城鄉管理與法規范文

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關鍵詞：公眾參與；城鄉規劃；行政許可；問題；完善

Abstract: the combination of urban and rural planning permission administrative management and public participation are we in the new economic form deep practice of sunshine government affairs is the most effective and most basic means. However, our current implementation of the "administrative licensing law" in the public participation in the administrative license management work still exist some problems, restricting the participation of the public. This paper puts forward some effective measures for improvement, hoping to promote public participation in urban planning under the background of administrative license management.

Keyword: public participation; urban planning; administrative license; problem; perfect

中圖分類號：TU98文獻標識碼：A文章編號：2095-2104（2013）

整個城鄉規劃工作面臨著前所未有的發展機遇與挑戰。在全國各地各級政府部門深刻把握并踐行陽關政府的過程中，打造一種公眾參與的城鄉規劃工作已勢在必行。在社會主義建設發展新時期，社會大眾持續增長的物質文化與精神文化需求同時對新時期的城鄉規劃工作提出了更為全面與系統的發展要求。行政許可管理工作作為整個城鄉規劃工作的基礎與核心，應當接受公眾參與的挑戰。筆者現結合實踐工作經驗，就這一問題談談自己的看法與體會。

一、公眾參與城鄉規劃行政許可管理工作的重要性分析

就我國現階段發展情況來說，城鄉規劃工作中的行政許可工作多意指《城鄉規劃法》當中所明確指出的“一書三證”許可制度。雖然當前的“一書三證”許可制度較傳統意義上的“一書兩證”許可制度已有明顯改善，但其在公眾參與機制方面的缺陷仍然為其的實踐工作帶來的一定的問題[1]。

不完善的公眾參與機制使得許多由政府相關部門結構許可后展開工程施工的建設項目在施工過程中或是竣工結算后，就施工臨時用地的拆遷工作、建設項目的日照與通風等問題引發了一定的糾紛，這種糾紛所浪費的行政管理資源實際上是完全可以避免的。這些問題都是當前城鄉規劃行政許可工作的缺陷，是不完善公眾參與機制所導致的直接后果。解決這一問題的關鍵在于對癥下藥，讓公眾參與到城鄉規劃行政許可管理工作當中，使整個城鄉規劃行政許可工作透明化、真實化，以此達到節育社會資源、強化行政空拳以及確保行政許可公平公正的最終目的。

二、當前公眾參與城鄉規劃行政許可管理工作的問題分析

正如上文所說，當前的城鄉規劃行政許可管理工作在公眾參與機制上存在諸多的問題，制約著其行政許可管理職能的發揮，主要表現在：

（一）法制保障存在問題。就我國現階段所推行的《城鄉規劃法》而言，其規范內容只涉及到了對城鄉規劃項目在交由相關機構部門完成編制審批工作之后需要就其編制審批內容做規劃公示的相關規定。現行《城鄉規劃法》當中并沒有就公眾參與作出任何解釋與闡述。公眾參與城鄉規劃行政許可管理工作存在必要的法律保障。

（二）組織職能存在問題。各地方政府機構在城鄉規劃行政許可信息的填報申請環節表現出了形式主義的工作方式。在相關部門機構所提供的公眾參與城鄉規劃行政許可管理交流平臺當中，公眾的參與并未得到任何形式的信息反饋，公眾意見無法對城鄉規劃項目的審批與實施產生影響。由此可見，政府相關部門組織職能方面仍然有著較為明顯的問題與缺陷。

（三）技術方法存在問題。一方面，從主導型技術方法角度上來說，相關政府在針對城鄉規劃項目所開展的民意調查與規劃公示工作當中主動性發揮的不夠完善。另一方面，從各種輔技術的應用角度來說，一部分政府部門雖制作有相應城鄉規劃項目的三維虛擬圖，但這種虛擬圖多以項目關鍵地段為制作背景，整體性比較差且無法在公眾參與網絡平臺中進行，公眾的參與受到了一定的限制，有待我們解決。

三、如何進一步完善公眾參與背景下的城鄉規劃行政許可管理工作

針對上文有關公眾參與城鄉規劃行政許可管理工作的問題分析，筆者現提出以下幾方面的意見與建議，希望能夠為今后相關工作的開展提供參考與幫助。

（一）進一步強化公眾參與城鄉規劃行政許可管理法規的建設力度。筆者認為我們需要加大對《城鄉規劃法》相關配套法律法規的構建力度，將如意見征詢、聽證等多種公眾參與城鄉規劃行政許可管理工作的方式納入配套法律法規基本原則當中。與此同時，我們需要賦予公眾一定的監督權，依法對各項城鄉規劃項目進行監督。相關政府部門機構還需要將公眾參與下的城鄉規劃行政許可管理工作專項化，規范參與方的權益關系[4]。

（二）進一步推動公眾參與組織保障體系的構建。政府在公眾參與城鄉規劃行政許可管理工作的過程中需要以服務性與主動性來強化政府作為主體參與者與公眾之間的聯系，將整個城鄉規劃行政許可管理工作透明化與高效化。與此同時，政府可創立有關城鄉規劃行政許可管理工作的性機構組織，采取社會咨詢的方式廣納民意，進而從組織職能方面確保公眾參與機制在城鄉規劃行政許可管理工作中的有效實施。

（三）進一步強調傳統性與信息性相融合的技術方式。我們需要明確一點，現代信息技術發展再如何完善其最終也只是城鄉規劃行政許可管理工作中的輔助技術方式，公眾參與的實現關鍵需要政府主導性技術為其提供保障。政府需要采取虛擬場景構建、城鄉規劃項目預覽以及網絡平臺公式等多種現代信息技術方式拓寬與公眾交流的渠道，獲得公眾參與的認可的支持，直至參與。

城鄉規劃建設存在的主要問題

我國城鎮在建設發展過程中工種的積極參與基于了政府最大的肯定，城鄉的建設發展開發過程中積極響應中央的要求，開展了新型城鎮化建設專題調研，調研課題以貫徹落實中央經濟工作會議和地方政府有關精神為主線，重點研究如何在城鎮化建設基礎上，結合當前城鎮化面臨的機遇與挑戰，預測城鎮化發展趨勢，提出未來城鎮化和城鎮發展總體戰略、目標定位、空間結構、構建有地方特色的新

型城鎮化發展道路、模式及其實現路徑，引領城鎮化科學發展。

新農村建設，規劃先行，城鄉規劃工作也直接影響著新農村建設的質量和方向。隨著經濟的快速發展，社會主義新農村建設的進程不斷加快，城鄉迅速發展，然而，往往存在一些城鄉的規劃起步較晚，造成面向村鎮的專業規劃人員非常緊缺，而且許多村鎮的基礎數據資料，如地形圖、土地結構現狀資料等普遍缺乏，導致城鄉規劃編制工作嚴重脫節和滯后，使得城鎮規劃建設和管理問題日益突出。通過調研發現，目前一些城鄉規劃建設實踐過程中普遍存在以下幾個主要問題：

4.1 貪大求全，城鄉規劃欠科學

城鄉規劃建設應與地方的社會經濟發展及環境條件相適應。現階段，部分地方城鄉規劃建設過程中由于領導干預過多，規劃設計人員對民族文化認同度不高等諸多原因，存在著片面追求高建筑、大馬路、大廣場等貪大求全的問題，規劃建設只顧經濟利益，阻礙了城鄉總體規劃建設可持續協調發展，不利于民族文化的傳承和保護。

4.2 城鄉規劃理念滯后，定位模糊

對城鄉的規劃定位不清楚，缺乏可持續發展的基礎，經濟發展道路不明確，產業支撐明顯不足。在城鄉的規劃中，對傳統民族文化缺乏深入、系統的開發性研究，從而未能對區域內具有特色性、品牌性的民族文化進行準確定位和科學開發。

4.3 盲目開發建設，城鎮規劃缺乏地方民族特色。

地域特色和文化氛圍是城鄉發展的靈魂，但是在一些小城鎮的規劃建設中存在過于注重基礎設施建設，忽視了文化建設，導致缺乏整體的文化氛圍，各城鎮的建筑都有不同程度的雷同，既無傳統民族表現力和地域特色，又不具真正意義的現代特征，缺乏獨有的地域特色和文化內涵，體現不出自身的特點和優勢，造成千城一面的現象，城鄉也因此喪失了獨特的魅力。

4.4 全球化浪潮的沖擊下，民族文化的影響力呈下降趨勢

由于歷史發展及地理區位等原因，區域文化尤其是少數民族文化的影響力相對較弱。隨著我國現代化進程的加快及市場經濟在廣度和深度上不斷縱深發展，昔日相對閉塞的民族地區正面臨著全球化浪潮的沖擊，外來文化與本土民族文化不斷地碰撞和融合，一些珍貴的民族文化遺產正以近乎崩潰的速度面臨著消亡的嚴重危機。

4.5 城鄉規劃中民族特色建筑的保護觀念不強

隨著我國經濟的快速發展，城鎮化步伐明顯加快，城鎮規劃體系也在不斷變化，國家非常重視特色城鄉建設。但是仍存在部分少數民族地區，城鄉發展一味追求高樓層和大規模建設，不注重城鎮特色和文化，城鎮規劃中對于民族特色建筑的保護意識還不夠。這主要體現在分散性民族特色的建筑沒有列入規劃保護范圍，一些有價值的民族特色民居沒有得到妥善保護。

