土地規劃技術規范范文

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關鍵詞：土地規劃；信息化管理；GIS；國內外比較；發展趨勢

Progress and Trends of Information Management in Land Use Planning*

SHEN Ming

Guangdong Province Institute of Land Surveying and Planning

Abstract: In urban construction land use planning is an important element. Information management in the planning is a necessary way to improve the management level, improve service quality and achieve sustainable use in land resources. In recent decades, GIS, DSS and other modern information technology have been applied gradually in urban construction and planning management. This article describes the IT progress of land planning at home and abroad. And it analyzes features in theoretical method, system application and technical specifications. On this basis, the author put forward the solutions to the problem in China and the trends in the future.

Key words: land use planning; information management; GIS; international comparison; trends

一、引言

規劃是城市建設各項工作的龍頭，土地規劃是其核心工作內容。土地規劃是對一定區域土地的未來用途的計劃和安排。從管理的角度，土地規劃可以分成規劃編制和規劃實施兩部分。土地規劃具有強烈的空間特征，和地理信息有著天然的聯系。地理信息系統（Geographic Information System，簡稱GIS）是分析和處理海量地理數據的通用技術。GIS是土地規劃信息管理的基礎與平臺。土地規劃是城市建設的重要組成，其管理信息系統屬于GIS的分支領域，三者關系如下圖1所示。

圖1地理信息系統、城市建設管理系統、土地規劃管理系統三者關系

加強土地規劃管理，可以從源頭上促進城市土地資源的合理開發與利用，因此其理論與應用研究歷來受到各國重視。

二、國際相關研究及特點

自全球信息化浪潮以來，世界各國重視應用GIS、遙感技術（RS）、全球定位系統（GPS）、決策支持系統（DSS）等現代信息技術提高工作效率和管理水平，并向社會提供空間信息服務。在以西方學術界為代表的國際研究中，土地規劃較多納入城市規劃的范疇，并與土地管理、資源利用、城市建設等領域有緊密聯系。土地管理系統已從側重于地籍記錄的數據處理系統轉向側重于支持規劃決策的智能用戶系統。目前，發達國家大多數城市已建設基于Internet，集成RS、DSS等新技術的GIS綜合管理系統，這些系統成為許多機構必備的工作系統，在城市建設與管理方面發揮了重要作用[1]。

在理論方法方面，西方學界提出了規劃支持系統（Planning Support System，簡稱PSS）理論并開展了相關研究。土地規劃支持系統是其中一個重要領域，在當前國外戰略性規劃研究中得到了初步嘗試。PSS支持多方參與規劃的模式，可以為代表不同利益群體、不同價值觀參與規劃各方（決策者、專業規劃師、普通公眾）提供一個互動、溝通、交流的平臺，提高規劃過程的可參與性，適用于規劃編制管理[2]。

在系統應用方面，GIS、DSS、RS等技術主要在規劃編制、決策支持、環境和社會問題模擬等環節采用，應用領域包括土地植被和土地利用、景觀保護、土地使用管理、區域與城市規劃、綜合管線管理等。土地管理系統以空間數據作為核心，不僅提高了土地登記的準確性和精度，而且為制作土地交易、資產評估、征收稅款等提供了技術基礎和發展空間。很多政府規劃管理部門已經實現了操作行為的計算機化，正逐步使用完全集成的GIS進行資源勘查、現狀分析、規劃模擬、方案擬訂、方案選擇、規劃實施、規劃評估、監測與反饋等，加強規劃的實施管理。

在技術規范方面，世界各國特別是發達國家對地理信息的技術標準的研究、制定工作極為重視。ISO于1994年成立地理信息標準化委員會（ISO/TC211）。同年，美國總統令，要求全國執行地理空間數據交換標準（SDTS）和元數據標準。近幾年成立的開放地理信息系統聯盟（OGC），致力于研究推出地理空間數據互操作規范，使不同的GIS和空間數據庫管理系統之間達到在線實時共享與互操作空間對象的要求。

三、國內研究最新成果

中國的GIS與規劃信息化研究起步較晚，但是發展很快。90年代以來，隨著“數字國土工程”與“數字城市工程”陸續啟動建設，城市建設、土地規劃等部門與技術團隊合作，做了大量的研究和開發工作，建立了城市建設、區域規劃、土地利用等管理信息系統[3]。

在系統應用方面，管理系統已由檔案管理導向、日常辦公導向發展為以“辦公―決策―服務”為導向的綜合、多層次信息系統。根據管理業務范圍，可大致將些系統劃分為綜合性城市建設管理系統和房地產建設、交通建設管理、綜合管網建設、土地規劃管理等專項業務系統[4]。

在技術規范方面，國家于1997年成立了全國地理信息系統標準化委員會，先后制定基礎地理信息編碼標準、地球空間數據轉換標準等國家級標準。城鄉建設、國土資源等行業部門也先后制定了一系列地理空間信息的行業標準與規范，初步形成信息化標準體系。

在數據基礎方面，全國第二次土地調查、城鎮地籍調查基本完成，技術路線較成熟規范，成果較豐富完整，數據現勢性強，為城市建設、土地規劃的信息化管理奠定了良好的數據基礎。

四、我國面臨的問題及其對策

1、面臨問題

較之發達國家，我國規劃管理研究與應用水平仍相對滯后，目前面臨的問題主要有以下幾方面：

在理論方法上，適合我國體制和機制的土地規劃支持系統需要在理論、方法上開展研究；在系統應用上，主流信息技術整合、多源數據整合相對薄弱，需要融合更多最新的專業技術和系統工程方法、集成方法；在技術規范方面，土地信息化標準體系尚不健全，各個部門及行業之間的標準互相獨立甚至存在矛盾，造成數據難以共享，需要更高層次的技術標準進行規范與協調[5,6]。

此外，采用統一標準可能需要更改內部程序，變革實施將致昂貴花費，而且工作對部門沒有直接利益。另外文化和法律上的異議也會妨礙數據的，如軍事部門可能會限制對一些測量和繪圖數據的訪問。

2、解決思路

土地規劃管理信息化的基本思路是按照“試點先行、統一標準、全面規劃”戰略，根據當前規劃管理的現狀和信息化水平，以最新的地籍、地形數據為基礎，以規劃流程為主線，滿足規劃編制、成果管理、輔助決策等管理需求，適應信息社會發展趨勢。信息系統建設的基本任務是：以省、市、縣、鄉四級規劃信息的管理為核心，以規劃的實施管理為主導，構建自上而下控制和自下而上落實的省、市、縣三級規劃數據庫和規劃管理信息系統，重點開展省級管理系統和縣級數據庫建設。規劃管理信息化的建設框架見圖2。

圖2土地規劃管理信息化框架

在具體技術上，進一步擴展GIS集成，尤其是與PSS的集成，從數據集成、應用集成和平臺集成三個方面入手，探討地理空間數據與屬性數據的集成、多源空間數據的集成、基于空間元數據的集成、GIS與應用模型集成、GIS與知識規則庫集成、GIS與超媒體的集成、GIS應用平臺集成等多項技術。

五、前景展望

1、系統支持下的實施管理、評估修改和綜合監管

我國規劃修改是下級報上級批準，規定“凡涉及改變土地利用方向、規模、重大布局等原則性修改，必須報原批準機關批準”，但未對修改幅度進行限制。隨著信息系統的實現，數據精度顯著提高。傳統的規劃管理和用地管理模式已難適應規劃信息化技術的發展。是否符合規劃、是否滿足規劃修改條件，亟需確定合理的數據內容、數據質量與數據精度等一系列技術規范。規劃修改既要考慮規劃的彈性，有利于依法定程序進行修改，又要盡量避免隨意改變規劃內容而損害國家或地方的長遠利益。明確限定規劃修改的程序、范圍和幅度，有利于維護規劃的相對穩定性，也符合可持續發展的需要。

結合調查技術、遙感技術，系統可以用來監測土地利用的變化。隨著現狀調查、遙感影像、土地規劃等三個數據庫的完善，系統可以此為基礎建立綜合監管體系，今后將廣泛應用現狀調查圖、遙感影像圖及其它專題圖疊加在土地規劃圖上，可檢查土地開發是否按照批準的規劃進行。

2、以WebGIS的公眾參與

多媒體技術和互聯網相結合，是近幾年的新發展，它對土地規劃會有很大影響。將圖像、視頻、遙感影像、航空照片、聲音等多種媒體和GIS結合起來，可幫助規劃人員和決策者更全面地了解所面臨的問題[7]。互聯網對設計思想在專業人員之間的即時溝通有所幫助，也便于向公眾傳播，提高規劃過程的公眾參與程度。在將來，公眾可以在辦公室或住宅里通過互聯網隨時查看規劃的具體內容。借助互聯網絡，可以開發出基于多媒體的協作式規劃系統，便于公眾參與規劃的GIS,并有可能影響到公眾參與規劃的模式和規劃管理的體制。

（*本文是“十一五”國家科技支撐計劃重大項目“村鎮空間規劃與土地利用關鍵技術研究” 的部分成果，課題編號為2006BAJ95A10。）

參考文獻：

[1] Paul A. Longley，Michael F. Goodchild：Geographic Information System，Volume 2，Management Issues and Applications，John Wiley & Sons，Inc，1999.

