社會保障基金的籌措方式范文

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中國社會保障制度以20世紀80年代為分水嶺,可分為傳統社會保障制度和現代社會保障制度兩個部分。傳統社會保障制度主要表征為以養老保險、醫療保險和隱性失業保險為主要構架的制度體系。現代社會保障制度與傳統社會保障制度相比,有兩個意義深遠的轉變:一是用現代社會保障制度取代傳統的企業保險制度;二是用正規的公共社會保障計劃替代非正規的群體行為。換句話來說,社會保障制度正納入我國基本的經濟制度。

一、社會保障基金的兩種籌措方式對于第一個轉變,毫無疑問,要肯定這種轉變思路的正確性。資金來源的多樣化也是使我國社會保障制度真正實現持久性、社會化的前提條件。在傳統社會保障制度執行期間,國有企業承擔了繳納社會保險基金的重任,而且通過吸納新增勞動力,以企業制度的形式替代了失業保險制度的功能和作用。從表現上看,高就業政策將勞動力的公開性社會失業轉變成企業內隱蔽性在職失業。這樣,國有企業對冗員的工資支付實際上類同于本應由政府承擔的社會福利項目,此外還有名目繁多的各類補貼,包括住房等大量暗補。企業不僅要提供巨額的社會保險、社會福利資金,而且還要提供大量的直接服務。

總之,我國始建于20世紀50年代初期的企業保險制度違反效率和公平原則,由此導致企業的長期運行成本超過其制度收益,并進而危及宏觀經濟運行的總體效益和質量。到20世紀70年代末期,中國國民經濟運行已瀕臨崩潰,與之相適應的傳統社會保險制度也在劫難逃。統計資料表明,國有單位保險福利費總額1978年為68億元,1995年達1980億元;國有單位保險福利費總額相當于職工工資總額的比重不僅明顯高于全國其他各類企業單位的水平,而且,從20世紀70年代末以來一直呈現高速增長趨勢,國有企業實在難以承受如此巨大的負荷了。可見,合乎情理的推論是:必須改變以企業為唯一籌資來源的模式。另外,從市場經濟國家的經驗來看,保險資金的籌措渠道基本上沿襲同一種模式,即來源于三個渠道:政府、企業和個人。但各國具體的執行方法有區別,主要體現在政府、企業、個人三方負擔比例上的差異。

二、中國目前社會保障制度中最大的障礙是資金問題社會保障制度改革后,我國目前社會保障資金籌措方式由企業保險方式逐漸轉化為政府、企業、個人三方參保的社會保險模式,即“三個拿一點”的社保資金籌措方式。由于這種三方參保的模式制度設計中的缺陷,造成了我國現行社會保障制度的實行不盡人意。下面僅就社會保障制度中最大的障礙———資金問題作具體分析。由于我國目前社會保障制度的三個核心體系———失業、養老、醫療方面的統籌是分立而設的,因此,我們分別探討這三個子系統的具體情況。

(一)養老保險制度我國目前養老保險制度的模式是“統賬結合”,設計的目標是把現收現付制的社會統籌與儲備積累制的個人賬戶結合起來,既體現社會共濟,又體現自我保障。這樣設計的出發點:一是為應付預計在2025年前后到來的人口老齡化高峰;二是為了適應市場經濟的需要,在國家、企業和個人之間形成合理的責任分擔格局。但是這個制度執行起來卻不盡人意,養老基金收不抵支己經是非常普遍的現象。到1999年底,養老保險基金收支平衡后其滾存余額為734億元,僅夠支付當年基本養老基金的38%,根本談不上什么積累。最近幾年來,養老金開支總額大大超過了預算,以北京市為例,平均退休年齡降到了51.7歲。1996年人均月退休金為400余元,1999年增長到700余元,增長幅度遠遠超過了經濟增長和企業平均工資增長率。退休人員和退休金水平增長過快這兩大因素導致北京市的退休金支出總水平1999年比1996年翻了一番還多,1999年當年即出現收不抵支。而北京市的收支情況在全國還算好的。[1]

(二)失業保險制度相對而言,中國失業保險制度的現行模式是與國際接軌的,即向所有企業職工收取失業保險費,一旦遭遇失業風險,他們就可以領取24個月的失業保險津貼。但是,由于目前我國嚴格區分了“失業”和“下崗”兩種類型,而下崗職工生活費仍然從失業保險基金中扣除,所以失業保險基金的籌措仍然是個難題。按目前所見到的中等計算口徑計算,1999年底國企下崗職工652萬人,每人每年需要基本生活費和各項保險繳費5400元,每年共需352億元,因而失業保險繳費率應該達到6.6%。但目前除了3%的失業保險基金外,尚缺一個其繳費率在3.6%左右的“下崗保險基金”。

按照目前的職工工資總額的規模(9875億元),這個“下崗保險基金”的規模應當保持在每年355億元以上,但從1999年全年的下崗職工基本生活保障金“三三制”籌資情況來看,失業保險基金調入企業服務中心的金額為40.9億元,遠沒有達到1/3(即117.3億元)。有下崗職工的企業70%左右是虧損企業,根本無法完成其1/3的籌資任務。[2](三)醫療保險制度目前醫療保險方面的問題,主要是實行醫藥分開和醫政分開改革,以提高醫療行業的效率和杜絕醫療腐敗和浪費問題。但是,在基本實現醫藥分開和醫政分開以后,要建立城鎮統一的基本醫療保險制度和農村的合作醫療保險制度,資金缺口也非常大。從醫療保險支出方面看,首先是基本醫療保險,按1999年已正式實施基本醫療保險制度的城鎮職工為469.9萬人和年支出保險金16.5億元的水平,全國11773萬城鎮職工需要開支基本醫療保險約為413億元。這個金額占城鎮職工工資總額的4.19%。

其次,按參加職工大病醫療保險和離退休醫療統籌的總人數15503萬人和每人每年須支出366.42元計算,每年的金額為568億元,占職工工資總額的5.75%。這兩方面需要的醫療保險全年支出規模為981億元,占城鎮職工工資總額的9.94%。[2]但目前企業或單位負擔的醫療保險繳費為工資總額的6%,個人醫療保險繳費為2%,二者之和8%,尚有約相當于工資總額1.94%的所需醫療支出沒有來源保證。從將來建成覆蓋全國城鎮范圍的醫療保險體系看,每年需要彌補空缺資金量為192億元,這一資金規模大約與目前全國醫院每年靠售藥獲得的盈利200億元相當,這意味著,建立醫療方面社會保險制度所需的大量資金目前尚無確定資金來源。面對建立社會保障制度所需大量資金,中國目前采取由政府、企業、個人三方共同分擔的模式。然而由于制度設計中所存在的弊端以及中國計劃經濟體制時期遺留下來的種種問題,使得這種模式的實施效果不盡人意,政府、企業和個人都未能從中獲益。

相反,制度設計的不完善激化了三者的矛盾,使我們現行的社會保障制度的實施陷入尷尬的境地。對業來說,負擔過重是不爭的事實,在社會統籌的各類保險基金中,國有企業目前承擔的繳費率按照要求在30%左右。眾所周知,目前國有企業面臨困境,轉困尚且不易,繳費談何容易。龐大的社保資金繳費任務對沒有利潤來源的企業來說,無疑是一紙空文。于是,本應由企業承擔的部分轉嫁到政府頭上。從政府的角度來看,存在的問題也不小。我國在養老保險和醫療保險領域,實行的都是“三支柱”模式。所謂養老保險三支柱模式,是指養老保險制度由政府負責的基本養老保險、企業或工會負責的職工退休金計劃和個人負責的養老儲蓄合成,三支柱疊加保障職工退休后能維持原有生活水平。按國際慣例在三支柱中,政府承諾的基本養老保險一般是低標準的,現收現付的;二、三支柱的水平視經濟的增長和個人收入水平而定。但是我國政府承諾的基本養老基金保險目標過高、包攬過多、責任過大,甚至引發了承兌危機。目前企業養老金的平均工資替代率高達80%,追根溯源,是因為中國的退休制度只夠吃飯穿衣,退休時,為維持本來就很低的生活水平,退休金的平均工資規模率高于國際實施社會養老保險的國家是可以理解的。但改革20多年了,中國城鎮職工的工資早已超出了原先“生活費”的概念,我國的社會養老保險制度卻依然維持了計劃經濟體制下的高工資替代率。而這部分人本來并沒有實行個人積累制,所需退休金完全由企業轉嫁到了政府頭上。1999年,政府在社會保障方面的支出占財政收入的比重已接近11%,金額1100億元左右,政府實際負擔的繳費率為11%。個人也沒有從現行制度中獲得應有的利益。據調查,有60%以上的被調查者對“社會保障”不滿。在調查中,公眾最擔心的家庭和個人問題依次是:生病住院、下崗和失業、家庭經濟困難。

三、關于社會保障基金籌措方式的幾點探討在完善現代社會保障制度的過程中,應對政府、企業、個人在社會保險基金中所充當的角色有一個正確的定位。政府應該保障社會保障制度的基礎部分。這些部分包括:政府設立的公立醫療的全部成本,包括藥品的成本;基礎養老金當年收不抵支的部分;以社會救助的方式,援助最低生活保障線以下的貧困人群;以就業培訓方式,資助失業下崗人員轉崗培訓,并以培訓期間生活補助金的方式,資助受訓人員的生活費(這筆費用和可能會大大超過企業繳納的失業保障費);以合約形式,支持部分甚至大部分承擔社區服務的非營利組織的服務成本。基礎養老金隨物價增長的部分也來自政府。企業應該保障的部分包括:按法律規定的比例繳納基礎養老保險費;按照法律規定的比例繳納就業培訓費和失業救濟費。間接來源于企業的有———以納稅方式償付醫療健康服務的部分社會成本;以納稅方式償付政府支持社區服務的成本。個人應該保障的部分包括:以稅管所代繳方式,強制扣繳私營企業、個體工商戶基礎養老保險費;以付費方式抵償各項社區服務的部分成本。間接來源于個人的有以納稅方式償付醫療健康服務的部分成本及政府支持社區服務的成本。同時,社會保障基金籌措方式可以考慮通過“發債、征稅、收租”來解決其來源問題。超級秘書網

(一)發行特種國債由于作為現行籌資來源的財政、企業和職工的經濟狀況都不好,潛力有限,不如將社會保障基金的缺口即每年1000億~2000億元左右作為特種國債發行,吸納社會較富裕人員和家庭的資金,在目前社會保障較困難的階段可以實行10年左右,以渡過這個困難時期。我國的國債負擔率(國債余額/GDP)目前僅有10%~12%,離國際通行的60%警戒線還較遠,財政赤字負擔率(財政赤字/GDP)也在l~2%左右,沒有達到3%的國際警戒線。所以,中國尚有較大的社會保障債券發行空間。社會保障國債的發行,其優勢在于政府憑借自身的信用,可提前實現收入以應付即時支付需要,以后的還債負擔分攤還體現了社會保障中的下一代供養上一代的原則。而且還有助于改善人們的預期,在一定程度上促進投資、消費。