4.6 缺乏專業人員，人員的配置不齊全

城鎮規劃部門由于受人員編制、人員結構、體制機制方面的制約，造成專業人才缺乏，個人業務素質不高，人員配置不齊全，尤其是缺少具有專業水平和民族文化知識的專門人才，這些因素都威脅和制約著規劃事業的健康發展，阻礙城鄉規劃編制和城鄉建設、管理工作的開展。

五、城鄉規劃建設針對其存在問題有效措施

5.1 制定并完善城鄉規劃和建設的法律法規

強化民族特色建筑的設計、規劃和建設，在城鄉規劃建設中制定強制性措施，加快立法，建立健全建筑規劃、設計、施工審批制度，分級負責，嚴格把關，明確規定在少數民族聚集區小城鎮規劃建設的主要建筑物特別是標志性建筑要突出民族風格、民族個性。沒有按規定體現民族文化特色的建筑項目，一律不予審批。不經批準，不符合民族建筑要求的在建項目，要嚴肅處理，把民族文化建筑建設引向法制化的軌道。

5.2 以科學發展觀指導城鄉規劃

以科學發展觀指導城鄉規劃是城鄉建設的基礎，各級政府和建設主管部門要不斷增強規劃的前瞻性、科學性和嚴肅性，以科學的規劃引導、規范城鄉建設。在城鄉規劃建設中，要把握科學的發展觀，將科學發展觀貫穿于城鄉規劃建設全過程，提高城鄉規劃建設水平，保持城鄉規劃建設的健康發展。

5.3 加強民族地區城鄉的規劃建設和管理工作

重點抓好民族地區城鄉體系規劃編制試點工作，加大編制和實施自治區重點城鎮的控制性詳細規劃、修建性規劃的力度，推進城鄉規劃整治示范和試點，組織開展國家級歷史文化名鎮的保護性規劃編制，以及開展傳統建筑民族文化的挖掘保

護工作，進一步推進完善村鎮規劃建設管理體制。提出塑造一批特色城鄉，包括民族文化名鎮、特色農業強鎮、特色旅游名鎮，通過城鄉的差異化發展為城市發展提供支撐，從而推進區域城鎮化進程。

5.4 做好城鄉規劃建設中民族建筑特色的建設

指導各地建設部門在實施城鄉建設中應注重對少數民族建筑特色的保護和指導。例如，柳州市三江、融水縣在城鄉規劃建設中，委托設計院重新對城鄉布局進行了總體規劃設計，并給出了苗族、侗族風格的木樓建筑設計，提供給苗族、侗族群眾作建房參考；來賓市在開展村鎮公共服務設施設計和建設中，注重突出瑤族、壯族民族元素在建筑立面上的表現；那坡縣在實施農村危房改造中，提煉苗族建筑元素，在水弄苗族鄉危房改造中設計并建造了苗族六角樓民居。

5.5 弘揚民族文化，加強對民族建筑特色的研究

要著力凸顯城鄉建筑的地方風格和民族特色，形成建筑特色，必須做好少數民族特色建筑的規劃建設指導工作。在推進農村危房改造工作中，做好城鄉總體規劃，引導農民住宅建設，著力營造優美舒適、和諧宜人的城鄉環境。

5.6 要大力培養具有民族文化觀念的建筑人才

民族特色建筑與現代建筑不同，因它的歷史背景、民族風格，對建筑外立面的裝修改造比現代建筑的要求更為復雜、具體。因此，要著力挖掘培養一批懂得民族文化、具有民族特色建筑特色意識的建筑科技人才，建設從規劃設計到施工裝飾的民族建筑隊伍。

五、結束語

綜上所述，城鄉規劃行政許可的管理工作中重視公眾參與十分重要，現階段，只有城鄉規劃行政許可管理工作中加強努力完善公眾參與背景下的城鄉規劃行政許可管理工作對其做到認真負責詳細探索研究，并據此論證了強化城鄉規劃行政許可管理工作的公眾參與性在深入踐行陽光政務，進一步維護整個經濟社會安定和諧。另外，在城鎮規劃建設中，體現地方民族特色文化的方式方法還有很多，我們還需要以科學發展觀為指導，堅持“以人為本”，進一步理清思路，轉變觀念，加強學習研究，提高城鎮規劃業務能力和水平，不斷進取創新，在小城鎮規劃建設過程中，著力突出民族文化和地方特色，促進和推動我國小城鎮健康、快速發展。

參考文獻：

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[2] 劉鋒.城鄉規劃管理制度與《行政許可法》的銜接. [J].工程與建設.2009.（23）.

[3] 隋驪強.以推進應用系統建設為核心全面提升城鄉規劃系統信息化建設水平. [J].學理論.2010.（22）.

[4] 李曉龍.門曉瑩.城鄉規劃管理體制改革探索. [J].規劃師.2004.（20）.

[5]喬衛芳;支光輝;;新農村建設中村鎮規劃的編制研究[J];山西建筑;2007 年08 期

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【關鍵詞】資源環境與城鄉規劃管理專業 景觀設計課程 教學模式

基金項目：西安科技大學教改項目(地礦類院校資源環境與城鄉規劃管理專業創新型人才培養模式研究 編號：JG10058)。

景觀設計是一門新興學科，其與城市規劃、建筑學密切關聯，同時涉及地理學、社會學、美學、藝術學、植物學、生態學等多學科知識，是自然科學與人文科學的交叉學科，是一門綜合性應用學科[1，2]。資源環境與城鄉規劃管理專業屬于基礎理論與應用實踐緊密結合型的專業，如何在學生培養過程中體現專業特色、提高學生實踐能力、培養社會需要的應用型人才是專業培養方案調整中需要不斷探索和完善的問題，實踐教學環節的不斷改革和實施是資源環境與城鄉規劃管理專業課程體系優化和學生培養的重要內容，是增強學生實踐能力、創造能力、就業能力、創業能力和實施創新人才培養模式的基礎和關鍵。

西安科技大學資源環境與城鄉規劃管理專業是2007年開設的新專業，專業開設以來就依托我校測繪工程、地理信息系統等專業的優勢進行專業課程的設置和實踐教學的安排，同時積極引進規劃行業人才，進行城鄉規劃實踐課程的開設，景觀設計課程即為我校資源環境與城鄉規劃管理專業實踐教學的關鍵一環。鑒于資源環境與城鄉規劃管理專業學生理論知識豐厚、動手能力普遍較弱等特點，本研究以西安科技大學資源環境與城鄉規劃管理專業景觀設計課程開設中存在的問題為出發點，探討該課程在教學內容的安排上如何綜合學生知識、突出實踐教學環節，使學生在掌握基本理論的基礎上，重點掌握景觀設計的方法、技能等，著力培養理論結合實踐的現代新型應用型人才，為高校資源環境與城鄉規劃管理專業該課程的開設提供一定的借鑒。

景觀設計課程開設的必要性

當前，國內的景觀設計課程主要針對城市規劃、園林規劃設計、建筑學和環境藝術設計等專業開設，景觀設計相關聯課程的開設也主要以規劃、園林、建筑和藝術為主，而與生態學、地理學、社會學等學科的銜接相對較少，對景觀設計課程的教學也主要以培養設計型人才為主。[3]但景觀設計課程本身是屬于文科和理工科相互交叉的專業課程，是一門建立在廣泛的自然科學和人文與藝術學科基礎上的應用學科，其知識結構復雜且綜合性較強，需要初學者具有深厚的相關專業知識積淀。[4]

而我校資源環境與城鄉規劃管理專業課程設置中開設了地理學、經濟學、生態學、城市規劃、居住區規劃、城鎮規劃等專業基礎課程，同時開設了AutoCAD、ArcGIS、3DMax、Photoshop等設計專用軟件和輔助軟件，學生的專業理論知識體系已經形成，并掌握了設計必備軟件。在大三大四期間開設景觀設計課程，一方面能夠很好地培養學生綜合運用知識的能力以及實踐動手能力，另一方面也有利于培育社會需要的景觀設計人才和城鄉規劃管理人才，將大學教育教書育人和服務社會的雙重功能有效結合起來。

現有教學模式存在的問題

目前，我校景觀設計課程考慮到資源環境與城鄉規劃管理專業的專業性質，在課程安排上存在著重理論輕實踐、重室內輕室外、重計算機輕手繪等問題。

1.重理論輕實踐

盡管我校景觀設計課程的教學遵循的是課堂理論教學+實例設計的教學方法，但在學時的安排上理論教學占據了絕對的主導，以48課時為例，理論講授占據了40課時，設計實踐僅學期末的8課時。

這種教學模式的安排使學生更多的獲得的是對景觀設計的感性認識和理論知識，但因為設計實習安排在學期末，在具體設計的過程中學生不免對理論與實踐的結合過于陌生，不能夠將理論很好地應用于具體的設計中。同時，景觀設計的內容包含居住區景觀設計、廣場景觀設計、公園景觀設計、街道景觀設計、濱河景觀設計等多種主題和類型，但鑒于課時的安排，只能選擇一種類型的選題進行設計實訓，很難培養綜合性、高素質景觀設計人才。

