種植、養殖等具體項目品種不同，其產值、投入及市場價格也不一樣，這些收入的測算核定缺乏一種較為合理的衡量標準。第二，收入的不穩定性。除農作物收成的季節性及受自然災害的影響較大等因素外，農產品的價格受市場行情的影響波動較大，外出務工人員的增加也增大了收入的不穩定性。第三，重大支出加劇了貧困。由于農村社會保障制度還未完全普及，那些勞動能力弱化和缺少經濟來源的困難群眾，在生活、就醫、子女就學等方面的大項支出，使家庭生活的困難加大，特別是在重大疾病面前，往往導致有看病錢沒吃飯錢的現象發生。

（三）保障標準自然增長機制還不夠健全。現行的農村居民最低生活保障標準普遍偏低。2010年區農民人均純收入達到了7842.6元，而農村低保標準僅為每人每年1500元，即每人每月按125元基本生活支出核算，僅占農民人均純收入的19.1%。這樣的保障標準，很難維系一個農村居民的基本生活需求。保障標準的提高還沒有設立更為科學、穩定的增長機制。

（四）工作程序過于繁雜。在建立農村低保制度之初，為了力求規范、體現公開，實行的農村低保工作程序，基本都是“三級調查、三級評議、三榜公示”，程序比較繁雜，審批時限較長。農村低保的工作重心是落在最基層的村委會，而村委會人員都是半脫產的，他們還有自己的那份“責任田”，所以，有些工作程序就難免被“偷工減料”，并不能全部做到位。村委會不具有行政審批職能，也不適合作為初級審批的職能部門，同時由于農村的特殊情況，難免出現應保未保或不應保而保的現象。

（五）動態管理難度大。從農村低保制度建立以來，動態管理問題一直在困擾著管理者。“進低保容易，出低保難”。雖然有一系列管理措施，但由于多方面原因，效果還是不十分明顯，退出反應慢是一個普遍現象。第一，低保家庭生活變化情況很難做到有效監控。第二，在實際工作中，有部分低保戶在被取消低保資格后，不滿情緒嚴重，認為損害了自己應得的利益，對低保工作人員和工作單位實施無理取鬧，影響低保工作正常有序的開展。第三，有的村級工作人員隱瞞了低保家庭生活變化情況，使“人情保”“關系保”進一步滋生。

（六）基層整體工作力量較為薄弱。由于基層工作人員的嚴重不足，影響了農村低保工作的正常有序開展。當前，各項社會救工作項目和內容不斷增加，政策性逐漸增強，而鄉鎮民政辦一般只有1人，不但承擔著除農村低保之外的其它民政業務，還要積極參與鄉鎮中心工作，現有的工作力量遠遠不能適應今天的工作需求，有的鄉鎮在農村低保調查上也有流于形式的現象。

三、關于加強農村低保工作的幾點建議

建立完善的農村低保制度，是保證農村社會健康發展的基礎，科學、公平、公正、公開是推進農村低保規范建設的核心。

（一）用科學的方法推進保障標準的城鄉統籌。統籌城鄉發展是當前經濟社會發展的重要目標和必然趨勢。隨著城鄉一體化進程的加快，新農村建設向深層次推進，更多的公共服務向農村延伸，為推進低保標準城鄉統籌創造了有利條件。條件成熟的地方，可以統一城鄉低保標準，從根本上實現城鄉保障標準的一體化。不能實現城鄉保障標準一體化的地方，至少可以推進城鄉保障公平，以相同的測算方法來確定城鄉低保標準。例如，區城市低保標準為360元／月，占上年城市人均消費支出的35%左右；2010年區農民人均純收入達到了7842.6元，則農村低保標準應確定為2744.9元／年左右比較合適；也可考慮參照國際貧困線確定的40%標準來確定農村低保標準。為更好地讓城鄉困難群眾共享改革發展成果，我們應當在公平正義的價值觀指導下，科學地確定城鄉最低生活保障的標準，逐步統一保障內容和形式，不斷增加財政投入，持續提高農村低保保障標準和補助水平，擴大覆蓋面，使城鄉低保標準漸進式統一，逐步縮小城鄉差別，最終實現城鄉低保標準一體化，統籌城鄉協調發展。

（二）制定科學的農村家庭收入核定辦法。科學準確地核定申請對象的家庭收入，是確定農村低保對象并得到及時救助的關鍵。第一，應結合當地農村的實際，民政會同財政、統計、農業、物價等部門，深入鄉村及市場對農業收入的項目、產值、投入成本及價格進行認真細致地調查，確定一種較為合理的衡量標準；第二，按照“重粗不重細”和“扶弱就低”的原則，統一家庭收入核定項目、核定標準，制定科學合理的農村低保對象家庭收入核定辦法。第三，鄉鎮、村在入戶調查掌握情況的基礎上，必順統一嚴格按照家庭收入核算辦法進行評估、測算與核定，促進家庭收入核定的公正與公平。第四，引入農村家庭支出評定機制，作為衡量家庭生活水平的參考標準。家庭正常生活支出水平明顯高于當地人均生活水平的家庭，不能享受農村低保；由于重大疾病等特殊情況導致家庭有看病錢沒吃飯錢的家庭，可適當考慮給予一定的基本生活保障。

（三）建立科學的農村低保標準自然增長機制。當前經濟社會不斷發展，人均GDP逐年都在大幅增長，農村低保作為一項社會基本保障，其標準也應隨之相應變化。農村低保標準應根據當地的生活水平（包括吃、穿、住、醫、教等）和經濟發展水平以及財政的實際承受能力等實際情況來確定，即定位在生命線、溫飽線或發展線，用市場菜籃法或恩格爾系數法，測算出符合當地實際的農村低保標準。同時，保障標準應根據當地經濟發展水平、財政負擔能力、農村居民生活水平、物價指數等因素變化適時調整，應該設計一個科學合理的指標體系，建立并落實農村低保標準的自然增長機制。

（四）建立科學的工作機制。第一，簡化工作程序、縮短審批時限，提高行政效能。基于農村的實際情況，農村低保應該實行“三查、兩審、一公布”。“三查”即村社會救助受理員入戶調查、鎮民政辦進行核查、區民政部門按照一定的比例進抽查；“兩審”即鎮民政辦審核、區民政部門審批；“一公布”即村級一榜公布。通過簡化程序和縮短審批時限來提高工作效率，方便群眾。第二，推進農村低保信息化建設。用現代化手段減輕基層負擔，提高工作效能，促進農村低保工作管理水平的不斷提高。三是實行低保工作重心上移的方法，實行兩級批。強化鄉鎮作為最基層的管理機關在低保工作體系中的核心作用，鄉鎮在組織到位、人員到位、經費到位的基礎上，做到責任到位、管理到位，將過去由村委會承擔的低保工作初級審批職能，轉移為具有行政審批職能的鄉鎮來執行，在理順行政職能的同時，從源頭上避免工作不到位和偏親向友情況的發生。

篇6

紹興縣轄區面積1177平方公里，戶籍人口71萬，常住人口53萬。紹興是個山清水秀、人杰地靈的好地方，也是聞名中外的紡織之鄉，化纖原料、面料和出口額均占全國的1／10，印染能力占了全國的28％，中國輕紡城市場號稱亞洲第一紡織品專業市場，“中國?柯橋紡織指數”就在這里。紡織產業有力地支撐了紹興經濟的發展和民生的改善。去年全縣實現生產總值541.49億元，人均生產總值達10105美元；財政總收入67.02億元，其中地方財政收入32.79億元；城鎮居民人均可支配收入23241元，農村居民人均純收入11871元。

黨的十七大報告指出，要“建設以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”。作為沿海發達地區、全國經濟強縣，如何結合實際貫徹落實中央和省里的精神，加快推進城鄉一體化，率先實現城鄉統籌發展，是我們一直在探索與實踐的重大課題。

(二)