(二)提高繳費率或征稅率社會保險基金的不足就是因為繳費率不夠高和覆蓋面不夠廣,可以設想將目前社會的養老、失業和醫療合并為一種社會保障稅,具體稅率應根據我國現階段居民生活費開支的平均水平和近期經濟發展趨勢,測算養老保險和失業保險支出的需要,并參照目前各地區、部門這兩項統籌繳費的實際情況來綜合計算確定。在社會保障稅稅負水平的確定上,我國可以考慮將社會保障支出占GDP的比重定在15%左右,待國力進一步增強后,再做相應的調整。

(三)征收國家土地地租中國實行的是土地國家所有制,國家對農村土地擁有終極所有權,對城市土地擁有直接所有權。但長期以來,城市土地所有權的經濟利益并未得到實現,單位對國家土地的占有和使用是無償的。如果實行地租收歸國有,按現有城市建成區每平方米收取0.1元計算,地租收入可達1400億元~1700億元,這筆資金可以彌補相當一部分社會保障基金的缺口。通過以上“發債、征稅、收租”三種綜合改革措施,可以彌補現時的社會保障基金的缺口以應付近期的支付需要。但要獲得長期穩定的社會保障基金,就必須將這三方面的措施作為一種制度,用法律的形式固定下來。

[參考文獻]

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【關鍵詞】社保資金 使用問題 對策分析

一、社保資金概念

社會保障資金也稱社保資金、社會勞動保障資金，也簡稱為“社保金”，是由國家和地方社會勞動保障局統籌的，通過國家、地方、單位集體和個人多渠道籌集的資金，主要用于參與社保的勞動者的社會保障和社會福利，是為參保人員的未來生活提供最基本保障的“養老金”和未來生命意外搶救或醫治的“救命錢”。

現行的社會保障資金包括社會保障基金和企業保障基金。社會保障基金是指為實施各項社會保障制度，通過法定的程序，以各種方式建立起來的用于特定目的的貨幣資金。社會保障基金按用途可以分為社會保險基金、社會救濟基金、社會福利基金等。企業保障基金包括企業補充養老保險基金（也稱“企業年金”）和企業補充醫療保險，其中主要的是企業年金。

社會保障資金的籌資方式大體有三種：第一種是現收現付制，即社會保障完全靠當前的收入滿足當前的支出，不為以后年度的保險支出作資金儲備；第二種是完全基金制，即為社會保險設立一種基金，這項基金在數量上能夠滿足今后向投保人支付保險津貼的需要；第三種是部分基金制，即繳費水平在滿足一定階段支出需要前提下，留有一定的儲備。

社會保障資金的使用使人民群眾基本的生活和醫療需求得到了保障，為社會的和諧和穩定創建了良好的基礎和前提。社保資金的使用保障了人民群眾在失業、年邁、生病、工傷、生育時期的收入和醫療有基本保障，沒有收入、低收入以及遭受意外災害的人民群眾有生活來源，保障困難群眾的基本生活。社會保障資金的使用使人民群眾基本的生活和醫療需求得到了保障，為社會的和諧和穩定創建了良好的基礎和前提。通過社保資金的使用，能夠在一定程度上緩解經濟社會發展過程中的不均，使人們能夠充分享受到經濟社會發展的成果以及不斷提高的物質生活和精神生活。

二、我國社保資金使用中存在的問題

首先，社會保障資金籌集困難。目前我國還沒有建立統一、穩定的社會保障資金籌措機制，社保資金的來源還比較單一，只靠征繳的基本養老和失業保險基金根本就無法滿足日益增長的支付需求，而且拖欠、不繳、少繳統籌金的現象普遍存在，使廣泛籌措社會保障資金有很大難度。

其次，社會保障資金的保值增值功能較弱。在社會保障基金入市投資開放之前，大量的社會保障資金基本上都是用來購買國債以存入銀行，用利率和利息實現社會保障基金的保值和增值，這使社會保障資金使用率及其增值保值功能低下。

再次，社會保障資金使用中管理缺乏監督。由于目前我國的社會保障資金是由政府的下屬機構來征繳、管理和使用，三項權利集于一身。民政、勞動和社會保障、衛生、保險、鄉政府等部門分別管理了其中的一部分，這樣容易出現有利益時相互爭管和有責任時相互推諉的情況，不利于社會保障的統籌規劃和高效運轉，更不利于該項基金的安全管理。社會保障管理體制條塊分割，容易造成“上有政策，下有對策”的現象，出臺的政策、法規、條例等約束力大大降低，宏觀監控能力下降。

三、加強我國社保資金使用效果的對策

第一，征收社會保障稅是籌集社會保障資金的最佳選擇。征收社會保障稅有利于加強社會保障資金籌集的強制性。征收社會保障稅，最根本的就是把社會保障資金籌集推入法制化軌道，有利于增強社會保障籌資的強制性，擴大社保覆蓋面，國家通過頒布稅收法律，可以將不同企業、行政單位的職工和個體勞動者都納入社會保障范圍，國家、企業、個人三方的分配就可以通過法律形式固定下來，這樣一方面可以有效的避免現行籌資統籌比例的隨意性，另一方面又可以有效避免籌資手段不當，統籌基金拖欠等問題，增加社會保障資金籌集的規范性，使資金籌集更加有效率。

第二，完善投資功能以及擴大社會保障覆蓋面。一方面，可以考慮對風險比較小的行業和對抗通脹行業進行投資，防止社會保障資金的價值縮水，對于銀行存款的比例可以適當降低，而對于國債則不需要那么高的比例限制，應該被允許優化投資組合和增加投資。另一方面，要加快社會保險立法步伐，通過立法，明確政府的職責，明確社會、用人單位和個人各自的權利和義務，只要用人單位用人，只要企業開業，就必須要參加社會保險，這不僅是用人單位必須承擔的社會責任，也是政府的行政職責，同時，按照規章制度嚴格監督，確保全體勞動者公平享受社會保障。

第三，相關政府部門要定期對各項社保資金的撥付和使用情況進行專項監督檢查，確保社會保障資金的項目配套資金落實到位，杜絕資金在使用中存在的虛列虛支、擠占、弄虛作假、挪用的問題。要設立由財政部門組織的，人力資源和社會保障局、民政部門、衛生部門等參與的對社會保障資金進行監督和管理的團隊，制定日常的社會保障資金監管制度，逐步實現政府的社會保障資金監督檢查工作規范化、制度化，并且要及時將監督檢查的結果公布到社會。要充分利用互聯網、報紙、電視廣播、熱線電話宣傳社會保障政策，積極探索社會保障資金在籌集和使用情況方面信息披露的方式和披露的途徑，及時為廣大群眾解決社會保障資金相關的疑難問題，逐步使社會保障信息公開化、透明化。

我們的社會保障制度還處在不完善的階段。因此，社會保障制度要從國情出發，兼顧國家、集體、個人的利益，顧及長遠利益，準確仔細的使用社會保障資金。

參考文獻

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[2]周彬蕊.地方政府債務膨脹治理研究——基于政府債務支出的視角.全國商情理論研究.2012，（16）：34—37.

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構建具有中國特色的社會主義和諧社會離不開完善的社會保障體系支撐，而社會保障體系建立在社會保障資金的籌集之上。因此，建立起適應我國社會保障要求的穩定、可靠、有效的社會保障資金籌集機制，不但是社會保障事業發展的需要，而且是我國構建和諧社會的重要內容。

一、現行我國社會保障基金籌資模式的弊端

（一）籌資渠道單一、資金缺口大

社會保障基金籌資渠道應實現多樣化，而目前我國的籌資渠道相對較為單一，當前只有養老保險、失業保險實行較低比例的收繳制度，醫療保險只在個別城市實行試點個人收繳制度，生育保險尚在醞釀之中。各項保障費用基本來源于職工就職的單位，而個人對于基金的支出很少，這在一定程度上造成社會保障基金來源受阻，資金缺口日益增大。目前我國養老保險基金已經出現支付危機，據有關部門統計，截至2004年底，全國范圍內養老保險個人賬戶空帳規模累計已達7400億元，而且每年還會以1000多億元的速度增加。

（二）剛性不足、缺乏立法保護

社會保障基金收繳辦法由地方政府自行制定，靠行政手段推向社會，缺乏嚴格有效的法律依據和強制有力的硬性約束，對于未能按照規定上繳的企業或者個人缺乏法律懲治措施，這導致了社會保障基金缺口的進一步增大。此外以“費”的形式征繳資金不像以“稅”的形式那樣具有強制性、固定性等特性。

（三）參保面窄、社會化程度低

目前我國社會保險覆蓋面僅限于城鎮、工礦區的企事業單位，即使在這些已參保的企業中，實際繳費人數與應繳費人數也存有巨大的差距。而我國農村的社會保障基金才剛剛展開，農民還未能充分享受到城市居民的社會福利，加上農民負擔過重，造成城鄉差距的進一步加大，這嚴重阻礙了我國建設和諧社會的宗旨。因此，社會保障基金籌資模式改變勢在必行。

（四）部門職能不清、管理機制混亂

我國目前參與到社會保障基金征繳的部門眾多，這些部門囊括了地稅、人事、勞動、民政、保險、衛生等單位，它們都在經辦和社會保障基金。然而這些部門之間缺乏明確的分工，各自為政，各行其道，這造成了管理成本高，而效率低下的惡劣狀況，嚴重阻礙了社保基金的征繳和統籌。

二、各國社保基金籌資模式比較分析

（一）世界各國社會保障基金籌資模式

目前，全世界已有172個國家建立了社會保障制度，社會保障基金籌資方式主要有三種方式：第一，征收社會保障稅，即政府通過稅收形式籌集社會保障金，直接構成政府的財政收入，并通過專門的社會保障預算進行管理。第二，征繳社會保險費，即通過雇主和雇員繳費形式籌集社會保障基金，不直接構成政府的財政收入，但由政府專門部門進行管理和運營。第三，強制儲蓄制，即將雇主為雇員繳納的保障基金及雇員按規定繳納的保障基金，都統一存入個人專門的社會保障賬戶，其本金及相應利息收入均歸個人所有，政府通常只保留少部門的稅收調節權。

（二）各種籌資模式比較分析對我國的啟示

三種社會保障基金的籌資模式在不同時期、不同國家和地區都曾起到良好的作用，但隨著社會的發展變化，征收社會保障稅這一形式越來越顯示出其強大的生命力。社會保障稅的實施使得社會保障基金的征收和管理有了嚴密的法律依據，并且，“以納稅籌集社會保障基金無疑更有利于體現社會保險的強制性，提高社會保障基金的征繳力度和統籌層級，有利于不同地區間企業的公平競爭，也有利于增強公民的納稅意識。”對于社會保障統籌繳款方式而言，它所依據的是部門性、地方性的法規，法律層次低，缺乏約束力，管理分散，不便于社會保障基金的征收和管理；而采取儲蓄制形式，雖然考慮了收入與支出的對應關系，但是這種社保基金籌資模式對于賬戶管理要求較高，只適用于人口少，且地區發展水平差距不大的國家，特別是在經濟發展不景氣或企業經營虧損時難以保證社保基金的籌措時期。

通過以上三種籌資模式比較分析，結合我國目前社保基金籌資模式的現狀，建議我國盡快開征社會保障稅，充分利用稅收三性的特征，依法征收社保基金，利用人們不斷增強的納稅意識，提高我國社保基金征繳的到位率。