[2] 葉嘉安，宋小冬. 地理信息與規劃支持系統[M]. 北京：科學出版社，2006.

[3] 陳述彭，魯學軍. 地理信息系統導論[M]. 北京：科學出版社，1999.

[4] 張新長，曾廣鴻. 城市地理信息系統導論[M]. 北京：科學出版社，2001.

[5] 龍瀛. 規劃支持系統[M]. 北京：化學工業出版社，2007.

[6] 龔健雅，杜道生. 當代地理信息技術[M]. 北京：科學出版社，2007.

[7] 宋小冬，鈕心毅. 城市規劃中GIS應用歷程與趨勢[J]. 城市規劃，2010，34（10）.

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關鍵詞：土地利用規劃鄉鎮建議

中圖分類號： F301.0文獻標識碼：A 文章編號：

規劃是人類社會最基本的活動形式之一，是對客觀事物的未來發展狀態進行預選的安排和設計，并給出未來行動路線的過程。由不同種類、不同類型、不同級別和不同時序的土地利用規劃所組成相互交錯且相互聯系的系統稱為土地利用規劃體系[1]。在規劃的不同時期、不同對象、不同區域，規劃要解決的問題不一樣，規劃的著重點不一樣，規劃的內容體系也不一樣。

一、國內外土地利用規劃體系

（一）國外土地利用規劃體系

1、英國的土地利用規劃體系。英國的土地利用規劃體系由國家級規劃、區域性規劃、郡級規劃、區級規劃組成。國家級規劃叫規劃政策指南，提出全國性的土地利用方針政策。地區規劃又叫區域規劃指南，通過召開區域協調會議制定。郡級規劃也叫結構規劃，由每一個郡級的規劃機關在土地測量的基礎上，與相關委員會協商后提出本郡土地利用的方針、政策及發展的框架結構。區級規劃也叫地方規劃，是一種詳細的發展和實施規劃[2]。

2、美國的土地利用規劃體系。美國的土地利用規劃體系有三大類和六個層次。三大類是總體規劃、專項規劃和用地增長管理規劃。六個層次是國家級、區域級、州級、地區級、縣級和市鎮級。縣級規劃是美國土地規劃中的一個重要層次，注重資源經濟情況的分析和用地分區的劃定。市鎮級規劃的內容比較具體，屬城市規劃，并有相應比例的規劃圖。美國基于可持續發展的土地利用規劃設計了保護生態環境、維持生態平衡、提高土地利用效率和控制人口增長的一系列政策[3]。

3、日本的土地利用規劃體系。日本國土規劃體系分為四級，全國綜合開發規劃、區域規劃、都道府縣規劃、市村町規劃。國家根據《國土綜合開發法》（1950年）及其相應配套法規，相當集權的制定全國綜合開發規劃、大地區和特殊地區規劃。都道府縣規劃即土地利用基本規劃，將地域劃分城市、農業、森林、自然公園、自然保護等五種，它落實全國綜合開發規劃精神，聽取市村町的建設要求，起承上啟下的作用。市村町根據地方自治法制定規劃并聽取都道府縣的建議。規劃內容比較具體，屬實施性詳細規劃，在市村町下還專門設有城市規劃與農村土地利用規劃，且各市村町的情況差別較大[4]。

（二）國內土地利用規劃體系

我國現行的土地利用規劃體系由土地利用總體規劃、土地利用詳細規劃和土地利用專項規劃三個層次組成，形成了全國、省、市、縣、鄉五級土地利用。鄉鎮土地利用規劃處于最低層級，國家、省、市、縣四級規劃目標、任務、各項控制指標最終都必須通過鄉鎮土地利用規劃得以落實，其內容應達到控制性詳細規劃的要求，是實施土地用途管制最直接的依據。因此，鄉鎮土地利用規劃具有重要的理論地位和實踐價值。

二、現行鄉鎮土地利用規劃存在的幾點不足

（一）鄉鎮土地利用規劃編制缺乏技術規范

由于規劃區域、規劃對象不同，鄉鎮土地利用規劃編制的內容、深度、模式、方法不盡相同，在缺乏明確的編制技術思路和技術操作規程及要點提示的情況下，易導致規劃水平不高，規劃可操作性不強。

（二）鄉鎮土地利用規劃制圖問題

目前，鄉鎮土地利用規劃圖件比例尺一般為1:10000，這主要是考慮到充分利用土地利用現狀調查成果，但是萬分之一比例尺的圖件達不到按圖審批用地、劃分用地紅線的程度，而且鄉鎮土地利用規劃圖的編制水平總體不高，突出的表現為數、圖、表、文不一致，這就使規劃的科學性和合理性得不到保證，對規劃的具體實施造成影響。

（三）規劃間的協調和銜接存在問題

鄉鎮土地利用規劃和城鎮總體規劃協調與銜接明顯不夠，主要體現在圖件比例尺、圖件現實性、城鎮現狀用地規模、人口統計口徑、人均用地標準、基礎設施布局、城鎮規模定位、村莊撤并和整理等方面。

三、鄉鎮土地利用規劃優化完善建議

（一）加強鄉鎮土地利用規劃編制指導

鄉鎮土地利用規劃作為我國五級規劃體系中的重要組成部分，應該加強其理論和技術方法的研究，明確規劃編制的技術思路和技術操作規程，注重規劃人才的培養和技術設備的投入，推進鄉鎮規劃編制與實施的一體化進程。

（二）完善鄉鎮土地利用規劃制圖

鄉鎮土地利用規劃的職責是具體落實職能規劃的指標，進行土地利用規劃的詳細設計，做好圖件上的定位控制和定量控制，其核心和重要成果就是鄉鎮土地利用規劃圖。目前亟需加強GIS技術應用和制圖方面的研究，為完善鄉鎮土地利用規劃制圖提供技術支持和保障。

（三）注重規劃間的協調和融合

當前要做好鄉鎮土地利用規劃和城鎮總體規劃的協調工作，首先應開展圖件比例尺的協調工作，這是兩規劃銜接的基礎。在有條件的地方可實測較大比例尺的土地和現狀圖，保持圖件的現實性，這樣才能將用地范圍和用地界線協調好。其次要注重在城鎮現狀用地規模、人口統計口徑、人均用地標準、基礎設施布局、城鎮規模定位、村莊撤并和整理等實質性內容方面的銜接。有條件的地區可以組織同時編制這兩項規劃，統一資料口徑，實現資料共享，統一編制的指導思想，加強建設部門和土地管理部門的配合。

參考文獻：

1、黃宏勝.土地利用規劃體系探討[J].江西農業大學學報（社會科學版），2003（3）.

2、唐紅波.中英土地利用規劃比較.[J].國土資源，2004，37（8）.

3、黃偉.現代美國土地利用規劃的發展及其啟示[J].中國土地科學，2002，16（6）.

4、王靜.日本、韓國土地規劃制度比較與借鑒[J].中國土地科學，2001（3）.

5、沈曙文.鄉鎮土地利用總體規劃中“四定”的內涵及方法[J].中國土地科學，2000，14（3）.

6、歐名豪.土地利用規劃體系研究[J].中國土地科學，2003，17（5）.

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【關鍵詞】:市政工程；設計；審查

中圖分類號：TU99文獻標識碼：A文章編號：

市政工程初步設計是保證市政工程質量的第一個環節，如果設計不合理必然造成諸多隱患。當前我國許多城市出現的交通擁堵問題、用水用電難問題，都與市政工程設計的不合理有一定的聯系，因此對于市政設計的審查必要抱著嚴肅認真的態度進行，不允許出現一絲一毫的疏漏。設計審查包括修建性詳細規劃方案和建筑、市政管線、市政交通等建設項目的單體工程方案。根據本人的工作實踐，我認為市政工程初步設計的審查要以下幾個方法多下功夫：

一 從城市發展的整體規劃和相關的法律法規入手，確保工程設計的質量

(一) 審查局部工程設計、專項工程設計是否與城市發展的大局相符

市政工程中的建設項目對于城市的現代化發展有著極其重要的作用，每項工程都是城市整體規劃的一個有機組成部分，每項工程設計要與整個城市的發展理念和未來總體規劃相契合。一個好的設計方案既能讓城市富有現代化氣息，又能夠讓城市的功能得到充分的發揮，保證整個城市的交通系統、供熱、供電和供水系統運行順暢，使用方便，形象良好。但是市政工程中的某項工程設計，往往從局部利益出發而忽視了整個城市系統的發展。所以在審查設計方案時，首先要分析城市的總體規劃與分區規劃的關系，考查專業工程規劃對整個城市發展的影響，，科學地論證和分析工程資源及供需的平衡，對城市的工程負荷進行預測，避免盲目上項目。認真測量重大市政工程的用地及空間布局，從城市全局著眼去分析管線的設置是否合理。從全局著眼進行審查還要看設計中是否考慮到和原有基礎工程的銜接，比如管線的接入、老建筑的改造等。其次要詳細審查專業工程的規劃，檢查其是否有詳盡的地圖和具體的用地條件，市政設施的布置和管線工程是否有堅實的基礎。檢查專項工程設計對施工的規模的預測和對接入管線的負荷能力是否有準確的預測，是否對管線和基礎設施有準確的定位。專項工程設計的審查還要充分了解該工程規劃區外部的工程狀況，避免與其他區域銜接時出現問題，尤其是排水系統，管道會有哪些彎路、大管小管的對接情況、管線在豎向和橫向上有無矛盾等。