2.重室內輕室外

景觀設計的理論教學均以室內為主，對景觀案例的賞析、景觀美學的體現、景觀要素的結合均以圖片和幻燈片的形式獲取，但這種方式獲取的信息很難反映實際情況。如對景觀空間尺度、景觀要素尺度和人的尺度很難準確把握；學生很難獲取以自身尺度為標準的景觀空間感受；同時對于自然要素作用下的很多光影色彩也難以獲得真實的直觀的感受。[5]缺乏了實際觀察和體會的景觀設計作品往往是理想化的設計成果，其現實操作性較差，這也就是當前學習過景觀設計的學生甚至景觀相關專業的本科畢業生并不能一走出校園就能進行實際景觀設計的原因。

3.重計算機輕手繪

資源環境與城鄉規劃管理專業學生的手繪功底普遍較為薄弱，故而在景觀設計實訓中更多的是借助計算機進行相關圖件的繪制。但手繪仍然是從事建筑、城市規劃、景觀設計和環境藝術設計的重要基礎必修課程，手繪表達是設計思維從大腦向手的延伸，并最終藝術化表達出來的過程。手繪表現是判斷把握環境物象的空間、形態、材質、色彩特征的心理體驗過程，是感受形態的尺度與比例、材質的特征與表象、色彩的統一與豐富的有效方法，其對環境空間的遠、中、近景層次的先后處理、體面與體量關系的掌握、色彩與色調關系的理解、環境氣氛與藝術效果都能做到縝密的安排。計算機手段固然在很多設計效果圖的制作方面更有表現力，在手繪仍然是進行景觀設計所需掌握的一個基本技能。

景觀設計課程教學法探討

1.教學內容多元化

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一、本通告所稱規劃手續是指：建設工程選址意見書（含附件、附圖）、建設用地規劃許可證（含臨時）、建設工程規劃許可證（含臨時）和其他規劃批準文件。本通告所稱用地手續是指：建設用地預辦通知書、建設用地批準書、國有土地有償使用合同、國有土地使用權劃撥決定書和其他建設用地批準文件。

二、在北部城區內，建設項目的規劃手續超過法定時限的，按以下規定辦理，但不可抗力因素或政府及其部門的行為因素除外：

（一）建設單位或個人在取得建設工程選址意見書后6個月內未報送規劃設計方案的，其建設工程選址意見書（含附件、附圖）自行失效。由規劃行政主管部門按《重慶市城市規劃管理條例》的有關規定，另行確定建設單位和個人。

（二）建設單位或個人在取得建設用地規劃許可證后3個月內（臨時建設用地規劃許可證2個月內）未取得建設用地批準文件，其建設工程選址意見書和建設用地規劃許可證（含附件、附圖）自行失效。由規劃行政主管部門按《重慶市城市規劃管理條例》的有關規定，另行確定建設單位和個人。

（三）建設單位或個人在取得建設工程方案設計或初步設計審查意見書后6個月內未向城市規劃行政主管部門申領建設工程規劃許可證，期滿又未向原審批機關申請延期（延長期不得超過6個月）的，其審查意見書及其他批準文件自行失效。有關規劃手續自行失效后，由規劃行政主管部門按《重慶市城市規劃管理條例》有關規定，重新辦理有關規劃手續。

（四）建設單位或個人在領取建設工程規劃許可證1年內（臨時建設工程規劃許可證6個月內）未開工的，應辦理延期手續，延長期不得超過6個月（臨時的不得超過3個月）。逾期仍未開工的，建設工程規劃許可證（含臨時）及其他規劃批準文件自行失效。有關規劃手續自行失效后，由規劃行政主管部門按《重慶市城市規劃管理條例》有關規定，重新辦理有關規劃手續。

（五）市政、管線工程開工期限及其規劃手續失效后的處理，按本條第（四）項規定執行。特殊情況下的延期，必須由市城市規劃行政主管部門報請市人民政府批準。

三、在北部城區內，建設項目的用地手續超過法定時限的，按以下規定辦理，但不可抗力因素或政府及其部門的行為因素除外：

（一）建設單位或個人在依法取得建設工程選址意見書后，應在10日內向土地行政主管部門申請辦理建設用地手續。超過30日未申請辦理的，視為自動放棄，該宗土地由政府另行安排使用。

（二）土地使用者應當在簽訂土地使用權出讓合同后60日內，支付全部土地使用權出讓金。逾期未全部支付的，出讓方有權解除合同，并可請求違約賠償。

（三）建設單位或個人按合同約定繳納部分土地使用權出讓金后，未按合同約定繳納完其余部分土地使用權出讓金的，可向土地行政主管部門申請延期一次，但最長不得超過90日。逾期仍未繳納完其余部分土地使用權出讓金的，由政府無償收回土地使用權，由土地行政主管部門退還扣除應繳定金后的剩余部分的土地使用權出讓金。

（四）建設單位或個人取得土地使用權后，經規劃行政主管部門同意改變土地用途的，建設單位或個人應當自規劃行政主管部門同意之日起30日內，向土地行政主管部門申請辦理調整土地使用權出讓手續，簽訂土地用途變更合同。未按合同約定，擅自改變土地用途的，按有關法律、法規規定，責令交還土地，并處以罰款。

（五）經規劃行政主管部門批準擴大建筑面積的，土地使用者應自批準文件下達之日起60日內到土地行政主管部門辦理國有土地使用權劃撥手續或國有土地有償變更手續，依法繳納有償使用費。逾期不辦理國有土地使用權劃撥手續或國有土地有償變更手續的，按非法占用土地處罰。

（六）以出讓方式取得土地使用權的建設單位或個人，必須按照土地使用權出讓合同約定的動工期限動工開發建設。超過出讓合同約定的動工開發日期（土地使用權出讓合同或者建設用地批準書未約定動工開發建設期限的，其動工開發建設期限按土地使用權出讓合同生效或者建設用地批準書頒發之日起計算）滿1年未動工開發的，征收相當于土地使用權出讓金20％的土地閑置費；滿2年未動工開發的，由政府無償收回土地使用權。

（七）建設單位或個人已動工建設，但動工建設的面積占建設總面積不足1／3，或已投資額占總投資額不足25％的，建設單位或個人應在本通告之日起15日內，向市北部城區開發建設辦公室提交詳細的建設計劃和相應的資信證明。未按時提交相關材料且剩余的部分土地閑置滿1年的，征收相當于土地使用權出讓金20％的土地閑置費；剩余部分土地閑置滿2年的，由政府無償收回土地使用權。

（八）建設單位或個人取得土地使用權后已動工建設，但未經原批準單位同意擅自停工，停工時間累計超過1年的，征收相當于土地使用權出讓金20％的土地閑置費；滿2年的，由政府無償收回土地使用權。

（九）依法通過轉讓方式取得土地使用權的，其動工時間仍按轉讓方首次取得土地使用權時與土地行政主管部門約定的動工時間計算。超過原約定的動工時間未動工建設的，參照本條第（六）、（七）、（八）項的有關規定處理。

（十）出讓方應當按照合同規定，提供出讓的土地使用權。未按合同規定的時間提供土地使用權的，土地使用者有權解除合同，并可請求違約賠償。

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[關鍵詞]城鄉規劃；問題；措施

中圖分類號：TU98 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2014）36-0212-01

引言

城鄉規劃是各級政府統籌安排城鄉發展建設空間布局，保護生態和自然環境，合理利用自然資源，維護社會公正與公平的重要依據，也是一項全局性、綜合性、戰略性的工作，涉及政治、經濟、文化和社會生活等各個領域。因此，做好城鄉規劃管理對城鄉建設極為重要。

1 城鄉規劃管理的主要內容

城鄉規劃管理是指組織編制和審批城鄉規劃，并依法對城鄉土地的使用和各項建設的安排實施控制、引導和監督的行政管理活動。

2 目前我國城鄉規劃管理存在的問題

2.1 城鄉建設存在盲目性

目前，我國的城鄉建設處于快速推進的時期，一些城市盲目跟風，掀起了城鄉建設的熱潮，盲目引進部分企業，盲目促進城鎮化，使城鄉規劃建設逐漸脫離城鄉發展的客觀規律。大多數城鄉注重經濟的增長而忽視環境質量，導致城鄉建設混亂、環境污染嚴重等問題，阻礙了城鄉發展。

2.2 缺乏相應的法制保障

城鄉規劃的實施在很大程度上依賴于城鄉規劃管理的職能執行，但目前我國的城鄉規劃管理缺乏相應的法制保障，導致規劃缺位現象嚴重，規劃審批權濫用等問題。我國雖已形成較為系統完善的城鄉規劃法規體系和技術標準體系，但在城鄉規劃管理方面的法律法規相對薄弱，因而導致行政處罰標準不明確，對違法行為的責任認定較為模糊，對違法當事人處罰不當等后果。另外，地方性法規的不完善，致使規劃權威性受到損害，同時，規劃行政處罰的條塊分割，也影響了城鄉規劃管理工作的有序開展。因此，必須盡快完善相應的法律法規，制定一套完備的城鄉規劃管理法律體系，以使城鄉規劃管理做到有據可查，有法可依，更好的指導城鄉建設。