三、我國社保基金籌資模式必然選擇——費改稅

（一）社保費改稅的優越性

1.廣開稅源，保障基金充沛。開征社會保障稅可以廣開稅源，徹底改變現存由于自愿參保或者動員參保帶來的導致社保基金征收不足的弊端。依據稅法強制全部企事業單位及有關團體、個人等依法上繳社保稅，保證社保基金籌集渠道的暢通，保障社保基金的充足率、到位率，從而最大限度地保障廣大勞動者的基本權益，促進我國和諧社會的建設。

2.加強社保基金征收管理，保障基金安全。社保稅的實施，顯示了稅收的“剛性”原則，能夠減少征管過程中的不繳、少繳、欠繳現象的發生，充分實現社會保險的強制性。社會保險費改稅后，形成了“稅務機關征收，財政部門管理，社保部門發放，審計部門監督”的管理新模式。將社保基金的征收、管理、發放分別由相應部門負責，協調了部門的職能分工，社保基金實現“收支兩條線”的運作，有效遏制了現存社保基金籌資和發放過程中腐敗行為的發生，保障了社保基金的安全。

3.利于社會統籌安排與調度。社會保障稅是國家為籌集社會保障基金，以工資薪金所得作為征稅對象而征收的一種特定的稅目，其既有一般稅收的強制性，但又缺乏稅收的無償性。在全社會范圍為以“稅”的形式征收社保基金，克服了不同地區、不同部門間不公平現象的發生，避免因繳費率不同造成的企業負擔不均，有利于社保基金在整個社會范圍為統籌安排。社保稅的開展在宏觀和微觀上保證了基金的征繳，推進了社會的公平進程；社會保障稅的開征解決了原來勞動力因流動造成社保基金不能進行相應轉移的問題，社保基金不會因為人員工作地變更而中斷。

（二）社保費改稅的可行性

我國目前基本已經具備了開征社會保障稅的基本條件，開征社會保障稅是切實可行的。這主要體現在以下方面：

1.當前對于社會保障費改稅的征收模式已基本達成了社會共識，近些年社會各界對于要求開征社會保障稅的呼聲不斷高漲，學術界對于開征社會保障稅也進行了有益的探索，甚至提出了具體方案，這些研究和探索為開征社會保障稅奠定了堅實的社會基礎和理論基礎。

2.從國際比較結果看，繳稅制理應成為社會主義市場經濟下社會保障籌資模式的首要選擇社會主義市場經濟條件下社會保障籌資模式的選擇，開征社會保障稅是我國市場經濟下社會保障籌資模式的最佳選擇。

3.我國已經具備了開征社會保障稅的組織基礎與經濟基礎。從組織基礎看：稅務機關經過多年的稅收征管實踐，擁有一只強大且素質較高的征收隊伍、積累了大量和豐富的稅收征管經驗，作風過硬、業務精熟；具備功能齊全的征收設施和健全的報稅網絡，可以為繳費戶提供全方位的優質服務；有較嚴密的稅源監控制度，熟悉和了解企業生產經營、工資水平、人員變化、財務收支等情況。從經濟基礎看：改革開放以來，我國經濟實力以及城鄉居民收入大幅提高，我國已經具備開征社會保障稅的經濟基礎，我國的企業單位與職工個人也具有相應的承受能力。

（三）實施社會保障稅的政策建議

1.加快《社會保障稅》立法進程。原有的社會保障費主要是以行政政策為主要管理手段，給社保基金的籌集帶來了大量問題，隨著社保費改稅的實施，配套的法律必需加快制定，為社會保障稅提供法律上的依據。依據法律條款明確社會保障各個主體的權利義務關系，保證社會保障體系合法、有序運行。

2.加強農村社保籌集渠道建設。目前我國社保基金籌集中面臨較為嚴重的問題之一便是社保基金覆蓋面窄，特別是廣大農民還主要依靠自我保障，這嚴重阻礙了我國社會主義新農村建設。為了最大限度的保障農村勞動人民的安居樂業，必須借助于社會保障稅的特性，開拓農村社保基金的籌資渠道，擴大農村參保面。

3.社會保障項目、范圍、標準的確定，必須遵循循序漸進與低水平的原則。各國社會保障制度的發展過程表明，社會保障范圍與程度是與一國經濟發展水平及具體國情密切相關的。總的來說，隨著社會的發展，社會保障的范圍是逐步擴大的，層次是逐步提高的。由于我國尚處于生產力發展水平的較低層次，而人員基數過大，因此，我國應特別注意社會保障項目、范圍、標準的確定，必須遵循循序漸進的原則，且低水平保障應成為我國長期堅持的原則。

4.明確社會保障功能的定位是保障而不是公平。社會保障一直強調社會公平的原則，一百余年來，稅和稅收規則作為福利國家的工具，被大多數福利國家用來影響收入分配，試圖通過合理的收入再分配政策調節市場經濟發展而導致的貧富懸殊，但實際的情況是，幾乎每一個政策評價都表明再分配的效果不好，即使在福利國家也不例外。對于中國而言，在開征社會保障稅之初，強調并明確社會保障的功能是保障而非公平，是一個真正需要引起我們普遍關注的至關重要的問題。

5.實現社會保障稅收收入統籌調劑。由于各個地區的社會保障收入能力和社會保障支出需要在不同時間段進行，因此，有必要建立起一個在全社會范圍內的社保基金余缺統一調劑機制，減輕國家財政負擔，協調地區平衡。

6.新舊籌資模式的銜接與轉換。社保費改稅是社會保障基金籌資模式的重大變革，因此，以稅務部門為主導的征收管理體系與現行征收辦法存在著諸多矛盾，社會保障費改稅的實行必須做好兩種新舊籌資模式的平穩過渡。這可以通過部門間職能的再分工來實現，對于原有社會統籌基金的處理，在社會保障稅開征后要逐步由原來勞動部門統籌與管理的社保基金交由財政部門管理，列入國家預算，由現社會機構代為保管，按照國家財政保障預算項目規定予以使用，審計部門監督社保基金的使用和發放。

【參考文獻】

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Abstract: Fairness and justice is the precondition and foundation for social harmony, the absence of forest area social security system is a major obstacle for building a harmonious society. Building the forestry area social security system is the important part for the construction of socialist harmonious society. It is not an easy task to build and improve the forest area staff's security system, but it is unavoidable. We should be prepared to promote the development of forest area social security course.

關鍵詞：和諧社會；林區社會保障；制度

Key words: harmonious society; forest area social security; system

中圖分類號：S71 文獻標識碼：A文章編號：1006-4311（2010）36-0100-01

1林區社會保障制度的缺失是構建和諧社會的重大障礙

社會主義和諧社會應該是一個沒有身份歧視的社會，也就是說任何社會成員都不會因為他的地位、職業、出身、年齡和性別等方面的差異而受到不同的待遇。但長期以來，我林區在計劃經濟體制下和林區生產特點上，存在正式、合同制、大集體、知青和季節性用工等五十余萬人。這些用工制度導致職工身份的不同，所應享受的社會保障待遇也不同。特別是在國家實施天然林保障工程以來，隨著木材大量減產，導致大量企業和各種不同身份的職工被剝離或下崗。這部分人大部分被排擠在保障體制以外，沒能享受應有的社會保障權利，始終處于社會保障體系的邊緣。

公平與正義是社會和諧的前提與基礎，和諧社會的目標追求需要落實在社會公平和正義的實現上。林區社會保障制度的缺失，是極不公平的，與構建和諧社會也格格不入。林區社會保障制度的缺失是構建和諧社會的重大障礙。只有公平建立林區社會保障制度，一個真正意義上的和諧社會才能到來，否則構建和諧社會就成為一句空話。林區社會保障制度是我們認識和諧社會的一個視角，只有當林區社會保障制度建立的時候，真正意義上的和諧社會才會到來。

2建立林區社會保障制度是構建和諧社會題中應有之義

2.1 建立林區社會保障制度是構建和諧社會的客觀要求公平建立林區社會保障制度，妥善協調各方面的利益關系，實現社會利益的分配和諧，是和諧社會的真實體現。社會公平是社會主義和諧社會的一個重要標志，建立林區社會保障制度是社會主義和諧社會建設的客觀要求。

2.2 維護社會穩定的重要條件加快建立健全林區社會保障制度，實施社會財富的再分配，平衡各方利益關系，保障林區最低的生活要求，是維護社會穩定的重要條件。林區社會保障的缺失，不僅嚴重影響到林區的社會安全與社會穩定，而且不利于構建和諧社會目標的實現。

3在構建和諧社會的框架下建立林區社會保障制度的思考

3.1 加強立法工作要公平建立社會保障制度，根據我國的實際情況，盡快制定出適應社會主義市場經濟體制的林區社會保障法規及具體實施細則，以法律形式規定林區社會保障的原則、性質和組織結構；規定保障基金的籌集、管理和運行辦法；規定政府扶持林區社會保障的責任方式等等，使林區社會保障事業有法可依。

3.2 做好宣傳和規劃工作要根據林區的特點，制定出適合林區的宣傳教育規劃，按照“輿論先行”的原則，在林區進行廣泛的社會保障政策以及社會保障優越性宣傳；要建立社會保障宣傳日，確立宣傳主題，擴大宣傳效果，讓林區了解社會保障將給他們帶來的實惠，增強他們主動參與社會保障的意識。要加強政府的督促和檢查力度，將建立林區社會保障體系列入政府工作的考核范圍，努力把這項工作落到實處。各級政府須把林區社會保障事業列入當地經濟和社會發展規劃，優化配置社會保障資源。一方面，對保障項目、保障標準、資金來源、保障對象、組織實施、監督管理等方面做出制度安排。另一方面，設立專門的管理和監督機構，配備專門的工作人員。

3.3 目前林區主要責任是保護森林維護生態，是為全社會公益事業做奉獻所以加大對林區社會保障的投入。切實增加政府投入，進一步推進由財政支撐的林區社會保障事業發展。在資金籌集上，要加大政府財政投入，多渠道籌集保障資金。如何籌措林區社會保障資金是林區社會保障成功與否的關鍵。目前，“全國社會保障基金的資金來源包括財政預算撥款、國有股減持收入、彩票公益金收入和投資收益”。要在國家的財政預算中，根據社會保障資金的需求，在財政支出中公平地劃出林區社會保障基金，才能確保林區社會保障資金的足額到位。另一方面，可以接受社會對保障事業的捐助、部分罰沒收入、土地的轉讓費、彩票公益金收入和投資收益等，都可以吸收充實到社會保障資金中來。國家還要可以通過開征新稅源或完善有關的稅收制度，以保障林區社保資金的來源。建議財政部發行社會保障特種高利率國債，提供適合社會保障基金投資的特種建設項目。

3.4 加強社會保障資金的管理，確保資金保值和安全2000年，政府做出決定，建立全國社會保障基金，同時設立全國社會保障基金理事會，負責管理運營全國社會保障基金，實現其保值增值。從這幾年的情況看，理事會較好地實了社保基金保值增值目標。應強調資金的專用性，任何組織和個人不得以任何理由挪作他用，對違規者應嚴肅處理，追究其法律責任。此外，必須設立全國統一社會保障賬號，國家為每個林區建立完全個人賬戶制，政府每年為他們支付一筆社會保障金，林區不論前往何地工作和生活，賬戶隨其工作地轉換而轉移。

