水環境治理的背景范文

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關鍵詞：水泥灰巖礦山；生態環境；評價指標體系

中圖分類號：X22文獻標識碼：A文章編號：0439－8114（2014）08－1806-04

Ecological Impact Evaluation Index System of Cement Limestone Mine Development in Hebei Province

ZHANG Rong－zhi，ZHANG Yan，MENG Ling－yao，SHI Mi－wei

（Institute of Geographical Science， Hebei Academy of Science， Shijiazhuang 050011， China）

Abstract： Based on the analyses of ecological problems from cement limestone mine development， an evaluation index system of ecological impact was established considering ecological consequences and ecological restoration potential． Five level primary indicators and fifteen secondary indicators were embodied in the index system as a whole． Analytic hierarchy process （AHP） was used to determine the weight value of the secondary indicators． This evaluation index system was used to quantitatively evaluate the typical cement limestone mining in Hebei Province． The results showed that the ecological impact level of the typical cement limestone mining was Ⅰ of a less severe level in 1987 and Ⅲ of a heavier impact level in 2007． It revealed that cement limestone mine development had a more serious impact on the ecological environment of the local area．

Key words： cement limestone mine； eco－environment； evaluation index system

河北省是我國水泥生產大省，水泥生產的主要原料是石灰巖礦。受石灰巖賦存方式的制約，絕大多數石灰巖礦都是露天開采，而露天開采方式對區域生態環境的破壞程度較大，甚至影響整個礦區生態系統的完整性、穩定性，產生嚴重的生態環境問題［1］。通過對河北省內具有代表性的水泥灰巖礦區及其周邊區域進行生態現狀調查表明，河北省水泥灰巖礦區整體植被覆蓋度不高，原始植被覆蓋度一般為30％～60％；植被類型以草本植物、灌木植物為主，基本無高大喬木；植物群落較多，生物多樣性較好。水泥灰巖礦山山體表面土類以砂土或砂石混合土為主，土質較差；土層厚度不均，一般為5～20 cm，較厚的地方可達50 cm以上，而有的地方巖石，無表土覆蓋；土層穩定性差，易被雨水沖刷流失。建立水泥灰巖礦區開發生態影響評價指標體系，客觀反映礦山開發生態環境影響的主要制約因素和影響程度，便于有針對性地制定水泥灰巖礦區生態環境保護對策和生態恢復措施。

國外生態影響評價指標體系研究多集中在系統的生態健康［2］、生態安全［3］方面。國內對礦區地質環境、礦區環境質量的綜合評價指標體系研究較多［4－8］，對礦區生態環境影響評價指標研究相對較少，其中針對水泥灰巖礦區生態評價方面的指標體系研究更少。目前主要的研究有錢金平等［9］從自然生態環境子系統和社會生態環境子系統兩方面構建了18項指標的生態環境影響評價指標體系，唐曉蘭等［10］建立了以影響受體為對象的指標體系等。

本研究在分析水泥灰巖礦山開發引發的區域生態環境問題的基礎上，著重從礦山開采活動產生的后果和礦區生態恢復潛力兩個角度篩選評價指標，構建了由5項一級指標、15項二級指標構成的水泥灰巖礦區生態影響評價的指標體系，并采用層次分析法（AHP）確定各個指標的權重值，力求客觀評價河北省水泥灰巖礦山開發所產生的生態影響程度。

1材料與方法

1．1評價指標體系建立的思路和原則

基于對水泥灰巖開發產生的生態問題分析可知，水泥灰巖開發產生的影響主要體現在對礦區環境質量影響、生態環境影響、地質環境影響和社會環境影響幾方面。另外，根據實地考察，位于不同地區的同等規模的水泥灰巖礦山開發后，其生態恢復難易程度和恢復效果不同。因此，本研究指標體系的構建著重從礦山開采活動產生的影響后果和礦區生態恢復潛力兩個角度篩選評價指標，區別于已有的研究成果［2－10］。

為體現對礦山開發影響評價結果的科學性和準確性，在指標體系建立過程中，遵循以下幾方面原則。

1）科學性原則。指標體系的確定應能夠直接反映水泥灰巖礦山開發活動所產生的生態環境影響情況及存在的主要問題。

2）數據可得性原則。指標體系的建立應充分考慮所用指標數據的可得性，盡可能利用現有的統計數據及易于觀測的資料。

3）可操作性原則。指標應具有一定的操作性，不應盲目求全求大，過于復雜將直接導致可操作性降低。

4）準確性原則。所選用的評價指標盡量以定量化指標為主，以便能夠較為準確地反映生態影響情況。

5）系統性原則。從能夠反映一個系統的整體結構和功能角度，遴選出相應指標來反映所產生的影響。

1．2評價指標體系構建

根據指標體系構建原則，構建了由5項一級指標、15項二級指標組成的水泥灰巖礦區生態影響評價的指標體系，見表1。

1．2．1環境質量影響指標礦山開發主要的環境質量影響是開采區粉塵污染影響和棄渣堆存產生的固廢污染影響，因此用揚塵產生面積比和固廢排放強度2項二級指標來反映。其中①揚塵產生面積比＝開采面積／礦區面積；②固廢排放強度以剝采比表示。