1　編制城鄉一體化的規劃。城鄉一體化，需要有一體化的城鄉規劃體系。一個好的規劃體系，是城鄉一體化的美好藍圖，是推進城鄉一體化的基本依據和工作方向。一個好的城鄉一體化規劃體系，必須與經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、生態保護規劃相銜接，突破區域空間，整合區域資源，推動城鄉一體化發展。基于這樣一個基本的認識，我們研究確立了“一主三副兩片一百個農村新社區”的城鄉一體化規劃體系。

“一主”就是把縣城柯橋建設成為能夠充分體現地方產業特色的輕紡之城，充分展示江南水鄉風采的水上之城，充分擁有良好生態環境的林中之城，充分傳承歷史文化底蘊的人文之城。

“三副”是指把經濟發達、區位良好、帶動面廣的幾個大鎮作為三個副城來進行規劃建設。

“兩片”是指福全城鎮組群和陶堰城鎮組群。

“一百個農村新社區”是指通過規劃，逐步使分散居住的農民向中心村集聚，逐步使中心村成為新型的農村中心社區。

這樣一個梯度推進的四級城市化規劃體系，覆蓋了整個縣域，實現了城鄉規劃的無縫對接。

2　推進城鄉一體化建設。推進城鄉一體化發展。必須優化空間資源配置。促進資源要素的集聚集約。為此，我們在確立城鄉一體化的規劃體系的同時，狠抓了以新縣城、新型城鎮、農村新社區為重點的城鄉一體化建設，堅定不移地推進工業向園區集中、人口向城鎮集中、農田向大戶集中，不斷健全以工促農，以城帶鄉的長效機制。

一是合力推進新縣城建設。按照“國際紡織之都、現代商貿之城”的定位，圍繞建設“輕紡之城、水上之城、林中之城、人文之城”的目標，加快推進城市基礎設施建設，加快完善城市人居、休閑、教育、醫療等功能，加快提升城市承載能力，促進了城市人氣的集聚。樹立“柯橋縣城就是中國輕紡城，中國輕紡城就是柯橋縣城”的理念。把中國輕紡城的提升發展工作放到立業之本、立城之本、立縣之本來抓，堅持市場與產業聯動、市場與城市聯動，加快改造提升，推進二次創業，基本形成了南部老市場區、北部新市場區、中部國際貿易區和西部錢清輕紡原料市場等四大區塊聯動并進、錯位發展的新格局，2007年完成市場建設總投資23.8億元，中國輕紡城市場總建筑面積達到208萬平方米，全年成交572億元。按照城市建設與商貿繁榮互動并進的思路，大力推進以總部經濟、樓宇經濟、網絡經濟等新型城市經濟為載體的現代服務業，2007年城區總投資70億元的23個重點商貿項目啟動建設，新建成現代商務大廈7幢，落實土地在建、待建50幢。呈現出現代服務業加快發展的良好的態勢。

二是加快推進新型城鎮建設。樹立“新型城鎮就是小城市”的新理念，制訂出臺深化完善新型城鎮擴權若干意見，通過縣對鎮的充分授權，進一步強化了責權利的有機結合。圍繞建設“經濟轉型發展示范區、城鄉統籌發展示范區、社會和諧發展示范區”的新型城鎮目標，扎實推進環杭州灣現代工業中心和環杭州、紹興市區兩大城鎮經濟增長帶建設，三大副城得到了持續快速發展。與此同時，兩個城鎮群也按照新型城鎮的目標，因地制宜，得到了較快發展。

三是整體推進農村新社區建設。樹立“農村新社區就是小集鎮”的新理念，圍繞“土地集約利用、產業集聚發展、農民集中居住和管理服務城鎮化”的目標，依法積極推進土地使用權流轉，推行農業的區域化、園區化、規模化、產業化經營，促進了農業生產由絕對分散向相對集中轉變。以“空心村”整治為重點。好、快、穩、省地推進拆遷工作，2007年依法平穩完成拆遷126.60萬平方米，穩步推進農民公寓和外來人員公寓建設，目前23個村15.95萬平方米的農民公寓已基本建成，村容村貌和農民生活環境得到了進一步改善。深入開展“爭創和諧社區、建設幸福家園”活動，深化平安型、生態型、文明型等新社區創建活動，農村發展水平得到了整體提升。

3　完善城鄉一體化的環境設施。城市化的環境設施，內容很多，我們重點抓了三個方面。

在交通方面，我們致力于內連外接。在做好機場快速公路、地鐵軌道交通、鐵路滬杭甬客運專線、杭甬運河水運工程等規劃銜接和配套建設工作，加快接軌杭州和紹興市區，更好融入長三角大都市經濟圈的同時，加快了以縣城為中心，以農村特別是山區為重點的道路建設，深入推進城鄉公交一體化，優化城區公交、快速公交和鎮村兩級公交，進一步完善城鄉交通網絡。從而大大地縮短了農村與城市的距離，較好地方便了群眾出行。

在生態方面，我們牢固確立生態文明理念，以創建國家級生態縣為載體，促進生態建設與經濟發展良性互動，推進資源節約型、環境友好型社會建設，維護生態環境安全。大力發展循環經濟和清潔生產，最大限度地減少資源消耗和廢棄物排放。堅持正本清源，堵疏結合。綜合治理，扎實推進以改善水質為核心，清水、護水、利水、用水、管水的新時期治水工程。深入開展以提升空氣質量為標準的“藍天行動”。繼續加強以護綠、添綠、復綠為主要內容的綠色生態建設，提升城市綠化質量和品位，深化綠色生態村和重點生態保護功能區創建工作，加快建設沿路沿河的綠色通道。呈現出了“綠樹村邊合，青山郭外斜”、“千里鶯啼綠映紅，水村山郭酒旗風”的鄉村美景。

在水務方面，我們投放26億元資金，建起了300公里長的排污主管線和100萬噸的污水處理廠，實現了90％的工業污水和65％的城區生活污水集中排放處理。目前，投資8億元的污水處理新三期錢塘江工程正在規劃建設當中。與此同時，還投資近12億元，建立起了全縣性的大型水廠和400多公里的供水主管線。使全縣90％的群眾用上了統一標準的自來水，其余的山區

群眾也實現了鎮級水廠的統一供水。

4　發展城鄉一體化的社會事業。為進一步保障和改善民生，我們從解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題入手，組織實施“六個所有”民生計劃，計劃通過三至五年的努力，使全縣人民實現學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、難有所助，讓發展成果更多更好地惠及普通群眾，促進社會和諧。其‘中2008年財政安排了15.75億元資金，使這項工作有了實質性的啟動。

在學有所教方面，我們堅持“教育優先發展”戰略，完善“以縣為主”的義務教育保障機制，進一步加強師資隊伍、教育設施建設，加大以教育網點為重點的教育資源整合力度，努力讓所有適齡孩子都能接受15年的優質普及教育。

在勞有所得方面，我們扎實開展了“推動全民創業、促進共建共享”系列活動，促進以創業帶動就業。并積極實施“零就業家庭”援助計劃，大力發展現代家庭工業，加快發展社區服務業，扎實創建充分就業社區，努力讓所有有勞動力的家庭都能創業就業。

在病有所醫方面，我們積極發揮政府在提供公共衛生服務、基本醫療保障和醫療衛生管理中的主導作用，推進農民健康工程、公共衛生建設工程、社區健康促進工程和科教強院工程，優化城鄉衛生資源配置，完善城鄉社區衛生服務體系，全面推進新型農村合作醫療、城鎮職工醫療保險和城鎮居民醫療保險擴面工作，努力讓所有群眾都能享受基本醫療衛生服務。

在老有所養方面，我們注重養老保險與生活補助相結合，按照低標準、全覆蓋、重銜接、可持續的原則，在繼續實施城鎮職工養老保險、城鎮老年居民生活保障的基礎上，完善被征地農民養老保障制度，抓好農村其他老年居民的生活保障工作，努力讓所有老年居民都能享受基本生活保障。

