土地計劃利用的必要性范文

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【關鍵詞】土地資源；可持續利用；必要性

1 引言

土地是人類賴以生存和發展的重要資源和物質基礎，是人類社會不可缺少的寶貴財富。土地資源的利用是人類的經濟活動，對土地資源利用的研究是資源學的基礎性工作，更是人類為了長久生存的大計，當前土地資源供給的稀缺性與社會需求增長的矛盾日益加劇，尤其是土地資源的不合理利用。因此就要迫切加快對土地資源的管理，實行土地資源的可持續利用管理政策。

2 土地資源可持續利用的內涵：

土地資源的可持續利用就是既要滿足當代人的需求，又不影響人類今后的需要，包括兩層含義：土地資源本身能夠高效、持續的利用，又能與社會其他資源相配合共同支撐經濟、社會持久發展。具體而言，包括以下幾個方面：實現資源的優化配置；質量組合方面與資源的稟賦相適應；資源時間安排上與資源的時序性完全相當；土地資源配置要因地制宜。

3 土地資源可持續利用的必要性：

土地資源可持續利用的必要性主要體現在土地的生產性、有限性、稀缺性、不可替代性等特征上。

3.1土地資源的生產性：土地是一種生產資源，具有生產性。其本身的自然屬性和人類的生產技術決定了其生產力的高低。光、溫度、水、地形、土壤等組成元素決定了其自然屬性，他們在數量和質量方面的配置協調上的差異，形成了高低不同的生產力，適宜于不同植物和動物的生長或繁衍，稱為土地適宜性的差異。而人類的生產技術對土地生產力也具有很大影響，主要體現在土地集約利用的程度和克服、改造土地的限制因素的能力，以便充分發揮土地的適宜性，提高其生產力。

3.2 土地資源的有限性：土地資源的有限性取決于土地所特有的空間性，即土地的面積及數量在目前及今后相當長的時間內不會有顯著增減變化的。土地的有限性包括兩方面的含義，首先是土地資源的總量有限，在現有科技條件下，人們不可能創造出土地資源的。再次是土地資源供給的稀缺性，主要是由于土地自然供給的數量絕對有限性、位置的固定性、質量的區域差異性及土地報酬的遞減性等因素造成的。另外，人口的增加、社會產業規模的擴大，都需要更多的土地，使土地資源更加緊張。

3.3 土地資源的區域性：土地具有特定的空間位置和形態外貌，具有明確的地域界限、特殊地質、地理條件，進而呈現出不同土地的自然特性和空間分布規律。土地不是按人類統一標準制作的，不同區域的土地資源質量具有顯著的地域差異。一是不同區域的土地資源在性狀、數量、質量方面有差異，二是土地的交通便利程度不同導致土地資源的無形質量存在明顯差異。

3.4 土地資源的不可替代性：土地是人類賴以生存和發展的最基本的條件，他是人類生存的基本資源和勞動對象，是人類生產和生活的場所和載體。他作為人類的生存空間，是不可替代的生存條件；作為生產所必須的物質和能量來源，人類只有與土地資源的自然力相結合適應，才能創造出更多的財富。因此土地資源具有不可替代性。

4 土地資源的可持續利用對社會經濟可持續發展的作用：

4.1 農業土地可持續利用與社會經濟可持續發展：農業是國民經濟的基礎，農業的可持續發展是社會寂靜可持續發展的基礎。農業的發展離不開土地資源，農業與土地資源有著天然的依存關系，土地既是勞動對象，又是勞動資料，沒有土地資源就沒有農業的產生與發展。土地資源可持續利用是農業可持續發展的基礎，進而關系到農村經濟、農業生產、農村社會環境的可持續發展乃至整個社會經濟的可持續發展。

4.2 建設用土地資源的可持續利用與社會經濟的可持續發展：社會經濟圈中非農業用途的土地稱作建設用地，即指城市、村鎮居民的生產和生活用地。第一，土地是城市、村鎮各種經濟活動的運行空間，土地的利用方式及效率決定了城市、村鎮的發展。第二，他是國民宏觀經濟大系統中各個地域分系統的中心，并且對周圍的地區也具有影響性。第三，他是居民居住生活的基本空間，人們的衣食住行都需要一定的空間。所以土地資源是城市、村鎮一切經濟、社會活動的載體和運行空間。

4.3 未利用土地資源可持續開發與社會經濟的可持續發展： 未利用土地即指在目前的技術水平條件下還未開發利用或利用中存在一定難度的的土地。但隨著科技的進步，人類利用土地資源能力的提高，未利用土地最終會轉變成可利用土地，為人類造福，進而滿足社會經濟可持續發展對土地資源的不斷需求。

5 我國土地資源可持續利用管理的措施

5.1 建立并實施更加嚴格的土地資源用途管制制度和耕地保護制度：對農用地的占用加以控制，建立嚴格的農用地轉用審批制度；實行占用耕地補償制度，對建設占用耕地的必須開墾同等數量與質量的土地，農用地轉用審批時嚴格審查補充耕地方案和資金落實情況，加大占用耕地的成本，從嚴審批占用耕地；建立基本農田保護制度，將80％的優質農田劃入基本農田保護區，認真完成調整規劃工作，把城鎮周邊、交通運輸沿線的農田劃入基本農田保護區；嚴格控制農業結構調整對耕地的毀壞，在符合規定的前提下，可以對農用地的種植結構加以調整，但不得修建永久性建筑，更不能搞房地產開發項目，一經發現從嚴處理，恢復占用農用土地資源；加強征地管理，制定統一的征地制度，完善農村集體土地產權制度，保護農民的土地權益，調動農民保護耕地的積極性，進而更好的保護耕地。

5.2 行積極而又嚴格的建設用地供應制度：控制建設用地總量，提高用地集約化水平，正確引導合理有序用地，對國家鼓勵的項目優先提供土地，明確劃撥工地的界限，及時調整公布《劃撥用地目錄》，控制用地范圍。

5.3 立和實施土地資源集約利用政策：控制建設用地的總量；制定年度建設用地計劃，控制用地量；實行市場機制，形成集約用地的激勵機制；

5.4 深化土地使用制度的改革：加大土地資源的有償使用范圍；實行國有土地的使用權招標、拍賣和掛牌出讓制度；推行國有土地的租賃制度；提高政府調控土地市場的能力，規范市場秩序，引導對土地的使用方向。

5.5 組織土地開發整理復墾，實現土地集約利用：在符合國家土地利用規劃的前提下，組織對宜弄荒地、廢棄地的開發和農田的綜合整治，增加耕地面積，提高耕地質量，進而改善農業生產條件和生態環境。

6 結語

土地資源的可持續利用，是對土地資源更高階段的利用。土地資源的固有特性和對社會經濟可持續發展的重要性，要求必須對土地資源進行可持續利用管理。只有實施土地資源的可持續利用才能解決土地資源的日益緊張問題，優化生態環境，給人類一個美好、永久的生產生活環境。

參考文獻：

[1]方芳.土地資源管理［M］.上海：上海財經大學出版社，2006.

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Abstract: The establishment of land reserve system is of extremely vital significance to promote the development of urban land market and solve the land problem of urban public facilities. But the city land reserve system in our country at present is in the synchronous process of exploring edge and operation stage, there will be some misunderstanding when the city is full of people, it is necessary for us to change the idea and profoundly understand the connotation of land reserve system and the necessary of establishing land reserve system, perfect function location of land reserve system and operation mechanism to let it serve better urban construction and the masses.

關鍵詞: 土地儲備制度;必要性;完善

Key words: land reserve system;the necessity;perfect

中圖分類號:F293.2 文獻標識碼:A文章編號:1006-4311(2010)23-0230-02

0引言

土地作為人類活動中重要的自然資源,是人類一切活動的載體和賴以生存的基礎,也是城市生存和發展的物質前提。由于土地資源自然供給的有限性,決定了土地經濟供給的稀缺性。為了更好的調控土地市場和合理的配置土地資源,實現土地資源的高效合理利用,我國于1996年成立了第一個土地儲備機構――上海市土地發展中心,此后全國絕大多數城市實施了土地儲備制度。從實施效果看,土地儲備已成為保護城市土地國家所有的性質并使國家對城市土地所有權在經濟上的利益得以實現、減少和防止國有資產流失、調控土地價格、規范土地市場、改善城市土地利用結構,優化土地資源配置的重要舉措。在我國現行土地所有制下,進行土地儲備對于實現土地資源的集約利用和優化配置有著重要的意義。

1土地儲備制度的內涵

土地儲備制度,是指土地儲備機構通過征用、收購、置換和到期回收等方式從分散的土地使用者手中把土地集中起來,并由土地儲備機構統一進行土地整理,然后進行儲備,再根據城市總體規劃、土地利用總體規劃和經濟發展的客觀需要將儲備的土地有計劃投入市場的制度。土地儲備的主要環節是政府統一收購、統一整理、統一儲備以及統一供應。在這一過程中主要表現出循環性、系統性、經營性和微利性的特點。土地儲備制度,是我國在土地管理方式逐步從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變,土地利用方式由外延粗放型向內涵集約型轉變的背景下,以經營城市為出發點,以提高土地利用效率和優化土地資源配置為目的,合理運用社會主義市場經濟的宏觀調控手段,實現土地資產保值增值[2]。目前這種制度在我國已經有70多個城市實施[1]。

2建立土地儲備制度的必要性

隨著改革開放和經濟建設的步伐加快,在我國土地市場上出現了土地供應總量失控、真實價值受到抑制、土地資產流失等嚴重問題。為了解決這些問題,我國實施了土地儲備制度,并把土地儲備制度的目標定位于:完善土地市場、控制土地供應、促進城市產業結構調整和基礎設施建設。建立土地儲備制度的必要性具體表現如下:

2.1 土地儲備是政府依法進行土地資產管理的重要措施城市政府實施土地收購儲備的對象主要是城市待開發土地、舊城改造土地和城市規劃區內部的集體土地等。如果不由政府統一收回或征收這些土地,一是難以按照城市規劃要求實施舊城改造和城市建設,或者即使進行了改造建設也難以符合規劃要求;二是難以滿足土地出讓管理的要求,尤其難以滿足招拍掛出讓方式的要求。市場經濟條件下,政府與企業的職責相對分離。政府主要履行管理和服務職能;企業主要從事經營活動,以市場來實現資源的配置效率。土地收購、土地整理等工作,如果由單個開發商來進行,將導致這些工作成本的大幅上升。需要政府的干預,因此土地儲備機構做好招標拍賣土地的前期開發工作,以“凈地”方式推向市場。實踐證明,土地儲備是一條既能實現城市綜合開發和提高城市土地利用率,又能增強政府宏觀調控能力并增加土地收益的新路。