(二)審查市政工程設計是否符合相關標準和法律規定

建設項目的規劃方案要依據城市規劃的相關規定進行設計和進行審查，不能違背城市規劃的大原則，具體設計方案要符合城市控制性詳細規劃或者修建性詳細規劃，并且要依照法律、法規和相關標準來設計。任何城市的市政工程規劃都要依照經濟技術定額指標、技術標準和技術規范以及地方性的一些規定來進行。

對于市政工程，國家制定了一系列的專項技術規范，如民用建筑技術規范，工業建筑技術規范，建筑工程防火技術規，建筑物理規范，暖通空調設計規范，給水排水設計規范，電器照明設計規范，工程結構技術規范，工程抗震與檢測技術規范等等。在審查時，嚴格依據這些技術規范以及當地有關部制定的政策法規來嚴格審核設計方案。

二、從落實審查要求入手，探索提高審查效率的新方法

市政工程關系到百姓民生，往往涉及到一些急需要解決的生活問題，需要及早開工，所以對于工程的審查、審批要提高效率，簡化審查手續，在嚴把質量關的前提下來剔除掉不必要的工作環節，盡量縮短審批時間。

（一）建立便捷高效的審查機制。

在初步審查階段，要強化對用地、開發強度等方面的審查，注意工程與公共設施的配套，如交通組織、停車泊位、居民活動區域的設置要求。為了提高審查效率，減少方案的重復修改，實行建筑與市政規劃同時審查。統一對各專業局所提方案進行綜合審閱，確保施工方案與各種相關規劃密切關聯，充分結合各專業部門的審查工作而形成的綜合規劃。

（二）創建靈活變通的審查方式。

召開組織專業委局審查會議，對修詳方案進行綜合審查，確保對配套設施的綜合考量。如果與工程有關的配套是單一的，專業部門審查合格并簽署同意的意見后，就不要才進行修詳規審查，減少審查的環節。對于關系到市政發展和城市運行的重大工程項目、重點項目，要實行總平面配市政規劃審查，與相關部門協調合作來制定地塊內市政配套設施初步方案審查意見，保證在施工地塊內具備完整的配套設施，為項目單體施工方案的通過和及早進行施工圖的設計節省時間。同時，要加快審核施工地塊周邊地區的道路配套管線規劃方案，優先審核完重點工程的這些方案后，再進行審批市政修詳規方案。

(三)審核中要對區位和環境因素進行進行充分論證。

城市的交通狀況變得越來越復雜，對于交通繁忙的重點地區，實際考查研究和方案論證相結合的方法，既要滿足項目的規劃指標的要求，又要統籌考慮地區的整體規劃。合理分布板塊內的配套設施。土地的利用要與交通規劃共同考慮。例如新建的工業園項目，選址往往都是在高速、通往市區的主干道和鐵路的交叉處，而且會遠離市區，工程審查必須要考慮充分考慮施工的區位環境因素，做到土地規劃和工程建設與周圍環境整體協調，對整個地區的交通進行充分論證，優化市區入通狀況和停車方式，如果有地鐵穿過，必須要從交通和地質條件出發來進行論證，確保形成最佳的規劃方案。

三、從提高認識協調服務入手，強化市政管線規劃管理

市政管線位于地下或空中，直觀性差，潛在故障不容易被發現，是市政工程的薄弱環節，也是重點保護環節。但是不同管線系統分屬不同部門管理，需要統一籌劃、統一管理，才能打破條塊分割，避免隨意鋪管架線，避免產生“馬路拉鎖”現象。

(一)統一規劃，同步審查審批。

管線的規劃協調是關鍵，審核方案時要以交通道路的規劃為主線，考查管線是否達到了互不影響，統一規劃。道路寬度是否統一，有沒有預留充足的管線甩口，總之要從道路交通的長遠發展考慮。對各類管線同步審查，就能保證新修道路的順利完工，防止修路、鋪管之間的矛盾沖突。

（二）統籌協調，加強市政管理。

在審查道路規劃方案中，注重與實施設計方案結合，統籌考慮管線規劃。做到在保證道路功能完善的同時，結合各類管線敷設的特點，優化道路實施斷面，有效利用道路下有限的空間資源，減少道路重復開挖和對城市交通的負面影響。

（三）開拓思路，鼓勵在路兩側綠化帶中敷設管線。

目前，在道路兩側綠化帶中敷設管線還處于研究探索階段，沒有相關的規劃導則和法律依據。在審查中，要不斷摸索和積累經驗，制定相關措施。如果是道路排水、出廠干管、電力排管等大口徑的管線，原則上安排在道路紅線以內敷設。而為道路兩側開發地塊配套的及敷設深度較淺的管線，如自來水、中水、燃氣、通信等，安排在路兩側綠化帶中。這樣就可以減少馬路中間管井的數量，有利于交通安全和以后井下的管線施工，避免了因重鋪管線而破壞路面，而且減少了機動車對管井和管線的破壞。

結束語：市政工程對于一個城市的發展具有非常重要的意義，它包括城市交通道路橋梁、城市水系、地下管線、電力通訊、街道綠化等多項內容，各項工程之間聯系緊密，任何一個小的環節出現問題，就會影響到這個城市的正常運轉，所以設計審查要把好質量關，把握發展關，為提高城市的生活質量服務。

【參考文獻】：

[1]麻麗愛，市政工程與城市發展芻議，工程建筑，2009，08

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一、充分認識第二次土地調查工作的重要性

土地調查作為一項重大的國情國力調查，是我國法定的一項長期的、重要的調查制度，是全面查實查清土地資源、掌握土地利用現狀的重要手段。近年來，經濟快速發展，城鎮化進程加快，交通、能源等基礎設施建設大量增加，生態退耕全面實施，土地利用現狀發生了很大變化，年完成的第一次土地調查的內容已不能滿足經濟社會發展的需要。各級各部門要從戰略高度充分認識第二次土地調查的必要性和重要性，采取切實可行的措施，確保工作圓滿完成。

二、調查的內容和時間進度要求

（一）調查內容

1、農村土地利用現狀調查。按照國家統一的規程要求，以萬比例尺為主，在國家統一提供航空、航天遙感基礎圖件的基礎上，各地組織對轄區城鎮以外的土地，開展土地利用現狀調查，查清國有土地、農村集體土地上每一塊土地的地類、位置、范圍、面積、分布等利用狀況，獲取各類土地利用信息及其空間狀況，并匯總形成全市各級土地利用現狀數據。同時，在第一次土地調查完成的土地權屬調查的基礎上，開展土地權屬補充調查，查清農村村以上集體土地所有權和農、林、牧、漁場等國有土地使用權狀況，依法調處調查中發現的土地權屬爭議，對于一時難以解決的土地權屬爭議，確定爭議范圍，維持現狀。在此基礎上，做好集體土地所有權登記發證的掃尾工作。

落實基本農田數量與分布。將基本農田保護地塊落實至土地利用現狀圖上，統計匯總出各級行政區域內基本農田的分布、面積等狀況，并在農村集體土地所有權證書上進行記載。

2、城鎮地籍調查。查清城鎮內部土地的權屬、地類和面積，掌握城鎮工業用地、基礎設施用地、金融商業服務、開發園區、房地產以及未利用土地等各類用地的權屬分布和利用狀況。重點是對縣城關鎮以上城鎮進行比例尺地籍調查，可在過去進行的城鎮地籍調查成果的基礎上，進行地籍變更調查和補充調查，逐地塊查清其土地所有權和使用權狀況，逐地塊登記其土地利用類型、面積和用途。有條件的地方，應組織開展建制鎮、村莊地籍調查。在此基礎上，匯總各級行政區的城鎮和村莊內部各類土地面積等數據。

3、土地調查數據庫及管理系統建設

（1）建立縣區農村土地利用現狀數據庫。主要包括：農村土地利用現狀數據庫、土地權屬數據庫、基本農田數據庫等。

（2）建立縣區城鎮地籍數據庫。城鎮地籍數據庫不但要滿足城鎮土地登記發證、土地分析統計等日常土地管理的需要，還要滿足社會公眾查詢的要求。

（3）建立土地調查數據庫及管理系統。按照土地利用數據庫建設標準，在全市范圍內建立市、縣（區）二級，集影像、圖形、地類、面積和權屬為一體的土地調查數據庫及其管理系統。按照城鎮地籍數據庫建設標準，建立市、縣城鎮地籍數據庫及其管理系統。

（4）數據完成后的管理和更新。土地調查數據體系建設是一項長期而復雜的系統工程，要按照國家統一編制的有關體系建設涉及的技術規范和管理辦法，確保體系建設和應用的有序與規范。對數據庫建成后的管理和更新，要明確專人負責，建立工作責任制，實施責任追究，以保證信息及時傳輸、交換、共享。

（二）時間進度。

全市第二次土地調查，從年月開始，年月結束。年下半年，各縣區對調查成果要進行整理，全面完成土地調查數據庫建設，并以年月日為調查的標準時點，統一進行調查數據更新，向市第二次土地調查辦公室提交成果，再匯總形成第二次土地調查基本數據。