在住有所居方面，我們致力于進一步完善住房保障體系，擴大廉租住房和經濟適用房的受益面，深化政策性農村住房保險工作和農村住房解困、危房改造工作，加強人才住房建設，鼓勵外來人員公寓建設，推進城區老舊住宅小區的綜合改造，努力讓所有住房困難家庭都能改善居住條件。

在難有所助方面，我們全面深化農村“五保”和城鎮“三無”對象集中供養工作，大力發展慈善事業，倡導開展結對幫扶。切實加強低保動態管理，完善對孤兒等特殊對象的救助辦法，認真落實優撫政策，進一步健全了以城鄉低保制度為基礎、以臨時救助制度為補充、各項制度相銜接相配套的新型社會救助體系，努力讓所有困難群眾都能及時得到相應的社會救助。

(三)

幾年來的實踐探索告訴我們：

――城鄉一體化的關鍵是城市。城市是縣城的核心，是整個縣域的發展極。現代經濟，是城市的經濟；現代文明，是城市的文明；現代生活，是城市的生活。建設一座功能齊全、設施完備、個性鮮明的城市，是實施城鄉一體化戰略的首要環節。只有首先把城市建好了，才能“反哺”農村，以城帶鄉，最終實現城鄉一體化。

篇7

一、新型社會救助體系的主要特征。

城鄉一體化。新體系始終貫穿城鄉協調、城鄉并進、城鄉覆蓋的思想，以城鄉協同發展、共同促進為主線，把廣覆蓋作為社會救助的重要目標任務，致力構建統一的社會救助框架，使各類救助對象都能得到相應救助。如：體系中除了要求原有的低保制度實行城鄉一體外，又特別針對農民建立了被征地農民生活保障制度、農村合作醫療與醫療救助制度以及農村“五保”對象集中供養制度等。這是體系在理念上的創新，使該體系在得到人本理念支持的同時，又找到了為民執政的落腳點。

組織網絡化。新體系對原來多頭管理的離散性管理體制進行了改革，實行黨政領導，民政綜合管理服務，勞動、計劃、財政、衛生、教育、建設、國土等部門各司其職，密切配合，社會各界參與，鄉鎮（街道）具體實施的社會救助管理體制，強化了統籌力度，密切了部門關系，通過大協調，真正形成了大救助格局。這是體系在體制上的創新，使體系有了推動其正常運轉的內在動力。

保障制度化。主要體現在二個方面：一是把救助體系的長效功能建設作為制度建設的主要內容，既使之保持與其它社會保障制度之間的關聯對接，又著眼于體系的動態正常運轉，保持它的長期性、穩定性和持續性。二是講究制度的針對性和實效性。制度有很強的針對性、保持性，保證了制度的實施效果。如教育救助制度、集中供養制度等都是針對致貧的某個因素，指定受惠的特殊人群而設定的，都有著明確的政策規定。這是體系在制度上的創新，也必然導致在功能上的創新。

救助多元化。主要體現在三個方面：一是強調救助種類的多樣化。要求以低保為基礎，針對困難群眾的實際需要，加快建立養老、醫療、教育、住房等多種類別的專項救助。二是強調救助形式的多渠道。要求堅持救助與互助相結合，資金救助與實物幫困相結合，定期救濟與臨時救濟相結合，進一步拓寬社會救助渠道。三是強調救助主體的多元化。政府是實施救助的主體，同時積極動員社會力量，調動各方面積極性，參與支持體系建設。

二、建立新型社會救助體系的重要性和必要性

（一）從社會與經濟發展的現狀來看，建立新型社會救助體系具有“雙促”的作用，即促進經濟與社會協調發展，促進城市與農村協調發展。體系中一個鮮明特征就是城鄉一體，也就是城市和農村都必須建立統一的制度，只是城鄉的救助標準、救助方法有所不同，因而這一新型社會救助體系是無差別與有差別的統一體。社會救助體系的建立與健全，是社會發展、社會進步的重要標記，同時又是衡量社會與經濟、城市與農村是否協調發展，能否相互促進的重要尺度。建立新型社會救助體系能有效地縮小城鄉在社會發展方面的差距，減少城鄉在分享經濟和社會發展成果方面的不公平，進而促進經濟與社會的協調發展、共同進步。這與我市的城鄉一體化行動目標一致，應作為其中的一項必要內容。

（二）從政府轉變職能的角度來看，建立新型社會救助體系是政府職能的一次重要回歸。計劃經濟條件下的政府是無所不包無所不在的無限政府，管了許多不該管的事，也丟了許多該管的事。社會主義市場經濟體制的確立與發展，要求政府職能轉變，從無限轉到有限，從直接經濟領域退出，把更多的職能轉到社會管理和公共服務上來，特別是要做一些企業個人自身不能做、做不了的公共事務。社會救助是政府職責，建立新型社會救助體系的工作是政府行為。這一轉變表明，在社會主義市場經濟條件下，政府承擔為公眾減少社會風險，提供基本生存保障的職能的強化，把“該管的事管好”，使真正的政務成為政府的要務，這是政府職能由異化到回歸的重要標志。

（三）從政府負有減少貧困的責任來看，建立新型社會救助體系是以人為本，立黨為公，執政為民的具體實踐。相對貧困是任何社會任何時期都存在的，因為區域發展不平衡和個人素質差異總是存在的；同時，隨著社會主義市場經濟的發展，在使一部分人先富起來的同時，也會不可避免地出現另一部分貧困群體。我市是全國百強縣市中的前列者，但仍有低保對象7000余人，五保對象近1000人，同時還有殘疾人2.1萬，重病患者1800余人，再加上孤兒、特困職工、受天災人禍造成生活困難的群眾等。面對現實，如何緩解兩極分化、貧富差距拉大的趨勢，既是政府的責任，也是全社會的責任。我們不能對低保戶、災民、“五保”、“三無”人員，貧困學生視而不見，也不能對偶發事件造成的貧困人群置之不理。以仁愛之心關懷他們，以援助之手救助他們，以綿薄之力幫助他們，是黨的宗旨的體現，是政府當然之責，也是社會公德所提倡的。

（四）從社會救助管理及其實施現狀來看，建立新型社會救助體系是對現存社會救助制度的一次重大變革。解放伊始，我們就建立了對農民、傷殘軍人以及其他貧困人口的救濟制度。經過幾十年的發展，逐步健全與完善，對減少城鄉貧困、實現社會公平，緩解社會矛盾、維護社會穩定，促進經濟發展起到了積極作用。但是，隨著城鄉貧困人口的時段性增多及致貧因素復雜性的增加，現存社會救助制度的弊端也日漸顯現。一是救助主體多頭，導致政出多門，標準各異，民政、工會、婦聯、組織部、企業、事業單位、慈善組織等等，都分頭實施社會救助。這種多頭主體的狀況，勢必造成社會救助總體無序，增大救助成本，降低救助效率。二是救助時段過于集中，多在過年，過節及重大政治活動期間。這種傾盆大雨和久旱無雨式的救助使受益群體難以解決日常和突發的貧困難題。三是施救對象過于集中，造成新的不公平。由于多頭救助，缺乏統籌，使少數貧困戶多頭受助，而另一些貧困戶難得一次救助。四是救助的“造血功能”不強。據調查，當前低保對象中有勞動能力但未就業者占相當比例，除受就業環境、主觀因素影響外，與片面注重低保的維持穩定功能而忽略了其原始的困難救助功能，從而導致鼓勵支持低保對象就業的政策力度不夠有較大關系。新型社會救助體系，從體制、機制上革除以上社會救助舊體制的弊端，實現一口上下，統一政策，統一標準，形成了統籌安排，協調配合，轉轉有序的社會救助體制和運行機制。