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論文摘要：土地是農村最大，也是最寶貴的資源，在當前農村養老保障資金奇缺的情況下，我們應該有效利用土地資源，合理分配土地資本收益，充實農村養老保障資金。

1、問題的提出

長久以來，在我國農村養老主要是一種家庭保障+土地保障相結合的非正式形式，正式的養老形式(社會保險)幾乎沒有。隨著工業化和城市化的發展，家庭規模縮小與農村經濟增長緩慢之間的矛盾加重了養老負擔，致使傳統以家庭養老為主的農村養老方式舉步維艱。同時，因經濟發展、農民分化等原因的存在使得土地的保障功能日益弱化。農村社會保障基礎薄弱、農村養老保障對象數量龐大、養老基金奇缺的現狀促使我們需要進一步深化改革，建立符合我國社會現實、農業性質和農民特點的農村養老保障新模式。

2、構建農村養老保障制度存在的問題

2.1農民社會保障意識的缺失

受傳統文化的影響，在廣大農村“養兒防老”的養老思想仍然占很大的比重。傳統的家觀念、小圈子、重人倫、講孝順的深厚鄉村文化決定了農民對家庭養老的期望值很高，不僅使我國的計劃生育政策受阻，而且也影響農村社會養老制度的發展。

很多農民認為土地即是保障。千百年來，農民視土地為自己的“命根子”，有著深厚的土地保障情節。加之，我國實行土地長期承包的制度，更是賦予了農民長期的一種土地保障權，農村社會保障又由人民公社和集體化時期，集體所有制下的社會保障的退回到了家庭保障。農戶強烈的家庭保障和土地保障的依賴意識，在一定程度上阻礙了農村開展社會保障進程。

2.2家庭養老保障面臨著種種困境

隨著工業化、城市化進程的不斷加速，計劃生育政策的實行以及人口老齡化的加快，我國農民的家庭養老保障正面臨著種種困境。一方面，計劃生育政策使得家庭的規模大大縮小，由拓展型家庭向核心家庭轉變，養老資源隨之減少，單個子女的贍養負擔極為沉重。另一方面土地保障能力不斷的弱化。家庭土地保障重要性取決于土地收人在家庭總收人所占的比例。土地收人占家庭總收人比例高意味著家庭土地保障作用重要。反之，則意味著家庭土地保障在弱化。且土地保障功能的發揮必須有勞動力加于其上。而隨著經濟和農村社會的發展，大量的農村勞動力涌人城市，農業勞動力大量減少，土地收人在家庭收人中所占的比重不斷下降.因此土地的保障能力不但沒有增加，反而被弱化了。

2.3農村社會保障資金來源渠道和籌資方式單一，缺乏法制化和制度化，財政的支持力度不夠

舊農保規定，農村養老保險的籌資方式以農戶繳納為主，集體補貼，國家政策扶持。由于大多數的農村集體組織在實際中收益甚微，集體補貼很少，資金的籌集最終就落在農戶身上。但我國仍有很大一部分農村經濟水平較低，農民的收人很少，其繳納保費的能力就更低。這種單一的籌集方式，使得農村養老保障基金很難在較大的范圍內得到充實。國家的政策扶持，使得政府的支持僅僅是停留在政策的出臺和執行上，財政的支持力度不夠，公共財政處于嚴重缺位狀態。

目前我國尚沒有一部專門針對農村社會養老保障的法律，有關農村養老的問題散見于《老年人權益保護法》、《繼承法》等之中，這種分散的規定方法不僅容易造成彼此的不協調，而且影響到農村養老制度的實施。同時，面對家庭養老中可能出現的養老糾紛，也沒有一種較好的法律監督機制。

3、以土地為依托，多渠道籌措農村社會養老保障資金

面對當前構建農村養老保障制度所出現朗實際困難，要打破主觀上的思想束縛。一要多途徑大力宣傳社會保障，讓更多的農民了解社會保障相關知識，逐漸改變傳統的“養兒防老”、“土地即是保障”狹隘思想。從而使廣大農民群眾在思想層面上接受社會保障，保障社會保障政策的順利實行。 二要有效利用土地，擴大充實社會保障基金。我們不能忽視土地—農村最大，最寶貴的財富。以土地為依托多渠道籌措農村社會養老保障資金，并不是說依靠土地單純的勞動產出來籌措資金，很顯然，土地單純的勞動產出是無法滿足構建農村社會保障資金的需求的。而是指從農村最寶貴的資源一土地入手，合理分配土地資本收益，充實農村養老保障資金。

3.1農民轉讓土地經營權享有經濟補償

當前我國土地的利用存在著一個很大的矛盾，一方面我國人口眾多，土地資源數量有限，人均土地少，耕地后備資源不足。隨著人口的持續增長，社會經濟的不斷發展，人地關系日益緊張。另一方面由于農業生產比較效益低、農業勞動力轉移、戶口外遷等原因，出現了大面積的土地撂荒現象。

通過農村土地流轉提高土地資源利用率，促進農業結構調整，加快農業產業化進程。一方面對個體農戶來講可以減少其負擔，增加其收人(土地流出的農戶可以得到土地租金收人，土地流人的農戶通過規模經營可以增加農業收人);另一方面，對鄉村集體經濟組織來講，土地流轉有利于土地承包費用的收取，增加或增強集體收人，減輕集體負擔，壯大村級集體經濟實力。

現實中的土地流轉是以農戶的自發流轉為主，缺乏有效的社會化的服務。轉讓方(農戶)較多關注的只是短期的經濟效益，而缺乏對土地收益金的合理安排和規劃。如果我們對這部分資金進行合理的規劃，提取部分注人農村養老保障賬戶中，將極大地推動農村社會養老保障的建設。為達到這一目標，有必要培育一個專門的為農戶土地流轉服務的中介組織。通過某種合理的制度安排，讓該中介組織為土地流轉服務，做好長遠的養老準備。

3.2完善土地征收補償制度，充實保障基金

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論文關鍵詞：費改稅;社會保障稅;社會保障制度

構建社會主義和諧社會，建設中國特色的社會主義市場經濟，必須相應建立起完善的社會保障體系。社會保障的實質是一種對國民收入的再分配，對維護社會公平與調節社會經濟發揮著十分重要的作用。社會保障費與社會保障稅是世界各國范圍內籌措社會保障資金的兩種主要方式。社會保障稅是為解決社會保障財源問題而專門設立的一種稅，建立社會保障稅制度，是規范社會保障基金籌措方式的根本出路，也是國際通行的做法。從長遠來看，實行社會保障“費”改“稅”，為社會保障提供穩定可靠的資金來源，是從根本上完善社會保障制度，應對社會保障基金缺口的必然要求。

1 我國社會保障費的現狀以及弊端

隨著我國社主義市場經濟體制的逐步建立和發展，社會保障問題也越來越成為人們關注的焦點。人們希望社會保障制度提高生活的安全系數，政府則希望借此制度實現社會的更加穩定。建國以來，尤其是改革開放以后社會保障制度改革全面推進，具有中國特色的社會主義社會保障體系正在逐步形成。但在看到我國的社會保障制度積極推進，進行全方位的改革與創新的同時，也應看到我國現行征收社會保障費中存在的一些問題。

1.1 社會保障資金收支缺口大，對經濟的支撐能力較弱

以“費”的形式征收社保費，不可避免地導致征收缺乏剛性，執法也難以到位，從而加劇社保資金缺口。從五項保險基金收支情況看，養老保險基金的問題最為突出。據勞動保障部預計，到2033年人口老齡化高峰時，當期的養老金支付缺口將達到4500多億元，空賬更是高達1.4萬億元。

1.2 社會保險的繳費范圍狹窄，覆蓋面小

我國目前大多數省市的社會保險統籌范圍只覆蓋了國有企業，非國有經濟主體幾乎沒有覆蓋到。即使是已經參保的企業，繳費人數與實際人數也有很大的差別。而且以費的形式籌集資金不具有強制性，狹窄的社保覆蓋面以及過于靈活的社會保險費籌集方式難以發揮其對經濟發展的支撐作用。

1.3 社保費繳費政策不統一，統籌層次低

社保費依然屬于稅務機關代征行為，其征收主體地位不明確，也沒有賦予地稅部門相應的征收管理權和措施，在征繳過程中很難做到依法征收。社會保障法規建設滯后，使社會保險基金征繳工作缺乏必要的強制手段。而且由于目前各省的社會保險費繳費政策不統一，統籌層次過低，不僅會造成不同地區間企業的保險費負擔懸殊，而且使得社會保險基金的抗風險能力差、基金調劑功能弱，導致離退休人員的基本養老金不能按時足額發放，勞動力人才無法合理流動與配置。

2 開征社會保障稅的可行性與必要性分析 1 開征社會保障稅可以強化征收，加大籌集資金力度

社會保險稅比社會保險費具有更強的強制性和統一性。社會保障稅是由稅務部門對所有納稅人征收的用于社會保障支出，并納入國家財政預算管理的社會保障基金。社保稅的征收管理和支付有嚴密的法律規定，比社保費更具有法律約束力和法律規范性，促使社會保障基金有穩定及時足額的收入保證。從國民經濟的角度說，社會保障稅作為中國政府財政收入來源的一部分，也是國家用以加強宏觀調控的重要經濟杠桿，對于我國的經濟、社會發展具有十分重要的影響。 2 開征社會保障稅可實現全國范圍內社會保障的公平與效率目標

公平性是社會保險追求的主要目標。但由于由于各地在繳費方面存在差異以及社會保險普遍性原則不能很好的落實，導致基本保險待遇標準也存在很大不同。通過開征社會保障稅，全國普遍統一征收，不同單位和個人面對著相同的稅收制度，保險金發放實行統一政策，而且中央財政可集中一定財力進行地區間、行業間的資金余缺調劑，從而可以有效實現社會保障的公平性目標。企業也能夠建立起合理而靈活的用人制度，按照市場經濟的要求招攬人才，人力資源的配置也將更合理，全國范圍內的生產效率也會有進一步的提高。

2.3 開征社會保障稅有利于規范收入來源渠道，降低籌資成本，化解財政風險

開征社會保險稅，可以提高社會保險的覆蓋面，促進規范、穩定的社保資金收入來源渠道和靈活的資金調劑機制形成，從而有利于縮小貧富差距，促進社會的安定。可以充分利用現有的稅務機構和預決算管理機制和稅務部門在人員素質、征管經驗和硬件設施方面的優勢，提高社會保障資金的籌資效率，降低社會保障基金的征收成本。以稅收形式籌集社會保險基金，便于建立收支兩條線式規范的預算管理，增加專款專用的透明度，可以有效阻止濫用和挪用社會保險資金行為的存在，贏得納稅人的廣泛支持，也有利于廣大國民的監督。

3 社會保障費改稅的路徑選擇 1 完善相關法律法規，增強社會保障費用征繳力度，奠定社會保險的法律基礎

稅收的強制性能夠保證社會保險基金足額征繳，有效地杜絕拖欠、少繳、逃繳現象，對社會保險制度而言，征費與征稅均應當是依法進行的，強制性是否強，并不決定于“費”與“稅”的名稱，而是取決于法律的規范、執法的力度和當時當地的經濟發展狀態。目前，國務院已制定失業保險條例、工傷保險條例、社會保險費征繳暫行條例，但一直沒有一部統一基礎性立法，社會保險制度作為國家重要支柱性制度，制定社會保險法已刻不容緩。 2 完善社會保障制度的設計，改善征繳困難的局面，奠定社會保險的制度基礎