全市第二次土地調查的具體時間要求是：縣于年月底前完成，年月底驗收；管理區于年年底前完成，年月底驗收。

三、調查的組織實施

（一）加強領導。市政府已成立第二次土地調查領導小組。各縣區政府、管理區要成立相應的調查領導小組及其辦公室，負責本轄區調查工作的組織實施。按照“統一領導、部門協作、分級負責、各方參與”的原則，有關部門要對土地調查數據做好核查工作，按職責管理權限處理土地調查中的有關問題。市土地調查辦要加強情況通報和信息交流，做到土地調查數據、圖件、表格和實地四者一致，確保第二次土地調查工作質量。

（二）制定方案。市土地調查辦要按照國家、省的統一要求，根據市的土地利用特點，編制市土地調查實施方案，制定土地調查的實施細則。各縣區要按照國家、省、市的統一要求，結合當地實際，編制土地調查實施方案，制定土地調查實施細則，報市土地調查辦審核，報省土地調查辦審批后實施。

（三）落實經費。各縣區要把第二次土地調查經費列入財政預算，統籌安排，保證土地調查工作順利進行。

（四）加強資質審查。市土地調查辦要加強對承擔調查任務隊伍的資質審查和調查人員的培訓。各縣區只能聘請通過省土地調查辦資質審查的隊伍和經培訓且考試合格的人員承擔調查任務。本次調查要采取招投標方式確定承擔單位，以合同方式規范調查行為。

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DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.05.063

Outlook and Countermeasures of Cultivated Land Requisition-compensation

Balance Policy under Resource Constraints

YANG Li-ji1，CHEN Xin-yu2， FANG Yong3

（1.Xiaogan Land Surveying and Planning Institute， Xiaogan 432000， Hubei， China； 2. 13 class of Senior Middle School， Hubei Wuchang Experimental High School ， Wuhan 430061， China； 3.Wuhan Planning & Design Institute， Wuhan 430014， China）

Abstract： Based on the summary of the main problems in the past 15 years， using metnods of literature research， experience summary and qualitative analysis， a number of problems related with cultivatedland requisition-compensation balance has been emerged， insufficient reserve resources of cultivated land， low-quality and uneven distribution， absence of farmland quality control， widespread “requisition good， compensate poor” phenomena， money wasting and ecological deterioration resulted from unwise choices of project sites. To solve the problems above， this paper proposed the following suggestions implement the plans of cultivated land projects by the construction of innovation system， collect farmland occupation tax according to the quality of cultivated land， control the target of the urban and rural construction land from the plan of the land using， and promote market transactions of the warrants of the cultivated land requisition-compensation balance.

Key words： resource constraints； cultivated land requisition-compensation balance； cultivated land quality； Wuhan city

自1999年耕地占補平衡制度實施以來，耕地占補為中國的耕地保護做出了巨大的貢獻，有效遏制了耕地快速減少趨勢，強化了全社會耕地保護意識，維護了國家糧食安全。但在耕地后備資源持續減少、生態保護壓力日益增大、補充耕地質量升級等“資源緊約束”的現實情況下，耕地占補平衡面臨巨大的壓力和挑戰。

1 耕地占補平衡制度回顧

1.1 制度的提出

1999年1月1日施行的《土地管理法》規定：非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。這是國家首次以法律形式確立耕地占補平衡制度。

1.2 制度的完善

2001年11月，國土資源部下發了《關于進一步加強和改進耕地占補平衡工作的通知》，明確市、縣確因耕地后備資源匱乏，難以在本行政區域內做到耕地占補平衡的，可以在省域內進行易地補充耕地。2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出了補充耕地數量質量實行按等級折算的規定。2005年，國土資源部下發《關于開展補充耕地數量質量實行按等級折算基礎工作的通知》，隨后全國30個省（市）完成了折算基礎工作。2009年12月，國土資源部和農業部聯合下發了《關于加強占補平衡補充耕地質量建設與管理的通知》，2010年2月，農業部下發了《全國補充耕地質量建設管理與驗收試點工作方案》，并將山西、遼寧、湖北、廣東、四川、甘肅六省作為部級試點[1]。2012年6月，農業部印發了《補充耕地質量驗收評定技術規范（試行）》。經過近10年的積極努力和探索，耕地占補平衡逐步由耕地數量平衡向質量與數量并重轉變。

1.3 制度的創新

2009年3月，國土資源部《關于全面實行耕地先補后占有關問題的通知》，提出有條件的地區可積極探索耕地占補平衡市場化運作方式。廣東、江蘇、四川、浙江等地積極探索耕地占補平衡指標的市場化交易，取得了很好的效果，促進了地區間資金、資源的優勢互補和區域經濟共同發展。

2 耕地占補平衡存在的問題

2.1 耕地后備資源不足、質量不高、分布不均

中國正處于“四化”同步加快發展的特定歷史階段，各類建設必然會占用耕地。未來一個時期，現代化建設的速度不會放慢，保障糧食安全、生態安全的要求不可能降低，工業與農業爭地、城鎮與農村爭地、生產生活生態之間爭地將不斷加劇，土地資源供給緊約束的局面將更加凸顯[2]。國土資源部2011年的全國耕地后備資源狀況調查顯示，中國集中連片耕地后備資源面積為734.39萬hm2（可開墾土地701.66萬hm2，可復墾土地32.72萬hm2）[3]，其中83.55%分布在新疆、甘肅、山東、江西、黑龍江、內蒙古、寧夏、青海、江蘇、吉林等10個省（區），灌溉條件差、開發利用難度大，與占用的耕地質量相差多個等級，按照全國每年平均新增建設占用耕地35萬hm2的速度，可以支撐20年。從地域分布來看，各省（市）間的耕地后備資源差異極大，地域面積小、經濟發展快、平原地貌多的省（市）耕地后備資源嚴重不足，國家規定不能跨省易地補充耕地，因此東、中部省（市）耕地占補平衡壓力遠大于西部省（市）。以湖北省為例，根據土地整治規劃潛力調查，全省耕地后備資源面積為7.92萬hm2[4]，而湖北省每年新增建設占用耕地面積約為1.2萬hm2，支撐不到7年。武漢市的耕地后備資源理論潛力僅為0.46萬hm2，不足武漢市一年新增建設占用耕地的數量。耕地后備資源數量不足、質量不高的客觀實際對未來耕地占補平衡工作提出了嚴峻挑戰。

2.2 耕地質量把關缺位，“占優補劣”現象普遍

一是主觀上的技術標準缺位。《土地管理法》規定，占用與補充的耕地數量和質量要相當。國土資源部門、農業部門對加強補充耕地質量進行了長期不懈地探索，提出了數量質量實行按等級折算、建設占用的耕地耕作層土壤剝離等舉措，制定了補充耕地質量驗收評定技術規范等文件，但目前還沒有執行。過去的15年，中國的耕地占補平衡體現在數量上的平衡，缺少補充耕地質量評價的頂層設計，地方上無法對補充耕地的質量進行把關。二是客觀上的占補區位差異。建設占用的耕地往往是城市周邊地勢平坦、交通便利、水利條件較好、土質肥沃的良田，而補充的耕地往往是難以利用的荒草地、灘涂、廢棄的建設用地等，耕作半徑遠、土層厚度淺，缺乏穩定的灌溉水源和后期的有效監督與管護，導致開發出的耕地質量較差，很難與建設占用的優質耕地相提并論。主、客觀上的雙重原因，使得“占優補劣、占近補遠、占水田補旱地”等現象普遍存在。

2.3 部分項目選址不合理，造成資金浪費和生態惡化

上輪土地開發整理規劃編制時間在2002年左右，補充耕地類型以荒草地開發、低效園地、荒廢坑塘、廢棄磚瓦廠整理為主。由于對之后的大規模城市開發建設預判不足，部分已實施的耕地占補平衡項目又被建設占用，造成了投資浪費。2005年之后，耕地占補平衡政策收緊，園地整理出的耕地不能用于占補平衡，林地、坑塘整理需要征求林業、農業部門意見，部門間協調的難度越來越大，在補充耕地目標的剛性約束下，資源緊缺地區采取“上山”、“下灘”、“圍湖”等非常規手段補充耕地[5]，破壞了生態系統結構和功能，帶來了水土流失、地質災害等生態隱患，且在多年后又將成為退耕對象，違背了耕地占補平衡的初衷。

3 耕地占補平衡的發展趨勢

3.1 由耕地數量平衡向數量、質量、生態統一轉變

國家要求耕地占補平衡要實現數量與質量并重，現階段處于數量平衡向數量―質量平衡過渡階段，隨著農用地分等定級成果的推廣應用，以及補充耕地質量技術標準的出臺，在數量平衡的基礎上加入質量平衡因素的條件已經成熟。但在局部地區，存在填塘造田、圍湖造田、毀林造田、侵占河床的現象，片面追求數量平衡，破壞了生態平衡，必須強化補充耕地項目環境影響評價，確保項目選址的合理性、建設的環保性。在生態文明建設和可持續發展的時代背景下，耕地占補平衡將由耕地數量平衡向數量、質量、生態協調統一轉變，實現耕地面積不減少，生產能力有提高，生態環境有改善。