2.2 土地儲備是防止土地資產流失的重要手段當前一種新型的城市管理理念是城市經營,即政府將城市作為一個大的企業來經營,以實現城市資產最大化。據了解國有土地資產約占全部國有資產的76%。因此,經營、管理國有土地資產是城市經營的一項重點內容,土地儲備也要引入國有土地資產經營、管理理念。土地增值主要是由規劃用途改變和城市基礎設施建設引起的,應該收歸國有。因為土地收購儲備主要是針對城市待開發土地、舊城改造土地和城市規劃區內部的集體土地等,這些土地在開發前往往土地利用方式較差,或為工業用地,或為農用地,或為平房區,其土地價值也較低;通過規劃改變用途,乃至基礎設施建設投入,使其土地價格大幅度提高,這種增值是由于公益設施或公共活動所引起的,應按照“漲價歸公”的原則收歸國有。在實施土地收購儲備制度以前,開發商直接通過轉讓等方式取得土地,導致這些增值收益并沒有用于城市基礎設施建設,而是直接流入各轉讓方和開發商手中,引起國有土地資產大量流失。

2.3 土地儲備是調控土地市場供求關系的必要環節土地儲備是實施土地調控,尤其是土地市場調控的必要環節。之所以這樣說是因為實現調控土地市場之目的,有兩個前提:一是對土地市場供需是否平衡能夠做出有效而準確的判斷,二是政府手中必須持有足以影響市場供應量的儲備土地。前者要求以土地市場信息的充分對稱和政府機構的及時有效決策機制為基礎,后者則以雄厚的財政支持為后盾。調控土地市場主要通過對建設用地的供應量以及其他經濟政策來實現,土地儲備的確是土地供應前的一個必要環節。

3對土地儲備制度的誤解

目前,對土地收購儲備制度爭議的焦點主要集中在利益關系上。毋庸諱言,城市政府通過土地收購儲備,確實實現了政府土地收益;也不可否認存在一些地方政府強制壓低收購價格、過度收購和出讓土地等現象,但從總體而言,土地收購儲備制度是防止國有土地資產流失的重要手段。

3.1 “與民爭利”有人認為,土地收購價格過低,出讓價格過高,政府通過“低買高賣” 牟取市場利益,忽略了民眾的利益。

然而,土地收購價格遵循規定和協商原則確定,符合雙方利益。在實踐中,各城市在確定收購價格時均一定程度上考慮開發價值的分攤。”基準地價的構成包含了土地開發程度,現基準地價又包含了土地增值收益,這實際就是將土地使用者對土地的開發投入和土地增值收益共同考慮后確定收購補償價格,這也僅是作為補償參考價格。所以,如今的土地收購還是受大部分企業青睞的,可以將固定資產轉變為現金流,更主要的前提還是對收購補償價格的認可。

3.2 “土地財政”有些業內專家認為,土地儲備制度在實踐中逐步演變成為“土地財政”的推手。現在的土地儲備制度是政府拋開調控者的定位,直接介入房地產市場和土地市場,成為牟取市場利益的參與者。土地增值收益源于政府長期的公共投資,理應“漲價歸公”,由國家收回,用于基礎設施建設和城市發展。地價是讓渡國有土地使用權的代價,是國家作為土地所有者權益的體現,納入政府預算“收支兩條線”,取之于民,用之于民。政府收取的地價扣除土地取得費用、土地開發費用及相關稅費外,所得土地純收益主要用于市政基礎設施建設、保障房建設、補貼農業等公益性事業。政府實行土地收購儲備和招拍掛公開出讓制度,實際上是將以往由開發商占有的部分超額地租收回,用于公共事業,同時防止開發商的區域壟斷,通過保障土地平穩供給,確保房地產市場健康穩定發展,這是符合人民的整體和長遠利益的。從土地收購的經濟收益看,政府土地收益基本處于合理范圍。

3.3 “導致地價房價上漲、擾亂房地產市場”有人認為是政府高價出讓土地導致了房價快速上漲,擾亂了房地產市場。設想一下,政府低價賣地,房價能不能下來?前面分析過,土地儲備是調控土地市場供求關系的必要環節,但不是唯一途徑。在正常的市場條件下,房價上升過快時,可以通過改變土地儲備供求關系,增加供給來降低房價。但當市場出現泡沫時,越增加供給,人們的預期收益越高,越是買漲不買跌。商品房不是與人們收入相當的消費品,而是期待增值的投資。在這種情況下,宏觀調控還要依靠經濟手段,靠金融措施。抑制投資性需求,是近期政府宏觀調控措施見效的主要原因。房價說到底是經濟行為,地價過高只是造成房價過高的一個因素,但不是決定性因素[3]。

4完善土地儲備制度

4.1 改變單一的出讓方式儲備土地出讓方式單一,也削弱了宏觀調控能力。土地出讓過于強調招牌掛的方式,結果對最近幾年的地價飛漲推波助瀾,與制度設計初衷相違背,不僅沒有起到調控市場的作用,反而引起了市場的不穩定。今年,北京市國土資源局宣布,北京市將改進目前土地出讓方式,弱化投標價格比重,綜合投標價款、付款進度、開發建設周期、政策性住房建設條件、土地節約集約程度等因素作為評標條件,同時設定合理價格區間,由“價高者得”為“最佳者得”。此前,上海、武漢等地已經改變了土地出讓中“價高者得”的模式。

4.2 拓寬資金渠道土地儲備的功能還受制于周期和資金。由于土地儲備資金嚴重依賴于銀行貸款,如果儲備的周期太長,不能及時出讓,那么利息負擔就會很重,尤其是在市場低迷時,可能無法償還銀行貸款。如果及時出讓,就不利于宏觀調控。各類銀行貸款一般占土地儲備機構運營資金的70%至90%,個別地方甚至接近100%,蘊藏著巨大的資金風險和法律風險。目前北京、上海等地都引入了民間資本進入土地儲備的開發整理環節,如果市場向好、出讓順利還好,市場一旦低迷,民間資本的法律性質如何認定,風險如何分擔就是問題。

4.3 逐步增加中長期儲備由于我國處于大規模城市化和工業化階段,加之粗放型的發展模式,土地利用效率不高,在實行最嚴格的土地管理制下,絕大多數地方政府都出現了建設用地指標緊缺的現象。因此,為解決城市建設高速發展中土地資源緊缺的問題,土地儲備制度功能的現實定位,在短期范圍內也只能是“先征后用”。但是,土地儲備,顧名思義絕不僅是一個隨征(拆)隨用的短期行為概念,“儲備”隱含著“儲存以備日后使用”之意。要充分發揮土地儲備對土地供應市場調控的支持作用,發揮土地儲備在推動集約、節約、高效利用土地方面的作用,使土地成為政府經營城市和調控經濟的支點,增強規劃的剛性和主導地位,加強中長期的土地儲備是應有之義。

城市土地儲備制度的建立,對于促進城市土地市場的發展,提高政府對土地市場的宏觀調控能力,增加政府的財政收入,解決城市公共設施的用地問題,都具有十分重要的意義。但是,目前我國城市土地儲備制度處于邊運作邊探索的過程,人滿難免會存在些許誤解,我們必須要提高認識,完善土地儲備制度的功能定位和運作機制,才能更好讓土地儲備制度服務于城市建設、服務于廣大群眾。

參考文獻:

[1]陳懷林.淺談城市土地儲備制度的功能定位.中國論文下載中心,2009-12-24.

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【關鍵詞】土地管理信息系統;發展;趨勢;分析

經濟社會的發展越來越快，我國土地資源的利用也越來越大，這使土地資源的消耗量增加。雖然我國國土面積大，但可用土地面積相對較少，為了保護土地資源、充分合理地開發、利用土地資源，這需要我們制定合理的土地資源利用規劃，及時掌握土地資源的利用情況和變化信息。現在看來，傳統的土地管理方法已經不再滿足這些要求，因此，我們必須完善土地管理信息系統，采用先進的信息化管理模式來管理好土地資源，從而為制定各類規劃和計劃提供科學性資料。

1 信息化管理方法的優勢和必要性

1.1 土地管理信息系統概述

所謂的土地管理信息系統，就是運用較為先進的技術手段，對土地管理進行科學化、精確化的土地信息查詢，能夠為決策者改變現階段的土地使用情況和發展土地資源做出合理規劃的一種科學技術。它將會給我國的土地管理帶來空前絕后的變革，使我國的土地管理技術走向高科技化、無紙化的軌道，使我國的土地資源得到合理利用和有效的管理。

1.2 土地管理信息系統的特點

首先，土地管理信息系統能夠起到精確空間定位。空間信息是獲取土地信息的一個重要組成部分，在獲取土地信息的過程中，空間信息是其他很多信息的依靠，是土地管理信息系統的參考標準。空間信息具有很強的時效性，能夠準確的反映土地信息，對于土地管理而言作用尤為重要。

其次，土地管理信息系統具備明顯的時態性特征。土地信息不是一直不變的，由于經濟發展的需要和自然因素的發生，我國的土地資源每天甚至是每時每刻都是在發生變化的。而土地管理信息系統則是及時根據每一時間段的改變來及時反映土地信息的，它會隨時對以往的信息做出否定。但是由于土地信息具有法律效力，受法律保護，因此對于土地信息的改變不能隨意。

最后，土地管理信息系統具有分散性。按照不同的形式和內容可以把土地信息系統進行分類。根據土地信息系統的規模可以分為綜合土地信息系統、專題土地信息系統等。土地管理信息系統的分散性，將土地信息合理的分類，對與信息需求者而言，具有較強的便利性，可以通過有效的分類，簡單直接的找到所需信息，快速而有效。[1]

1.3 土地管理信息系統的優勢和必要性

首先，在資料保存方面，傳統的土地資料都記錄在圖紙上，很少將資料輸入電腦或者其他電子設備以永久保存。傳統方法的缺點就是保存年限短、易丟失、容易毀壞，不利于傳遞，造成分享困難。而現在的土地管理信息系統作為一個信息平臺，將全國各地的土地信息都連接起來，調閱資料變得簡單起來，也更容易長久保存。

其次，在數據顯示方面。傳統的土地管理方法是由人工繪圖、整理、再加以分類的，以這樣的管理方法制作出來的資料存在著較大的誤差，更新資料也不及時，信息化的規劃速度還是不夠。現代土地管理信息系統的規劃速度是傳統管理方法不可比擬的，可以及時更新土地信息，制作出來的資料誤差也會相對較小，甚至沒有。[2]