（五）從我市的經濟社會發展和社會保障工作的實際來看，建立新型社會救助體系的條件已經具備，時機已經成熟。我市經濟較為發達，有加大社會救助投入的經濟實力；同時，我市社會資金雄厚，民營企業占企業總數的95％以上，它們有回報社會，救助貧困的要求，僅去年籌集的慈善基金就達1億多元。可見，我市通過開辟社會捐贈渠道補充社會救助資金具有堅實的社會基礎。更重要的是，扶貧濟困既是中華民族的傳統美德，又符合當今社會的時代特征和價值認同，已經成為了全市上下的共識和關注的熱點。

三、加快構建新型社會救助體系。

（一）健全工作機制，實施“三個整合”，形成救助合力。

根據上級要求，我市已經成立了社會救助工作領導小組及救助辦，各鎮（街道）也成立了相應的社會救助工作領導機構和基層救助服務所，市政府還專門為基層救助服務體系增設了人員編制，一口上下的管理網絡已經構建，下一步的關鍵就是要使這一網絡正常、持續的動轉起來，充分發揮其統籌，協調功能，統攬各項救助政策，進而實施“三個整合”。其一，實施資源整合。社會用于救助的資金、物資、設施、人力、信息原則上都進行統一的調度、安排、使用，都通過救助辦這一新管道施惠于被救者，規范救助行為，避免出現施救中的重復與遺漏現象，降低救助成本，提高救助資源共享及使用效率。其二，實施制度整合。低保、被征地農民保障、醫療救助、集中供養、教育救助、廉租房、就業援助等七項制度構成了目前的新體系，形成了以低保制度為基礎，其它制度相配套的制度群落。目前，除醫療救助制度尚未建立外，其它制度我市都已建立并有所開展，低保制度的基礎地位較為鞏固，但制度之間的相互配套、相互銜接不夠，限制了其整體效能的充分發揮。因此，下一步應在以下工作上加大力度：1、切實確立與低保制度有機結合的專項救助制度體系。醫療、教育、住房等專項救助首先要把著力點放在低保邊緣困難群體，針對其靠自身能力無法消除的“致貧”因素實施救助，使其逐步擺脫不利局面。同時，各專項救助制度也要與低保相配套，不能只注重低保的穩定功能而忽視其原始的困難救助功能，要針對施救對象的實際情況，在保證其基本生存條件前提下，解決其實際困難，滿足其實際需要。2、加快建立農村醫療救助制度。因病致貧、因病返貧是一個比較突出的問題，困難群眾的醫療救助應成為下一步我市社會救助工作內容拓展的重點領域。要加快建立與大病統籌相配套的醫療救助制度，通過政府補助、醫療保險、社會幫扶、慈善救助等措施，加大救助力度，切實解決看病難問題。其三，實施政策整合。七項制度中的各項政策構成了政策體系，要探索將這些政策進行有機整合，并實行聯動。比如，可以試行凡持有低保證的人員，可憑證享受子女教育救助、醫療減免、大病救助政策等等。

（二）創新載體方法，改進工作手段，提高救助效率。

在貫徹實施新體系的過程中，要十分注重創新工作的載體、方法，不斷改進工作手段、條件，提高救助效率。1、要根據我市的實際情況，通過創新載體、方法，把省級制度中的原則要求、政策規定變得更為具體、更便實施、更易實行、更具可操作性，使省級制度本地化。如針對我市低保壓力不是很大的情況，在加大投入的基礎上，可以嘗試在每年低保專項資金中按一定比例提取發展基金，制訂政策，結合慈善資金和其他社會救助資源，針對特定扶持對象，或幫助其徹底擺脫致貧因素（如部分因病致貧者），或幫助其開辦社區服務項目，逐步實現自食其力。又如目前我市的社會救助過于注重貨幣的給付，根據我市實際情況，可以嘗試將資金救助與實物幫困、互助服務相結合，在我市建立“以特困家庭需求為目標，以市、鎮（街道）、社區（農村）三級扶濟超市為載體的”捐作運轉新模式，讓困難群眾欠缺什么，少什么，可到超市一般，免費領取、求助。2、要不斷改進工作手段，提高動態化管理水平。加大投入，提高救助管理的信息化、網絡化程度，建立救助管理信息系統，建立弱勢群體檔案，實現信息共享；建立對救助資金運作和管理的預警和監控機制，形成預算科學、使用規范、發放及時，監管有力的資金管理模式。

篇8

關鍵詞:城鄉;統籌;一體化;臨潼區

城鄉一體化是現代經濟條件下實現城鄉互補、相互融合、協同發展、共同繁榮的選擇過程。臨潼區如何以科學發展為指導,突出解決城鄉一體化過程中存在的諸多問題,是擺在我們面前的一個重要課題。

一、臨潼區統籌城鄉發展情況

臨潼區總面積915平方公里,轄23個街道、鄉鎮,耕地面積77.5萬畝,人口70萬,農業人口占總人口的80%,是一個傳統的農業大區。近年來,經過各方的共同努力,城鄉一體化建設初顯成效。

第一,堅持規劃先行,統籌城鄉發展的思路更加明晰。科學規劃“1366”城市空間發展布局。即圍繞秦始皇陵這個中心,構建驪山、代王、新豐三大組團,打造臨潼新區、旅游商貿開發區、新生代工業園區、新豐工業園區、秦文化旅游區、唐文化旅游區六大經濟板塊,培育裝備工業基地、食品工業基地、臨渭經濟協作區、渭河生態區、農家樂聚集區、舊城和棚戶區改造六個新的經濟增長極。編制了《臨潼城鄉總體規劃》、《臨潼區域經濟發展戰略規劃》、《城鄉綜合交通規劃》、《城鄉線網落地規劃》等規劃,完成了全區16個街道、鄉鎮169個村總體規劃和村莊建設規劃的修編工作,為推進城鄉建設奠定了良好基礎。

第二,堅持項目帶動,推動城鄉經濟共同發展。通過調整和優化產業結構,實施項目帶動戰略,城鄉經濟保持了良好的發展勢頭。在農業發展上,奶畜業已初步形成產業化格局;蔬菜業形成了一批產業化骨干龍頭企業;以石榴、火晶柿子等為重點的雜果種植面積達到14萬畝,臨潼區成為西安市重要的蔬菜供應基地和全國最大的蕃茄制種基地。在工業發展上,全區規模以上企業達到42家。其中,產值過億元企業16家。在旅游業發展上,狠抓秦、唐旅游文化區建設,著力打造“中國御溫泉之都”,積極發展以休閑為主的農家樂,帶動和促進了第三產業的發展。2008年,全區生產總值完成101.03億元,增長15.3%;地方財政收入32694萬元,增長19.37%;城鎮居民人均可支配收入達到12489元,增長20.2%,農民人均純收入達到4828元,增長20.1%。

第三,城鄉基礎建設得到加強,城鎮化水平進一步提升。在城市建設方面,臨潼區堅持“一手抓舊城改造,一手抓新區建設”,到2008年底城市建成區面積達33平方公里。在小城鎮建設方面,大力實施“千村百鎮”建設工程、“1188”工程、“關中百鎮”建設工程,累計投資1.5億元,使小城鎮基礎設施得到明顯改善,初步形成了工業帶動型、商貿流通型、特色農業型、綜合發展型的城鎮化發展格局。新農村建設堅持從最薄弱的基礎設施抓起,2006年以來,投資1億多元,完成了10個示范村和36個重點村的基礎設施建設,全區2085個村民小組配備了保潔員,初步建立了農村環境衛生長效管理機制。