3.2 由土地開發為主向土地復墾為主轉變

國家提倡“積極推進土地整理，加大土地復墾力度，適度開發未利用地”，但相比土地整理和復墾而言，土地開發難度小、成本低、新增耕地率高，更受地方歡迎。全國1997-2008年增加的耕地中，通過土地開發方式增加耕地比例約占63.6%，土地整理占20.9%，土地復墾占15.5%[6]。武漢市2001-2010年累計補充耕地7 076 hm2，其中通過土地開發方式增加耕地比例約占49.2%，土地整理占35.2%，土地復墾占15.6%。2010年以前補充耕地主要以土地開發為主，但隨著耕地后備資源的逐漸枯竭，補充耕地將逐漸向土地整理、土地復墾轉變，而現實情況是土地整理類型少（以經濟林、廢棄坑塘為主）、面積小，難以適應和滿足耕地補充的需要；土地復墾一般用作城鄉建設用地增減掛鉤，可以產生更大的經濟效益，在扣除還建和新建占用的耕地后，可以結余拆舊區面積20%-30%的耕地指標，這部分耕地可以用作占補平衡。因此，在后備資源緊約束下，耕地占補平衡將由目前土地開發為主向土地復墾為主轉變。

3.3 由雙方協商購買向面向市場公開交易轉變

易地補充耕地有3種模式，第一種是直接按標準繳納耕地開發費，由省級國土資源部門代為易地補充，全國大部分市縣采取這類模式。第二種是由省級國土資源部門協調，委托人與受托人協商，有償購買耕地占補平衡指標，其成本最低。第三種是通過交易平臺，有購買需求的一方通過競價的方式有償購買耕地占補平衡指標，其成本最高。易地補充耕地實際上是土地發展權的轉移，是發達地區的資金與欠發達地區間資源的價值交換，解決了耕地資源與需求的空間錯位問題。在耕地后備資源逐漸減少、補充與占用耕地質量相當的剛性約束下，易地補充耕地的成本將越來越高，公開交易通過市場化手段配置耕地資源，可以產生更大的經濟效益，既解決了城鎮化、工業化快速發展地區的耕地資源瓶頸制約，又提高了相對欠發達地區補充和保護耕地的積極性。

4 耕地占補平衡改革的對策建議

耕地占補平衡應從“占”和“補”兩方面入手，“占”就是要提高占用耕地的成本，通過價格杠桿調節減少占用耕地數量；“補”就是要創新補充耕地的途徑和方法，確保耕地數量不減少，生產能力不降低。

4.1 創新編制補充耕地項目實施性規劃

補充耕地實施性規劃是指導補充耕地項目選址和立項的直接依據。當前補充耕地實施性規劃是依據上位規劃下達的補充耕地目標，結合各村、各鄉鎮申報項目綜合確定，即“項目型”規劃，可以直觀地指導項目實施，但也存在兩個方面的問題：①規劃的適應性不強和經濟社會發展的不可預見性。這兩種因素常導致規劃與實施在空間、時序上的錯位；②規劃的科學性不夠。為了落實規劃目標，部分項目布局在生態敏感區域，帶來生態隱患。農用地整治類規劃不同于建設類規劃，需要落實地塊和用途，嚴格管理，更應注重生態保護，引導項目選址。建議創新規劃編制思路，變“項目型”規劃為“管控型”規劃，即采取“分區+管控”的方式編制農用地整治類規劃，結合城鄉規劃、土地規劃、生態保護、農業發展等，將縣級行政區土地劃分為禁止整治區、鼓勵整治區、限制整治區三大分區，各分區采取不同的管控規則，指導項目選址。禁止整治區不得安排補充耕地項目；限制整治區可以適當安排補充耕地項目，但需要開展環境影響評價，通過后才能立項；鼓勵整治區優先安排補充耕地項目。實施時，每年由省、市級土地管理部門下達補充耕地目標，縣級國土部門根據分區管制要求以及項目選址要求，申報補充耕地項目。

4.2 按耕地質量等級征收耕地占用稅

占用耕地要繳納耕地占用稅。現行的耕地占用稅的稅額是根據地區人均耕地的多少收取的，每平方米最低為5元，最高為50元，占用基本農田的，稅額再提高50%。同時，國家還規定軍事設施、學校、幼兒園、養老院、醫院等占用耕地免征耕地占用稅。這種以耕地資源數量的多少，以及支持公益性建設的征稅方式，沒有體現耕地的稀缺性、質量的差異性和保護的激勵性，人均耕地多的地區耕地占用稅標準越低，占優質耕地與劣等耕地標準一樣，不利于對耕地，特別是優質耕地的保護。建議盡快開展耕地質量調查評定工作，修訂耕地占用稅標準，根據耕地質量等級確定稅收標準，占用的耕地質量越高，征稅的標準越高，體現對優質耕地的保護。

4.3 用好城鄉建設用地增減掛鉤結余耕地指標

國土資源部2008年的《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》第五條規定：項目區內拆舊地塊整理的耕地面積，大于建新占用的耕地的，可用于建設占用耕地占補平衡。實施中，扣除田間道路、溝渠等，拆舊地塊復墾出的耕地面積一般占拆舊區總面積的95%，而還建區和城鎮建新區占用的耕地面積一般占70%左右，實施前后可以結余25%的耕地。以武漢市為例，已竣工驗收的6個掛鉤項目可以結余耕地指標約107.5 hm2，占歸還周轉指標的50%。湖北省每年的城鄉建設用地增減掛鉤計劃為1 700 hm2，項目實施完成后每年可以結余耕地指標約340 hm2，大大緩解了耕地占補平衡壓力。在宜耕后備土地資源日益減少的背景下，城鄉建設用地增減掛鉤項目結余耕地指標將成為耕地占補平衡的重要來源，且結余耕地的區位更優，灌溉條件更好，但還需通過耕作層剝離與再利用、土壤培肥等措施解決好耕地質量不高的問題。

4.4 推進耕地占補平衡指標的市場化交易

耕地占補平衡指標的市場化交易，是市場在資源配置中起決定性作用的具體表現，有利于后備耕地資源相對豐富地區緩解土地開發資金短缺矛盾，有利于實現跨區域土地和資金資源的有效配置[7]。這其中要解決好兩個問題：一是平臺問題。建議由省級國土資源管理部門建立儲備耕地指標等公開交易平臺，出讓方在平臺上交易的補充耕地信息，受讓方在平臺上競價，價高者得。二是耕地保護任務轉移問題。建議省級國土資源管理部門出臺相關文件，規定出讓方和受讓方交易成功后，出讓方應同步接納受讓方同等數量的耕地保護任務，體現耕地保護責任與義務的對等。

篇6

關鍵詞：村莊規劃；質量安全；村莊環境；規劃觀念

引言

“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”是新農村建設二十字要求，其中“村容整潔”是新農村建設的外在表現形式，雖然不能理解為新農村建設的全部內涵，但它在新農村建設中有重要意義。而要達到“村容整潔”的目標，筆者認為關鍵在于認真抓好村莊規劃建設管理工作。目前我國村莊規劃建設管理工作主要存在以下幾個方面的問題。

1、要解決好村莊規劃嚴重滯后問題

“規劃是龍頭”，村莊規劃在新農村建設中的作用是不言而喻的。雖然全國許多行政村都曾編制過村莊規劃，但是基本上是上個世紀90年代中期編制的。而村莊總體規劃的年限一般在10 至15 年，村莊建設規劃的年限為5 年。且當時編制規劃時由于受到經費、編制人員素質等方面的影響，村莊規劃的水準普遍不高，大多停留在村莊建設規劃上，對電力通訊、給排水等都沒有作出專項規劃，有的甚至只是一張示意圖，不具有實際操作性。許多村莊規劃已明顯滯后，適應不了當前新農村建設的要求，亟待編制新一輪村莊規劃。

2、要解決好村莊規劃建設用地調整難問題

村莊規劃用地難以調整是村莊規劃順利實施的一塊絆腳石。因為在村莊規劃實施過程中許多房子拆了之后由于道路拓寬、取直等原因，房屋在原地就不能重建，這時就需要用到其他土地。而要用到其他土地調整非常難。主要表現在三個方面：一是村莊總體規劃沒有留足非農建設用地，甚至根本就沒規劃出新區，村集體拿不出土地用于調整。二是農民想在自己承包田或自留地上建房由于耕地保護方面的原因，土地管理部門一般也不予審批。

3、要解決好村莊規劃建設資金短缺問題

目前，農村村集體經濟薄弱，許多村年集體收入在萬元以下，而村莊規劃建設管理需要大量的資金投入。主要有以下三方面：一是編制村莊規劃的費用，目前村鎮建設管理部門編制一個村莊規劃的費用一般在一萬至三萬元之間，如果請大專院校或規劃設計院編制的話費用要高得多。二是村莊道路等公用基礎設施建設方面需要大量的資金。三是在村莊規劃實施過程中因為拆遷而需要大量的補償資金。解決資金不足的問題：一是“建設新農村，要讓公共財政的陽光真正照耀到農村。”統籌城鄉經濟發展的主體是政府，政府要合理調整國民收入分配結構和政策，即國民收入分配要更多地向農村傾斜，通過稅收政策、財政轉移支付等，加強對農村的支持。二是用好土地整理政策。積極做好宅基地退建還耕和土地整理工作，享受省政府扶持優惠政策。三是有條件的鄉鎮村莊可組建基礎設施建設投資公司，專門籌資建設道路橋梁、給排水等各項基礎設施。