然后，在建設和維護方面。傳統的土地信息管理方法投入的資金大、人力多、物力也多。而土地管理信息化系統不需要太多的人力物力財力照樣可以提高土地資料管理的效率和完成土地信息的變更、維護和應用。

最后，在應用方面。與傳統方法相比，土地管理信息系統不僅可以提供傳統管理方法的圖表、數據，還可以將這些資料全部動態化，更好地體現土地資源的現實狀況，更有利于分析土地資源的利用情況，以此來進行科學地決策。此外，在應用方面土地管理信息系統還有一個顯著的優勢就是能夠將各部門的資料共享，能夠減少重復投入造成的不必要的損失。[3]

所以，加快完善土地管理信息系統是非常有必要的。

2 土地管理信息系統的建設和應用

為了保障土地管理信息系統數據的安全有效、更新及時、數據真實可靠、資料互聯共享，我國相關人員應該搞好土地管理信息系統的建設，做好土地信息系統的應用。

要做好土地管理信息系統的建設和應用，就必須了解土地管理信息系統的發展趨勢。現代計算機技術和網絡技術在飛速發展，我國的土地管理信息系統也要與測繪科學進行有機結合，這能夠為土地管理信息系統的發展帶來很大的優勢，使我國的土地管理信息系統得到飛速發展。

對于我國土地管理信息系統發展主要體現在以下幾點：

2.1 土地管理信息系統的網絡化

隨著網絡信息化的發展，我國所使用的土地管理信息系統是要為土地管理部門服務的，同時，還要為國家管理土地資源提供準確的數據和可靠的資料，這決定著我國的土地管理信息系統要與現代計算機科學信息技術相結合，完成土地管理信息系統的網絡化的步驟。

互聯網的加入，不僅能夠快速直觀地對土地信息進行研究、整理和，更主要的是能夠通過它來使管理者接收土地信息并由此做出決策，使土地資源能夠得到合理的利用和開發，緩解我國現有的土地資源緊缺的狀況。同時，還可以通過互聯網隨時公布、更新一些關于土地狀況的信息，便于公眾了解，幫助有需求的公眾進行數據分析。

2.2 土地管理信息系統的集成化

實時的、準確的對土地信息進行獲取，是我國土地管理信息系統的重要功能之一。現代測繪科學技術在不斷發展，衛星遙感技術和全球定位技術提供了更加便捷的信息數據采集的方式，我國的土地管理信息系統就是融合了衛星遙感技術和全球定位技術，通過信息化數據的采集和處理對土地信息進行有效的管理和分類，實現資源的合理高效利用，節約資本，實現效率的最大化，滿足了地籍測量的最基本的要求。[4]

2.3 土地管理信息系統的一體化

土地管理信息系統所需要的數據包括土地面積，地貌分布情況，另外，還需要對土地資源的利用情況和演變情況進行關注，除了在空間上的不可忽視的數據，在時間方面也存在著非常重要的數據。這不但是土地信息的一部分，而且如果時間上的數據和空間上的數據相互結合起來，就可以建立一個時空數據模型，這個模型可以融入到我國的土地管理信息系統的方法中去，更好地將我國的土地信息在這個模型中顯現出來，使土地信息更具體、更全面、更準確的呈現出來。這種時空數據模型還解決了繁瑣的時間關聯拓撲關系，使土地管理信息系統的一體化更趨近完善。

3 小結

綜上所述，土地管理信息系統是我國管理土地資源不可缺少的工具，更是我國現代信息化發展的產物，它是我國土地建設的一個科學的管理平臺，是為我國發展土地建設、利用土地管理信息系統合理利用土地資源，有效配置土地資源的的重要手段。在我國經濟快速發展的現階段，土地是經濟發展的基礎條件，管理好土地資源是為經濟發展“打好地基”，所以，分析好土地管理信息系統的發展趨勢是非常有必要的。

參考文獻：

[1]伍魏臻.淺析我國土地管理信息系統發展展望[J].科技創新與應用.2014（07）.

[2]李晴，楊春，謝忠云.計算環境下的管理信息系統發展趨勢研究[J].科技管理研究.2011（09）.

篇4

關鍵詞：塌陷地復墾環境治理

一、項目的意義和必要性:

意 義：

1.加強土地復墾工作，對于有效緩解人地矛盾，改善被破壞區的生態環境，促進經濟社會發展及社會安定團結，保障發展糧食安全都具有十分重要意義。

2.損毀土地復墾利用潛力巨大。如果能按照“因地制宜，綜合整治，宜耕則耕，宜林則林，宜漁則漁，宜草則草”的原則，對所有損毀土地進行復墾，可為當地農民解決生計問題（耕地和其他農用地）。

3.塌陷地復墾能夠加強土地破壞區的生態治理，發揮很好的環境效益，同時也為這些地區的農民提供新的生活保障。

4.開展綜合性塌陷地土地復墾與環境治理方面的相關研究，在龍煤雙鴨山分公司還是一個新課題。此項技術對行業技術進步和全面普及土地復墾、減少補償費起到表率的作用。

必要性：

塌陷地復墾對增加耕地數量,提高土地質量,改善生態環境是十分必要的。

二、項目區的基本情況:

東榮礦區地層：元古界麻山群、古生界泥盆系、中生界侏羅系、新生界第三系和第四系。含煤地層為侏羅系中統雞西群，巖性為各粒級砂巖與粉細砂互層。第三系地層與第四系沖積層較厚，第三系地層厚0~164米，平均108米，分上部隔水層和底部含水層；第四系地層厚168.40~205.30米，上部8~14米由粘土、亞粘土組成，是粘性、塑性較強的隔水層，其下由各級砂、礫砂、礫石、不連續粘土組成的含水層。

東榮三礦生產采區（含報廢）為東八、九、十采區，均開采30號層，煤厚0~7.29/2.49米；東一、二采區，均開采16號層，煤厚0~3.45/2.24米。煤層傾角多為15~25度左右，屬緩傾斜煤層。煤層走向近南北，傾向西。采區布置方式：邊界上山單翼布置。

采煤機械；綜采、高檔普采；采煤方法：走向長壁后退式；頂板管理：全部冒落法；采高：5.0米以下。均單層開采。采后穩定期1.5~2.0年左右。開采深度320~570米。目前塌陷深度0~1.4米。該項目由雙鴨山分公司、東榮三礦、二九一農場共同研發。十五連施工，分公司、礦、二九一監督。

土地權屬情況：二九一農場集體所有，居民承包使用，界址清楚，權屬明確。

耕地利用現狀：十五連共有耕地903.7坰，其中：農場征用牛飼料地57坰，外引水稻戶擁有水田363.2坰，12戶開發土地142.4坰，共有旱田341.1坰，大部分在塌陷區。286人享受基本生活田，其中：水田戶14人，旱田272人（其中有86人在塌陷區），塌陷后的耕地如不進行一定的復墾，這86人將沒有最基本的生活農田。

項目優勢：分公司、礦和二九一、十五連對土地復墾積極支持，一是各級領導認識到復墾的重要性和必要性；連隊干部和群眾對土地復墾積極性高漲。二是塌陷地連片，便于管理；三是項目凈增耕地面積大。四代表性強，既能帶動其他連隊的塌陷地復墾工作，提高周邊未塌陷地的生產水平。

項目性質：以采礦塌陷地治理為主的“土地復墾”項目。

項目區范圍：東經131°24′；北緯46°54′。項目區北面十五連2號地，西到通江路向北第一段東側，南至韓英溝，東面至原養路隊南。項目區范圍對應井下東十采區，采高1.5~3.5米。

項目規模：

1.項目區總面積為424.05坰，經塌陷后坑塘水面124.05坰。純塌陷地面積為287.7坰。

2.投資規模：項目總投資250萬元，按塌陷地面積計算（287.7坰），平均每坰0.869萬元。按受益面積計算（424余坰），平均每坰0.5896萬元。

項目區新增耕地潛力分析：

項目區土壤類型以淺育草碳土，淺育型新水稻土為主。土層深厚，肥力較高，土壤有機質4.5% ，土體內無不良層次，適合多種作物生長。

塌陷地所占總面積68%。通過對塌陷地治理，不僅可以使塌陷的耕地得以恢復，而且使本區內未塌陷的耕地免除水澇威脅，提高畝產，增加農田效益。同時要求溝渠布局合理，培肥計劃切實可行，整理三年后達到當地高產穩產田的基本標準。因此土地復墾潛力大，難度小，見效快

項目區土地適宜性評價：

項目區土地復墾以對區內塌陷地坑塘水面的整理為主，整理后的土地有機質含量高，土質肥沃，適宜種植各類農作物。項目區土地利用結構進一步優化，達到合理配置，以獲得最大的經濟效益、社會效益和生態效益。

項目區土地限制因素分析：

地形地貌條件：

項目區地形平坦低洼，地表標高+66~70米，區內無較大河流，僅有縱橫交錯的農灌排澇溝，20年一遇最高洪水位為+67.3米。為典型的平原地貌。周邊為優質良田，塌陷后部分地塊有積水，出現水淹地。

土壤條件：

項目區為三江沖積平原，坐落在三大黑土帶之一。土層分別為淺育草炭土、堿土、潮土型幼年水稻土，淺育型幼年水稻土。開墾使用年限短，土壤厚，后勁足，對農作物生長有一定的生產潛力。但一部分土地長年水淹，已改變土壤的團粒結構。

水資源灌排條件：

項目區地表沉降影響大部分農田排灌系統，加之區內地勢低洼平坦，秋季多雨，地面涇流排泄不暢，易形成內澇，威脅農作物生產。塌陷區標高低于干渠需強排，只能種植水稻和耐水作物，增加積水的消耗量并為強行排水提供時間的空間。

氣候條件：

項目區位于寒溫帶季風型半干燥大陸性氣候。降水量集中，且分布不均，易澇。易受冰雹、早霜和干旱等天氣影響。年降雨量平均325.7~692.3mm。年蒸發量為1015.2~1733.2 mm。凍結期為每年11月至次年4月，最大凍結深度155~2.08米。