1．2．2生態環境影響指標選取地貌破壞強度、植被破壞強度、水土流失增率、景觀破碎度4項二級指標。其中①地貌破壞強度＝受破壞面積／礦區面積；②植被破壞強度＝受破壞植被面積／原有植被面積；③水土流失增率＝采后水土流失增量／背景水土流失量；④景觀破碎度用景觀斑塊破碎化指數表示，反映由于自然或人為因素的干擾所導致的景觀由單一、均質和連續的整體趨向于復雜、異質和不連續的斑塊鑲嵌體的過程［11］。

1．2．3地質環境影響指標選取地質災害面積比、礦山生態恢復治理率2項二級指標。其中①地質災害面積比＝地質災害面積／礦區面積；②礦山生態恢復治理率＝已生態恢復礦山面積／礦山面積。

1．2．4社會環境影響指標選取環境敏感度和視覺敏感度2項二級指標。其中①環境敏感度用礦點距環境敏感區（如自然保護區、風景名勝區、文物古跡保護區、水源保護區、城鎮等人口集中區）的距離表示；②視覺敏感度以礦山距國道、鐵路、高速公路的距離來表示。距離越近產生的影響就越大。

1．2．5生態恢復潛力指標選取了氣候、區域植被、土層厚度、土壤有機質含量、土壤侵蝕5項二級指標。其中①氣候條件是生態恢復潛力的一項重要指標，在此以反映降水、蒸發、溫度等綜合氣候因素的氣候干燥度表示；②區域植被原始狀況在很大程度上反映區域生態恢復潛力。區域植被較好，說明該區域的生態系統穩定性好，抗逆性強，受破壞地區的植被恢復能力就越強。③植被恢復離不開土壤，主要與土壤厚度、有機質含量相關。④土壤侵蝕度越高，生態恢復潛力越低，用土壤侵蝕模數表示。

1．3水泥灰巖礦區生態影響評價方法

為了說明水泥灰巖礦山開發產生的生態影響程度，首先對各評價指標進行確權，然后計算生態影響評價值，最后對評價值進行分等定級。

1．3．1生態影響評價指標權重的確定指標權重的確定采用層次分析法（AHP）［12］進行。AHP法是美國運籌學家Saaty于20世紀70年代提出的，此方法巧妙地把定性分析和定量分析結合了起來［12］，適合于多目標決策。通過進行系統分析計算，最終確定各個一級指標和二級指標的權重值見表1。

1．3．2生態影響評價值計算水泥灰巖礦區生態環境影響評價值利用加權求和法對目標層逐層進行計算，直到最高層。計算公式為：

A＝■ωiDi；■ω■＝1

式中，A為某一礦區評價值；Di為指標標準化值；ωi為指標的相應權重值；m為指標總數。

1．3．3評價等級值計算為了使水泥灰巖礦區生態環境評價結果具有可比性，對生態影響評價值進行了等級劃分，即建立評價等級標準值。一般是評價者或專家進行人為的分等定級，本研究結合有關標準、規范和經驗數值等確定評價等級標準值如下：

1）建立水泥灰巖礦區生態影響評價因子等級閾值，即對評價因子進行分等定級，見表2。

2）將礦區生態環境影響程度劃分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ共4個級別，各級別代表的影響程度見表3。

3）將各因子等級閾值進行標準化，結合表1中相應因子的權重值，利用1．3．2中公式，計算不同等級對應的生態環境影響綜合評價值，得出水泥灰巖礦山開發的生態環境影響等級分值，見表3。

2結果與分析

2．1唐山市豐潤區典型石灰巖礦區應用與評價

豐潤區位于唐山市西北部，地處燕山褶皺帶東段南緣與華北拗陷區的交界地帶，屬河流沖洪積扇地貌。評價區域位于豐潤區西北部，東經118°01′43．14″－118°09′16．99″之間，北緯39°50′48．60″－39°55′51．50″之間，面積11 019．03 hm2，目前開采的礦山屬于王官營礦區，面積為2 259．58 hm2，約占評價區域面積的20．51％。