第四,城鄉社會事業進一步發展,和諧社會建設邁出新步伐。加大教育基礎設施建設,全面落實了農村義務教育經費保障機制和“兩免一補”政策,不斷加強教師轉任交流和支教工作,幫助農村提升教育質量。城鄉文化設施進一步完善,城區建起了文化中心、圖書館和博物館,農村建成標準化文化站5個、村組文化室50個、農民體育廣場58個。全區醫療衛生機構發展到192家,其中縣級醫院5家、鄉鎮衛生院28家、村衛生室355所。城鎮居民基本醫療保險實現全覆蓋,新型農村合作醫療,2008年參合率已達到96.01%。農村養老保險正在逐步建立;城鄉居民最低生活保障已實現“應保盡保”。大力開展勞務輸出和職業培訓工作。2008年,培訓各類人員3.5萬人,勞務輸出6萬人次。

第五,加強組織領導,統籌城鄉發展的工作機制逐步形成。成立了以主要領導為組長的城鄉一體化工作領導小組并下設辦公室,各街道、鄉鎮和部門也成立了專門機構。制定出臺了《西安市臨潼區統籌城鄉發展推進城鄉一體化工作的實施意見》,并將新豐街道作為試點鎮,將代王街道宋家村、秦陵街道秦陵新村作為試點村,為全區統籌城鄉發展工作探索路子、積累經驗、推動發展。

二、臨潼區統籌城鄉發展中存在的主要問題

第一,城鄉規劃體系不夠健全,規劃實施工作亟待加強。受資金和規劃力量的限制,在分區規劃的基礎上,未能及時編制控制性詳規。對農村建設、產業發展等規劃的編制和執行重視程度不夠。執行中存在著銜接不到位、工作不得力等問題。

第二,城鄉經濟發展不夠平衡,城鄉居民收入差距較大。區域內產業全而不大,結構不盡合理、層次較低。表現在第一產業較重,發展緩慢;第二產業薄弱,競爭力不強;第三產業發展滯后,新興產業較少。受區位、自然條件和經濟基礎等因素的影響,各街道、鄉鎮的發展很不平衡,差距在不斷拉大。特別是渭北、山區等邊遠地區產業基礎薄弱,勞動力轉移難,農民增收的長效機制尚未建立。2008年山區農民人均純收入普遍在2000元左右,遠遠低于全區的平均水平。2008年城市居民與農民人均收入差距達到7661元。

第三,農村基礎設施建設投入不足,小城鎮輻射帶動作用不強。小城鎮基礎設施建設目前仍沒有一個積極有效穩定的支持政策,農村基礎設施建設大部分費用靠農民自籌,建設發展的投資與項目需要仍有巨大差距。許多小城鎮物流、人流、信息流、資金流量很小,支持小城鎮發展的特色產業不明顯,輻射帶動作用不強,未形成以業興鎮、以城帶業的良性局面。

第四,農村社會事業發展緩慢,公共服務較為滯后。城鄉教育資源分布不均衡,農村教育相對滯后,職業教育相對薄弱。農村文化、體育設施匱乏,基層群眾文化、體育活動難以開展。農村醫療衛生條件落后,新合療補助標準偏低,看病難問題沒有從根本上解決。

第五,體制機制不夠健全,統籌城鄉發展工作推動難度較大。受城鄉戶籍制度的制約,農民工在子女上學、享受低保、醫療保險、就業、安置和事故賠償等方面與城市居民之間存在較大的政策差距。在統籌城鄉發展工作中,由于組織協調、監督考核機制不完善,工作協調、項目資金整合比較困難,影響了工作推進。

三、對臨潼區促進統籌城鄉發展工作的幾點建議

第一,科學制定發展規劃,著力構建一體化發展新格局。努力編制城鄉一體化建設的總體規劃。注重把小城鎮建設規劃與新農村建設規劃及社區規劃等各方面的規劃有機配套,形成完善的規劃體系。在規劃實施過程中,要注重把村莊規劃、產業規劃、社會事業發展規劃、精神文明建設規劃和城鄉統籌規劃有機銜接,為推動城鄉一體化發展創造條件。

第二,調整和優化產業結構,實現城鄉產業布局一體化。一是要加快六大板塊和六個新的經濟增長極建設步伐,將工業向園區集中,農民向板塊流動,使園區成為引進項目和建設項目的聚集地。二是要科學確定城鎮布局,加強重點鎮建設,推動產業向小城鎮集聚,促進農村剩余勞動力轉移。三是要按照“依法、自愿、有償”的原則,建立和規范土地流轉制度,采取反租倒包、互換、轉包、轉讓、租賃等方式,合理流轉土地,推進土地適度規模經營,加快發展現代農業。

第三,加大基礎設施投入力度,實現城鄉基礎設施建設一體化。一是要大力推進通鄉通村水泥路工程建設。二是要繼續實施農村人畜飲水安全工程建設,提高農村自來水普及率。三是要加快城鄉電網改造步伐,滿足城鄉發展特別是工業化、城鎮化建設的需要,保證農村用電安全。四是要加強農村教育、醫療衛生、文化設施建設,完善農村廣播電視、通訊及養老等基礎設施,推動農村各項事業發展。五是要以“關中百鎮”建設為契機,力爭將更多的小城鎮納入省、市重點發展范圍,完善服務功能,增強集聚力,不斷提高城鎮化建設水平。

第四,加強公共服務體系建設,實現城鄉社會服務一體化。一是要統籌城鄉教育發展,大力推進基礎教育、職業教育、成人教育“三教統籌”,增強教育服務“三農”的能力。二是要鞏固和發展新型農村合作醫療制度,加強鄉鎮衛生院和村衛生室建設,不斷健全農村醫療保障體系,切實鞏固和提高農民參合率。三是要加快推進鄉村文化站等文化惠民工程建設,努力滿足農民群眾日益增長的精神文化需求。四是要加強農村社會保障工作,逐步建立新型農村社會養老保險制度;貫徹落實好中央和省、市有關農村低保、社會救助等政策。

第五,進一步轉變政府職能,實現城鄉社會管理一體化。一是要建立更加有力的統籌城鄉發展工作機制。要結合當前正在開展的深入學習實踐科學發展觀活動,強化領導干部對統籌城鄉發展內涵和意義的認識,進一步理順機制,完善措施,形成推動城鄉共同發展的工作合力。二是要建立覆蓋城鄉的公共財政制度。要建立健全支持“三農”投入穩定增長的保障機制,擴大公共財政覆蓋農村的范圍。區財政在安排年度預算時,應列出用于農村教育、文化、醫療衛生、社會保障等社會事業發展和農村公共產品投入的專項資金,并要保持穩定增長,同時,每年還要統籌安排一批專項資金,重點解決城鄉統籌發展中帶有全局性的問題,努力抑制城鄉經濟社會差距擴大的趨勢。三是要建立城鄉統一的就業制度。整合城鄉各種職業教育培訓資源,加強對農民的職業技能培訓,提高農民的就業能力。四是要研究建立城鄉統一的新型戶籍管理制度。積極開展城中村改造中所涉及的居民戶籍管理試點工作,為臨潼區全面實現“一元化”戶籍管理工作積累經驗。對遷入小城鎮的人員實行有條件準入的管理辦法,加速城鎮人口、人才、資金等生產要素集聚。五是要建立較為完善的農村金融制度。要堅持“政府引導,社會支持、農民參與”的原則,建立多元化的投入機制。積極探索建立適應農村經濟發展的金融合作組織,不斷提高金融機構對“三農”的貸款比重,緩解農村貸款難的問題。激勵和引導農民群眾投入資金、勞動,建設自己的美好家園,推動農村經濟的繁榮發展。

參考文獻:

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關鍵詞：城鄉一體化；城鄉統籌；實踐探索

中圖分類號：F252.23 文獻標識碼：A 文章編號：

目前，我國最大的發展差距仍然是城鄉差距，最大的結構性問題仍然是城鄉二元結構。十報告指出，要加大統籌城鄉發展力度，促進城鄉共同繁榮。近年來，泰州市謀劃推進城鄉統籌發展，開創城鄉共同發展的新局面。