2.3 缺乏公眾參與和監督

我國現階段的城鄉規劃管理工作主要是通過當地政府職能部門來決策實現的，屬于少數人的決策，公眾參與城鄉規劃工作的機會較少，忽略了廣大社會群眾力量和市民對于城鄉規劃管理工作的合理性建議與評價，從而難以形成一個具有全局性、科學性的表達機制。這就容易滋生一系列問題，從而使城鄉規劃管理背離城鄉規劃目標，同時公共利益會被某些群體利益所取代，最終造成城鄉規劃管理的方向偏離原有的發展軌道。此外，由于缺乏有效監督，也會造成一些政府官員利用城鄉規劃管理對城鄉建設進行干預，謀取個人利益，并產生各種尋租行為。

3 提高城鄉規劃建設管理的措施

3.1 建立有效機制保障城鄉規劃的順利實施

在城鄉建設中嚴格執行規劃是發揮城鄉規劃戰略引導、綜合調控和資源配置作用的保障，因此，應嚴格城鄉規劃的編制、審批和修編管理，強化城鄉規劃實施前、中、后每個階段的監督管理；建立城鄉規劃實施評估制度，對規劃的實施情況做出科學合理的評價；嚴格規劃執法和問責制度，及時發現和制止亂占地、亂建設、亂變更等違法違規現象，對違反規劃的責任人進行問責；完善規劃監督機制，始終將監督檢查貫穿于城鄉規劃制定和實施的全過程，從而使城鄉規劃管理工作更加科學化、規范化。

3.2 完善相應的法律法規

完善相應的法律法規，以現實為依據，通過實地調查和征求公眾意見，以及征求專家學者意見等形式，形成與我國現階段相適應的法規體系，更好的服務于城鄉建設，把城鄉建設的美好且適宜人們居住。

3.3 提高城鄉規劃管理的公眾參與度

在城市規劃管理工作中進一步提高公眾參與度，本著對公眾負責的態度全面開展和實施城鄉規劃。城鄉規劃管理工作應廣泛征求群眾看法及意見，體現絕大部分群眾的共同價值觀及物質文化需求；城鄉建設項目要以公眾為主體，確保社會資源得以科學、合理地分配；公開、公示城鄉規劃管理工作的具體內容，保證群眾的監督權得以實現；完善城鄉規劃行政許可聽證制度，防止決策的片面性，提高規劃實施的合法性和合理性。

4 結語

在我國快速推進城鎮化的過程中，城鄉規劃管理起著不可忽視的重要作用。搞好城鄉規劃管理，應從當前實際出發，兼顧政治、經濟、文化、社會環境等各個方面的因素，分析問題存在的原因，而后提出相應的解決措施。無論是規劃決策者、管理者還是社會大眾，都要主動行使權力，積極監督城鄉規劃建設，敢于指出城鄉建設出現的錯誤，共同建設有規劃、有秩序的美好家園。

參考文獻

[1] 孟志強.探究當前形勢下城市建設規劃管理的發展[J].世界家苑，2012（8）.

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與土地管理法律不銜接。現行土地管理法律對使用土地、土地登記等方面都作了明確規定。土地調查是查清土地資源和利用狀況的基礎和必要手段，海域使用權證書換發國有土地使用權證書如果沒有經過土地調查，就無法準確確定填海形成土地的面積和四至范圍。填海后形成的土地就是現有土地的一部分，需要在土地利用總體規劃中確定其地類，需要明確其用途。利用填海形成的土地用于非農業建設如何納入土地利用年度計劃統籌安排，需要慎重。建設項目可行性研究論證時，需要土地主管部門審查，提出建設項目用地預審報告；供地方案經批準后，需要市，縣人民政府向建設單位頒發建設用地批準書，使用國有土地的，需要簽訂國有土地有償使用合同或由土地行政主管部門核發國有土地劃撥決定書等等。這些問題沒有解決，法定程序沒有履行，決定了海域使用權證書難以直接換發國有土地使用權證書，說明了海域使用管理法律法規與土地管理法律法規存在明顯的脫節。更何況，海域使用權證書與國有土地使用權證書的取得要件，取得方式明顯不同，《海域使用證》與《國有土地使用證》證書本身載明的事項有很大的差異性，這也決定了兩證無法簡單換發。

與《物權法》沒有銜接。《物權法》第137條規定：工業，商業，旅游，娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標，拍賣等公開競價的方式出讓。填海造地主要是為了將土地用于工業、房地產開發等項目，依法應當以招標、拍賣、掛牌等公開競爭方式出讓國有土地使用權，如果將海域使用權證書直接換發國有土地使用權證書，實際上繞開了國有土地使用權出讓的有關規定，土地使用權的取得方式也就無從談起。這不僅不利于優化市場對資源的配置起基礎性作用，而且也明顯違反了不動產物權取得原則，引致土地管理的混亂，對原海域使用權人合法權益的保護也十分不利，如轉讓、抵押土地使用權和處置地上建筑物就缺乏依據了。

與《城鄉規劃法》沒有銜接。城鄉規劃法第38條規定：在城市、鎮規劃區內以出讓方式提供國有土地使用權的，在國有土地使用權出讓前，城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門應當依據控制性詳細規劃，提出出讓地塊的位置，使用性質、開發強度等規劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。未確定規劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權。在簽訂國有土地使用權出讓合同后，才能領取用地規劃許可證。第39條規定：規劃條件未納入國有土地使用權出讓合同的，該國有土地使用權出讓合同無效；對未取得建設用地規劃許可證的建設單位批準用地的，由縣級以上人民政府撤銷有關批準文件。

簽訂國有土地使用權出讓合同是國有土地使用權出讓、取得用地規劃許可證的必經程序，是以出讓方式取得國有土地使用權的前提，根據城鄉規劃法規定，沒有明確規劃條件是不能簽訂國有土地使用權出讓合同，不能出讓國有土地使用權的。不能取得國有土地使用權也就是不能取得國有土地使用權證書。海域使用管理法第32條第2款直接規定海域使用權證書換發國有土地使用權證書的簡易程序，既沒有規定取得國有土地使用權的方式，也沒有規定取得國有土地使用權證書應有的要件和程序，與城鄉規劃法的規定完全割裂，省略、模糊了取得國有土地使用權證書依法應當具備的要件和必經的程序，造成人們對相關法律條文的理解存在差異，同時還使換發證書工作處于被動狀態。

在海域使用權證書換發國有土地使用權證書問題上，除了要明確換發要件、程序和適用的法律法規外，還要梳理一些看法，澄清一些認識：

依法管理不是附加條件。有人認為，海域使用管理法第32條第2款規定非常明確，依法應當直接換發，如果附加各種前提條件，不僅違反海域使用管理法，也違反《行政許可法》關于行政許可設定的原則，屬于增設行政許可行為。

應當看到，按照土地、規劃等法律操作，并非附加條件，而是日常管理的需要。之所以出現問題，實質是海域使用管理法第32條第2款的規定沒有保持好與其他法律之間的相互銜接，導致實際工作中相關事項無法操作。從上面相關法律的規定看就可以知道，海域使用權證書直接換發國有土地使用權證書不僅不符合土地管理法律、物權法、城鄉規劃法的規定，在實際工作中也無法實施。

新增加的土地也要依法辦理。有人認為，填海形成的土地不是天生的，也不是通過征收農民集體所有土地成為國有土地的，這種土地是新增加的，是新出現的問題，既然是新增加的土地，就不能利用已有土地管理的模式進行調整。我們認為。通過填海造地，已經使海域改變了自然屬性，成為土地的組成部分。既是土地，就要按照土地管理法律法規來調整。

篇6

以“十”精神為指導，以構建和諧社會、建設富庶美麗幸福新為目標，以服務經濟發展、服務社會穩定、服務人民群眾為切入點，通過開展“法治為民辦實事”活動，著力解決社會關注、群眾關心的熱點難點問題，為全市濟社會健康有序地發展營造良好的法治環境。

二、主要內容

1、大力開展法制宣傳教育活動。堅持從群眾需要和城鄉規劃工作實際出發，積極開展城鄉規劃法制宣傳教育進機關、進鄉村、進社區、進學校、進企業、進單位活動，以通俗化、形象化的宣傳教育內容，增強法制宣傳工作效果。

牽頭單位：政策法規處

協辦單位：辦公室、監察室、機關黨委

時限要求：全年

2、加強干部職工法律知識學習培訓。組織全系統干部職工認真學習《城鄉規劃法》、《城鄉規劃違法違紀行為處分辦法》、《行政許可法》、《行政處罰法》及其它有關行政法律法規，進一步增強全系統干部職工的法制意識，提升依法行政能力。

牽頭單位：政策法規處

協辦單位：辦公室、監察室

時限要求：全年

3、認真落實重大事項社會穩定風險評估制度。嚴格按照局《重大事項社會穩定風險評估實施辦法》要求，堅持風險評估先行，堅持防范與化解聯動，堅持建設與調解并進，積極主動落實重大事項社會穩定風險評估的各項要求，做到“應評盡評”。

牽頭單位：政策法規處

承辦單位：規劃管理處、用地規劃處、工程規劃處、市政規劃處、各分局、清河新區規劃辦、鹽化辦、規劃監察支隊

時限要求：全年

4、著力化解規劃管理和實施過程中的矛盾糾紛。按照《行政調解工作制度》的要求，本著自愿、合法、公平、公正、及時主動、依法處理的原則，通過行政疏導，解決矛盾糾紛，促進社會和諧穩定。