區位條件：

項目區農業經濟條件較好，土地利用集約化程度高，但農業基礎遭塌陷破壞后相對薄弱。

規劃原則：

1.遵循珍惜并合理利用土地、切實保護耕地及原有耕地上設施的原則，絕不改變耕地的屬性。

2.遵循社會效益、經濟效益和生態效益相統一的原則，統籌兼顧礦、二九一及農民效益相結合。

3.遵循土地資源可持續利用的原則，堅持還地于民，還耕于原有承包農民的原則。

4.遵循因地制宜的原則，利用一切本地區的優勢，利用一切可利用的政策、人才、資金，采用標準模式復墾，降低成本，增加土地利用率。

5.遵循工程技術可行、經濟合理，實用性強的原則。

項目區總體布置：

1）田塊規劃

在土地復墾上，嚴格按土地規劃、原有道路工程和灌排工程布局要求，便于經營管理。

2)農田水利工程規劃

（1）灌溉:充分利用新增小型排灌站，使其正常發揮效益。平時將地表水及雨水抽出澆灌水田，水量超過利用量時，將形成危害的水向主排強行排水。

（2）排水：20年一遇降雨量，要求在2日內排完，據此設計農溝橫截面為梯形，上口寬3.5米，邊坡比為1：1.5。內斗溝、毛水溝相互貫通，以匯集地表水，降低地表水位。

3)道路工程規劃

考慮項目區內實際情況以及大型農耕機械的進出，充分利用原有干道、支道、田間道，并進行必要的完善和改造，田間道和生產路縱橫交織形成方格農田。

前期工作：用疏通排水法將所有溝渠、道路修復。待路通水撤后，將露出水面的耕地，用梯式遞增法，削高填洼法將地墊平，并將參差不齊的地塊過渡連接。

三、項目攻關總體目標:

對塌陷地坑塘水面進行整理，努力增加耕地，對新增耕地進行統一規劃和整治，要求田塊相對集中，溝渠布局合理，便于機械耕作，整理三年后達到當地高產穩產標準田的基本要求.

土地復墾竣工后，耕地全部還耕于農，并還耕于失去土地的居民，使居民得到重新安置。使區內的地貌、水文、土壤肥力、農田環境、農業生產、經濟狀況得到根本改善，人民生活水平和抵御災害能力也將大大提高。

實施年限：項目計劃三年，每年春季化凍期始至播種結束、秋收后至封凍期。恢復生態平衡，需五年時間，甚至更長時間。

具體考核指標：塌陷前旱田種植玉米，每坰收入0.50萬元；塌陷后旱田改水田，每坰收入0.88萬元（復墾費用每畝概算0.5895萬元/坰左右，第二年為30萬元左右的強行排水費用，待地表穩定后不再投入）。

四、項目的主要研究內容:

利用各種工程方法和生物措施，在現有土地上進行旱田改水田，恢復生態平衡，降低損失。

課題設置方案：

按水塘最大的聚集點將沉陷區分為四個單元：

（一）集水區用疏通排干法將水排干，對露出水面的耕地加以復墾，并建立小型排灌泵站，常年將聚集涇流地表水及地下滲涌出的水排出一部分。

（二）對沉陷形成坡降大的土地用梯式遞增法將高地與洼地過渡、銜接，以適合機械耕作。

（三）對起伏不平的土地用削高墊洼法將地墊平，重新整理耕地表面，最大限度平展耕地面積，減緩坡降，減少地表水涇流。

（四）將一部分溝渠逆流向進行挖深渠底，將水引向高處，并將沉陷區種植上耗水及耐水作物（如水稻），把高地地表水抽出灌溉水稻，用以消耗聚集的地表水和自然降水，減小泵站向干渠強排的壓力與成本。

（五）對開挖超深坡度大的溝渠，為防坍塌將坡上種植植被。

（六）將目前規劃不合理，利用效益不高的溝、路、渠進行改造，對區內塌陷地坑塘水面進行隨時強行排水，增加耕地面積。

承擔單位選擇方式：本著誰受益，誰負責施工的原則，由連隊及農戶復墾改造塌陷地。

五、項目的主要技術特點和創新點:

挑戰塌陷、積極復墾、再創效益，惠礦利民。

該項目除考慮到增加有效耕地面積外，還特別注意了保護和改善生態環境，防止水土流失。該項目切實可行，是單層開采、土地復墾的好項目。對于現代化礦井，由民間自發復墾是塌陷地復墾的一種嘗試，創建一條復墾成本最低顯效最快的復墾模式。

關鍵技術內容：始終保證排水溝渠暢通及強排泵站正常。雨季時，復墾后水田內積水能正常排出。

項目實施的技術、工藝路線：修筑鋪墊田間道路、按設計挖排水溝渠、建橋涵、架設高壓線、設置強排泵站、排出積水、利用工程法改造平整耕地、實施耕作收割、恢復生態平衡。

六、項目的關聯行動:

（一）項目組織實施管理：

1.組織領導機構設置：

為了實施該項目， 把土地整理項目做好，成立塌陷地土地復墾項目領導小組，負責項目實施的日常管理工作。

2.工程建設管理：

建立健全工程建設各項管理制度，責任到人，分工負責。

3.資金使用管理：

為確保復墾項目順利完成，切實加強資金管理，實行工程項目與資金掛鉤的責任制，層層簽訂合同，以法律手段管好、用好資金。

（二）相關工程：

1.土地平整工程：

土地平整工程（采取機械化作業）是進行農業機械化生產和農田水利、道路等基本建設的實施基礎，目的是要達到便于機械化耕作，發揮機械效能，提高機耕質量，灌水方便均勻，有利于排水、改良土壤等，滿足農作物高產穩產對水分及土質的需要。

2.農田水利工程：

根據項目區內水資源豐富狀況，灌溉采取有效利用地表水。改造疏通已破壞的部分溝渠，

增加利用積水耕地面積。

3.道路工程：

項目區田間道和生產路初具規模，基本完好，在土地整理中，對原有道路按有關設計標準,重新取直修整，全為泥結路面。

七、項目總投資預算：

項目區總投資為250萬元，其中工程施工費為205萬元，占總投資的82%；其他費用25萬元，占總投資的10%；不可預見費17萬元，占總投資的6.8%。

資金籌措及來源渠道：龍煤雙鴨山分公司維簡費用、缺口暫由二九一、連隊支付（資金來源方式：基層自籌一部分，社會招標募集一部分，承租農民以勞代資一部分）。

八、項目預期成果的社會、環境、經濟效益分析：

1.社會效益：

該項目實施后，增加了有效耕地面積，提高土地生產條件，改善基層環境，完善了基層道路、水利設施，方便了群眾生產。讓項目區居民有更多土地可種，緩解了人多地少的矛盾，居民收入會明顯增加，有利于社會穩定。

2.生態效益：

項目實施后，溝路渠得到了恢復并加以改造，低洼地、積水區人工林地得到了整理，塌陷地水面復墾為耕地。通過土地復墾及基礎設施配套建設，大大減輕了旱澇災害，從而創造一個良好的生態環境，尤其是公路沿線的耙地面貌。

3.經濟效益：

從保護耕地角度來看，能夠較好地實現耕地總量動態平衡，增加了有效耕地面積：其中：整理為旱田：120坰，利潤60萬/年。整理為水田：180坰，利潤158.4萬元/年。復墾水面積124坰，利潤52.08萬元/年。合計：利潤270.48萬元/年。

成果應用和產業化前景分析：

通過對塌陷地坑塘水面進行復墾，努力增加耕地，對新增耕地進行統一規劃和綜合整治，要求溝渠布局合理，培肥計劃切實可行，整理三年后達到當地高產穩產田的基本標準。新增耕地420坰，新增耕地率為99%，土地利用率達到100%。

九、塌陷造成的危害分析：

（一）對耕地的危害

（1）塌陷地點分布零亂，造成農戶無法通行種植，加大成本；（2）地表傾斜，凹凸不平水田無法保水，造成地表水涇流，水土流失；（3）地表水聚集形成永久性水面，水淹地造成耕地不能翻耕，破壞土壤的團粒結構，使表面耕層板結；（4）積水區造成水生雜草潛滋暗長，通過根及地下莖及種子向未塌陷區惡性傳播；（5）水淹地使地下微生物降低，地下動物如螞蟻、蚯蚓等松土動物缺失，造成有機質降低；（6）水淹地造成PH上升、鹽堿上升；（7）影響了土地的整體面貌、生態環境。（8）每年強行排水消耕大量人力物力。

(二)對設備、地上設施的危害

（1）橋涵破壞、溝渠堰塞、道路下陷、干渠倒灌成為主要危害。由于地表塌陷，造成排水設施的損害，并且塌陷地面低于干渠，使地表水無法自然排出，次生災害更重。（2）道路下陷造成運輸不暢，使生產資料（種子、化肥、農藥）運不進耕地，農產品也不能正常運出（包括一部分未塌陷地運輸也不及時）。（3）水田的機井錯位、埂渠斷裂，生產用房倒塌，使水田戶無法生產。

(三)對生產、生活的危害

（1）由于塌陷將耕地整體分開，不能大面積播種。（2）在塌陷區與未塌陷區臨界位置，由于水淹需根據情況播三至四次才能完成整個春天播種，也曾多次淹及未塌陷耕地（3）因水淹耕地種子肥料運不到播種地點，只能靠肩扛人抬，收獲時只能等到封大凍車能通行時才能收完。（4）為了能播完塌陷地的種，機車只能等待水淹地都能種上后才能更換農具，影響有機戶外出機車作業的收入。（5）水田積水區只能用人工播種插秧，并增加了平整耕地、強行排水次數及作業時間與成本。

(四)對于效益的影響

（1）塌陷地對未塌陷地效益影響暫且不計，在塌陷地常年不間斷強行排水的條件下，勉強能耕種的土地大約92.5坰，但成本較正常高出0.28萬元。因耕地坡降增大，水田田埂需要加寬，減少了有效面積，平整耕地使部分表土變薄，施肥量增加，使產量減少，大約影響效益0.50萬元/坰；（2）強行種上的耕地112.2坰，因為坡降值加大，在前幾年中曾有很多面積是春種、夏淹、秋絕，產量基本是微利或無利。（3）剩余季節性和永久性水面的83坰耕地，面臨永久性荒棄。到上年雖287.7坰塌陷地，每年有效益的耕地只有92.5坰。在通過大量人力物力整理及常年降雨時不間斷排水情況下，才能產生40多萬元的利潤，其它嚴重的塌陷地塊每年喪失的利潤，按水田和旱田每年的平均值預計，大約在155萬元，這里還不包括絕產地的成本損失。

十、綜述：

煤礦行業應根據《國務院簽發的復墾條例》，積極利用各種工程方法和生物措施、設置排水溝渠及強排泵站等工藝技術，開展塌陷地土地復墾與環境治理方面的相關研究與工作，為增加耕地有效面積、還耕于農，環境治理、改善生態環境，減少補償費用等探索出一條新途徑。