一、不斷完善城鄉統籌規劃體系

科學制定城鎮體系規劃，協調推進主城區、小城市、重點鎮和新農村建設。以區域功能分區為基礎，著力建設城鎮架構，促進工業向園區集中、人口向城鎮集中、居住向社區集中、土地向適度規模經營集中。2012年，全省第一個通過專家論證的城鄉統籌規劃《泰州市區城鄉統籌規劃(2012―2030)》通過專家論證，為城鄉統籌發展進一步指明了方向。

興化市明晰市域主體功能區，將全市城鄉劃分為制造業重點發展區、服務業優化發展區、特色農業發展區、生態保護區等4個主體功能區。強化規劃的空間約束功能，引導形成“一主兩副三軸”的區域開發格局，切實推進差別化發展和協調發展。制造業重點發展區，主要包括城區（含郊區）、戴南張郭區域、周莊陳堡茅山區域、大垛荻垛竹泓區域、安豐鎮區域。服務業優化發展區，主要包括城區（含郊區）、戴南張郭區域、戴窯合陳區域、安豐鎮及西北部鄉鎮。特色農業發展區，主要包括高興東公路、大興金公路沿線和鹽靖公路、興泰公路、興鹽公路、興沙公路沿線的“兩橫四縱”高效特色農業及農產品加工產業帶。生態保護區，主要包括重點風景旅游區和生態保護示范區等。同時，以城鎮化帶動農村經濟發展，進一步增強城鎮的集聚、帶動和輻射功能。賦予戴南鎮縣級經濟社會管理權限，推進戴南逐步發展成為人口集聚、產業集群、結構合理、體制創新、環境友好、社會和諧的現代新型小城市。在完善規劃體系的基礎上，搞好中心城鎮布局規劃。

姜堰區按照優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發四類主體功能區不同的開發方向和保護要求，實施分類建設和保護，規范開發秩序，控制開發強度，形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局。健全以中心城市、小城市、重點鎮為重點，一般集鎮和村莊為基礎的城鄉規劃體系，優化全市空間發展布局。加快溱潼副中心建設，做好小城市總體規劃編制。圍繞里下河地區歷史文化與自然風光交相輝映的旅游名鎮的發展目標，充分整合空間資源，優化產業布局，打造生態型、旅游型小城市。加快白米鎮城區建設，著眼區域發展，加大小城市建設力度，完善功能，提升層次，打造生態、宜居、工貿型小城市。加快蔣垛、張甸、婁莊、俞垛重點鎮建設，打造特色鮮明、功能齊全、輻射帶動力強的區域中心。

二、著力打造集聚集約的產業體系

按照產業集群發展的思路，以關聯發展、成鏈發展、集聚發展為方向，建設特色產業園區。興化市突破現有園區或集中區的區域限制，合理安排資源和要素配置，積極規劃整合東南片及城區工業載體資源，舉全市之力建設省級興化經濟開發區。依托行業龍頭企業，加快建設江蘇興達新材料產業園（戴南）、興化市新型醫藥包裝產業園（張郭）、興化市紡織服裝產業園（安豐）、興化市電子產業園（昭陽）、興化市合金鑄造產業園（臨城）等一批各具特色的產業園區或集中區，建好以膠粘制品為主導的興化市臺商工業園（茅山）。完善特色產業園區發展規劃，提高園區投資強度和行政效率，著力推進基礎設施建設，積極承載上海、浙江及蘇南的產業轉移，探索與發達地區開展合作共建園區，努力形成既相互競爭又相互補充的良好態勢。

姜堰區從各區域不同的產業現狀和功能定位出發，統籌規劃園區布局，全力打造具有現代化氣息的省級姜堰經濟開發區，積極發展以石油鉆采設備為特色的曙光工業園、以動力電源為特色的雙登科工園、以汽車齒輪為特色的飛船工業園等特色園區和專業園區；在園區建設中，始終堅持項目為王，突出招引重大項目，提升園區綜合實力。目前，姜堰區已初步建立了全市招商引資項目庫，外資項目均在1000萬美元以上，民資項目1億元以上；積極化解融資、征地、用工等方面的制約因素，助推園區經濟加快發展；大力推進技術創新，增強企業核心競爭力。

三、加快發展現代高效農業

創新機制發展現代農業，積極破除農地流轉難題，按照依法、自愿、有償的原則，通過集體代租、股份合作等方式推進農地流轉，讓“農民當股民”。以現代農業示范園區為載體，大力發展生態農業、設施農業，形成市場牽龍頭、龍頭帶基地、基地連農戶的經營機制。

興化市把現代農業園區建設作為發展設施農業、推動高效規模農業發展的重要載體，舉全市之力著力抓好 “一區四園” ”(農業科技示范區、戴南現代農業示范園、市生態農業示范園、市高效農業產業園、市綜合農業產業園)的建設。通過科學規劃、創新機制、多元投入、整合要素、集聚項目、加快推進 “一區四園”建設，2012年“一區四園”高效規模農業發展到3.4萬畝。22.5公里長的興泰公路兩側500米范圍內實現了高效規模農業全覆蓋。近年來，安豐、陳堡、城東、大營、大鄒等鄉鎮相繼建立現代農業園區。

2012年4月，姜堰區現代農業產業園服務中心在姜堰區沈高鎮河橫村破土動工。姜堰現代農業產業園由河橫綠色食品科技示范園、河橫生態農業科技示范園組成，現有農業企業和農村經濟合作組織近百家。

四、挖掘地方特色發展服務業

興化市依托自身優勢，建設得勝湖港口物流園區。目前，園區已完成路橋等基礎設施建設，砂石港池項目已建成使用。興化市糧食產業物流集聚區一期工程糧食倉儲項目投入使用。在戴南，建成了不銹鋼綜合物流中心。深入推進“萬村千鄉市場工程”，農村現代商品流通體系不斷完善。打造旅游城市為目標，加大旅游開發力度，重點打造以缸顧千島菜花、李中水上森林、西郊徐馬荒、中堡大縱湖等景點資源為依托的生態濕地旅游。

姜堰區規劃建設泰東河、新通揚運河、鹵汀河等沿河物流產業帶，加快建設姜堰火車站物流中心，不斷拓展物流服務腹地。以華東五金城省級重點物流基地和省物流示范基地為基礎，積極引進和培育一批全國知名的現代物流企業，積極打造立足蘇中、輻射蘇南蘇北的新興區域性物流樞紐。堅持把發展現代農業與生態旅游相結合，讓“三資”農業牽手旅游，沈馬線緊臨溱湖國家濕地公園，為保護這一不可多得的生態資源，近年來，姜堰高起點規劃，按照區級主抓“一線”(沈馬公路線特色產業長廊)，鎮級主攻“一園”(現代農業千畝高效示范園)，村級主打“一品”(優勢特色農產品)的總體戰略，出臺了一系列政策，在該區域內，限制發展工業，鼓勵農業項目落戶，引導新招引農業項目向沈馬公路沿線集中，并在政策、資金、人才等方面進行傾斜。投資2000多萬元的河橫觀賞魚設施養殖項目，投資3000多萬元的橋頭觀光休閑農業項目，以及投資1.2億元的中藝生態農業園項目等不斷落戶沈馬沿線，目前，沈馬公路線已建成溱湖濕地農業生態園、沈高農業科技示范園、溱潼千畝梨桃園、俞垛現代農業示范園、華港萬畝無公害蔬菜等一批優勢和特色高效觀光農業項目，形成長達10公里的觀光農業帶。五、不斷加大城鄉基礎設施建設力度

為進一步改善農村生產生活生態條件，加快推進“美好城鄉”建設步伐，加強對全市村莊環境進行綜合整治，實施垃圾城鄉一體化管理，推進村莊凈化、綠化、美化和道路硬化，加快改善村莊設施條件，不斷提升公共服務水平，努力形成環境優美、生態宜居、特色鮮明的鄉村面貌。改革現有城鄉客運運營體制，打破城區公交與農村客運二元分割局面，建立城鄉相互銜接、資源共享、布局合理、方便快捷、服務優質的城鄉客運網絡運行機制，實現城鄉客運一體化。