4、要解決好農民建房質量安全隱患問題

目前農民建房主要存在以下三方面的質量安全隱患：一是有些房屋建筑選址不當，面臨山體滑坡、洪水等自然災害的威脅。二是施工過程中由于個體工匠安全意識差，存在觸電、落物傷人等安全事故隱患。三是完工房屋因無圖施工，采用劣質建材，外墻不加粉刷，極易在暴雨、臺風的侵襲下發生倒塌事故。解決質量安全問題：一是村鎮規劃的編制要有防災評估內容，在批準建設用地時要注意避開存在山體滑坡隱患、地質條件不穩定、風口、有嚴重環境污染等地質及自然災害易發地帶；對存有重大安全隱患的選址，要盡快調整，防患于未然。二是要加強對村鎮建設工程的日常監督管理工作，廣泛宣傳安全生產的法律法規和國家強制性技術規范標準，增強廣大人民群眾的建筑質量安全意識，嚴格執行法定的建設管理程序，及時發現并堅決糾正違法建設行為。

5、要解決好農房改造品質差問題

目前農房改造的品質普遍不高，主要表現在有些村莊垃圾成堆、生活污水橫流、綠化不達標，我市各地農村在建起大量新房的同時，未按規劃搭建了一些倉庫、廁所等違章建筑，雜亂無章。解決農房改造品質差，一是要加大社會主義新農村建設宣傳教育力度，不斷提高村民規劃意識、環境衛生意識和文明程度。二是大力開展“千村示范、萬村整治”工程，村莊整治工作要在村莊規劃的指導下，按照房屋成排、道巷相連，排水暢通的要求，硬化道路，清淤坑塘，新建和改造排水道，修建公共廁所，全面改善村莊面貌。三是按照“門前三包、就地分揀、綜合利用、無害化處理”的做法搞好農村垃圾集中處理工作。四是建立長效管理機制。堅持建設與管理同步，規范村規民約，制訂長效管理制度，配好村莊管理、保潔等人員，落實監督措施。五是把城市社區管理的理念引入農村。借鑒城市社區管理的做法，大膽探索，積極實踐，創新農房改造管理的新方法。

6、要解決好“空心村”問題

“空心村”常被一些群眾這樣形容：“外面像個村，進村不是村，老屋沒人住，荒地雜草生。”“空心村”是指在農村村莊建設中，由于缺乏科學規劃、宅基地管理不嚴等原因，導致村民新建住房沿村界向外擴張，形成村外新房林立、村內破爛閑置的現象。“空心村”不僅浪費土地資源，影響村莊景觀，也阻礙了村莊規劃的實施。“空心村”是各種因素共同促成的。一是部分村民舉家外出務工，家中房屋多年無人居住。二是無規劃亂建。有的農民沒有報請土地規劃部門同意，只是和村干部私下協商得到默許，便占用耕地私搭亂建，造成既成事實。三是一戶多宅。一些農民在規劃區建新房，而老宅卻不拆，原因是年輕人住新房，舊房給老年人居住，或是用來放置生產工具和糧食等。

7、要解決好村莊規劃建設管理跟不上問題

村莊規劃建設管理跟不上主要表現在以下三個方面：一是規劃實施管理跟不上，比如在農民申請建房時管理人員不能做到現場勘踏、放樣、監督三到場。二是農民建設質量監督管理跟不上。三是違章建筑處理跟不上。主要原因在于，鄉鎮村鎮建設管理機構不健全，管理員隊伍不穩定。解決管理跟不上：一是要加強鄉鎮村鎮建設管理辦公室建設。二是要穩定村鎮建設管理人員隊伍。每個鄉鎮村鎮建設管理辦公室都必須配備2名以上的專職管理人員。管理人員的辦公經費和人員工資列入同級政府財政預算，實行全額撥款。同時鄉鎮村鎮建設管理辦公室實行垂直管理，以減少地方和部門利益以及各種關系對村鎮規劃建設管理的干擾。三是建議配備村一級的規劃建設管理員（可由村地監察員兼任），納入村級幾大員的管理，以解決鄉村規劃建設管理中工作量大，管理跟不上的問題。四是要加強培訓，提高管理人員水平。

8、結束語

加大對規劃作用的宣傳力度，使農民特別是村干部認識到規劃在提高農村居住環境和質量、指導各項建設、加快農村經濟社會發展等諸多方面的積極作用，引導群眾從“要我搞規劃”轉變為“我要搞規劃”。要加大《城鄉規劃法》、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》等法律法規的宣傳力度，提高農村干部群眾的規劃法制觀念，改變群眾“地是祖宗留下的，我想干啥別人管不著”的錯誤思想，使他們認識到規劃的嚴肅性和強制性。編制村莊規劃時要多征求群眾意見，規劃完成后召開村民大會討論通過，規劃一經批準，鄉鎮、村要加以公示宣傳，使之家喻戶曉，以增強規劃的透明度和干部群眾實施規劃的積極性和自覺性。在農村建設中嚴格實行 “一書兩證”（即村鎮規劃選址意見書、建設工程規劃許可證和集體土地使用證）制度，手續不齊禁止開工建設。加大違章建筑的查處力度，加深群眾對規劃嚴肅性的認識，強化規劃觀念。

參考文獻

篇7

【關鍵詞】電網工程；環境影響；防治對策

在我國經濟快速發展的過程中，電網工程建設在滿足電力需求，保障能源供應中具有非常重要的作用。但是，由于目前在電網工程建設過程中有關環境評價的標準不完善、電磁環境有關法律不健全、電網工程規劃環評不協調、電網工程布局技術不先進等問題導致電網工程的環保竣工驗收監測的工頻電場強度、磁場感應強度、噪聲、無線電干擾場強不能滿足標準限值，超標現象時有發生，這些問題的存在不僅有礙于國家的電網建設規劃，而且會對電網建設附近居民、動植物、風景名勝區、自然保護區、飲用水水源保護區等生態敏感區造成很大的影響。

一、電網工程對環境的影響

電網工程對環境的影響主要包括施工期和運行期兩個階段。

（一）施工階段的影響

施工階段的影響一方面會對農業和林業造成破壞。比如，工程施工臨時占地會對農作物、喬木、果樹等造成一定的破壞。另一方面，會造成水土流失。電網工程塔基建設、變電站和線路施工，會擾動其地區的地貌、地表等，一定程度上破壞了其地表植物、植被、水土保持和生態環境，通過挖掘和施工會揚棄土壤和土渣，造成一定量的水土流失。另外，產生噪音和空氣污染。土建施工過程中混凝土攪拌機、打樁、車輛運輸等會產生揚塵和噪音，對周邊的居民生活和環境造成一定的影響。

（二）運行期的影響

電網運行期間，一方面變電站內的高壓斷路器、高壓電抗器及變壓器、高壓線路電暈等由于運作過程會產生工頻電場、工頻磁場、噪聲、無線電干擾等會對對周圍環境產生一定程度的影響。另一方面，高壓輸電線路跨越或鄰近較高的居民樓層時，高電壓和強負荷電流會產生較強的電磁、工頻電場，電氣設備、導線等也可能會產生高頻的干擾波，這些磁場和干擾波會對居民和環境等產生一定的影響。另外，換流變的變電站、高壓電抗器、敞開式布置變電站廠界的噪聲有時也會產生噪聲超標的現象，從而對環境造成影響。

二、減緩電網工程對環境影響的對策

（一）完善電網工程相關的法律法規

要加強電網工程對環境的影響管理，需要對電網工程相關的法律法規不斷補充和完善。首先，制定有關電磁污染防治的單項法律法規，對電磁污染的監管主體、防治規劃等方面制定明確的條文。在我國《建設項目環境保護管理條例》和《規劃環境影響評價條例》等法律法規的前提下，對《電磁輻射環境保護管理辦法》進行修訂，對規劃環境影響評價、監測、竣工驗收等關鍵環節進行重點管理，使得有關電磁環境污染的管理法律法規符合電網工程建設實際。

（二）規范電磁環境質量標準

電磁環境質量標準是判斷在規定區域內是否符合相應的規定范圍，會不會對環境造成污染的重要依據。因此，我國應結合國際上認可的環境評估標準和我國現有的電力和經濟運行情況，對不同功能區域的電磁污染標準進行整體規劃，以減少電磁污染對居民與生態環境造成的不良影響。一方面，在《電磁輻射防護規定》的基礎上，根據國際標準加入工頻電場、磁場的暴露限制規定，合理增加農田、學校、醫院等居民集中或非集中地區的電磁預防限值。另外，可以盡快頒布電網工程有關環境影響評價和竣工驗收技術規范的法律法規，使得目前工程環境影響評價與竣工驗收的標準、范圍等方面一致，使得電磁環境質量符合國家規定標準。