本研究選取了1987年TM影像數據，以及2007年的中巴資源衛星02B星CCD數據，通過人工解譯，對兩個時段的影像數據進行對比分析，并借助GPS進行實地驗證調查，結合表1評價指標體系，得出豐潤區西北部山區水泥灰巖礦區生態環境影響綜合評價結果見表4。

表4表明，從礦山開采初期即1987年至開采20年后即2007年，研究區域生態環境發生了較大的變化。主要體現在由于礦山開采面積的增加，原有地貌破壞程度、植被破壞程度、可能發生地質災害的面積均明顯增加。研究區域被開采部分礦區均未進行生態恢復，礦山開采、基巖面積的增加導致開采區水土流失模數及水土流失量大量增加，區域水土流失增率從1987年的3．16％增加到了2007年的32．88％。

通過對影像數據對比分析，評價區域除原有開采斑塊面積擴展較明顯外，新增斑塊數量較少，對區域景觀影響不大，研究區景觀破碎化指數變化不明顯，1987年為0．17，2007年為0．19。研究區氣候干燥度為0．8～1．2，屬半干旱地區；區域植被以灌草為主，有林地比重較小。土層厚度約20～35 cm，原地貌土壤侵蝕為600 t／（km2?a），區域生態環境具有一定的恢復潛力。

112國道與本研究區域西部相鄰，本礦區距112國道僅100 m左右，視覺敏感度較高。研究時段間區域內增加了唐山地表飲用水源保護區，區域的環境敏感程度增加。

研究區域1987年和2007年生態環境影響綜合評價值合計分別為0．773和0．387。通過與表3對比分析可知，該區域生態影響評價等級從1987年的I級影響較輕，降為2007年的Ⅲ級影響較重。因此20年的礦山開發活動對區域生態環境造成了比較明顯的不良影響。

3小結與討論

水泥灰巖礦山開發造福人類的同時，會對生態環境造成復雜而嚴重的影響，如果只考慮單一因素、用單一指標將無法對這種影響進行較好評價。本研究從礦山開采活動產生的生態影響后果和礦區生態恢復潛力兩個方面，建立了一套由5項一級指標、15項二級指標構成的較為完整、客觀反映礦山開發生態影響的評價指標體系。采用該指標體系，借助歷史資料和遙感數據，對河北省唐山市豐潤區典型水泥灰巖礦區開采產生的生態影響進行對比分析評價可知，自1987年大規模開發利用以來，水泥灰巖礦山的開發利用已經在局部區域產生了較明顯、較嚴重的生態影響；根據各單項指標評價結果，可找出礦區存在的主要生態環境問題為地表土壤和地表植被遭到破壞，因此進行生態恢復的切入點是植物賴以生存的土壤條件的修復，比如充分利用礦區開發初始剝離的表土等。

參考文獻

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關鍵詞：“河長制”；水環境治理；效用分析

1引言

“河長制”是在水污染日益嚴重的背景下誕生的一種具備行政特性、高效的水環境治理模式。“河長制”一般都是由各級黨政負責人作為河長，并落實轄區范圍內河流的全面整治與管理工作；其主要宗旨是把行政管理過程中的各種競爭機制、約束機制以及激勵機制等融入到水環境治理工作中，從而充分發揮各級黨委政府的作用，進而切實提高水環境治理工作的質量以及效率。本文以張掖市黑河“河長制”落實的狀況為基礎，詳細分析了“河長制”在水環境治理中的實際效用。

2“河長制”在水環境治理中的效用

2.1“河長制”在張掖市黑河落實的基本狀況分析

黑河“河長制”生態環境治理工作自落實以來，全面貫徹“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念，在實際過程中對工作思路進行完善與創新，逐步構建了市級河長部門對應工作體系，有效推進黑河水域的治理工作；同時，結合實際實行渠長制、片區長制，實現了河長治河全覆蓋。