制度設計是否合理、科學直接影響著制度的實施。目前社會保障費征繳困難有很大一部分原因是因為制度設計不合理造成的。目前繳納費率太高，企業和個人負擔過重，企業千方百計少繳、逃繳，缺乏必要的懲處手段等問題突出。城鄉和地區，機關、事業單位與企業之間社保制度缺乏銜接，基本養老保險關系不能轉移接續，跨地區就業勞動者的繳費年限不能累計計算，致使很多勞動者不能享受基本養老保險待遇，參保積極性不高。有的地方甚至出現了大量農民工退保的情況，造成勞動力無法合理流動，已經成為制約我國社會保險事業發展的突出問題。如何增強社保基金的監管力度和透明度，增強其公信力。只有制度設計符合科學、社會經濟發展水平，才能真正具有吸引力，使強制參保變為主動參保，整個制度才有持續發展的可能。 3 加快社保信息系統和社會信用體系建設，實現企業個人財務資料共享，奠定社會保險制度的技術基礎

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關鍵詞：人力資源；社會保障；開發；完善

1促進人力資源開發，完善社會保障的必要性

1.1完善的社會保障制度有利于控制和提高人口質量

中國是世界上人口最多的國家，也是潛在人力資源最豐富的國家。為了使社會經濟資源，主要是物力資源和人力資源保持一個合理的比例，必須有效的控制人口數量，提高人口質量。健全的社會保障制度，有利于控制人口數量，特別是低質量人口數量的控制，提高人口質量，從而促進人力資源在質上的開發。

關于人口質量的提高，國內外許多經濟學家和人口學家對此作了深入的研究。人力資本的投資需要一個健全的社會保障制度，因此，人口的素質或者質量與社會保障之間有著密切的聯系。當勞動者或其家人遇到生、老、病、死、失業等風險時，其個人收入或家庭收入都會受到一定影響，嚴重的將導致勞動者及其家庭成員營養水平的下降，進而會造成其家庭成員健康狀況不斷惡化而影響人力資源中的體能。社會保障對勞動者及其家庭成員身體素質的提高所具有的保障作用，實際上促進了人力資源的開發。

1.2完善社會保障制度有利于人力資源的流動

我國經過二十多年的改革開放，使人力資源流動成為可能。但是，如果缺乏社會保障或社會保障不完善，必然會影響勞動力合理流動。（1）勞動者跳槽具有很大風險，如果不成功，就會失業甚至失去收入來源的風險。（2）勞動者不愿從有社會保障的單位流向沒有社會保障的單位，除非沒有社會保障的單位能提供高的收入足以彌補流動者所承受的各種損失，包括精神和物質的。

1.3完善的社會保障制度有利于調動勞動者的積極性和創造性

健全的社會保障不僅有利于人力資源的流動，使其找到適合自己發揮能力的位置，從而促進人力資源的開發，而且可以為勞動者提供最后的生活屏障，不管勞動者所在企業經營狀況和勞動者自身收入發生什么變化，社會保障可以免除勞動者的后顧之憂，極大地調動了勞動者的積極性和創造性。有了這種屏障，勞動者也才敢于創業。

2建立健全社會保障制度的措施

(1)擴大社會保障的覆蓋面，創造良好的客觀外部條件,以促進人力資源的開發。據統計,到2004年底，我國參與社會保障的人數只有1.6億多人，僅占城鎮人口的30%，不到全部勞動人口的15%。由此看來，我國目前的社會保障制度覆蓋面還相當有限。這種狀況不適應我國社會主義初級階段多種所有制經濟長期并存的格局，不能對全體勞動者提供基本的生活保障，并限制了勞動力在各種經濟成份之間的合理流動和勞動者積極性和創造性的發揮。我國是一個發展中國家,人口眾多,國家綜合經濟實力并不雄厚，社會保障的范圍只能逐步拓寬，保障的社會化程度只能逐步提高，要充分考慮政府及社會各方面的承受能力，在實現經濟增長的前提下逐步提高社會保障水平。當前，應打破社會保障的所有制現象和地區現象，加快步伐，把勞動風險較大的私營企業、三資企業、個體工商戶及進城務工勞動力等職工真正納入到社會保障的范圍。同時，在我國廣大農村地區，應針對其實際情況逐步建立社會保障體系，并伴隨著我國經濟發展和國家的要求，最終完善我國統一標準的社會保障制度。

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一、老保險制度變遷中

面臨的問題我國現階段養老保險制度是由單純的“現收現付”模式走向“部分積累”模式。1987年國務院頒布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，實行社會統籌與個人賬戶相結合的新型養老保險制度，重新界定了養老保險制度中政府、企業和個人的職責，企業和職工個人正逐步成為養老保險金的主要提供者，政府在養老保險中的直接作用將逐步縮小，間接作用將逐步加大。

不可否認，我國養老保險制度正在逐步走向完善，對推進企業改革、促進經濟發展、維護社會穩定發揮著至關重要的作用。但對于中國這樣一個發展中國家而言，養老保險制度建設仍是一項十分復雜艱巨的社會系統工程，在新舊體制轉軌這一特殊過程中，政府應該關注養老保險制度中存在的以下幾方面問題：

（一）從養老保險籌資方面分析。

1.個人賬戶沒有形成積累，造成個人賬戶“空賬”運行。由于原有養老保險基金籌資實行現收現付制，“老人”所需的養老金和“中人”所需的過渡性養老金沒有預留，在養老保險制度轉軌過程中又尚未對養老保險制度的歷史債務建立補償機制，政府只能以企業繳納的社會統籌來償還“轉制成本”，但由于新制度中的社會統籌基金與舊制度的隱性債務之間存在巨大差額，必然造成現行養老保險制度透支在職職工個人賬戶基金，用于支付退休人員的養老保險金，造成個人賬戶“空賬”運作。據統計，養老保險個人賬戶“空賬”的規模，1997年為140多億元，1998年為450多億元，1999年為1000多億元，2000年為2000多億元。嚴重的“空賬”問題不僅使我國的養老保險制度在實際運作中仍然停留在傳統現收現付的模式中，而且加大了未來養老金支付危機，使所要建立的新制度難以為繼。

2.繳費率偏高，收繳難度大，欠繳嚴重，養老保險基金來源的可持續性受到嚴峻挑戰。養老保險制度能否順利運轉，主要取決于養老保險基金來源的可持續性，而企業是養老保險基金的主要來源。由于當前我國企業參保率不高（養老保險參保者主要是國有企業和大集體企業，其他形式的企業參保率很低），導致繳費率居高不下。目前企業的平均繳費率為23％，高于世界平均水平13個百分點，高于國際警戒線3個百分點。繳費率偏高導致兩種結果：一是企業普遍存在逃避繳費和拖欠養老保險費的動機。在經營狀況不好的情況下，逃避繳費和拖欠養老保險費的情況更是普遍，致使繳費率持續下降。二是繳費率的提高加大了企業的產品成本，降低了企業的競爭力，使得一些企業的經濟效益嚴重滑坡甚至破產，導致企業按時足額繳納養老保險費的能力衰落，養老保險基金來源的可持續性受到嚴峻挑戰。

3.養老保險覆蓋面不夠廣，支撐能力不強。近年來，我國養老保險實施范圍不斷擴大，其中國有企業實現基本覆蓋，城鎮集體企業覆蓋率為75.39％，但是其他經濟類型企業僅為17.3％，很多外商投資企業和民營企業沒有參加養老保險社會統籌，出現養老保險參保人數連續兩年大幅度下降的局面。近年來，雖各級政府重點抓擴面工作，取得一定成效，但離政府力爭實現城鎮各類企業、企業化管理事業單位基本全覆蓋的目標還有距離。

（二）從養老保險支付方面分析。

1.養老保險金替代率過高。2000年全國參保職工的月人均繳費工資為636元，參保的離退休人員月人均離退休費559元，養老金替代率高達87.89％。一些地區甚至出現了養老保險金和工資倒掛的現象，過高的替代率加重了養老保險基金的支付壓力，也和我國的基本國情不相適應。

2.提前退休導致養老保險基金入不敷出。提前退休從收入與支出兩方面蠶食著原本就不太寬裕的養老保險基金。一方面它減少了參保人數，使養老保險基金收入減少，另一方面它延長了領取養老保險金的年限，使得養老保險基金支出相應增加。我國規定的退休年齡是男性60歲、女性50歲g555歲，而1998年我國人均預期壽命71歲（城鎮居民稍高于農村居民，女性高于男性），退休年齡明顯偏低。特別是我國作出“30年工齡可以退休，連續15年、20年工齡可以領取退休金”的規定，使許多職工不到退休年齡就辦理了退休手續，領取退休金。假如退休人員平均55歲退休，至少有16年的平均余命（平均預期壽命還不斷提高）。我國養老保險個人賬戶按10年平均余命發放，將入不敷出。

（三）從養老保險結余資金的管理方面分析。

1.養老保險結余基金的投資渠道單一，保值增值率低。根據我國現行對社會保障基金投資管理的規定，結余基金除留有二個月的支付費用外，全部用于購買特種國債和存入財政專戶。從1996年以來銀行經過7次降息，銀行存款和購買的特種國債利率下降較快，基金的保值增值比較困難。若遇上高通貨膨脹年份，恐怕不但不能增值，連保值也困難。如1994年基金收益率為10.8％，而當年的通貨膨脹率高達18.5％。

2.一些省市區養老保險基金沒有納入社會保障基金財政專戶、實行收支兩條線管理。按照1998年的關于養老保險基金實行收支兩條線管理的規定：“基本養老保險基金納入單獨的社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線，專項管理，專款專用。”到2000年底，某省養老保險結余基金納入財政專戶管理的只有68％，尚有4億元結余額未按規定納入財政專戶、實行收支兩條線管理。這就容易引發養老保險基金被擠占挪用，不利于養老保險基金的安全完整。

二、政府在養老保險制度變遷中的職責

上述這些問題是改革中難以避免的，要制止或減輕由此帶來的負面效應，政府是不可或缺的重要力量。在我國養老保險制度變遷過程中，政府具體應擔負的職責主要體現為以下幾方面：

（一）承擔改革成本，做實個人賬戶。

個人賬戶空賬是由我國養老保險基金中的“隱性債務”造成。我國在設計養老保險基金改革方案一從傳統的現收現付制轉向社會統籌與個人賬戶相結合時，沒有專門處理轉制成本，而是期望以社會統籌部分的供款來償付舊制度的債務，即用新制度收繳的一部分基金支付制度變遷的成本，其結果是個人賬戶“空賬”運轉，阻礙了舊制度向新制度的順利轉變。可以說，轉制成本是任何一個國家養老保險制度改革面臨的問題。對這一問題，政府應當承擔全部責任，尤其是中國。因為在傳統的計劃體制下，我國一直實行“低工資、低消費、高積累”的政策。從1952—1978年，職工實際平均工資年均增長率僅為0.38％，而積累率卻從1952年的2L4％增長到1978年的36.5％，許多年份甚至高達40％以上，顯然，國有資產中的一部分是靠老職工犧牲其消費積累起來的。因此，由政府承擔轉制成本，向離退休職工支付養老金是公平的，也是明智的。