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關鍵詞:土地管理制度;存在問題;現狀反思;重構措施

1．當前階段現行土地管理制度的概述

1．1現行土地管理制度的目標

《土地管理法》以及《刑法》作為我國現行土地管理制度依據的主要標準，明確了我國土地管理制度的目標，即保護耕地以及推進國有土地使用權制度改革。在保護耕地目標具體實施過程中，主要參考《土地管理法》中土地利用總體規劃以及土地利用年度計劃制度，從而進行一系列的保護措施，例如，加強土地管理制度的專業化，建立完善的土地管理體系;對于基本農田的保護制度，防止在農田使用過程中對農田造成損害;關于農田的占用，應按照相應農田占用管理制度，依據對農田進行占用補償;就區域性范圍內，應保證耕地面積與其他地域面積達到一定的平衡，具體到每個農村時，應保證每戶一宅的實施標準。國有土地使用權制度改革目標實施階段，主要通過《土地管理法》的國有土地有償出讓制度對土地進行管理。即在管理農村集體所有土地的過程中，可根據管理法進行鄉鎮企業的建設工程，同時農村居民也可進行居民住宅的建造，并且可以建設農村公共設施或者公共事業。但是對于一些非農的建設工程，或者企業單位以及個人對土地進行建設，需要向有關部分依法申請土地的使用權。

1．2現行土地管理制度存在的問題

首先，隨著時間的不斷推移，我國每年耕地面積的減少數量在逐年上升。造成這種現象的主要原因是地方政府將土地使用的計劃指標提前完成。導致中央政府迫于土地使用的形勢修訂了《1997－2010全國土地利用總體規劃綱要》。其次，雖然中央政府在進行國有土地的管理時，對土地的供應量進行嚴格的控制。但是在實際運用中，常常出現以下情形。例如，在占用土地的階段，占用的土地面積遠超于實際所使用的土地面積，并且存在將較好的耕地作為劣質土地征用，甚至出現亂戰濫用的問題。最后，根據《土地管理法》的相關規定，對農村土地市場進行依法制止。但是從另一角度來說，農民也失去了對自家農地進行自主開發的權利。部分農民為了達到自己的目標，只能進行違法出租或者使用其他用地。而對于大部分的農民來說，只能通過外出務工來解決發展的問題。這就造成城市的人口在逐年增加，城市的各種資源的使用頻率越來越高，城市的就業壓力不斷增大并且房價也越來越高。而相對于城市，農村則逐漸敗落，農民的生活水平也在不斷降低。加大了城市與農村之間的經濟差距。

2．現行土地管理制度失效的原因

2．1政府土地管理制度的內容存在沖突

盡管在建立國家土地管理制度的初始階段，政府的主要目標是確保國家耕地面積的數量區域穩定，從而保證國家能夠生產出滿足全國人口生存的糧食。在此基礎上，加強城市化建設的步伐，增強地域性經濟的不斷發展，提高我國在國際經濟市場中的地位。同時建立嚴格的土地有償出讓管理體系，增加國有土地的經濟效益，并且在一定程度上保護土地所有者的權利，防止地方政府剝奪土地所有者使用的土地的權利。然而在具體實際執行階段，通常會由于各種外界因素而對制度進行各種調整。例如，在我國社會經濟下滑階段，地方政府要保障經濟建設項目的用地需求，從而穩定經濟的發展。而對于加快城市化進程的發展階段，則需要不斷加強農耕土地的占用情況。整體來說，隨著我國的不斷發展，土地管理制度的內容與現實的發展存在一定的沖突。

2．2地方官員過分提升自身利益

地方官員為提升自身的發展機會，省級以下的地方政府官員通常在進行土地占用的招標階段，會盡最大程度的保護本區域的耕地保護指標，同時從各種途徑獲得建設用地的指標。而對于省級官員來說，只是相對的作為耕地保護責任人，定期對耕地保護責任目標進行考核。但是只要地方政府能夠達到地域耕地保護目標，省級人員沒有直接的動力去檢測地域耕地保護目標的具置。

3．中國現行土地管理制度的重構

3．1確定國有和集體土地的產權

通過研究表明，只有將耕地的使用權利具體到每個農民，才能避免各種外界權利的侵犯。作為國家的主人，公民只有保證擁有并且能夠切實的使用土地所有者的權利，土地管理者以及地方政府執行者才不會隨意占用自身的財產。

3．2通過比例原則提高土地管理的轉變效率

在轉變中央政府土地管理職能的過程中，應按照具體的比例原則進行具體轉變改革。例如，必要性原則。即政府所實行的土地管理制度作用到具體的實施目標這一過程是必要的。同時不允許存在其他各種形式的措施方案進行替代。相稱性原則。即政府在保護糧食安全的前提下，對其他公民或者組織使用土地的權利進行制約，同時應保證糧食安全與城市化建設之間的相對平衡。

參考文獻:

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一、建立征遷管理信息系統的必要性

（一）信息公開的需要

住房和城鄉建設部于2012年5月30日發文《關于推進國有土地上房屋征收與補償信息公開工作的實施意見》，要求推進房屋征收與補償信息公開。征收基地規模大的涉及數千戶，情況錯綜復雜，補償、補貼、獎勵激勵的手段眾多，補償的方式各異，在補償的同時還有安置的各種信息，而且這些信息要求很強的時效性和準確性，為了達到信息公開的要求，有必要建立征收信息管理系統，將所有的信息一“網”打盡，一“屏”展示。

（二）程序規范的需要

征收程序規范主要從兩方面體現，從宏觀方面就是根據國務院令第590號文的各項規定，征收工作一定要保證征收程序的公開透明。而從微觀層面上，從項目實施的角度還有更細的控制程序。各地在實際操作過程中為了更加規范，制定了各種詳盡的操作流程。例如，“兩清”資料（面積、人口）的公示、審核和鎖定程序，補償安置管理流程、房源管理流程、財務管理流程等，在每一個流程的關鍵環節都設置了管控點，從程序上規范了征收工作各個崗位的工作權限、責任范圍，避免了“黑箱操作、營私舞弊、貪污受賄”等不法行為，確保了征收工作的公正、公平和準確。

從以上介紹可以看到，不管是宏觀程序還是微觀程序的規范，沒有一個強大的信息管理系統，光靠“人治”是很難做到的。

（三）提高征收效率的需要

由于一個征收基地一般涉及幾百戶甚至數千戶，補償、補貼、獎勵的內容繁雜，涉及到各種條件和限制，而且往往都和時間節點相關，因此涉及大量復雜計算、重復計算和重復輸入。如果靠人工逐個地計算、填寫、輸入是非常困難的，而一旦建立了信息系統，系統按統一補償標準設定各項參數，自動計算，自動打印補償協議，可以很大程度上提高工作效率和準確性。

（四）安置房源建設、調配、結算管理的需要

1.系統設置安置房源管理子系統

將安置房源集中管理，提高了安置房源的選用效率，促進征收進程；減少安置房源的不合理積壓造成的資金損失；同時也避免“一女兩嫁”的錯誤。

2.系統可以提供“安置房源建設管理子系統”

利用系統的信息，安置房建設可以按需生產；系統又能實時反映安置房的建設進度， 為安置房建設工程款的撥付提供了依據；還可以建立安置房報修和投訴管理模塊。

（五）節約成本，財政資金監控的需要

土地房屋征收拆遷工作涉及的財政資金動輒上百億，利用系統可以帶來以下的節約。

1.人力成本節約

系統的數據可以在各個環節重復利用，減少各部門的重復錄入的人力以及統計、檔案管理等人力。

2.總資金成本節約

資金的節約可以體現在資金按實撥付、征收效率提高以及杜絕貪污不法行為帶來的資金節約。

根據2012年上海幾個區的不完全統計，采用了信息管理系統后，財政資金實際占用與計劃比，平均降低了10%左右，盡管其中的原因很多，信息系統的采用帶來程序的規范化管理功不可沒。

（六）行政監督檢查的需要

土地房屋征遷工作涉及居民成百上千戶，涉及的環節數十個，涉及的數據難以計數，如何有效地進行監管，能將事后的監管，變成事前的制度流程設置，事中的實時檢查和過程控制以及滿足監察審計法院等部門監管，系統提供了很好的手段。

（七）檔案管理的需要

不利于征收拆遷補償信息的公開；通過建立征遷管理信息系統，可以設置專門的檔案管理子系統，將征遷工作中產生的各種資料，忠實地、實時地、分門別類地、全面完整地、系統地保存下來，方便后期檢索使用，也利于政府監管部門以及司法部門的監管和利用。

（八）宏觀決策管理需要

滿足宏觀決策管理需要主要通過在信息管理系統中提供兩方面的子系統，那就是區（縣）土地房屋征遷安置信息管理子系統和領導綜合查詢子系統。這兩個子系統為土地房屋征遷工作的宏觀決策提供了現代化的先進手段。

（九）建設統一的房地產管理信息大系統的需要

土地房屋征收拆遷工作不是單純的拆房工作，它與我國的住房保障、低收入困難群體的托底保障等都相關。因此，需要將征遷安置補償信息與政府的房地產管理信息大系統有效地對接，以保證這些信息能及時、準確地歸集，便于政府管理部門掌握全面的信息做出正確的決策；也避免了一些人鉆空子，重復獲得不當的補償利益。

總之，建立和有效地運行征遷管理信息系統，對于建立誠信政府、效率政府的新形象，對于征遷工作真正做到“陽光征收、誠信征收、和諧征收、效率征收、規范征收、廉潔征收”具有重要的意義。

二、目前存在的問題

目前在推廣征遷管理信息系統的實踐中，還存在種種阻力、困難和問題，主要表現在以下幾個方面。

（一）認識錯誤，排斥采用信息系統

1.認為信息系統束縛了手腳，使征遷人員失去了“自由裁量權”

這種觀念大量地存在于操作層，特別是征收事務所（拆遷單位）的工作人員。從本質上來說，系統的建立本身確實可以規范征遷工作人員的行為，防止暗箱操作、營私舞弊等不公正、不公平的現象出現；系統的使用在避免被征遷戶的纏擾時有了很好的依據；系統的采用對征拆工作人員也是一種保護，避免犯不必要的錯誤；系統的采用，減少了大量重復計算、解釋政策的工作量，提高了工作進度和效率，相應地也提高了他們的收益。