（三）強化電網規劃環評工作

電網規劃是電網工程建設的基礎。要減緩電網工程對環境的影響，首先，應針對我國煤電、水電、核電、風電等基地，依照國家電網規劃進行環境評價，對各種不同的發電電網工程進行合理布局和規劃，增加電網體系架構的科學性和環保性。其次，對縣級、市級、省級等不同層次和區域的電網工程進行協調規劃，使得地方與國家電網規劃與產業政策、環境保護規劃、土地規劃、電源點規劃等有效契合，減少電網工程的無序架設，避免輸電線路穿越生態環保區域等情況出現。最后，把電網工程與其他基礎設施規劃統一協調起來，為電網的規劃提供有力的外部環境，減少與其他規劃的矛盾和沖突，使得電網規劃順利進行。

（四）采用先進的布局技術與設計

一方面，電網工程建設要采用先進的3S技術，即GIS（地理信息系統）、RS（遙感技術）、GPS（定位技術），通過3S技術提供的基礎地理信息、采集敏感點和監測點的信息，對電網工程建設進行規劃，建立環境地理信息系統。通過此技術減少工程項目穿越自然保護區、飲用水水源保護區等生態敏感區，避開沿線居民集中區，避免后續環境隱患。另一方面，對于輸電線路采用緊湊、同塔多回設計，導線采用大截面設計，提高單位輸送電量，對于交通不便地區采用飛艇、氣球等放線措施，對于山區采用高低腿等設計方法，保護農業林區等生態環境。

（五）加強對電網工程建設的監管

做好電網工程建設的監管工作，第一，按照環境保護部的《關于進一步加強輸變電類建設項目環境保護監管工作的通知》要求，對電網工程的環評、監理、監測、驗收等方面進行嚴格的監管，對電網工程項目環境影響進行嚴格的審批，對觸犯法律的行為進行嚴厲的懲罰，使得電網工程合理建設和運行。第二，對新建的500千伏以上電壓等級的交流電工程項目及直流電工程項目進行嚴格的環境監理，并對環境監理報告進行嚴格檢查，以此作為試生產和環保驗收的關鍵依據。第三，省級環保行政主管部門要對申請工程建設的項目進行現場檢查和審批，對于不符合的工程項目不得開始試生產，環保部門不得受理竣工環保驗收；對于審批合格的項目環保部門應明確規定生產管理的規范，使得工程項目符合國家規定的環境保護要求。

（六）建立電網工程后評價制度

對于建設好的電網工程要建立合理的評價制度，通過制度來評價輸變電工程建成后對生態敏感區、保護動植物、水土保持等方面的影響進行觀測和記錄，評價因輸變電工程而調整規劃后，是否具有合理性，通過評價的結果和標準對照，可以檢驗前期制定的環境影響減緩措施是否有效，并通過不斷驗證和改進達到電網工程建設更加科學、合理的目的，從而提高環境管理的有效性。

三、結束語

電網工程建設是一項系統工程，國家電網的目標是到2020年建成以三華特高壓同步電網為中心，東北特高壓電網、西北750千伏電網為送端聯結各大煤電基地、大水電基地、大核電基地、大可再生能源基地各級電網協調發展的堅強智能電網。可見，在未來我國的經濟發展和基礎設計建設中，電網工程的建設還將持續。本文僅針對電網工程對環境影響提供幾方面的相關對策，有關減緩環境影響的更健全和完善的對策或措施有待于更深一步的研究。

參考文獻：

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[3]任文春.高壓輸變電工程電磁場對環境的影響及防治[J].電力環境保護.2009（02）.

篇8

關鍵詞建設工程;項目管理

中圖分類號TU7文獻標識碼A文章編號1673-9671-(2010)041-0199-01

項目管理作為一門管理科學和一種特定的管理方法,為項目的實施提供了一種有力的組織形式,改善了人們對各種人力和資源利用的計劃、組織、執行和控制方法。知識經濟時代,項目管理已逐漸地應用到建筑行業以及社會經濟生活的各個領域和層次中,并成為管理理論的一個新的研究方向。

1工程項目建設前期設計階段

作為業主單位無論是企業發展需要的固定資產投資還是房地產開發項目投資,在制定項目投資計劃后首先得拿到合適的建設用地,無論是工業用地還是商住用地目前均需要通過市場競標取得,故對擬參與競拍的建設用地規模、規劃指標、周邊配套、環境等各方面必須要有一個合理的分析與測算,做到心中有數,確保合理價格取得建設用地使用權。

在取得建設用地后即可根據土地規劃指標結合投資目標編制項目可行性研究報告及規劃設計方案擬定,根據項目規模與性質可以組織規劃設計方案招標、競賽,采取多方案的比較策略從中擇優確定設計方案與設計單位,以確保項目設計質量,確定了一個優秀的設計方案則項目即成功了一半。根據建設項目的規模可以劃分若干設計階段,即概念設計、規劃方案設計、施工圖設計等,各個階段的設計文件都必須經過規劃等相關權力部門審批,以作為繼續設計的依據。而對于工程設計各階段的質量把控至關重要,直接決定項目的投資、質量、經濟效益與社會效益,所以業主方在此過程需特別予以重視與掌控,在確定最后的施工圖設計符合要求后還需及時送至具有相應設計文件審查資質的審圖機構審查,由專業機構與人員對施工圖質量、安全作進一步的把關,這是目前政府為了確保設計結構安全、符合工程建設標準強制性條文的一項強制措施,并作為辦理招標、質監、施工許可證等前期手續的基礎資料,同時根據各地消防部門對于消防設計的審核規定報送消防設計審核,建設附建式人防工程的項目還需報人防設計審核等環節。期間還需要及時辦理建設用地規劃許證與選址意見書,并根據規劃設計方案報環保部門審批,同時進一步做好項目立項等前期基礎工作。

工程項目質量管理的關鍵因素是主要實施者,所以在建設工程招標階段業主需要嚴格把關對施工單位和供貨單位的選擇,在委托招標人方面需要強調招標評審時注重審核施工單位所報項目經理的資質等也屬于重點考慮的范圍。

工程建設招標文件和合同中需要明確項目質量、工期、安全等要求,確定工程建設質量的標準以及工程檢查和評價辦法、獎懲辦法以及嚴格的標準等具體內容,不能用含糊的模棱兩可的質量要求標準進入建設工程合同等資料,在建設合同中應規定業主管理者或監理工程師對建設工程質量的絕對的檢查和監督的權利。在工程招投標工作中,需要防止投標單位的不正當行為,在招投標工作的執行階段,要對各投標單位在投標文件中說明其對所投標項目的質量管理體系、質量保證的措施和方法已做詳細的資料匯總,并由業主等方面的專家審查這些措施和方法的實用性、科學性、安全性,以此作為建設單位合理選擇工程承包商的依據。

2項目建設實施階段

工程項目建設過程中的組織,是指按照一定的目的、任務和形式加以編制,安排事物,使其有系統或構成整體。組織與協調的作用就是圍繞實現項目的各項目標,組織協調各參建單位、相鄰單位、政府部門全力配合項目的實施,以形成高效的項目團隊,共同努力去實現工程建設目標的過程。

在項目實施過程中,應該注意質量、工期、投資、環境、安全的統一,不能有所偏廢。協調與控制的目標是一致的,不能脫離項目目標去協調,同時要把工程的質量、工期、投資、環境、安全統一考慮,不能強調某一目標而忽視其他目標。

在項目實施過程中,項目業主對工程施工的具體管理控制主要是委托監理進行,工程監理的主要依據是項目業主與承包商簽訂的工程承包合同及國家相關法律法規、施工驗收規范、技術標準等。監理工程師對項目實施進行全方位的跟蹤監督,并在主要分部工程完成后,對分部工程進行監理評估及組織分部工程驗收,這對項目的實體質量控制是非常有效的。但考慮目前的監理市場整體水平與職業素養,業主方需要進一步完善自身的項目管理組織機構建設,明確業主方項目管理負責人及職權,加強自身管理人員的業務水平與管理能力,加強項目過程控制與參建各方的行為控制,才能有利保證項目順利實施。同時業主方在項目實施過程中要協調政府有關部門的關系,組織與協調監理單位、勘察單位、設計單位及各施工單位的工作,協調、處理工作中存在的問題或爭議等,確保各項工作能及時處理以不影響項目的實施。

3項目竣工及維修階段

工程竣工驗收階段是工程項目質量控制的最后一個重要環節,施工單位完成建設工程施工合同范圍內的所有施工內容后提交竣工驗收報告,監理單位對工程項目進行監理評估并形成監理評估報告,業主方在接到施工單位的竣工驗收報告后組織設計、監理、勘察、施工等參建各方會同現場驗收,并報當地的質量監督部門申請竣工驗收程序合法性監督。竣工驗收工作是對項目實施過程中的各項工作的總結與評定,也是項目質量的最終把關,在驗收過程中參加驗收的各主體應嚴格按技術標準,規范進行檢查、檢驗,在檢查中發現問題必須指出并作好驗收記錄,督促有關責任主體限期整改,以保證工程符合技術規范、標準投入使用。同時根據各地、各部門的相關規定,項目還需要根據實際情況申請環保、人防、消防、規劃等部門組織單獨驗收,在全部驗收項目合格并取得相關驗收文件后即可辦理竣工備案手續,并辦理后續的產權證。

建設工程的質量保修階段是對該項目施工單位的服務質量的管理和控制,這個階段也是尤為重要的,一般的示范性建設工程施工合同文本中均會有標準的工程質量保修書供業主方與施工單位填寫簽署,根據分項工程約定明確保修的期限與責任。在建設工程交付使用時需要提供各工種各專業的施工維修人員的聯系方式,以便及時的進行聯系維修等任務;對于工程項目的保修盡可能的安排固定的負責人,該負責人可以選定項目建設的管理人員或物業管理工程部管理人員,由于他們具有專業知識水平及其對該工程的具體情況的了解和施工單位的熟悉,所以在遇到問題時反應更迅速,聯系更方便,查找原因更快捷。

4結語

建設工程項目管理是一個進行多方面控制的管理過程,項目管理的內容很多,涉及的面很廣,作為業主方必須對項目的各個階段的工作內容與重點做到心中有數,合理組織、控制、管理各項工作才能保證項目按既定目標順利實施。

參考文獻

[1]華燕,王際芝等.建筑企業需要什么樣的安全管理[J].土木工程學報,2003,3.