政府應承擔轉制成本，這是毫無異議的。但政府消化轉制成本，解決養老保險基金“隱性債務”可考慮用部分國有資產變現收入來償還，或每年財政收入按某一固定比例切下一塊，永久性地納入養老保險基金，或發行專門用于償債的特種國債等途徑。但單純使用一種方式來消化巨額的轉制成本是不可能的。如完全通過征稅，會加重企業和個人的經濟負擔，造成經濟效率的損害；若僅依靠發行債券，會使政府財政不堪重負；變現部分國有資產則受目前資本市場規模和發育程度的制約，且只能漸進實施。所以，只有多管齊下，才能籌措足夠的資金，消化轉制成本。

（二）加大政府支持力度，確保養老保險基金籌資走出困境。

1.調整財政支出結構，提高社會保障在財政支出中的比重。根據建立公共財政框架的要求，財政資金的使用應逐步轉移到滿足政府履行職能和社會公共需要上來，突出財政的公共性特征，解決財政“越位”和“缺位”問題。國務院下發的《關于切實做好企業離退休人員基本養老金按時足額發放和國有企業下崗職工基本生活保障工作的通知》（國發[2000]8號）中規定：各地要切實調整財政支出結構，提高財政預算中社會保障性支出的比例；各級財政預算安排的社會保障資金，要及時足額撥付，并比上年有所增加，財政超收的部分除用于法定支出外，應主要用于充實社會保障基金。我國可根據財力情況，通過征收特種消費稅、遺產稅、利息稅或劃撥部分個人所得稅等方式來籌資，補充養老保險基金，同時逐步將社會保障支出占財政支出的比重提高到15—20％。

2.完善地稅征收辦法，在條件成熟情況下盡早開征社會保障稅。社會保障（保險）稅是世界上比較流行的為籌措社會保險基金而開征的一種稅，世界上實行社會保障制度的國家大部分開征了社會保障稅。開征社會保障（保險）稅，可以發揮稅收“剛性”的特點，保證社會保險基金有一個穩定、可靠的資金來源；同時，有利于實現社會公平，均衡企業負擔，創造公平的競爭環境。目前，財政部、國家稅務總局已著手調研開征社會保障稅問題。

3.加強法制化建設，擴面征繳。加快立法步伐，提高立法層次，完善實施機制，以實現擴面征繳目的。加大力度將城鎮各類從業人員全部納入養老保險這一“安全網”保障范圍，實現城鎮職工養老保險全覆蓋，既是養老保險制度本身的需要，也有利于擴大養老保險基金的積累規模，增強基金支撐能力。當前擴面工作的重點是，一要將養老保險擴大到機關事業單位，——要督促非國有經濟即股份制、股份合作制企業、三資企業、私營企業及其中方職工、個體勞動者和自由職業者參加養老保險。同時要研究低標準進入、低水平享受的養老保險具體政策。另外，要加大欠繳養老保險費的清繳力度，對故意欠繳的企業單位要按照《社會保障費征繳暫行條例》和《企業職工養老保險條例》規定進行處罰。

（三）完善養老保險支付制度，加強養老保險基金支出管理。

1.切實降低養老金替代率，使養老保險立足于保障基本需要。我國養老保險待遇的支付標準必須與國力相適應，過高的替代率，既違背了我國養老保險制度“低標準，廣覆蓋”的原則，增加了財政的壓力，也影響了企業的競爭力。西方一些高福利國家在這方面有過沉痛的教訓，我們不能重蹈覆轍。可將替代率定為養老金與當地社會平均工資之比，適當考慮物價指數，爭取在經濟發展和社會平均工資上揚過程中，有效地控制養老金增長幅度，使其與社會平均工資之比穩步下調，做到退休人員養老收入的絕對值不減或有所增長，養老金替代率逐步下降。具體可從存量和增量二方面進行調整。存量調整主要是凈化統籌項目，剔除統籌外項目；增量調整主要是從待遇調整機制上下工夫。

2.調整養老保險金的支付年齡，嚴格領取養老保險金的條件。為了應付人口老齡化帶來的養老金支付危機，大多數國家都選擇了提高退休年齡的做法，法定退休年齡由60歲左右，逐漸延長至65歲或67歲。為了降低贍養比、減輕養老保險金支付壓力，我國也要逐步提高退休年齡。同時，政策上必須嚴禁用早退方式處理就業矛盾，防止將失業壓力轉移到養老保險負擔上。嚴格養老金的領取條件，一要嚴格控制提前退休的條件，企業確需要下崗分流的，又接近退休年齡的人員，應通過領取失業救濟金或最低生活保障救助來解決，并由企業繼續繳納養老保險費，直到法定退休年齡再進入養老保險基金支付渠道；二是對現已退休或提前退休人員，仍在繼續就業的，其就業收入超過最低生活保障線的，應停發養老金，并繼續交納養老保險費；三是嚴格審核統籌項目支付基數，建立基金支付的制約機制。

（四）加強養老保險基金投資運營管理，提高基金保值增值能力。

加強養老保險結余資金管理的目的有二個：一是防止養老保險基金被擠占挪用，保證基金的安全；二是加強投資運作，提高基金收益率。為此，一方面要嚴格財政專戶管理，確保養老保險基金安全。存入財政專戶的養老保險基金，財政部門不得隨意挪用，也不得用于平衡財政預算。但是單一的基金投資渠道使養老保險基金根本不具備規避風險和抵御通貨膨脹的能力，因此，積極探索多種形式、切實可行的養老保險基金保值增值辦法，嘗試開辟新的投資渠道。借鑒國際養老基金的投資經驗，結合我國實際情況，可供選擇的方式有：（1）購買國債等有價證券。（2）委托銀行短期貸款。（3）購買企業債券。（4）參于股票投資。（5）設立專業的社會保險投資銀行，專門從事基金的投資運營管理工作。當然在實踐操作上，要考慮到我國資本市場發育水平尚低，可供選擇的較為成熟的投資工具少，缺乏相關的高素質專業人才和經營管理經驗等因素，養老保險基金目前不可冒然入市，特別是直接進入二級市場作長期投資是不妥的。可作為戰略投資者參與一級市場的申購或配售，這樣，既無高風險而言，又可保持大部分資金的流動性，且收益可觀。隨著我國證券市場的進一步發展，基金管理的逐步規范化和多樣化，養老保險基金也可成為開放式基金的主要持有者。同時，政府有必要對養老保險基金在資本市場的投資方向給予必要的指導，或通過制定投資政策進行調控，以減少投資風險，確保養老保險基金的保值和增值。

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【關鍵詞】社會保障制度 多元協調 研究 探索

一、中國社會保障面臨的主要問題

中國社會保障制度的建立,對于保障公民的基本人權、維護社會穩定、發展社會主義市場經濟秩序、實現社會正義和公平等等方面都具有積極的作用。但是當前社會保障制度的建設過程中還面臨很多問題。

1、社會保障覆蓋面低

目前我國社會保障制度的覆蓋面還是比較低的,比如說在社會保險的五個項目里,養老保險參保人數最多,但截止到2005年3月底,勞動社會保障部公布的參保人數是1,6554萬人,而同期我國城鄉就業人員7,3740萬人,從這個數字看出享受社會保障的人員的數字較低。目前,鄉鎮企業職工、進城農民工、城鎮私營企業就業人員以及許多靈活就業人員大多沒有參加社會保險,而這部分人員占從業人員的比例逐年增加。由此可以看出我國社會保障的覆蓋面水平還比較低,與國際比較,只相當于低收入國家水平。

2、農村社會保障亟待發展

我國農村社會保障制度因經濟體制改革的深入和社會主義市場經濟的建立而面臨新的任務。我國計劃生育政策的實施、家庭結構的變化、人口老齡化以及農業現代化、農村工業化、農村城市化的趨勢等客觀現實情況,以及過去搞的社區型社會保障的夭折,迫使我們必須建立起中國農村社會保障制度。這對我們既是一個嚴峻的挑戰,又是一個很好的機遇。建立農村社會保障制度必須立足我國的基本國情,即人口多,底子薄,經濟落后,勞動者無固定收入,老齡化速度快,地區發展不平衡。我國目前城鎮職工社會保險的做法和國際社會保障經驗、都不能解決我國農村社會保障問題。按通用的社會保障方式,即按嚴格的收入比例、嚴格的時間和地點、嚴格的投保年齡建立起一種規范的管理辦法,在我國農村相當長的時間內是難以做到的。因此,建立我國農村社會保障制度的指導思想是:從農村實際出發,堅持以保障農民的基本生活為目的,借鑒我國城市和國外社會保障的經驗和教訓,以農民自我保障為主,自助為主與互濟為輔相結合,社會基本保障與家庭保障、集體保障、企業保障相結合,實現全方位的社會保障。

3、社會保障的管理體制不建全、立法滯后

社會保障體制存在很多問題,管理分散,政出多門,沒有形成統一的管理體制。按照中央政府的規定,基本養老保險基金要實行全額征繳,但是目前部分地區仍實行差額繳撥的辦法,造成企業擠占、減發或拖欠基本養老金的現象。此外,省級地區間基金調劑受到了很大限制。在企業和政府之間、中央政府和地方政府之間,對于社會保障的責任劃分也不夠明確。比如養老保險方面,國企職工歸勞動和社會保障部門負責,公務員、事業人員歸人事部門負責,貧困人口救濟的保障歸民政部門負責,這就容易形成多頭管理,而且造成管理成本的加大和各自為政局面的出現。立法滯后,在我國除1953年頒布的《勞動保險條例》可視為社會保障立法外,還沒有第二部社會保障法律。雖制定了規定和條例,但不能代替法律的作用。規定和條例不具備法律的權威性,執行起來有相當大的回旋余地,有的規定或條例規定得較早,已不適應改革開放的需要,有的規定和辦法具有明確的臨時性,即權宜之計。這些都不利于我國社會保障制度的建立和健康發展。

二、建立中國社會保障制度多元協調模式

多元協調模式是根據社會保障制度的內在規定性和具體國情來選擇的,要在吸收國外經驗,改革現有社會保障制度的基礎上,采取積極有效的措施推動它的實現。

1、建立社會保障管理體制

社會保障的管理體制是指從事和管理社會保障制度的一系列機構和具體的制度。在合理的社會保障管理體制中,各種機構與組織之間相互影響,能夠產生出激勵、約束和監督相結合的機制,從而推動著社會保障模式的運轉。從多元協調模式的建立來看,應建立集中協調與分工管理相結合的新型管理體制。具體對策如下。

首先,建立統一機構,實施集中協調管理。一方面通過統一的管理機構,提高社會保障機構的辦事效率,促進社會保障功能的有效發揮。另一方面,通過統一的管理機構,建立統一的方針、政策,使社會保障工作在政令、規劃、制度、標準、程序、部門權限方面做到協調統一。

其次,明確職責、實行分級管理,建立統一管理機構。強調集中協調管理并不是不要分工,而是要在統一機構的基礎上,根據科學分工原則,建立由行政管理機構、經辦機構、監督機構三個層次組成的分級管理體制,形成制衡機構。