2.認為建立信息系統是浪費錢

從前面的介紹中我們已經看到系統的采用對財政資金節約的效果。建立系統的投資效益可以說“一本萬利”。另外，建立信息系統，提供全程的信息服務，從目前的收費情況來說，最多就是一個區域幾十萬，或者平攤到每個征遷戶約一二百元，這些費用與數十億的征遷資金或者相對每個征遷戶幾十萬和數百萬的補償款來說“九牛一毛”。

3.認為傳統的方法也能將人遷走，將房拆平，不需要信息系統

傳統的人工方法在征遷規模小的情況下是可以做到上述要求的，但是在應付大規模的征遷工作時就困難了，如果要強調效率、效益、公正、公平、公開就更難上加難了。何況征遷信息還必須滿足財務管理、房源建設安置管理以及信息的后期利用和與政府的房地產信息管理的大機系統實時對接，而人工的方法就難以做到了。

4.認為采用信息系統工作，需要高科技人才，現有的征拆人員多數不會用

這是對系統的使用不了解產生的主觀猜想。一個完善、功能強大的征遷管理信息系統在使用上是按照權限層級分層管理的，在操作上都是最簡便的。從各地的實踐來說，經過簡單培訓，不存在不會用的情況。

5.認為采用信息系統，增加了征遷工作人員的額外負擔

這種認識主要是對信息系統的功效不了解所造成的。眾所周知，信息系統的應用就是減少日常工作中的大量的重復勞動，一次信息輸入，可以在任何階段自動調用。另外，由于采用信息系統進行信息公開，被征遷戶通過系統可以了解各種其所需要的信息，大大減少了征遷工作人員的用于解釋的工作量。在全國各地數百個項目的實施過程中，征遷工作人員感受最大的就是工作量的大大減輕。

（二）認識局限，未能正確地認識、建立和應用信息系統

1.認為只要用上電腦就是建立信息系統

在我們的實踐工作中，經常碰到一些單位自稱也建立了征遷信息管理系統，而實際上只是將原來紙上的內容輸入電腦，所謂的信息系統就是一些簡單的excel表格羅列，這樣的信息系統不僅不能應付復雜的系統管理的需要，沒有減輕工作量，而且也大大地損害了信息系統的聲譽。

2.認為只要花少量的錢購買一個軟件就可以

征遷管理信息系統的建立并不是購買一個軟件這么簡單。首先，每個地方的主管部門、實施部門不一；各地政府部門管轄的范圍不同；各地的補償方案、補貼獎勵政策不同；各地的流程控制程序不同；資金來源和管控方法不同；各地信息化管理要求的程度不同，如此等等。需要信息服務公司提供定制的系統并提供全方位全過程的信息服務。

3.將信息系統的應用僅用于簽約階段，沒有對整個征遷工作作全面、全方位、全過程建立信息系統管理

這是一種缺乏全面規劃、全局考慮的做法。結果是造成后期的房源管理、財務管理、補償決定管理等缺失或者不配套，不能充分發揮現代化信息管理系統的強大功能，既不利于土地房屋征遷工作順利健康高效的進行，也一定程度上影響征遷管理信息系統的推廣。

4.沒有將安置房的建設、分配、結算等納入管理信息系統

據筆者的不完全了解，很多大城市和縣市都沒有將安置房建設、分配、結算納入征遷管理信息系統。這是建設征遷信息管理系統的一個重大缺憾。就如前面必要性中相應分析所說，這是目前大多數征遷單位沒有重點考慮的一個方面。

5.未重視對系統積累的數據進行統計分析等后期利用

多年來，各地土地房屋征遷工作中積累了大量的征遷過程中的寶貴資料，這些資料除了極少數單位對此資料進行分析統計再利用以外，多數單位沒有對這些資料進行后期的再利用。因為信息系統的建立已經為信息的檢索、分析提供了相當便利的基礎。在此基礎上，我們可以獲得很多的寶貴信息，利于今后的決策和工作的改進。

6.未將國有土地的房屋征收和集體土地的拆遷工作合并建立統一的系統

許多中小縣市，包括大城市的遠郊區縣，由于國有土地和集體土地分屬不同行政部門管理，因此，在國有土地房屋的征收和集體土地的拆遷工作也分成互不相干的兩條線，有的分別建立各自的信息管理系統。這樣帶來的問題是：一是各自的信息割裂、不相通，不便于地方政府部門掌握全局情況，進行通盤考慮；二是建立兩個系統，重復花費了信息系統建設的資金。

三、對策和建議

（一）提高各級土地房屋征遷領導部門現代化信息管理的意識，為土地房屋征遷管理信息系統建立提供強有力的組織保證

從以上必要性和問題的分析來看，各級征遷管理部門的領導需要統一的認識為：建立土地房屋征遷補償管理信息系統是一件必要的，急需盡快上馬的事情；管理信息系統建設資金的投入是完全必要的，是一件“一本萬利”的事情；管理信息系統的建設不能僅滿足于簽約，應該是全面、全過程、全方位的總體考慮；管理信息系統的建立要與本地區其他房地產管理信息系統接軌，充分利用寶貴的信息資源。

（二）安排必要的系統建設資金（信息服務經費）

在征遷工作中要像考慮征收事務所服務經費、房地產估價所估價服務費，檔案管理建設費一樣將征遷工作中的信息服務費用計入征遷工作的管理費用中去，從資金中保證信息系統的建設，使用和維護。

（三）選擇適宜的信息系統開發建設和服務單位

在確定開發征遷信息管理系統后，對開發服務單位的選擇至關重要。它將涉及到能否真正按時、按需提供一個真正滿足需要的產品和服務。在這方面一定要選擇那些有類似的成功開發經驗和良好服務聲譽的公司，而且一定要看到成功案例的演示，因為軟件產品的一個重要特點就是它的無形性，編碼和程序的好壞不在使用中是看不出來，也無法進行比較鑒別的。

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關鍵詞 土地管理 特點 策略

中圖分類號：F293.2 文獻標識碼：A

目前我國土地資源現狀不容樂觀，尤其是土地資源的管理存在很多問題。為了加強土地的管理工作，應該對于土地管理中的違法征地、混亂的產權分配、細化冗雜的管理等問題進行深入的研究，進而找到解決辦法。加強土地資源的管理工作對于我國土地資源的合理利用具有十分重大的現實意義。

1加強土地管理的必要性

土地是生存的基礎，除了能夠提供眾多的生產資料外還是人民賴以生存的基礎保障，目前大量耕地的被占用，使得不少地區的農民群眾失去了土地，為了謀求當前發展利益，壓低地方補償安置標準不僅縱容了貪污，且對于農民群眾來說也是一大傷害。這些人在無崗無業無社保身份的情況下生活現狀越加窘迫。因此，加強土地管理，也是確保社會安定保護弱勢群體的重要措施。否則，將會激化社會矛盾不利于國家長遠經濟發展和民生建設。

2土地資源管理策略

2.1加強保護意識

土地資源的保護需要人們的共同努力，為了更好地落實好土地資源的保護政策，群眾和政府之間應該更好地溝通交流，應該加強群眾的保護土地的意識。目前大眾對于土地資源的保護意識還不是特別強，因此政府應該加大宣傳的力度，借助各種形式宣傳保護土地的知識，尤其是網絡形式的傳播，更具有效力。通過宣傳，加強政府和群眾之間的交流，充分發揮群眾的主體地位。

2.2市場化配置

市場在資源的優化配置中起著十分重要作用，可以有效地調節生產要素。在社會主義市場的背景下，農村土地對于農業的經濟發展和農業的生產十分重要，應該將其納入市場化的范圍。所以政府應該改變傳統的行政干預手段，逐步采用市場指導的方式，為了使土地資源得到更加合理的優化，應該加強政府的職能，完善相應的機制，健全市場體系。為了提高土地資源的利用率，為了保證農村經濟的可持續發展，為了保證土地的生產力，政府應該加強自己的調節作用，發揮自己在市場主導中的地位，讓這種不可再生的資源得到合理有效的利用，創造出巨大的財富。

2.3完善規劃體系

土地資源的規劃要結合我國實際的國情，根據城鎮規劃的體系、功能區劃等，從全局出發，努力發揮規劃的配置作用，完成城鄉一體化的規劃格局。此外還應該加強城鎮土地控制的規劃編制，完成建設規劃的任務，使土地規劃和城鄉規劃體制結合起來，進而更好地利用土地資源。土地規劃在土地資源的利用上起著十分重要的作用，對于城鄉建設起著引導性的作用，可以促進城鄉經濟的快速發展。

2.4優化管理模式

最近幾年，經過不斷的努力和探索，我國在農村土地的整治過程之中，不斷地優化土地的管理，發展了一套有效的模式，有利于廣大農村用以參考惜鑒。一是選址踏勘。在野外踏勘基礎上，形成了每一個項目的詳細踏勘報告。二是項目入庫。以論證會等形式，按照以下項目的入庫原則以及條件來確定入庫項目。A.項目選址要符合土地利用的總體規劃。B.突出重點，強化示范效應。C，統籌兼顧原則。D.適當規模原則。E項目入庫和項目所在的國土部門、地市縣政府及鄉鎮的領導都應該重視項目區的收益群眾所期望的程度。三是規劃設計。在確立入庫項目之后，由政府的土地儲備整理交易中心進行組織設計相關單位的土地招投標工作。依照設計單位的詳細設計經歷、設計業績和設計資質來選定設計單位。四是實施整理。政府的土地儲備整理交易中心進行監理單位相關招投標的工作，經由市縣的土地整理中心進行施工單位的部分招投標工作。

2.5落實差別化土地政策

落實差別化土地政策，保障科學發展的合理用地，從源頭上和制度上減少違法用地。（1）區域差異。首先，根據國家發展戰略和東中西部的不同特點，在建設用地規模、指標分配、地類結構、供地目錄等方面有針對性地細化和區別對待。其次，單獨選址項目用地應實行差別化政策。（2）地類差異。即對建設占用耕地、未利用地、壩區平地和低丘緩坡地等，實行差別化政策。占用未利用地應當在計劃指標上予以傾斜、用地審批上簡化，免收有償使用費。