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論文摘要：文章結合電力配網工程的特點，分析了工程管理過程中各個環節存在的問題，探討了在實際工作中應該重點注意和切實加強管理的方面，并提出在電力配網工程全過程造價控制的應對措施。

在電力配網工程管理當中，造價控制是其中的重要環節，與年度投資計劃有著密切的聯系，也直接影響電力企業的效益。做好配網工程的造價控制工作，有效降低和控制電力配網工程造價，對提高電力企業的經濟效益有著重要的意義。如何合理確定和控制工程造價，使工程造價的增長控制在一定范圍內，是非常重要的。

工程造價的合理確定，就是在建設的各個階段，采用科學的計算方法和切合實際的計價依據，合理地投資估算、設計概算、施工圖預算、承包合同價、結算價及竣工結算。而工程造價的控制，就是在投資決策階段、設計階段、項目招投標階段、項目建設實施階段，把建設工程的造價控制在合理的造價限額以內，并隨時及時修正因各種外力因素而造成工程費用增大的情況，力求在各個建設項目中能合理地使用人力、物力、財力，以取得較好的投資效益和社會效益，從而保證項目管理目標的最終實現。

電力配網工程的典型特點是工程數量大、規模相對小、項目繁雜、市政干擾較多，很多細微的工作經常容易被忽視。以下結合電力配網工程的特點，對實施過程中要注意的問題和解決措施進行探討。

一、工程立項階段

配網工程的立項工作由供電所根據配網項目的基礎資料數據完成，供電所人員通過資料收集，整理配網運行情況、報裝增容、客戶投訴情況、轄區內土地規劃建設情況等，結合年度規劃提出六大類配網工程項目，包括：（1）新建變電站配網10kV出線工程；（2）重載設備（線路、配變、臺區符合調整）改造工程；（3）滿足用電需求新建工程；（4）優化網絡結構，提高供電可靠性工程；（5）消除配電網設備安全隱患工程；（6）設備更新改造工程。

提出估算，這是整個項目造價控制的第一環節，估算做得越準確，項目在往后的造價控制就越容易。對于該項工作，可以對照去年工程造價情況、物資報價情況，根據工程的規模進行估算。

二、設計階段

工程設計是具體實現技術與經濟對立統一的過程，項目一旦確定，設計就成了工程建設和造價控制的重點。此外，在工程的實施過程中，由于重大設計變更而導致工程投資增大的情況屢見不鮮，因此，加強科學設計的管理是造價控制的關鍵。由于配網工程相對結構簡單，造價較低，而且項目下達批量大，設計單位設計任務重，容易出現設計質量問題。所以，項目實施單位必須在設計圖紙審查及概預算審查上嚴格把關，對于規模核對、設備選型、套用配網典型設計等問題上仔細審查，此外還要注意青苗賠償費用、封航費用、占用道路等費用要按照實際情況列支。建設單位對設計圖紙的合理修改意見應該盡早提出。

此外，在滿足使用功能的前提下，可進行優化設計、方案比較、技術經濟分析，選用先進使用、經濟合理、安全可靠的設計思想。在滿足功能或者盡量提高功能、符合規范要求的前提下，盡量降低成本，把配網工程建設資金花在刀刃上。

三、購買設備、材料階段

電力配網工程當中，設備、材料的費用通常占三分之二。控制好設備、材料的費用，就控制了工程成本的大部分。推行并完善設備、材料的招投標制度，能夠使業主單位通過市場招、投標來選擇質優價廉的產品，從而有效控制配網工程的造價。

四、施工階段

工程施工階段是形成工程實體的主要階段，是造價控制的主要實施階段。在這個階段當中，要科學地組織建設，并十分注重造價信息的收集和分析，采取各種有效措施，嚴格控制支出，對各種影響造價的因素加以控制，正確地處理造價和工期、質量的辨證關系，發現問題要及時采取措施，以確保控制造價的目標實現，從而提高工程建設的綜合經濟效益。

一方面，要加強合同管理。配網項目在實施過程中要簽訂各種的合同和協議，要落實專業人員管理，嚴格執行公司的合同審批制度，保證合同的嚴密性和合法性。有時合同的條款存在漏洞，對實際可能發生的情況未能規定和說明。所以合同的專用條款要結合具體工程的實際情況，進行合適的增加、修改等，而且要加強執行合同的監管力度。由于施工階段的造價控制目標就是承包合同價，因此，在施工過程中要采取各種有效措施，嚴格控制支出，并將實際支出值與造價控制目標值進行比較，隨后作出分析及預測，對各種干擾因素加強控制，及時采取措施，以確保造價控制目標的實現。此外，根據實際情況，允許對造價控制目標進行必要的調整，使之始終處于最佳狀態并切合實際。

另一方面，要嚴格控制設計變更。工程變更包括設計、進度計劃、施工條件變更等等，而設計變更是最主要而且影響造價最大的一類變更。因此要加強設計變更管理，盡量降低由此引起的經濟損失。在工程施工過程種，引起設計變更的原因很多，例如：工程設計深度不夠，使工程實際與設計圖紙不符；技術規范改變而導致的工程性質或類型的改變。要嚴禁通過設計變更擴大建設規模，增加建設內容。確實需要發生的設計變更必須認真處理，審查尤其重要，必須由項目實施單位、監理單位、設計單位、施工單位召開會議協商，并形成會議紀要，同時出具設計變更申請并由監理工程師辦理簽發后報項目建設單位審批。審查人員必須從控制造價的角度來審查設計變更方案，而且要加強現場簽證的規范性，為合理確定工程造價提供準確的依據，尤其要注意以下幾點：

1．確實屬于原設計不能保證工程質量要求，設計遺漏或有誤，及與現場不符無法施工則一定要改。

2．一般情況下，即使變更可能在技術上是合理的，也應該全面考慮，將變更后所產生的效益（質量、工期、造價）與現場變更增加的費用和可能引起的索賠等所產生的損失，加以比較，權衡輕重后再做決定。3．工程造價增減的幅度是否控制在概算范圍內，若變更有必要，但是超出概算，必須慎重考慮并報管理部門同意。

4．設計變更必須說明原因，如工藝改變、設計選型不當，設計漏項、設計失誤或者其他原因。杜絕原因不明，只是增加材料用量的變更。

5．杜絕未做好開工準備，設計深度不夠，造成邊設計邊施工、邊施工邊變更的情況。

6．設計變更必須經過監理工程師認可簽發，并辦理齊全設計變更的手續和現場簽證。

五、工程竣工結算階段

配網工程竣工結算工作是工程造價控制的重要環節，是最終反映配網工程的實際造價，而且直接反映甲乙雙方的經濟利益。對建設單位來說，要精打細算，盡可能降低工程造價；對施工單位而言，為了追求經濟利益，通常多報結算，增加造價。配網工程采用工程量清單計價，結算時應重點審核工程量。結算的工程量應以合同文件中的工程量清單為依據，考慮變更工程量。審查時要熟悉圖紙、掌握工程量計算規則，并對整個工程設計和施工有系統的認識。采取聘請有資格的中介機構審核結算，并且由項目建設單位審核把關的方法，能夠有效防止施工單位多報結算、虛報工程量的現象，使工程的竣工結算能夠真實反映工程總造價。

六、結語

工程造價審查和控制的目的不僅是核減工程費用金額的多少，重要的是通過審查和控制來發現項目投資管理上存在的問題和薄弱環節，促使投資管理不斷完善，提高投資效果。投資管理中應充分發揮激勵和約束兩種機制的功能，并不斷進行投資管理體制的改革，實行建設項目的法人管理制度，改革現行的定額計價模式，實行量價分離，形成以量為主的企業定額系統，建立以市場定價的價格機制。

電力配網工程中的造價控制與管理是一個系統的、動態的、全方位的過程，項目建設單位對配網工程造價的管理上始終應該貫穿于工程實施的全過程，在工程建設的各個階段，規范對工程造價的管理，實現事前控制，合理使用資金，提高管理效率，時刻要有控制工程造價的思路，最大限度地提高建設資金的投資效益，使電力配網工程的建設資金能夠真正落到實處。

參考文獻

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