最后,社會化管理、社區管理與單位管理三者相結合,建立多層次管理體系。社會保障是一項綜合性社會事業,因而必須實施社會化的管理。但是我國地域寬廣,經濟差異大,僅靠社會化管理難以充分發揮作用。所以在建立社會化管理的基礎上,還要使社會化管理與社區管理、單位管理相結合。社區管理主要是依靠城市的街道辦事處、居民委員會、農村中的鄉政府和村委會來管理。單位管理主要是依靠生產和工作單位來進行管理。在上述三者的結合中,要以社會化管理為主,單位與社區管理為補充。通過三者結合建立多層次管理體系。

2、在城市和農村建立不同的保障模式

建國以來,農村的社會保障主要是家庭保障與政府救濟為主要內容的模式,這種模式與農村經濟結構的變化愈來愈不適應。因此在多元協調模式建立中,應建立適應市場經濟要求的農村模式。

首先,以家庭保障為主,與社區扶持相結合,建立以“補救模式”為基礎的農村社會保障。由于農村生產力水平的限制,新的保障體制不可能將一切都包干來,需要保障對象采取一定的自我保障和家庭保障措施。建立以救殘補缺、濟貧扶困,以維持最基本生活水平為出發點的農村社會保障模式。

其次,根據不同水平,選擇不同,不同標準的模式。由于我國農村經濟發展水平迥異,不可能用一種模式,而應從各地實際出發,因地制宜地去建立。有人主張根據農村經濟發展狀況,分為貧困型、溫飽型、富裕型三種,據不同情況建立不同模式,在貧因型農村建立救濟型保障,在溫飽型農村建立基本需要型保障,在富裕型農村建立保險型保障。這種主張是非常正確的,但是應該引起注意的是隨著農村經濟的發展,救濟型、基本需要型要向保險型轉變,并逐步與城市模式相趨同。

最后,在資金運行方式上實行個人儲蓄積累制與國家出資相結合的方式。關于農村保障資金的運行方式理論界有三種觀點,一種觀點認為應建立個人儲蓄積累制,一種是現收現付制,一種是半積累半現付,筆者以為在具體實施中,還應根據農村經濟實際而具體對待。在貧困型農村中應以國家和集體出大頭,個人出零頭。在溫飽型農村應以集體出大頭,國家扶持為補充,并與個人出資相結合,采取半積累半現付制。在富裕型農村應采用基金制,以個人積累而形成基金,建立社會保障的資金來源。

城市社會保障的基本框架已經確定,當前面臨的主要是如何適應市場經濟的發展進一步完善的問題。其完善的具體思路與對策是:第一,以失業保險和養老保險、醫療保險為主體內容建立“機制模式”,其主要功能在于解決城市市場經濟發展中的特定問題,維護社會公平,使社會保障成為國家調節經濟的內在機制。第二,從實際出發選擇不同的具體模式。從現階段改革實際需要來看,在經濟不發達的城市應以階段型重點保障模式為主,根據特定需要、特定問題而建立不同保障重點和保障項目。在此基礎上,在經濟發達地區的城市中可適當發展經濟效益優先模式,以效益狀況作為評價標準,使社會保障向商業化方向發展。在這個過程中還必須重視社區模式,在社區經濟發達的地區,重視并推廣各種類型的社區保障模式。第三,資金籌措和運作上可以采取社會統籌與個人賬戶相結合的方式。在目前資金運作上可將現收現付制與半資金積累制相結合,逐步向積累制過度。

3、建立多元化的籌資渠道和籌資模式

多元協調模式建立和運作中最難的問題是資金的籌措和籌資模式的選擇。保障模式再好,沒有資金也難以進行有效運轉。目前資金嚴重短缺是社會保障建立中急需解決的一個問題。借鑒發達國家的經驗,根據實際,應建立多元化籌資渠道,并針對不同的保障項目建立不同的籌資模式。

(1)建立多元籌資渠道

傳統保障模式的籌資渠道是單一的,隨著十多年的改革,建立了政府、企業、個人三方負擔的籌資渠道。但是仍然還存著一些問題,一是多元化籌資渠道還未完全建立,國家仍然負擔了絕大部分,公民個人自保意識和能力還比較弱。二是現有籌資方式大多還是現收現付制,缺乏事先儲備積累。因此,目前必須進一步改革,進一步擴大資金來源。首先,應開辟一些社會保障稅。根據福利經濟學的補償原則,對個人開征所得稅,實行累進制稅率,從而使經濟發展中的受益者補償受損者。同時還可以從部分資產存量轉化一部分,增加社會保障資金的增量,這種辦法在目前的改革中可以作為一種新的籌資思路。其次,從企業方面來看,要根據企業的經營狀況更進一步完善企業繳費制,實行強制積累。最后,從個人方面來看,主要是要提高個人的自保意識,改革單純靠國家的依賴思想,并在此基礎上,堅持實行個人積累制,把個人積累與國家、企業單位負擔結合在一起。

(2)建立多元籌資模式

從世界各國來看,社會保障資金的籌集主要有三種模式:現收現付制、半積累制、積累制,目前大多數國家都采用積累制。我國經濟發展水平低,很難一下子建立積累制。因此,必須根據不同保障項目采取不同的多元籌資模式。

首先,在失業救濟金的籌措上,先由國家、企業、個人分攤完善現收現付制,然后建立半積累制,最后向積累制轉變。從目前改革來看,先可以實行國家、企業、個人分攤的辦法。費用來源由政策撥款、企業交費、個人交費三個方面。這種思路是國際一致經驗,盡管它存在著一些缺陷,但在目前企業失業人員過多,國家財力不足的狀況下,還是有可行之處的。當市場經濟正常運行,國家經濟狀況有些好轉之后,建立半積累制。最后,當社會主義市場經濟體制完全建立,多元協調模式建立以后,可由半積累制向積累制過渡。

其次,在養老保險基金方面采取基本養老保險、企業補充養老保險與個人儲蓄養老保險相結合的方式。基本養老保險實行社會統籌和個人賬戶相結合,并把養老范圍擴大到集體企業,私營企業、三資企業、個體勞動者、農民。這種籌資方式的主要特點是靠勞動者自己積累,在職時可以得到較高工資收入,退休以后可以得到良好保障待遇。這種制度在實施中必須體現效率優先,兼顧公平原則,注意妥善解決好社會統籌與個人賬戶相結合的比例。

再次,醫療保險籌資模式的方向是社會統籌和個人賬戶相結合。目前應逐步建立醫療保險基金,視不同情況區別對待。對國家機關和事業單位中,由國家籌資建立醫療保險基金,具體使用由個人與保險基金會共同負擔。對城市企業,由企業籌資建立醫療保險基金,由個人與保險基金共同負擔。對于農民、個體勞動者和鄉鎮企業職工中可以建立合作醫療,按個人繳費與社會統籌的辦法來解決。在區別對待的基礎上,逐步向社會統籌和個人賬戶相結合的方式邁進。

最后,在社會救濟方面,由于救濟金的提供者與受益者之間沒有直接聯系,它強調了國家政府和責任與救助對象應有的法定權利,因此,資金籌集主要來源于國家財政和社會各界的捐助。社會福利是一種高層次的社會保障項目,在資金籌集上,與社會救濟有同樣的特點,其資金來源應該是三方面:政府財政撥款、部門和單位自籌。

4、建立社會保障計劃,推動多元協調模式的建立和運作

從世界發達國家社會保障模式的建立和運作來看,大都通過嚴密而精細的社會保障計劃來進行,通過社會保障計劃,既保證了多元協調模式建立過程中的階段性和步驟性,又可以強化社會保障管理。因此,在多元協調模式的建立和運作中,我們必須建立社會保障計劃。將各種社會保障基金納入國家預算范圍。建立社會保障預算計劃以后,通過復式預算制度將社會保障收支在國家財政中單列,一方面可以加強資金的高效利用,另一方面可以使社會公眾對社會保障收支有全面的認識。社會保障預算計劃的總體目標應該是將各項收支及投資運營活動全部納入社會保障預算計劃,使資金管理和投資運營活動規范化。根據經濟近期發展狀況,社會保障預算計劃主要將養老、失業、醫療、工傷、生育等保險基金納入國家預算,由財政部門設立專用賬戶,統一核算,統一管理。

5、堅持綜合配套改革,推進多元協調模式的建立

多元協調的建立是在原有模式改革的基礎上進行的,是一項綜合系統工程,需要做多方面的綜合配套工作,從總體上來看,還應做好以下工作。

(1)建立社會保障基金的安全增值保值機制

在社會保障資金的籌措上,我們總體上運用積累制作為改革方向,這種籌資模式往往以支定收,略有節余,這樣在基金的收繳與發放之間往往存在一個時滯過程,并且保障對象使用時間不一致,必須使一部分資金停留在社會保障機構中,因此必須建立保障基金的增值保值機制。結合現實實際,應采取如下對策:一是建立社會保障銀行。按專業銀行的形式或基金組織的形式建立社會保障銀行,一方面通過銀行承辦保障資金的收繳與發放。另一方面通過銀行資金的信貸過程來保證社會保障基金的保值與增值。二是建立保障儲備資金的投資機制。通過加強對部分資金的投資效益,以保證在通貨膨脹的情況下,確保保障對象的生活水平下降,至于具體做法有待實踐中進一步探索。

(2)加強社會保障的法制建設

社會保障是政府主辦的一項綜合性社會事業,舉辦社會保障是一種政府行為,因此,必須將社會保障的建立、管理與運作納入法制軌道。我國目前社會保障立法不健全,實踐迫切要求我們來健全社會保障法,從而調節社會保障實施中的各項社會關系,保證社會保障的實施與貫徹。從目前來看,立法還很落后,應必須重點加強立法,與改革相適應,重點要進行社會保險和保險資金管理方面的立法。在此基礎上進一步完善社會救濟、社會福利、優撫安置方面的立法。同時進行隊伍與執法隊伍建設,從而使立法、司法和監督相結合。

(3)建立社會保障的國家機構

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【關鍵詞】社會保障制度 社會保障稅 配套改革 基金

一、國際社會保障稅的開征概況

自19世紀末德國首創社會保障(險)稅以來,目前,全世界已有172個國家建立了社會保障制度。社會保障稅是許多國家征收的用于籌集社會保障所需資金的一種稅,第二次世界大戰后得到迅速發展,現已被許多國家所采用并作為國家社會保障體系中主要的資金籌措手段。

(一)社會保障稅的課稅范圍

社會保障稅的課稅范圍通常是參加本國社會保險,并存在雇傭關系的雇主和雇員在本國支付和取得的工資、薪金及不存在雇傭關系的自營業主的所得,雇主和雇員的納稅義務一般以境內就業為標準,即凡在征稅國境內就業的雇主和雇員,不論國籍和居住地何在,都必須在該國承擔社會保險納稅義務。而對于本國居民為本國居民雇主雇傭但在國外工作取得的工資、薪金,則除個別國家外一般不列入課稅范圍。

(二)社會保障稅的課稅對象

與社會保障稅的課稅范圍相適應,其課稅對象主要是雇主支付的資薪金額、雇員取得的工薪收入額及自營業主的事業純收益額。在具體實施中,盡管各國社會保障稅的模式不同,課稅對象規定有所差異,但其基本內容是相同的。一是課稅對象不包括納稅人工資薪金以外的其他收入。即不包括由雇主和雇員工資薪金以外的投資所得、資本利得等所得項目,但作為稅基的工資薪金既包括由雇主支付的現金,還包括具有工資薪金性質的實物性及其他等價物的收入。二是應稅工資薪金通常規定最高限額,超過部分不繳納社會保險稅。三是一般不規定個人寬免額和扣除額。因為社會保險稅實行專稅專用原則,籌集的保險基金將全部返還給納稅人。