牽頭單位：政策法規處、監察室

承辦單位：規劃管理處、用地規劃處、工程規劃處、市政規劃處、各分局、清河新區規劃辦、鹽化辦、規劃監察支隊

時限要求：全年

5、進一步拓寬群眾訴求的渠道。嚴格執行城鄉規劃公示制度，增強規劃工作透明度，提高群眾參與度；全面落實政府信息公開各項要求，做到“應公必公”；充分利用聽證會、座談會等形式認真聽取群眾意見，實現規劃決策的過程民主化、公開化、科學化；認真調查核實人民群眾舉報、媒體網絡反映的問題。對社會影響較大的問題，及時將處理結果向社會公布。通過“陽光紀檢”、“美麗”等網絡平臺廣泛吸納民意，對有關涉及城鄉規劃的帖子，要及時回復。

責任單位：局屬各單位、機關各處室

時限要求：全年

6、全力做好規劃服務工作。在規劃審批過程中，牢固樹立管理就是服務的觀念，努力為建設單位提供優質高效的服務。充分運用行政指導手段，對建設項目進行輔導。及時幫助建設單位優化規劃方案。對重點建設項目和民生工程提前介入、主動對接、全程跟進；在批后監管過程中，樹立為民形象。秉持“預防為主、教育糾正、苗頭預警、輕違告誡”的理念，推行人性化執法，將行政指導貫穿于行政執法工作的各個環節。依法、及時查處違法建設行為。

牽頭單位：政策法規處、監察室

承辦單位：規劃管理處、市政規劃處、各分局、清河新區規劃辦、鹽化辦、規劃監察支隊

時限要求：全年

三、工作要求

1、提高思想認識。開展“法治為民辦實事”行動，是貫徹落實省、市2013年八件實事的重要舉措，是服務發展、服務民生的一項具體行動，對于維護社會穩定，促進社會和諧，營造良好的法制環境具有十分重要的現實意義。各單位、各處室要增強承辦“法治為民辦實事”的政治責任感，增強服務意識和為民意識。按照任務要求和序時進度，確保此項工作取得實實在在的效果。

篇7

關鍵詞：城鄉規劃；法律實施

我國現行《城鄉規劃法》是建立在我國規劃歷史經驗和國外規劃經驗上的，同之前的“一法一條例”相比，指導思想相當先進，內容比較完善。《城鄉規劃法》的出臺標志著我國進入城鄉總體規劃新時代。但是，法律的生命力在于它是否能夠有效的實施，能否不是一紙空文而是保障公民權利的有力武器。《城鄉規劃法》出臺后，其能否有效實施和發揮最大的功效必須是我們應該關注和研究的重點。結合我國城鄉規劃現狀及特點，本文對我國《城鄉規劃法》的實施試圖從3個方面提出思考和建議。

一、加強城鄉規劃法律細化工作，健全相關配套法律

立法是實施城鄉規范法的前提和基礎，法律的實施首先要制定法律，沒有法律，無法可依。有了法律，如果比較粗放，也會有法難依，甚至鉆法律漏洞。城鄉規劃法的法律細化工作是指制定出完備細致的法律制度，使城鄉規劃的各方面都有法可依，有章可循。因此，保證《城鄉規劃法》的有效實施首先要保證做好城鄉規劃法律本身的細化工作。國家立法機關要做到健全配套的城鄉規劃法律體系，通過一個逐步完善，逐步嚴密的過程健全城鄉規劃法律制度。為此，可以從以下方面考慮：

第一，構建完備、協調的城鄉規劃法規體系。城鄉規劃管理是一個復雜的系統工程，絕不是一、兩部規劃法規所能涵蓋的。因此，必須強化規劃法規體系的建設。規劃法規體系應包括垂直體系和平行體系。所謂垂直體系就是指建立以《城鄉規劃法》為主體的從國家到各地區、到各城市的層層相關的法規體系。這其中包括與各級規劃法規相配套的解釋性、實時性的細則。平行體系是指《城鄉規劃法》隸屬于行政法律體系，要與其他行政法律、法規相協調并在實施細則中明確反映出相互之間的協調關系。

我國在城鄉規劃法系的平行體系方面，先后制定了多部國家級法律和各種技術規范和標準，法律構建已較為完善。目前，對于我國城鄉規劃法律的細化工作來講，關鍵是城鄉規劃法系的垂直體系的構建，由于我國現行的城鄉規劃法律體系對空間規劃（如省域、市域、縣域規劃）還缺乏必要的法律支撐。因此，各省、市、自治區要跳出部門利益的窠臼，以《城鄉規劃法》為依據，以科學發展觀為指導，結合各個地方具體情況，頒布與之相對應的城鄉規劃管理條例、技術標準和實施辦法，逐步形成一個國家、省市自治區和城市的3級城市規劃法系的垂直體系。

第二，法律細化要重視程序性法律規范。按照法學上的關于法的分類的一般原理，將法分為實體法和程序法是其中的主要分類方法之一。以“一法一條例”為代表的我國原城鄉規范法律制度是不重視程序性法律規范的，原《城市規劃法》共6章46條，但涉及程序性法律規范的僅有4條（第21條關于城市規劃分級審批的規定，第31條關于建設用地規劃許可的規定，第32條關于建設工程規劃分級審批的規定，第38條關于工程竣工資料的規定）。雖然，以《城鄉規劃法》為代表的我國現行規劃法律制度逐步重視程序性法律規范起來。但是，鑒于我國長期以來“重實體，輕程序”的傳統，在法律細化過程中尤其要強調程序性法律規范的制定。正如哈耶克所說：“正是對這些程序性保障措施的尊重，才使得英語世界能夠將中世紀的法治觀念維續下來。”如果缺乏程序性保障措施，法治就難以延續。強調程序法律規范的制定，要明確一些“剛性”指標非經法定次序，不得變更，這樣可以對具體規劃設計和建設項目進行有效規劃控制。當然，必須同時在程序上保證這些實體內容的制定和修改的程序，以便保障規劃意圖得以貫徹。

二、真正使公眾參與制度落到實處

《城鄉規劃法》規定了公眾參與制度，在一定程度上改變了以前公眾參與缺乏法律的支持和制度上缺乏保證的漏洞，公民的知情權、參與權、監督權在一定程度上得到了體現。這些進步雖然是令人可喜的，但是這絕不說明我國的公眾參與制度就一定能發揮實效和真正起到作用，由于公眾參與城鄉規劃的相關措施還不健全，公眾參與從總體上看，仍有可能繼續停留在形式化的表象運作階段。這說明要實現真正意義上的公眾參與我們還有很長的路要走。具體來說，落實公眾參與制度的對策有以下內容：

第一，培育城鄉社會的自主性，建構合理的公眾參與組織形式。公眾在參與城鄉規劃的過程當中，因為個人所代表利益的片面性，參與力量的微弱性，實際所能發揮的參與作用有限。雖然有法律來保證公眾參與權，即便是公眾能夠提出具有建設性的思路和舉措也很難引起相關部門的重視，公眾的參與過程很可能僅僅只是停留在形式和走走過場，這樣的公眾參與根本不可能發揮實質性作用。一方面，要由政府承擔起培育市場自主意識的責任，通過家庭、學校和各種輿論工具等社會化途徑，強化市民的世俗化傾向，從而使公眾在自主意識增強的基礎上，主動參與城鄉規劃。另一方面，要根據我國城市政治、文化傳統的實際情況，在不改變我國現行行政體系及不增加機構的前提下，促進和培育各種社會組織的成長，構建公眾參與城鄉規劃的非政府組織，其中最重要的是健全居委會和村委會的功能，搞好社區和農村管理。

第二，要擴大公眾對于規劃的決策權和影響力，提升公眾的參與的廣度和深度。不能只是停留于規劃的表層，例如周邊樓層的高度、道路的走向、市政和共建配套的布置等，這種表層的參與是不可能深入到城鄉的發展目標、規模和功能定位等深層的規劃活動的。要改變參與的事情僅僅只是那些涉及自身直接利益的行為，要從全局的角度來把握利益，要能提高到公共利益的角度來參與規劃，改變以前的那種“自家打掃門前雪，哪管他人瓦上霜”的行為，只有這樣才有助于形成一個多數社會公眾參與的局面。

第三，落實公眾參與必須加強其他配套改革。公眾參與歸根到底就是一種參政議政的民利，公眾如何參與規劃又是一個如何行使公民權的問題。所以，公眾參與是和我國的民主化進程緊密相關的。其中，政治民主化、政務公開化是公眾有效參與的政治前提和基礎。因此，政府管理部門需要以更加開放的心態和方法與社會公眾合作，減少規劃過程中的“暗箱操作”和腐敗現象，增強城鄉規劃透明度。

三、完善規劃監督的刑事追究責任

從法理學的角度看，“權力（權利）-行為-責任”的框架，是法律對權力或權利的實施進行監督和控制的主要模式。這一模式要點包括：首先，設定合理、合法的權力或權利是法律監督的前提；其次，人的行為是法律監督控制的對象。對于超出合法權力或權利范圍的行為和違反正當程序的行為，要予以處罰，即行為人要承擔相應的法律責任，尤其是刑事責任。