興化市不斷堅持統籌兼顧，全市城鄉面貌發生新變化，成功創建省級文明城市和省級園林城市。舊城改造和新區建設進展順利，興化大道南延、英武大橋等重點路橋工程相繼竣工，建成區框架進一步拉開，城市綠化覆蓋率不斷提高。城市防洪工程、后街背巷改造、污水垃圾處理等基礎設施完善了城市功能，昭陽湖公園、森林公園、烏巾蕩風景區等一批園林休閑景點增添了城市品位。大力實施農村新“5+1”實事工程，新農村建設取得明顯成效，取締了城東廢品市場，城鄉水環境得到改善。大興金公路、興泰公路擴建興化段等重點交通項目相繼完成，實現了行政村村村通公路。水利、電力、通信等一批工程加緊實施或竣工，興東水廠、戴南水廠、興化市自來水廠（周莊）投入運行，農村安全飲水工程成效顯著。

姜堰區統籌發展加快推進，城鄉面貌煥然一新。城市建設不斷推進，城市規模不斷擴大，中心城市建成區面積達25平方公里，人口達23萬人，綠化覆蓋率達41%，人均公共綠地面積達8平方米。“五城同創”深入開展，被省政府命名為江蘇省園林城市，創建國家衛生城市通過國家技術評估，創建國家環保模范城通過省級考核，目前正在創建國家級生態鎮。新農村建設扎實推進，農村生產和生活條件不斷改善。公路路網進一步完善，基本實現城鄉公交一體化。重大基礎設施建設實現新跨越，“十一五”期間，新增高等級公路180多公里，建設農村公路1700多公里。完成興泰公路一級化、姜高公路路面改造，328國道改道建設，全面建成溱湖大道，江海高速公路建成通車，寧啟鐵路復線及電氣化改造啟動建設。全市實現通鎮公路二級化、鎮際公路三級化、村村通等級公路目標。

六、力促城鄉基本公共服務均等化

推進城鄉就業一體化。近年來，泰州市以被確定為全國統籌城鄉就業試點城市為契機，大力實施擴大就業戰略，促進以創業帶動就業。姜堰取消地域、戶籍、行業等對農村勞動力流動就業的限制性政策，將就業管理制度、就業服務制度、就業援助制度、免費培訓制度、創業服務制度、社會保障制度、維權服務制度等向農村延伸，實現了農民與城鎮人員一體化就業。為準確掌握城鄉勞動力資源狀況，姜堰區在全省率先實施城鄉統一的就業、失業登記制度。

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作為全省城鄉一體化試點市，舞鋼市按照省委、省政府促進“三化”協調科學發展的要求，在中原經濟區建設中積極探索，大膽實踐，勇于擔當，走出了一條以新型城鎮化為引領，不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的“三化”協調科學發展之路，努力破解人往哪里去、錢從哪里來、糧食怎么保、民生怎么辦四道難題。

一、推進新型城鎮化。實現人口有序向城鎮集中。破解“人往哪里去”問題

消除城鄉差別，實現農村城市化、城鄉一體化，真正實現由傳統農業社會向工業社會的轉變，農村新型社區就是其中一種新的嘗試。也就是說，新型城鎮化，不僅包括傳統意義上的城鎮，而且涵蓋農村新型社區。通過在農村建設新型社區，走出一條農民不用進城入鎮、就地城鎮化發展的新途徑，最終實現城鄉政治、經濟、文化各方面的一體化，基礎設施、公共服務等方面的均等化。如何讓農民“離地”，有序向城鎮社區集中?關鍵要走好“三步棋”。

(一)打造宜居城鎮，吸引農民到城鎮社區安家落戶。城鎮規劃應強調個性，放大主導優勢，突出產業特色。城鎮，只有形成了自己的特色，才能有更持久的吸引力和發展力。要根據區域條件、人口分布、農戶需求、產業優勢、輻射能力、工作生活半徑以及發展前景等多種因素，綜合考慮在什么地方建城鎮或社區、建設規模多大、承載什么功能等問題，處理好當前和長遠、個體和總體、生活和生產的關系，使其建設理念和發展模式自成風格、獨具個性。按照“一代人建房、幾代人居住”的要求，高標準配套完善基礎設施和公共服務設施，讓藍圖與現實對接。良好的生態、完善的設施、寬敞的住房、優質的服務與管理，無疑會成為吸引群眾的因素。經過多方論證，舞鋼市將全市190個村、834個自然村、1421個村民組整合規劃為“一個中心城、四個中心鎮、十七個中心社區”的城鎮化發展格局。規劃中注重現念與人文元素的有機融合；建設中注重民居的美觀性、實用性與周邊環境的相融性；管理中注重各項機制的長效性，彰顯新型農村社區特色。如按規劃建成的張莊中心社區，充分體現了山、水、林、人和諧統一的“北國江南”特色。

(二)統籌考慮就業，切實解決遷居居民的生計問題。農民進入城鎮社區，在改善生活環境的同時，迫切需要解決的是就業問題。只有實現農民充分就業，他們的生活才會有保障，才會吸引越來越多的人遷居到城鎮社區。所以，就業帶動是實現農民遷居的重要舉措。實踐中，可采用園區帶動、城鎮輻射和遷村并點等模式。園區帶動型，主要是依托產業聚集區、工業園區和大型企業建設新型城鎮社區，針對園區、企業用工情況，加強遷居居民的職業技能培訓，引導居民通過擁有一技之長就近轉移就業成為產業工人，增加他們的工資性收入。通過園區經濟的不斷發展壯大，帶動社區各項事業的綜合發展。城鎮輻射型，主要是利用城鎮特殊的區位優勢、資源優勢和產業優勢建設新型社區，通過城鎮完善的基礎設施和公共服務設施輻射帶動農民向城鎮和社區集中，大力發展商貿流通服務業，提高居民收入水平。遷村并點型，主要是在環境較差、交通閉塞、發展相對滯后的山區及偏遠村莊，按照“交通便利、環境優美、人口聚集、整合資源”的原則，整合建設中心社區，節約的土地集中用于中藥材種植、林果業、觀光農業等特色農業發展，并引導遷居居民發展旅游業，增加收入。通過產業支撐和充分就業，確保勞動力就地轉移，達到集得來、穩得住、可致富的目標。

(三)堅持示范引導，尊重農民搬遷意愿。在推進新型城鎮化建設過程中，以群眾自愿和群眾滿意作為新型農村社區建設的出發點和落腳點，這一點至關重要。因為告別鄉村村落，走進城鎮社區，既是農村發展的歷史必然，也是近代農民艱辛跋涉的執著追求。而這種追求，改變的不僅僅是延續數千年的以自然院落、村落為單元的居住方式、生活方式、生產方式，還有農民的身份，更意味著他們對傳統地緣的割舍。所以，這是一場深刻的社會變革，而變革的主題是農民，尊重農民意愿就成為重要的前提。實踐中，按照“規劃先行、產業為基、就業為本、群眾自愿、量力而行”的原則，結合農村“4+2”工作法，認真聽取群眾意見，對需搬遷的農戶，采取以自行拆除為主、經濟調控為輔的拆遷政策，充分尊重農民意愿，不搞一刀切，不搞強迫命令。當然，地方政府可出臺激勵幫扶機制，一方面，對農戶在中心鎮、中心社區內建房、購房給予一定的資金扶持；另一方面，農村社區新房按照成本價出售給遷居農民，引導農民有序搬遷。另外，還可以鼓勵實施市場化運作，采用BT、BOT模式，解決社區建設資金短缺問題。同時，必須把好人住關，農村社區新建住房分配公開、透明，嚴格審查入住居民資格，除部分商業房外，全部由本鄉鎮農民入住。農民入住社區新建住房，必須把原宅基地交還集體，并在規定期限內拆除舊房及其他地上附屬物。為妥善安置孤寡老人等特殊群體，農村社區要建設老年公寓。