(三)社會保障稅的稅率

大多數發達國家社會保障稅實行分項比例稅率,針對退休、失業、傷殘、醫療等具體項目需要的社會保障支出量,規定高低不等的差別比例稅率。但也有少數國家,如英國采用多種稅率形式并舉的制度。

(四)社會保障稅的征收方法

由于社會保障稅的主要納稅人為雇主和雇員,因而雇員稅款大多實行源泉扣繳法,即由雇員所在公司負責扣繳,雇主應納的稅款由公司直接繳納;而對于自營業主及其社會成員應納的社會保障稅,則實行納稅人自行申報繳納的方法。

從總的情況來看,發達國家的社會保障稅一般都由多個稅種組成,這些稅種各有不同的稅率、稅目和使用方向,不同的稅種針對不同的社會保障項目設立。因此,發達國家的社會保障稅實際上是一個獨立的稅類。和其他稅類相比,其主要特點是該類稅收自成收支體系,雖然劃入財政收支盤子,但專款專用。

二、我國社會保障制度的現狀分析

現階段,我國主要通過征收社會保險費來籌集社會保障基金,這種籌資方式在運營和管理過程中暴露出了不少問題。主要體現在以下幾個方面。

(一)管理不規范

在現行社會保障籌資方式下,有的省、市社會保險費的征收由地稅部門負責,而繳費登記和繳費基數的核定卻分別由勞動、人事、衛生等部門管理。如城鎮企業職工的養老、失業、工傷保險由勞動部門管理;行政事業單位的養老保險由人事部門管理,而其中事業單位的失業保險又由勞動部門管理;醫療保險由衛生部門管理。由于管理部門分割,職能相互交叉,給社會保險費征繳帶來不少困難。

(二)繳費基數不統一

社會保險費繳費基數是按企業工資總額的一定比例,由不同管理部門分別核定。在企業工資分配渠道多樣化的情況下,各個部門對企業工資總額的口徑掌握不一,采取不同的標準核定繳費基數,導致負擔不均,企業意見很大,往往因此而不按時申報繳納社會保險費,增加了征收社會保險費工作的難度。

(三)覆蓋面過窄

目前,我國社會保險基本上只在一些較大的企業和部分行政事業單位中實行,一些中小企業和個體私營企業游離于社會保障統籌之外,不僅造成不同企業之間負擔不合理,而且可能導致在這些未參保企業工作的職工下崗后或退休后基本生活得不到保障,給社會造成隱患和不安定因素。

(四)征收剛性不強

社會保險費征收工作的有關規定基本是依據勞動、人事、衛生等部門有關職能制定的,強制性手段較少。目前,盡管有的省、市社會保險費由地稅機關征收,但由于指導社會保險費征收工作的規范性文件由地方政府制定,因其法律層次不高,剛性不強,影響了社會保險費征收工作的深入開展。特別是遇到拒繳、少繳或拖欠社會保障費時,地稅部門想采取扣款、罰款和保全等強制性措施,但缺乏法律依據,執法難以到位。

三、開征社會保障稅的必要性和可行性

(一)開征社會保障稅可以廣開稅源

如果國家通過立法改社會保險費為社會保障稅(以下簡稱“費改稅”)后,將徹底改變現在自愿參保或者動員參保的做法,可以依法強制覆蓋全部企業事業單位、社會團體、個體戶及其職工個人以及其他納稅人,從而大大增加社會保障基金的來源,更好地籌措社會保險基金。

(二)開征社會保障稅可以強化征管

由于稅與費兩者的本質不同,稅更具有強制性、穩定性和公正性,從而可以保證社保基金的籌集。“費改稅”后,將從根本上確定社保稅的稅收本質和特性,稅務機關可以依據《稅收征管法》的規定,確保社會保障稅及時、足額入庫。

(三)開征社會保障稅可以保證社保基金規范管理和安全

“費改稅”后,可以形成稅務機關征收,社保部門發放,財政部門管理,審計部門監督的管理模式,實行徹底的收支兩條線管理,確保社保基金安全。社保經辦機構也可以集中人力、精力做好社會保障的資金發放,實現應保盡保。

(四)開征社會保障稅可以方便納稅人

稅務機關征收管理的專業化和信息化程度高,擁有完備的征管和服務網絡。“費改稅”后,由稅務機關一家征收,可以各稅統管,相對于現行社會保險費兩個部門征收的辦法,征稅的管理成本將大大降低,納稅人也由面對多個征管部門改為只面對一個征管部門,大大減輕負擔。

(五)開征社會保障稅可以較好地與國際籌資方式接軌

開征社會保障稅是國際通行的做法。我國開征社會保障稅符合國際主流和發展方向,能夠適應我國經濟體制與國際慣例接軌的需要,消除外商投資企業對我國當前依靠行政手段征集社會保障基金造成的誤解和糾紛,妥善解決這些企業里中方職工的社會保障權益問題,促進我國對外開放。

四、開征社會保障稅的現實思考

(一)開征社會保障稅應遵循的原則

1.公平優先、兼顧效率的原則。市場經濟的原則是效率優先、兼顧公平。但作為對市場經濟進行調整補充,并對弱勢群體進行保護的社會保障稅,必須實行公平優先的原則。社會保障稅在全社會普遍征收,應以互助互濟為原則。通過對社會保障資金的征收和支付,適當縮小高低收入者之間的收入差距,彌補市場經濟的某些缺陷。與此同時,促進經濟的進一步發展。

2.輕稅負、合理負擔的原則。我國是一個發展中國家,同時也是一個人口大國,在經濟起飛的現階段又必須保持較高的積累水平,這樣的基本國情決定了我國的社會保障水平不可能很高,必須與經濟發展水平保持一致。與此同時,我國生產力發展很不平衡,因此在社會保障稅的征收上必須不同地區不同對待。另外,應當注意避免福利保障的剛性給日后的經濟發展帶來消極的影響。

3.負擔與受益相對應的原則。該原則是稅收權利與義務相統一原則的具體體現。國內各類企事業單位及其職工、自由職業者均有義務繳納社會保障稅,不繳納者不受益。繳納項目和繳納數額的多少與受益項目及受益程度相對應。但對于特殊情況,即使不納稅,也可以享受社會保障待遇,領取保險金。

(二)社會保障稅的稅制要素設計

我國開征社會保障稅的總體思路是:堅持企業、個人共同負擔,低稅率、寬稅基,合理負擔的原則,同時依據我國國情,先城市后農村分步推進,逐步擴大受益面。其主要稅制內容:

1.納稅人。納稅人應包括城鎮各類企業、機關、事業單位及其工作人員,外資企業中的中方人員。當前個體勞動者和農民可借鑒英國的做法,采取自愿繳納的形式,以保證盡可能擴大征收面。當自愿繳納使人們感到能直接受益時,普遍征收可能成為現實,力爭讓每個人能享受國家保障。

2.課稅對象。單位以月職工工資總額為課稅對象,個人以月工資額為課稅對象。個體勞動者以純收入為征收對象,農民可考慮在逐步取消農業稅的同時,將農業稅轉為社會保障稅。同時遵循國際慣例,規定最高應稅限額,即對超過一定限額的工資薪金收入不征稅,不設減免項目,但允許所得稅前扣除。

3.稅目。設“基本養老保險”、“基本醫療保險”和“失業保險”3個稅目,條件成熟后,逐步擴大稅目范圍。

4.稅率。如果社會保障稅的稅目設計為以上3個,從理論上看,社保稅稅率應該是養老、醫療和失業3個稅目的負擔之和,采用比例稅率,各地區根據經濟發展狀況的不同,可以進行差別浮動,但幅度不宜過大。稅率水平的確定要根據社會保障稅的來源和發放之間的關系來推算。

5.征收管理。社會保障稅屬“專款專用”性質,應由稅務部門負責征收,以便中央掌握資金,實行統一管理和調度,具體征收在支付工資時實行源泉扣繳,其他納稅人實行自行申報納稅。

五、開征社會保障稅應采取的配套措施

為使我國社會保障稅的實施達到理想效果,還應當完善與之密切相關的立法、社會保障機構和社會保障等制度。

(一)盡快完善社會保障法制建設

一是根據社會保障制度中各個具體項目的難易程度和實際進展情況先分項制定法規,然后在制定單項法規的基礎上,再考慮制定社會保險法、社會福利法等,明確社會保險管理機構之間的職責與權限,使社會保險管理有法可依。二是加快社會保險基金管理立法。規定基金籌集方式、來源渠道、各方分擔比例、基金保值增值途徑等,保證社保基金正常運轉。三是健全社會保障的司法機制。要保證社會保障參與者的權益受到不法侵害時,能獲得相應的司法保護,對違反法律規定的行為依法追究其法律責任。在此基礎上建立起以《社會保障法》為主體的社會保障法律體系,以法律的形式確定公民基本生活保障體系的基本事項,明確公民基本生活保障的權利和義務。在健全法制的基礎上,加快完善以養老、失業、醫療保險為主要內容的社會保障體系建設,使公民在社會保障中真正得到實惠。

(二)相應調整其他稅費負擔

社會保障稅與企業所得稅、個人所得稅的稅負水平,要同時設計,其總體稅負的確定要考慮企業和個人的承受能力。同時,要抑制其他不合理收費項目,降低各種合理性收費的負擔水平。

(三)合理規定稅前扣除政策

對單位和個人繳納的社會保障稅,應允許在所得稅前扣除。為配合多層次社會保障體制的建立,鼓勵企事業單位為職工設立補充養老保險,單位為職工繳納的補充養老保險應允許稅前適當扣除。

(四)拓寬社會保險基金籌集渠道

開征社會保障稅后,社會保障資金有了穩定增長的主要來源。但由于我國社會保障制度建立時間不長,沒有形成社會保障的資金積累。目前,國家需要承擔的離退休職工和失業人員的社會保障支出越來越大,新開征的社會保障稅短時期難以滿足歷史形成的支出高峰的需要,需要開辟更多的籌資渠道,增強社會保障資金的支付能力。如發行社會保障債券,應對支付高峰期;發行社會保障彩票;加快其他“費改稅”的步伐,提高財政收入占GDP比重,增強各級財政實力,調整支出結構,以滿足社會保障支出需要。

(五)明確和強化社保經辦機構的管理服務職責

開征社會保障稅后,并不意味著現行負責征收社會保險費的社保經辦機構和人員需要分流和安置。隨著參保人數不斷增加,個人養老保險賬戶逐步做實,社保經辦機構管理個人賬戶、發放社會保障金的任務將越來越重,需要為參保人所做的服務工作也越來越多。因此,可以通過明確和強化社保經辦機構的管理、服務職能,賦予社保經辦機構適當的職責,管好個人賬戶,做好養老金等社會保障金的發放工作。

主要參考文獻:

[1]王喬,席衛群.比較稅制.復旦大學出版社,2005年10月第1版.

[2]於鼎臣.稅收研究概論.暨南大學出版社,2003年7月第1版.

[3]林翰,鄔德政.對我國開征社會保障稅的思考.特區經濟2005年5月25日.