法律規定了義務性的內容之后，一般就應當有一套相應的責任追究機制，如果法律責任追究制度不健全，如責任懲處太輕、過于原則化，沒有一個明確的責任落實制度，則在實踐上就會使得制度上的追究很難被落實。而一旦違法行為人可以逃離法律的追究或者法律的追究不能夠起到威懾的預防作用，那么這個法律也就形同一紙空文。新頒布的《城鄉規劃法》在第6章用了12個條文的內容專門針對近年來城鄉規劃建設中的違法行為所出現新特點，規定和完善了相關法律責任。這種新變化相對于以前無疑對《城鄉規劃法》的實施起到了一定的保障作用，但是，現在的責任追究內容仍然不夠有力和具有威懾性，正如加爾文所說：“倘若一個公共秩序（國家）為騷亂所擾亂，由這種擾亂所產生的邪惡就必須以法案來糾正之。若不以勝于通常的懲罰，使人生畏懼之心，則一切人道必將崩潰。”所以，要完善規劃監督的刑事追究責任。

具體來說，分析《城鄉規劃法》之后不難看出，現在的責任追究的方式主要表現為：通報批評、行政處分、吊銷資質證書、承擔賠償責任等等，即便是新頒布的《城鄉規劃法》在刑事責任立法方面的內容也是有缺失的，全法只在第69條籠統的規定了“違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。”規劃法缺乏對關于嚴重違法者如何進行處理的刑事責任條款，并且在刑法中也沒有設定相應的罪名，那些因違法建設給國家帶來巨大損失的責任人便不能受到嚴厲的法律制裁，這不能不說是我國《城鄉規劃法》的一個缺陷。完善規劃監督的刑事追究責任可以首先從以下方面操作：

第一，從刑事責任的立法方面來看，首先，可以將違反城鄉規劃的犯罪行為分為兩類：明知故犯的犯罪行為和知錯不改的犯罪行為。前者針對在實施違反行為之前已經知道行為的違法性，并造成重大損失的犯罪主體，后者針對事前雖不知道行為的違法性，但在規劃管理部門指出后仍拒不停止違法、改正過失并導致嚴重后果的犯罪主體。但是，無論那種行為，最終都屬于知法犯法、后果嚴重的犯罪行為，都應受到刑罰的懲處。其次，立法工作者的工作任務必須跳離只是停留在對規劃立法缺乏刑事責任制度的危害性和建立該制度的意義上進行討論的現狀，不能僅僅只是把工作停留在呼吁和宣傳的階段，必須在理論上對刑事責任方面的立法進行分析和論證，更重要的是要拿出具體的立法技術和定罪量刑的措施。

第二，對違反規劃法行為的刑事責任的追究需要一個由輕到重的順序。首先，可以將規劃部門責令停止建設的時間看作一個分界，在此之前的行為只視作違法，此后的建設行為，就構成犯罪；其次從違法建設的規模和造成的危害來看，可以規定一個量化的界線，界內視作違法，而界外就構成犯罪，量化了標準，法律就有更好的操作性。

綜上所述，現行《城鄉規劃法》是一部起點高，內容科學完善的法律。所以，利用以前我國城鄉規劃的經驗，以現行《城鄉規劃法》為依托，只要能使現行《城鄉規劃法》得以很好地實施，我國就能開創城鄉規劃的新紀元。

參考文獻：

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6、周旺生.立法學[M].法律出版社,1999.

篇8

【關鍵詞】城鄉規劃；規劃管理；途徑

城鄉規劃指的是在一定的社會和經濟發展時期，對城鎮土地利用和空間布局進行規劃和部署，同時對各項基礎設施建設以及具體的實施方案進行監督和管理，從而達到城鄉布局的合理化。城鄉規劃是我國城鎮化進程中一項重要的工作，城鄉規劃的科學性以及管理的有效性，對于城鄉布局以及社會的發展都有著不可忽視的影響。

一、改進規劃編制工作，完善城鄉規劃體系

1、如今，城鄉經濟發展加快，由于對市場因素考慮不足，造成規劃方案缺乏實施的動力，落后于經濟發展的需要，不得不頻頻變更。要使規劃既能起到保護公共利益，又能適應市場需求的作用，就必須按照市場經濟規律的要求，更新規劃觀念，積極探索和改進城市規劃編制方法，明確規劃的強制性內容，提高規劃的剛性和控制作用，保證城市資源和空間的有效配置，維護公共利益，保護生態環境，從整體上保證城鄉發展環境的穩定性和城鄉經濟開發政策的連續性。

2、從實際出發以資源保護和環境建設為重點，堅持集約發展、節約用地、保護耕地的原則，合理確定建設規模，明確約束性指標和強制性內容，科學合理地編制和完善城鄉總體規劃。重視和加強城市總體規劃修編的前期研究和論證工作，客觀分析資源條件和制約因素，解決好資源保護、生態建設、重大基礎設施建設等城市發展的重要環節之間的關系，合理地提出城市發展的目標和發展方向，為城市總體規劃的修編提供基本依據。

3、全面推行控制性詳細規劃制定工作，提高控制性詳細規劃的覆蓋面和質量開展控制性詳細規劃編制有兩個問題要解決，一個是技術問題，通過加強城市土地利用、建筑空間管理的技術法規的制定，來保證控制性詳細規劃中各項控制性指標的科學性、合理性，避免控制性詳細規劃編制中控制指標確定的隨意性和人為干擾；另一個是法制保障問題，控制性詳細規劃如果沒有形成為剛性的法規，是很難得到有效執行的。

二、打破傳統的規劃思路，堅持以人為本的設計理念

在傳統的城鄉規劃建設的過程中，對于土地以及空間資源的價值不夠重視，沒有意識到資源的重要性，經常出現資產流失，資源短缺等現象。傳統的規劃當中，主要是以控制土地為核心的靜態物質規劃，這樣的規劃缺少可行性方面的論證以及評估，導致規劃項目顯得僵化缺少活性。所以，在新的社會形勢下，一定要敢于打破傳統的規劃思想，敢于創新，合理的利用資源，將“反規劃”的理念融入到規劃設計當中，重視非建筑用地的規劃和利用，協調各種管理職能，對規劃進行全方位管理。保證規劃的合理性與有效性，保證城市合理發展。

我國科學發展觀的核心就是堅持以人為本，用科學的理念來統籌規劃城鄉發展建設，為此，我們必須做到以人為本，提升居民的居住、生活和工作環境，完善區域環境建設，為居民提供一個更自然更具生態影響力的居住環境。目前，我們所遇到的主要問題是，城鄉間的基礎設施跟不上，時常出現采光、污染、噪聲擾民等糾紛，以及停車難、行路難、如廁難、安靜難等問題，這些看似為小問題，但對城鄉規劃和發展來說，卻是最基本的問題。隨著城市的發展，許多城市的環境地段都建設有豪宅、廣廈、小樓，普通的住房、經濟適用房、廉租房等給中低收入人群使用的設施地處偏遠，十分不便，這也在城鄉規劃中蒙上了一層社會資源分配不公、貧富差距加大的陰影。因此，我們應更新觀念，在不太偏遠地段建高層住宅，這樣就能有效解決中等收入的人群的居住和買房問題，而在較遠的地方建小樓、大室房、生態小區等滿足高收入群體要求。

三、城鄉規劃管理應加強社會監督和行政監督

首先，規范公示內容和程序。一是明確規劃許可內容建設項目的批前、批后，城鄉規劃管理職能、工作依據、辦事程序和時限及查處結果；二是社會監督和投訴方式，受理時限和程序；三是形成橫向覆蓋的規劃編制、規劃審批、規劃監察三大職能，縱向覆蓋的事前、事中、事后三個過程的“陽光規劃”體系。其次，規范公示內容和程序。一是通過規劃網站、報紙、公示牌和規劃展示館，開展四位一體的項目審批規劃公示；二是采取調查問卷、廣場咨詢，召開座談會、規劃報告會等形式進行公示；三是通過咨詢、征詢、聽證、論證、評審等方式，對公眾普遍關注的居住區、公共設施和重要建設工程的規劃設計方案等內容進行公示；四是依托行風監督員、專家組、咨詢委員會、規劃委員會等隊伍或載體開展公示。最后， 加強公示互動和溝通。在公示實施過程中，注重強化公眾參與，及時處理答復群眾意見。采取暢通渠道，公布信箱、監督電話和舉報電話等方式，積極引導市民參與和監督規劃。對各界群眾提出的意見建議，及時進行整理，分門別類地研究，落實具體經辦的責任處室和責任人。在加強社會監督的同時，重視機關內部行政管理執法教育和監督，從建立教育、制度、監督并重的效能監督機制入手，立足實效，強化措施，推進城鄉規劃系統整體形象的提高。

四 、強化依法執政 ，完善法律體系

必須嚴格按《城鄉規劃法》明確城市政府的城鄉執法主體，依法行政。同時按《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《賠償法》和《刑法》加大對越權審批、違法審批、違法占地、違法建設的處罰力度，保證規劃管理有一個良好的并能獨立執法的社會環境。隨著形勢發展，依法行政工作的推進，城市規劃工作面對著新的課題，規劃監察工作難度越來越大。鑒于以上問題，為了切實加大規劃監察力度，提高城市規劃監察機構的機構規格顯得尤其重要，以樹立城市規劃的權威性，嚴肅性，確保城市規劃的實施。