2.6土地的投資要體現公益性與有償性

土地的投資問題上主要是體現多元化的問題，更要體現公益性與有償性。土地的開發是一項系統的工程，這項投資不僅要靠政府更要擴寬這一渠道進行發展。從各個方面進行湊集資金是很必要的更要建立高效機制的籌集機制。從投資多元化方面來看效益問題就是這一核心問題。然而在各個經濟、企業和個人參與土地整理等方方面面，這些原因究跟到底就是土地整理的后續產業很好的效益與回報，因此在這一方面土地的發展與整理方面必須要體現出自愿與有償的原則。然而面對社會主義經濟，土地整體體現出了政府的行為與選擇，要根據其行為與選擇找到結合點。政府與企業的目的明確，從增地增效等方面進行了考慮，雖然角度不同但是出發點總是相同的都是以土地這一對象，這正是政府企業及個人的目的所在。要建立好的機制必須根據這一情況，政府投資體現公益性，企業、個人投資體現有償。

2.7加強土地管理專業的隊伍的建立

對于這些問題的出現必須盡快建立一支土地管理專業的隊伍。因為土地的開發與管理是一項含技術量較高的科學，要求從業者必須具有較高的綜和素質。然而在當前的隊伍中往往都是些新手，素質并不高，然而在這一隊伍中必須要保證高素質高質量的人員才行，這是保障這一工作正常進行的必要保障。加強土地的開發建設規劃這一隊伍通過培養更高素質的人才。通過新技術的應用提高了土地的規劃的先進性與科學性。建立些土地開發的必要單位進行協調配合發展，對其從業人員更要要個的選拔認定。還有就是建立一個監督部門、工程施工與管理隊伍來保障其科學的發展。

參考文獻

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關鍵詞：破解；經濟發展；土地制約

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）35-0011-02

土地的有效開發利用成了當前社會備受關注的問題之一，其主要原因是它具有不可再生性以及有限性，并且它還是發展經濟的重要前提條件，由此可見，土地資源的保護和合理利用具有重要性與必要性。

一、萊蕪市土地資源的利用現狀

經調查顯示，萊蕪市在2005年底測得的總面積為224 621.16公頃，其中，鋼城區面積33 953.95 公頃，萊城區面積為19 0 688.80 公頃，農用面積為14 830.71公頃，占66.1%，林地面積37 102.55公頃（占16.5%），耕地面積68 700.33公頃（占30.6%），園地面積15 208.86公頃（占6.8%），其他農用地面積27 418.97公頃（占12.2%），建設用地面積32 514.89公頃（占14.5%）。

萊蕪市在山東省的面積最小，并且人口的增長速度較快，再加上城市化、工業化的進程加快，使得土地資源嚴重短缺。由此可見，在這種地少人多的情況下，土地資源面臨著嚴峻的管理問題。

隨著人口數量的增加，使得耕地保護的問題更加的嚴峻，在2010年，對全市的人口進行預估，可達130萬人，預計在2020將達到150萬人。這樣，就使得全市的人口密度將達534人/平方公里，人均用地0.18公頃，而耕地僅占0.055公頃，在全市人均水平以下。

部分土地資源的利用效率不高，節約集約用地水平需提升，2005年全市單位建設用地產值為73.17萬元/公頃，為全省平均水平的1.17 倍，與淄博、青島相比，在建設用地的集約利用水平上差距較大。

基于以上情況，該市破解土地制約因素必須從以下幾個方面進行，推動經濟發展。

二、以創建為契機，強化領導，形成合力

土地是發展的根本，而促使其呈可持續發展的路徑就是開展土地節約集約。基于萊蕪市當前的現狀，開展土地節約集約創建活動組長由市長擔任，副組長由常務副市長擔任，領導小組成員包括勞動保障、交通、環保、國土、招商、水利、 發改等部門的領導。其宗旨是，將各項工作貫徹落實，將市政和市委的職能充分發揮，進而緩解土地資源緊張問題，實現土地資源的可持續發展，推動經濟的發展。

三、明確目標，分解任務

對政府的一系列范性文件進行印發，進而對創建的指導思想、程序、要求以及任務明確指出，并創建專項資金用于土資源節約集約的創建，確保專款專用，促進活動的順利、有效開展。并且對工作情況進行定期匯報，做好相關的指揮、督查和調度，進而形成新的工作格局。

四、強化宣傳，營造氛圍

為了保證萊蕪市土地資源節約集約創建工作的有效開展，必須加強宣傳，使其具有形式多樣性與內容豐富性，提升人們的土地資源節約集約意識，主要從以下幾個方面進行。

1.成立宣傳小組，在全國土地日以及世界地球日上進行土地節約集約創建活動的宣傳，并進入學校、 社區、 企業和農村等進行宣傳，以提升全民意識，進而形成人人支持和參與的活動氛圍。

2.以媒體為宣傳的平臺，圍繞土地資源緊缺問題進行宣傳，并在當地電視臺播放，提升人們的土地資源節約集約意識。

3.該市在進行招商引資的時候，將土地資源節約和集約的相關標準、原則以及政策作為基本要求，并進進行嚴格的監督，保證貫徹落實。

4.將土地資源的創建內容作為黨校培訓計劃的重要內容，并使其具有針對性，提升全民的土地資源節約集約法制觀念。

五、優化資源配置機制，提升節約集約利用水平

開展土地資源節約集約活動，是促進土地資源可持續發展的關鍵，因此，萊蕪市必須重視該問題，并將其作為工作的重點，促進土地的合理開發和利用，提升用地水平，促進經濟的穩定和可持續性發展。

1.對土地利用方式予以創新。在對國土資源節約集約利用進行大力宣傳的基礎上，進行正確的引導，并遵循合理布局、集約和節約的原則，對城市用地規模進行嚴格控制；具體化土地利益調整機制，對土地管理績效、土地利用狀況等評價體系進行深入研究，并將評價、考核產業集聚區的用地情況作為工作的重點；同時，以此為依據，對產業集聚區的升級、用地指標配備進行合理化分配。對土地使用標準與條件嚴格執行，使用和建設多層標準廠房，保證土地資源利用的合理性。

2.優先發展產業集聚區。這樣既能夠促進產業集聚區的經濟發展，同時，也能夠使土地資源的到節約集約利用。具體的實施手段主要包括以下幾個方面：首先，是實施園區集約用地機制。其次，是將約束機制進一步強化，如地產開發嚴禁在此處進行等，提升產業集聚區的發展水平。最后，是對土地利用進行合理編制與規劃，預留產業集聚區發展空間。

萊蕪市具有極強的城市競爭力，目前市政以及市委已經充分的認識到，而強勁的發展園區則是提升城市競爭力的重要依托。當新一屆的領導班子成立之后，就將工作的重點轉移到了園區建設方面，同時將其作為一項長遠和關乎城市發展全局的工作，并在此基礎上提出了創建萊蕪市鋼城經濟開發區、泰鋼不銹鋼生態產業園區、萊城工業區以及高新區的計劃，對萊蕪市的土地資源利用進行了合理的分配和科學的定位，將該市未來3—5年的規劃目標確定。

同時，在市委的工作會議上還明確提出了在下半年引入40個以上10億元的大項目以及200個以上過億項目。并將613工程實施，使萊蕪市企業在3—5年內新增數量能夠達到600家以上，大規模企業總數量達到1 000家以上，同時擁有10家以上銷售收入過百億的企業、30家以上銷售收入在30億元以上的企業，形成全市的重要經濟臺柱。并且，為了使企業的發展環境一流，對土地資源進行集約，對產業布局進行了調整和優化，對各個行業進行統籌處理，對建設用地結構進行優化，確保土地資源的合理開發和利用。同時，將工業園區建設作為新增建設用地的重點，為創建萊蕪市四大平臺區域提供充足的用地，同時確保土地資源的高效利用。

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公路工程投資估算可分為兩個階段編制：項目建議書階段、可行性研究階段。

項目建議書，是國家選擇建設項目和進行可行性研究報告的依據，是公路建設基本程序中前期工作階段的第一個工作環節，故具有極其重要的作用。編制公路項目建議書，是以國民經濟與社會發展長遠規劃、路網規劃和地區規劃的要求為依據，通過勘察和調查，對擬建項目的規模、技術標準、投資額度等提出建議，并重點分析項目建設的必要性和可能性，而其中投資估算則是審批立項的一個重要條件。由于基本建設工程要消耗大量有限的物質資源，而我國公路建設資金短缺，需要建設的公路、橋梁等交通基礎設施又很多，為把有限的建設資金投入到最急需的項目上，以便更好地發揮投資的最大效益，做好投資估算工作，就顯得尤為重要。筆者認為項目建設書階段的投資估算編制可從以下內容展開：

（1）向建設項目的主管部門或建設單位了解項目的籌資方式，要求貸款的最大額度，以便安排年度計劃貸款數和計算建設期貸款利息。

（2）了解掌握建設項目的總體實施部署方案，如計劃何年開始建設，要求幾年建成，是否分段建成，分段交付使用，是采用國際招標還是國內招標，或者采用其他方式分派施工任務和工程監理等。這些因素與取定工資標準和一些費率有關。

（3）調查掌握公路沿線路基土石方的比例，以便與綜合指標的含量進行比較，據以進行必要的換算與調整。

（4）了解、收集當地交通主管部門或公路（交通）工程定額（造價管理）部門的人工、材料等價格信息。這些價格信息，從我國現階段情況來講，是屬于指令性的，應嚴格遵照執行。

（5）調查收集擬建項目所在地各種外購材料的供應地點、供應渠道和可能采用的經濟合理的運輸方式，并計算取定其平均運距。同時，了解有無收取過路、過橋費等情況，以便計算材料運費。調查砂石材料當地市場銷售價格及產銷情況，今后施工單位自行開采的可能性與開采條件，以及平均運距、運輸方式等原始材料。調查掌握建設項目所在地的砂石料的規格品種情況。因為綜合指標規定了材料預算價格的取定數據，如砂與沙礫、碎石與礫石等，是分別按一定的含量（%）綜合為單一價格的，而他們彼此之間，不僅供應價格差異大，而且內容也不同，對投資估算的編制會產生一定的影響。因此，若建設項目并無礫石可供使用，則應采用碎石的價格作為計算依據。如有則應合理確定施工的比重，作為綜合取定的依據。凡類似綜合取定價格的材料品種，均應按此原則加以必要的分析，合理確定，以確保投資估算的質量。

（6）調查了解征用土地的各種賠償費用標準，以及每公里可能需要占用土地的數量，當地政府有無特殊的優惠政策，如暫不征耕地占用稅，征地賠償由地方政府的土地管理部門統一負責等情況。