目前，舞鋼市在農民自愿的基礎上，堅持實施經濟發展農民增收和新型城鎮化建設兩個規劃，積極引導農業生產方式和農民生活方式兩個轉變，通過市鄉財政投入、社會融資和市場化運作，完成中心鎮、中心社區建設投資3億多元，建成新民居2315套，在建新民居1000多套。張莊、柏都、瑞祥、上曹、棗園等具有現代氣息和地方特色的新型農村社區拔地而起，5000多名農民走進新社區，充分享受城鎮化建設給農村帶來的新變化。

二、推進新型城鎮化，強力打造現代農業，破解“糧食怎么保”問題

從糧食產量來看，決定因素主要有三

個，即耕地面積、畝產量和生產者技能。隨著人口的增加、城鎮化進程的加快，越來越多的人到城鎮社區居住，一方面城鎮化建設需要占用土地，另一方面人們需要消費更多的糧食。在這種情況下，糧食生產問題尤為突出，糧食怎么保，也成為當前亟須解決的問題。

(一)推進新型城鎮化，有利于增加耕地面積。在現有情況下，如何增加耕地面積，是解決糧食生產的首要前提。農民向城鎮社區集中，減少了農村人口占地。通過城鎮人口的“增”與農村占地的“減”，實現耕地和建設用地的增加。在推進城鎮化過程中，按照土地利用總體規劃，把本地經濟社會發展規劃、城鄉建設規劃、產業集聚區規劃、基礎設施建設規劃等全部疊加到土地利用總體規劃上來，實現土地規劃與城鎮建設規劃的無縫對接。在城鎮社區建設中實施的城鄉建設用地增減掛鉤政策，要求新建社區用地面積必須小于拆舊面積，并對騰出的土地實施復耕，實現耕地總量有增加、質量有提高，增加的土地既可用于糧食生產，又可用于城市發展。依據測算，舞鋼市4個中心鎮、17個中心社區全部建成后，舊村莊占地將由原來的7.11萬畝縮減為3.53萬畝，能騰出土地3.58萬畝，可有效增加耕地面積，增加糧食產量。

(二)推進新型城鎮化，有利于提高勞動者技能，促進土地規模經營。通過推進新型城鎮化建設，對農民進行技能培訓，推進農村土地向經營大戶集中，既能把農民從土地上解放出來，又能實現農業增效、農民增收。一方面，創新土地流轉方式。在土地確權的基礎上，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的規模經營。另一方面，注重規范管理、提升管理水平。健全土地流轉經營環境服務、技術人員對接項目、流轉大廳規范運行、合同糾紛處理、政策保障、自然災害保險等機制，鼓勵種植大戶、農民專業合作社、高效農業示范園區、農業龍頭企業參與土地規模流轉，推廣先進的生產技術，利用現代化農用機械，實現土地的規模化、集約化經營，提高土地產出效益，有效增加糧食產量。舞鋼市作為全國100個土地流轉與社會化服務先進監測縣市之一，已成為現代農業發展先行區，土地流轉面積已達12萬畝，占全市耕地總面積的36％，畝均效益是原來的3倍左右。實踐證明，農村土地流轉，有利于解放和發展農村生產力，促進農業規模化、集約化發展，有利于調整農業結構，提高農業整體效益，改變農民傳統的生產方式。從中涌現出的舞鋼市綠地林果種植專業合作社、金田農業觀光園、瑞祥現代農業示范園區等，極大地提高了農業勞動生產率、土地產出率和資源利用率。

三、推進新型城鎮化，實現資源效益最大化，破解“錢從哪里來”問題

新型城鎮化建設，需要大量的資金投入，僅靠地方政府，確實無法滿足建設的需要。多渠道籌集城鎮化建設資金，是實現新型城鎮化可持續發展的關鍵所在。破解資金問題，關鍵要解放思想、創新思路，集約利用基層生產要素，讓錢從資源中來、從市場中來。

(一)從節約土地中換取資金。通過城鄉建設用地增減掛鉤和土地整治，將節約的土地用于城鎮建設和產業集聚區建設，這樣既能夠滿足城鎮建設用地的需求，又可以將其產生的收益，反哺農村社區建設。如舞鋼市騰出的3.58萬畝土地，按每畝凈收益10萬元計算，可換取資金35.8億元。

(二)從公共財政對新型農村基礎設施建設投資中集聚資金。在推進新型城鎮化過程中，可按照性質不變、渠道不亂、用途集中的要求，整合各類支農、惠農資金，統籌安排，打捆使用，集中投向中心鎮、中心社區建設，提高資金的聚合效應和使用效益，發揮資金的最大效益。舞鋼市通過新型城鎮化建設，很好地把各類項目資金整合到一起，既解決了新型農村社區建設資金不足的問題，又消除了資金零散投放、重復投資的現象。

(三)從市場運作中挖掘資金。第一，農村社區建設可以采用節約土地商業化運作方式，把出讓金凈收益部分投入到城鎮和社區基礎設施建設中。第二，在節約的土地上建設商品房，遷居農民可享受到少出資就可遷入新居的待遇。第三，綜合運用集中成片開發、BT、BOT等模式，吸引民間資本參與建設，完善水、電、路、天然氣、污水處理等基礎設施建設。按照“先期出資、收益分享、依法辦理”的原則，通過鼓勵開發商參與投資等辦法籌措基礎設施建設資金。第四，把公共未開發地塊質押給投資公司，由投資主體出資開發，開發成功后依法將預期收入償還投資主體，或向投資主體購買公共產品。第五，籌建農業投資融資平臺，對城鎮社區現有土地、房產、企業等有利用價值的資源整合評估，進行抵押，提高融資能力，爭取更多的資金，使城鎮社區建設工作上臺階、上水平。

四、推進新型城鎮化，提升群眾幸福指數，破解“民生怎么辦”問題

農民從土地中解放出來，住進城鎮社區，進入企業，身份轉變成產業工人、小老板、股東。但他們依然是住在城鎮社區的農民，并未真正融入城市，并未真正成為市民，這是統籌城鄉發展的核心問題。只有真正消除隱性存在的城鄉二元結構差別，進一步完善土地、戶籍、社會保障等制度，才能解除農民入住城鎮社區的后顧之憂，實現農民向市民的轉變。

(一)強化失地保障。長期以來，土地是農民的“命根子”，在推進新型城鎮化過程中，盡管一部分農民有條件跳出農村脫離土地，但如果沒有健全的失地保障制度，農民還是會心存顧慮。為解決這一問題，舞鋼市將到城鎮社區居住且交出宅基地的農民，全部納入養老保險體系，讓農民由依靠土地保障向依靠社會保障轉變。

(二)消除戶籍差別。要從根本上打破城鄉戶籍二元格局，取消農業戶口和非農業戶口的性質劃分，實行“城鄉居民”一元化戶口登記制度，從就業、住房、子女教育、退伍安置等方面人手，消除身份歧視，消除差別待遇。實行“以證管人、以房管人、以業管人”的人口管理新模式，讓入住城鎮社區的農民轉換身份，共同享受改革發展的成果。

(三)提升社會保障。把社會保障從原有的戶籍制度上剝離，尺快推行“城鄉一體、標準一體、待遇一體、成效一體”的保障制度。城鄉低保資金合并使用、統一管理、統一調度，按比例提高低保標準，逐步縮小城鄉低保差別；對無固定工作、沒有能力參加城鎮職工養老保險的城鎮居民，可放寬條件，讓其參加新農保，建立養老保險關系流動“綠色通道”，逐步實現“城保”與“農保”互轉；建立城鄉醫療“三合一”體系，將城鎮職工醫保、城鎮居民醫保、新型農保合為一體，居民參保不分城鄉、不設門檻，可對接，可互轉，使遷居農民成為真正意義上的市民。