在城鄉規劃建設管理的過程中，必須要依靠完善的法規體系作保障，確保各項管理工作的開展有章可循、有法可依，有效的促進城鄉規劃建設管理工作的規范化和制度化進程。在城鄉規劃建設管理的法規體系中，應當對規劃審批與法定規劃、法定通則之間的關系進行明確，形成一個嚴密的管理體系，確保城鄉規劃有明確的技術標準。另外，城鄉規劃建設管理的開展，要與城市建設的客觀規律相符合，并且根據城市規劃中關于土地、基礎設施等資源的規定，經過申請、審批等相關的環節，否則視為違法。通過法律法規體系的完善，能夠有效的消除城鄉規劃建設管理中的隨意性，制止和越權的現象。

五、結束語

隨著社會和經濟的快速發展，我國城市化進程不斷加快，對于城鄉規劃工作也提出了更高的要求。為了有效的促進城鄉規劃建設管理能力的提升，必須要充分重視城鎮建設在城鄉規劃中的作用，并且積極地促進相關法律法規體系的建設，增強人員素質，鼓勵公眾參與，同時實施有效的監督，通過一系列措施的有效實施，能夠有效的增強城鄉規劃建設管理的能力，同時促進城鄉規劃建設步入良性循環的軌道。

參考文獻：

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[2] 彭大清，新形勢下的城鄉規劃管理[J]，中外建筑，2011，（12）

篇9

我國的改革開放以來，特別是從20世紀90年代開始，我國社會保障的法律制度不斷地完善與健全，農民的社會保障也在不斷地擴大，實現的程度也越來越高。但是從目前來說，農民的社會保障權益還存在很多有待解決的問題。

(一)政府的責任缺位，農村的社會保障就缺乏應有的福利性與社會性在我國，由于政府對城市社會保障的建設所花費的財政資金遠遠高于農村，這就使農村社的會保障缺乏公平性、福利性以及社會性。政府在對城市的社會保障制度上的支出呈現逐年遞增的趨勢，城市中的居民不論是在崗、下崗都享有國家所提供的較全面的住房、醫療、生活補助、退休養老金等各方面的福利，但是在農村卻只能實行國家的救濟與社區互助剩余式的保障制度，從而導致了農村停留在較為低層次上的保障水平。

(二)農村社會保障的層次低、覆蓋范圍窄我國對農民的定義為不具備城鎮戶口的農村區域，目前，我國農民社會保障的覆蓋面小，雖然能有效的保障農民的整體權益，但卻不能覆蓋一些特殊的群體。這些特殊的群體包括:農民的老齡化、失地農民、貧困人口、城市農民工等等。由于農民社會保障的覆蓋面小，現階段的農民，農村養老保險、農村醫療保險和農村的最低生活保障應是農民的社會保障重點，農民還應該享有社會服務、公共產品等的權利。農業的發展水平比較低、勞動者的素質也比較差、抵御自然、市場風險的能力也較弱，農民的收入狀況相當的不穩定，養老也非常困難。在目前，我國的老年人口享受了退休待遇的城市已占72．2%，而農村僅僅占5．5%，在我國有500萬的老年人口因為所在地區的經濟落后或者是因為無退休金從而陷入貧困，所以希望擴大農村農民的社會保障覆蓋范圍。

(三)社會化程度較低，管理較混亂，農村的社會保障也缺乏良好的運營機制，在現階段，我國的農村社會保障存在著不良的運營制度，它的慣性仍未消除，社會化程度也較低、在管理方面也欠規范，主要是以下幾方面的原因。1．農村的社會保障在資金管理上的成本較高。2．管理的體制不一致，最主要表現在多政府管理，造成管理混亂。3．社會保障的基金管理缺少法律保障，也難以能夠保證它保值、增值。(四)農村的社會保障在發展方面不平衡我國農村的社會保障發展不平衡主要表現在以下兩個方面:1．農村的社會保障在發展水平上存在不平衡，東部地區的經濟較發達，農村的社會保障水平較高;西部地區的經濟不發達，主要是西部地區集中了大多數的貧困人口，有的人甚至連溫飽問題都還沒解決，農村的社會保障水平普遍較低。2．農村地區的各種社會保障項目在發展上都不平衡。我國農村的社會保障項目在大部分地區都不全，各項目之間都缺乏有機聯系，并且不能形成配套，也構不成整體的優勢。

農村社會保障的改革措施及建立健全的保障制度

建立社會的保障制度也是一項復雜系統工程，特別是中國作為農業人口大國，要想為全中國農民建立社會的保障制度，它的難度也是非常大的。所以，這項制度在建立和能否順利的運行上，除了要政府扮演好最關鍵的角色外，農村社會的保障制度的內部建設還與相關配套的制度改革也是很重要的，主要從以下幾方面來改革。

(一)完善農村的社會保障法規社會主義的市場經濟在本質上其實是法制經濟，農村社會的保障制度建設要走法制化道路。過去農村的社會保障工作，一些法規、規章和條例，大多都是單項的，都是依靠部門的規章，它的功能單一，也缺乏力度，不能形成有機法規體系;許多的工作開展了一段時間也還沒有相應法規，不能適應新時期的發展要求。所以，完善農村社會的保障法規體系在當前也是一項緊迫、重要的工作。首先明確立法的思路，加快立法的進程;其次緊抓地方立法，完善其實施細則;最后發揮農村社會保障的法規體系作用。做好協調關系，形成有機法規體系，實現規范化的管理，提高管理的效率。

(二)建立相互制衡的統一農村社會保障的管理監督體系堅持“政事分開”與“監經分設”原則，政府承擔間接、有限的責任。成立由人事、財政、民政、衛生、勞動以及農業等部門社會保障的委員會。各部門的工作都按照委員會制定的每項規章制度來進行開展、執行，日常的工作和績效的評估都要統一的接受保障管理局監督、認定。

(三)改革現行的土地制度以及提高農村社會的保障水平中國現行的農村土地制度都是在原有計劃的經濟條件與體現社會主義的優越基礎上，土地是農民在生活與就業保障上的基本功能，是一種傳統、低級的土地制，也是社會經濟的發展方向與農村現代化的發展不適應。只有農村中多數的勞動力到城市、鄉鎮企業中工作，才能提高家庭的收入，才能提高整個農村的經濟發展水平，從而提高農民收入與生活水平，才能為建立、發展農村社會的保障制度打下經濟基礎，最終達到提高農民的保障水平。

(四)改革現存戶籍的制度，促進城市、農村社會保障的一體化現實行的城鄉隔絕戶籍制度，使中國人口被分為城市人口與農村人口，使兩類人群都受到大不相同的待遇，它阻礙農村城市化的進程，制約城鄉經濟發展。所以，中國戶籍的制度必須進行改革，這就需要政府適當放寬我國戶籍制度的限制，逐漸實現我國城鄉一體化戶口管理的制度，一方面利于人口流動，從而提高勞動的生產率，加快我國農村城市化的進程，有利于提高我國農民的收益;另一方面也有利于實現我國的城鄉一體化社會保障制度，使所有的公民都具有享有基本生活的保障權利。

結束語

篇10

關鍵字：城鄉污染轉移；法律；現狀；完善

前言

所謂城鄉污染轉移指的是在城市所產生的生活和工業垃圾、污染產品以及設備被源源不斷的轉移到城市周邊地區或農村，并將城市污染較大的企業搬遷至農村地區，從而進一步加大農村環境壓力，加劇農村環境污染的行為。近幾年來，由于城市污染向農村轉移的數量越來越大，導致農民的環境利益和經濟利益都受到了不同程度的損失，并進一步拉大了城鄉發展差距，嚴重影響到了我國綜合國力的提升與社會建設的發展。要想改善我國環境水平，就要加強對城鄉污染轉移法律的規劃與完善，以此促進我國城鄉環境治理的平衡發展。

一、我國城鄉污染轉移法律現狀

盡管我國近年來逐漸加大了對城鄉污染轉移法律制定的力度，也開始重視起城鄉污染轉移法律法規的作用，但由于法律體系尚未完善，在減少城鄉污染轉移對環境的破壞方面缺乏還是一定的適應性，相關工作的開展并不順利。

1、我國應對城鄉轉移法律的現狀

在城鄉污染轉移法律建立的過程中，我國對于污染防治工作也在加大管理力度。1984年9月27日國務院《關于加強鄉鎮、街道企業環境管理的規定》，第4條規定“嚴禁將有毒、有害的產品委托或轉移給沒有污染防治能力的鄉鎮、街道企業生產”明確禁止了污染的轉移。2000年國務院發文通告各省各地 “嚴禁發達地區淘汰的污染嚴重企業轉移到西部地區”。進一步規范了污染轉移的制度。在2002年6月29日《中華人民共和國清潔生產促進法》通過，該規定第22條指出：“農業生產者應當科學使用化肥、農藥、農用薄膜和飼料添加劑……著力防止農業環境污染。不得將有毒、有害廢物用作肥料或者用于造田”。2004年頒布的《固體廢物污染環境防治法》進一步針對農村環境保護進行了規范。其中第4跳、第22條以及第38條都明確規定禁止城市污染向農村進行轉移。其中第22條還規定，在特別保護區域范圍內，明令禁止建設工業固體廢棄物處置、貯存設施和場所。除此之外，國家還頒布了一系列涉及到農村環境保護的政策即相關法律文件如《中華人民共和國城鄉規劃法》、《中華人民共和國土地管理法》、《全國生態環境建設規劃》、《全國生態環境保護綱要》以及《關于加強鄉鎮企業環境保護工作的規定》等。