（7）調查掌握因工程的興建而需拆遷的建筑物、構造物的數量與可能需要的賠償費用，以便與綜合綜合指標規定的費額進行比較。如有較大的差異，則可據以進行必要的調整。

（8）調查掌握項目實施是利用電網供電的可能性與額度，以便核查供電貼費計算指標與實際有無較大的差異，是否需要進行調整。

（9）了解并與建設項目的主管部門或建設單位商定應列入投資估算的設備、工具、器具和大型專用機械設備的規格品種和數量的購置計劃清單，以便據以計算這些費用。

（10）收集當地的工程造價歷史資料，以供編制投資估算時參考。了解當地人民政府對項目興建時和建成后的合理要求，以及對投資估算會產生影響的有關因素和事項。

可行性研究報告的目的，是在公路建設項目決定之前，運用現代手段和多種研究成果，擬定多種比較方案進行比選，提出綜合性的研究論證報告，盡可能把主要問題，加以詳盡的研究，使項目選擇建立在科學基礎上，建成后能發揮好的經濟效益和社會效益，以避免或減少因盲目建設，倉促上馬而造成的損失和浪費。因此可行性研究階段的投資估算編制工作內容包括：

（1）根據批準的項目建議書的籌資方式、貸款額度和年度貸款計劃，向建設項目的主管部門或建設單位進一步了解落實，是否有變動或新的意圖，以便確定建設貸款利息。

（2）有關建設安排和實施方案的調查研究，主要是向建設項目的主管部門或建設單位進一步了解對項目建議書中的總體實施規劃有無需要進行調整和補充。同時，對建設項目的建設條件和特點，制約整個建設工程的工期、質量、造價的關鍵環節，在設計和實施階段，可能采用的標段劃分和合理可靠的施工方案，做必要的調查，搜集涉及投資估算的有關資料。雖然在可行性研究報告階段，不需要按標段來分別編制投資估算，但在今后實施階段，施工單位所需的生產、生活臨時用地數量與標段劃分的多少有著密切的關系，故在投資估算時，必須考慮到這些因素，以免漏項。

（3）調查掌握公路沿線的水文地質、地形地貌情況，以便正確摘取工程數量套用分項指標。因為《估算指標》中的路基土方、路基石方、涵洞工程、小橋及標準跨徑小于20m的中橋、通道等分項指標，是按平原微丘區、山嶺重丘區等不同地形條件，分別制定估算指標的；標準跨徑大于20m的中橋及大橋的各種橋型結構，是分干處、水中兩種不同的指標，如果了解不清，情況不明，就難以正確選取工程數量和選用指標，也就不能保證投資估算的編制質量。

（4）項目建議書與可行性研究報告的投資估算，是在不同的時期編制的，故既要了解掌握作為編制項目建議書投資估算的工資標準和材料供應價格情況，又要了解當地公路（交通）工程定額（造價管理）站是否了新的價格信息。如果有，一則應以此作為編制可行性研究報告投資估算的依據，二則可與項目建議書投資估算所采用的價格水平相比較，以了解其價格的變化情況，從而掌握對可行性研究報告投資估算可能產生影響程度。

（5）調查落實建設項目所在地的各種外購材料的供應地點、供應渠道，并據以核查原項目建議書投資估算所取定的經濟合理的運輸方式和計算的平均運距，以及計算的過路費、過橋費和運費標準有無變化，除應以調查落實的資料作為計算材料運費的依據外，應對存在差異作必要的分析，掌握其變化規律，以不斷提高投資估算的編制水平。調查落實公路沿線砂石材料的生產供應情況和市場銷售價格，施工單位自行開采的可能性與開采條件，規格品種、質量、數量以及今后實施階段可能產生的變化和問題，都應著重予以調查落實。凡對投資估算可能產生的影響因素，均應作必要的考慮，檢查與原項目建議書所采用的數據有無差異，并繪制出筑路材料運距示意圖，提出筑路材料調查表，作為計算材料預算價格的原始依據。

（6）調查建設項目占用土地和應予拆遷的建筑物、構筑物的種類和數量，人均占有耕地等資料，以及當地人民政府頒布的征用土地賠償標準、耕地占用稅等有關規定，并提出拆遷及土地占用表，作為計算土地、青苗等補償費和安置補助費的依據。

（7）調查選定大型混凝土構件預制場和路面混合料拌和場的設置地點和規模，提出需要占用土地的面積和需要恢復耕種土地的有關各項費用。

（8）調查建設項目可利用電網供電的情況，如電壓等級、使用期限等資料，以便計算用電貼費。

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[關鍵詞]土地整理財政融資市場融資

中圖分類號:F25文獻標識碼:A文章編號:1671-7597(2009)1120216-01

一、我國土地整理的財政融資

對于主要依靠財政來融資的公共物品類型的土地整理,其資金缺口必然在不斷地擴大,面臨著前所未有的困難。為此,我們認為應該通過以下方式來籌集土地整理資金。

(一)繼續完善土地稅費體系并加大征收力度,來籌集土地整理資金。為了更合理地開發和利用土地,國家制定了一系列有關土地整理的法規和政策,所有這些,為國家財政籌集土地整理資金提供了法律保障。現在的關鍵是:一是要繼續完善土地稅費體系,凡是與土地有關的稅費都要列項征繳,不得遺漏;二是要加大征收的力度,規范地方政府隨意減免新增建設用地有償使用費的行為;三是堅持土地整理專項資金專款專用,不得挪用和擠占。

(二)利用資本市場為國家財政融資,來籌集土地整理資金。當前我國社會經濟的發展已進入了這樣一個階段:大部分加工產品相對過剩,而公共物品類型的土地整理卻仍較為短缺。因此,加工工業的邊際產品相對較低,而土地整理的邊際產品相對較高,國有資產未能實現最優配置。現在,若實現國有經濟的戰略改組,既可以盤活部分國有資產,又可以解決部分公共物品類型土地整理的資金短缺問題。

二、我國土地整理的政策性融資

土地整理政策性金融是一種介于財政與金融之間的特殊金融機構,通過借用部分財政資金和其他政策手段支持,獲得大量長期可靠的低成本的資金,并以這些較少的資金帶動和引導大量的社會資金,完成單靠財政本身難以完成的社會經濟目標。

(一)土地整理政策性金融的資金來源。建議應對我國土地整理政策性金融的融資結構加以調整。在保持財政支持的應有力度的同時,逐步為土地整理政策性金融開辟新的融資渠道,擴大市場化籌資的比重。其主要內容有:

1.將郵政儲蓄、保險基金、住房公積金、養老基金等資金轉變為土地籍理政策性資金來源,加大它們對土地整理金融債券的認購量。

2.積極利用國內外金融市場籌集資金。一方面可大量借款,另一方面可大量發行土地整理金融債券。

3.積極利用出口信貸,為土地松理融資。出口信貸由于具有貸款期限短、利率相對優惠、具有政府擔保、貸款覆蓋面寬等優點,應逐步成為土地整理項目吸引外資的重要形式之一。

(二)土地整理政策性金融的資金運用與管理。對于我國這樣一個經濟結構調整任務繁重的國家來說,政策性金融將在相當長的時間內發揮重要作用。就土地整理融資而言,當前應加快培育我國土地整理政策性金融體系,努力完善土地整理政策性金融機構的運行機制。具體為:

1.盡快出臺有關法律法規,進一步明確土地整理政策性金融的法律地位。立法的滯后,不利于土地整理政策性金融經營機制的完善,也不利于為土地整理政策性金融的運行創造良好的外部環境。

2.理順土地整理政策性金融的業務監管體制。當前,我國政策性銀行在業務管理上被劃歸到中央銀行,因此中央銀行實際上承擔了最后借款人的角色。土地整理政策性金融移交財政部或國土資源部來管理,既是必要的,也是可行的。

3.建立和完善比商業銀行更為可靠的、有政策手段支持的土地整理政策性金融貸款回收安全保障體系,以及具有威懾力的貸款逾期制裁制度。同時,土地整理政策性金融可以充分利用自己的政策性特點,通過構筑以政策支持為背景的貸款回收保障體系,來規避和減少風險。

三、我國土地整理的市場融資

在我國的融資體制改革中,直接融資與間接融資應并行發展,在市場中自然定位,形成融資體制中的兩種主體融資方式,進而逐步建立和完善土地整理的市場融資機制。

(一)間接融資:居民儲蓄用于土地整理的長期投資

隨著我國國內經濟形勢的發展變化,居民儲蓄存款用于土地整理長期投資是完全可行的,將居民儲蓄存款用于土地整理長期投資,應注意以下幾點:

1.深化國有專業銀行的產權制度改革,確立銀行法人地位。現在,先以部分發達省市的分行為單位進行股份制改革試點,改造為國家控股的股份制銀行,塑造多元化的產權主體,在取得一些經驗之后,再向全國推廣。

2.促進非國有銀行的發展,擴大它們的市場占有率。非國有銀行由于產權明晰,激勵約束機制健全,基本上按市場機制進行金融交易,因而以它們為中介的儲蓄投資轉化效率比國有銀行高得多,這從非國有銀行較低的不良資產率這個側面可以得到一定的反映。

3.促進土地整理企業制度改革。可以說,如果不能真正建立起現代企業制度,促進微觀企業改革,那么儲蓄投資轉化機制就將失去其堅實的微觀基礎,因而將難以收到實質性的效果。此外,我國還可以積極利用國外貸款融資進行土地整理。

總之,將居民儲蓄存款用于土地整理長期投資,在實踐中還必須建立新型高效的儲蓄投資轉化機制。

(二)直接融資:債券、股票、產業投資基金

1.債券市場融資。目前地方政府的資金來源比較有限,即使有點寬余資金,也主要著眼于所需資金較少的短期收益項目。因此開辟地方政府舉債這一融資渠道,對于土地整理項目的建設有十分重要的意義。

土地整理融資也可以發行企業債券。所謂土地整理企業債券主要是指企業依照法定程序發行的,約定在一定期限內還本付息的,且籌集資金用于土地整理的有價證券。

2.股票市場融資。利用股票市場,土地整理企業可以籌集到更穩定、更長期的建設資金,可以減輕土地整理項目建設期的債務本息負擔,因此,對現有的土地整理國有企業或集體企業,要積極進行產權改革,在組建股份制公司同時,選擇一些預期經濟效益較好、有發展前途的土地整理項目,按國際慣例組建規范化的股份制企業,高起點、高要求,直接邁上規范化的股份制企業軌道,進行市場經營。

3.產業投資基金。今后,我們必須在利用已有債券、股票等融資方式的同時,積極嘗試一些新的融資工具,這其中,利用融資租賃、產業投資基金、土地基金、BOT融資、PPP融資、資產證券化等來為土地整理融資便是一些行之有效的新型融資方式。

參考文獻:

[1]張明,土地整理項目管理模式初探,商業時代,2004,3.