2、城鄉污染轉移法規不足

隨著城市環境污染向農村轉移情況的加重，農村環境污染治理工作也越來越困難，加之農村地區一直處以弱勢的地位，我國農村的環境一直沒有得到有效的改善，地區政府和民眾的環保意識薄弱，相關的規范制度也尚未完善，導致我國環境規劃與治理難以向前發展。

盡管我國法律規定，農村環境資源數以公有財產，但實際上對環境進行開發和經營的主體卻是企業或組織，相互之間的利益一直得不到有效的平衡，并且開發與經營主體所要承擔的義務與責任較輕，其能夠對農村環境資源進行免費的開發與使用，卻無需為區域內的環境負責，這也是我國農村為何大量增加污染設施和企業的主要原因。如《固廢法》第38條中對于城鄉生活垃圾的處理并沒有明確的規定，導致城鄉地區出現垃圾傾倒、焚燒以及填埋等處理方式，進一步加大環境污染。此外，由于我國環境管理體系的主要職責在于城市和重點源的污染防治，對于農村環境的治理體系遠遠落后于城市，在解決農村環境問題的過程中也顯得力度不夠，套用城市污染治理根本無法適應農村環境污染治理工作。政府對于農村的生態環境建設與保護也往往缺乏足夠的重視，為了保護農村資源環境，農村公用品都是由基層政府或村民自己湊資而成，但自從農業稅取消之后，農村經濟收入大幅度減少，鄉鎮政府的財政收入也在消減，導致農村環境治理與維護工作被迫擱淺。

二、完善城鄉污染轉移的法律控制

我國城鄉污染轉移問題的法律控制之所以力度不夠，很大程度上都是因為現有的環境保護法律法規尚不完善，對于一些責任及規范細節沒有落實到位，因此，我們應當從實際出發，完善各項環境保護與治理制度和機制，從而進一步規范城鄉污染轉移的法律控制制度。

1、完善城鄉環境規劃制度

我國對于農村環境規劃的相關法律法規仍不甚完善，加之農村環境的復雜，與城市環境的管理缺乏相應的對接，更是讓城鄉污染轉移工作難上加難。政府在治理污染轉移工作使往往從城市或農村的單一角度進行規劃，缺乏整體性。要想加強城鄉污染轉移法律的完善，首先就要完善環境規劃制度，做到從局部開展工作，先完善農村環境規劃相關制度，再與城市環境規劃進行協調規劃，形成整體與系統的協調規劃模式。使環境規劃制度從根本上治理城鄉污染，減少環境管理的壓力，并進一步促進我國城鄉環境問題的平等與統一，減少城鄉環境規劃制度出現失衡情況，保證城鄉環境治理均衡發展，從而帶動我國城鄉污染轉移法律的不斷完善。

2、健全環境標準及審批準入制度

城鄉實際環境狀況與環境污染治理標準之間存在關聯，為了進一步做好城鄉污染轉移工作，我們必須明確兩者之間的所存關系，對城鄉污染轉移治理標準進行審查和限制，禁止各類不符合環境標準的生產設備、產品以及工藝進入城鄉地區，維持城鄉環境健康發展。在此基礎上，我國政府還需要不斷完善城鄉污染轉移審批準入制度，使城鄉各類污染能夠得到良好的安置和處理，確保城鄉污染控制標準達到一致。由于我國城鄉環境治理偏向于二元結構，導致城市污染排放大量的轉移到農村地區，加大了環境治理難度。政府應當制定嚴格的城鄉污染轉移審批準入制度，確保城市污染控制與農村污染控制保持平衡，為農村生活環境的保護建立有效的控制機制。

3、明確城鄉污染物總量控制制度

現代社會的生態文明需要生態立法，在推行生態立法的過程中，我們應當重視城市與農村共同的污染防止理念，對城鄉環境保護與污染轉移進行一體化對待，規劃污染轉移問題。實際上農村環境保護總量控制往往跟不上城市的控制力度，很多農村地區并沒有被納入地區污染控制的范圍，由此可見，我國污染物總量控制制度尚缺乏一定的整體性考慮，。因此在制定城鄉污染轉移法律時應當做好城鄉污染物總量控制制度的完善。只有污染物總量控制，才能推進區域經濟的發展，并且實時監測地區污染總體數量，使環境自凈能力能夠進一步提高，從而減少污染超過環境容量，有效控制城鄉污染轉移。

4、建立污染的集中管理制度

對于城鄉污染轉移應當采取集中管理的方式進行，在規模效應的推動下從根本上推行城鄉污染轉移法律的制定。要想產生規模效應，就要充分發揮農村在環境污染治理中的優勢，徹底落實污染控制工作，降低污染治理成本，做好城鄉污染轉移控制。盡管我國目前尚在推行污染集中處理制度，但在很大程度上還是一度依賴地方政府的管理或在國家相關政策的指導下進行，并沒有起到一個良好的治理成效。我們國家必須進一步加強立法強制實施污染物集中處理制度，將污染物集中處理的范圍、義務主體以及處理形式等內容進行嚴格規范，保證污染的集中處理管理制度能夠深入城鄉環境保護工作中，并輔助城鄉污染轉移法律為我國環境保護建設事業提供助推力。

5、建立城鄉污染轉移生態補償制度

生態補償機制指的是環境污染者對于受害地區居民或受害者的一種物質補償，這種機制能夠在一定程度上平衡雙方利益，并減輕環境保護工作的負擔，要構建農村生態補償機制，就要先明確對于污染物轉移問題所進行的生態補償原則、補償標準、補償范圍、補償主體以及補償條件和具體權利義務等方面。國家建立城鄉污染轉移生態補償制度要具體到城鄉地區的污染轉移工作中，讓污染者有效保障受害者的合法利益，對于開發環境所造成的污染，在進行轉移的同時也要補償給受害者所帶來的損失，盡可能的在最大限度內為受到城鄉污染轉移的受害者提供基本環境權益保障。

三、城鄉污染轉移執法的完善

就城鄉污染轉移執法現狀而言還存在著較大的問題，政府和有關部門必須加強城鄉環境執法隊伍建設，以城鄉污染轉移法律建設一支合格的執法隊伍，全面提高環境執法水平，為城鄉污染轉移創設良好的工作環境。

1、建立綜合政績考核體系，落實政府治理責任

相關政府部門嚴格按照國務院頒布的《關于環境保護若干問題的決定》文件，將城鄉污染轉移工作開展情況納入政績考核內容當中，并不斷健全和完善環境保護政績考核制度，加強城鄉污染轉移治理，在政府以及相關部門中建立環境質量考核標準，將城鄉污染轉移工作切實安排到位。此外，還需要落實政府問責制度，將城鄉污染轉移相關法律法規納入日常考核當中，以此建立全面的綜合考核體系，增強部門人員的工作意識以及工作責任心，從而不斷完善城鄉污染轉移法律制度，減少破壞環境治理的地方保護主義以及工作障礙等。

2、健全城鄉環境執法規制，提高環境執法力度

一方面要做好環境保護法律法規與城鄉污染轉移法律之間的沖突域矛盾工作，使相關負責部門能夠意識和明確自身職能，在明確分工后才能夠實現部門協調，從而更好地落實城鄉污染轉移法律制定工作，保證城鄉污染轉移法律完善工作的有效進行。另一方面要加強城鄉污染轉移法律的程序性立法，在完善城鄉污染轉移法律的基礎上確保程序性立法能夠實行。由于我國現行的環境立法側重城市污染治理，對于農村的環境管理力度稍顯薄弱，這些都導致了我國城鄉污染轉移的法制建設難以向前發展，政府各職能部門一定要強自身崗位的職責意識，在執法過程中做到公平、公正，并不斷提升立法水平，進一步加強我國城鄉污染轉移法律的可執行性。

3、加強環境執法隊伍建設，提高執法監管水平

政府在城鄉污染轉移執法方面，一定要考慮到執法過程事件造成的影響。一般而言，城鄉污染轉移行為往往會造成跨省份、跨地區等污染，但目前我國的基層法院環境法庭受理與審判難度較大，尚未建立起以省為單位的環境法院，同時執法隊伍的執法力度也十分薄弱，難以對城鄉污染轉移案件做出及時的裁決。因此，在城鄉污染轉移案件的管轄方面，應當單獨設立省地區的環境法院，同時建設一支素質高、技術強、設備齊等的專業執法隊伍。政府加大執法隊伍的扶持力度，切實提高環境執法隊伍水平。如加強隊伍內外監督機制，內部監督由上下級、各部門之間相互監督來實現，外部監督則通過公眾媒體和公眾輿論來進行，做到城鄉污染轉移執法公開公平公正。

結語：

綜上所述，要想做好我國環境保護以及治理工作，除了要做好我國城鄉污染轉移法律的完善，還要在完善法律制度的前提下健全城鄉環境執法規制，不斷加強環境執法隊伍建設，提高執法人員水平，加大執法力度，全面改善和控制城鄉污染轉移問題，從而更好的保護我國資源環境，實現可持續性發展。

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