2.1.1“河長制”實施過程中開展的相關工作

（1）在黑河兩岸開展大規模綠化造林活動，落實黑河大林帶建設，從而對黑河周邊的生態環境進行改善。堅持“全市一盤棋”的理念，統籌兼顧整片區域生態環境整治工作，結合不同河段實際自然生態狀況，有目的、分區域落實生態綠化工程，將黑河流域水環境綜合治理與當地培育新興業態、建設美麗鄉村、構建景觀長廊等工作有機融為一體，以點連線、以線帶面，逐漸將散落在黑河周邊的生態景觀連成一個整體，構建黑河生態長廊。自實行“河長制”以來，張掖市政府相繼在黑河流域的高臺縣城區段以及甘州區大量種植花卉、楊樹、槐樹、椿樹、樟子松以及云杉等植被，打造了親水生態岸線。（2）對各河流水電站的違規行為進行綜合整治。責令影響河流生態環境的在建水電站停止施工，并將部分在建工程項目拆除，恢復河流原有的生態面貌。對于引水式電站而言，責令其建設生態基流自由下泄工程措施，避免人為干預；同時將水電站附近臨時搭建的多余設施全部拆除，并對部分被破壞的地貌平整覆土、植被綠化；而對于水庫以及引水渠而言，其整治的重點對象就是環境衛生，將區域內以旱廁為主的臨時設施全部拆除，對水庫前后壩坡、生活區以及工作區附近存在的垃圾清理干凈，將水面漂浮物打撈上來，集中運送到垃圾處理站。（3）全面落實黑河兩岸生態環境治理工作。在整治范圍內依法開展各種專項整治活動，其中包括恢復采砂坑、清理河道堆砂場、禁止無證采砂以及禁止在禁采區采砂等；除此之外，提高非法河道采砂以及亂堆亂放砂石料等行為的懲罰力度，責令河道內、黑河濕地保護區、祁連山保護區中的所有采砂場停止運營，將地貌恢復成原狀，并且在部分合理區域培育綠地以及種植本土植被，這樣不僅對區域內的采砂坑體進行了全面整治，而且也改善了生態環境，一舉兩得。各水電站增設污水處理裝置；生活垃圾必須集中堆放在指定區域，及時運送到垃圾處理站。開展植樹造林、水源涵養、水系治理、河道疏浚等生態修復工作，有效保護了區域內的生態系統，進而強化黑河的生態功能。（4）提高污水以及黑臭水體的整治力度，對農業面源污染進行嚴格控制。借助引水入城以及污水納管等措施，對黑臭水體進行處理，從而完成清污分流的任務；全面實行中水回用，推廣污水再生利用工程，中水處理符合相關規定后，將其引入到綠化灌溉中，最大程度避免中水流入到黑河水域；在河流交匯處以及河流入河排污口等區域增設實時監控設備，對斷面水質進行實時監測與控制，提高黑河濕地附近城郊村規劃整改的力度，切實增加濕地生態環境保護功能，改善人居環境。盡可能減少區域內農藥化肥的使用量，并建立廢舊地膜回收站，嚴禁出現廢舊農膜掩埋、堆積或焚燒等“以污治污”行為，避免對河流造成二次污染。（5）為了進一步確保張掖市境內河流生態平衡，全面落實水生態保護措施，實現對水資源、水生態的信息化管理，建立了水生態保護監控信息平臺，建成水電站生態基流下泄監控、水庫管理監控、干支渠管理監控、河長制信息管理、防汛抗旱預警監控、監控信息系統綜合管理、應用服務支撐等七個主要板塊，對監管模式進行創新與完善。全天24小時實時監測全市66座水電站的生態流量和引水流量、31座重點中小型水庫庫區水位和運行調度管理情況、38條主要干支渠關鍵區段斷面流量及15條重點河流流量、水質、入河排污口等情況，從而高效完成報表管理、流量預警、斷點統計、下泄流量統計、發電引水流量監控、流量計量數據監管以及生態流量視頻監控等工作。

2.1.2黑河水環境治理實行“河長制”取得的實際成效

（1）與過去相比，黑河水質以及河流兩岸的生態環境有了明顯改善。“河長制”實行之后，河流岸線實現了初步的統一，充分利用“一園三帶”項目（祁連山國家公園和黑河生態帶、交通大林帶、城市綠化帶），種植大片樹種，人工造林面積28.1萬畝，河流兩岸生態環境明顯恢復。對于前文所述的廢舊農膜、排污口、黑臭水體以及各區域垃圾的整治效果也十分顯著。在實行“河長制”之后，祁連山區域的黑河、梨園河、洪水河、西營河、東大河、討賴河等主要河流的出山口水質都達到了Ⅱ類，而黑河中游斷面水質也達到了Ⅲ類。（2）水源涵養區礦山項目以及在建水電站項目的整治關閉，緩解了當前區域內自然資源過度開采的壓力，不僅改善河流的生態狀況，而且進一步增加了河流上游區域涵養水源的能力。累計關閉了117宗采礦項目，撤離人員、拆除設施、封堵礦井、清理現場，對破壞嚴重的地貌平整場地、覆土綠化，礦區礦點生態環境全面得到治理恢復，當前河流兩岸的生態環境基本恢復了原狀。（3）河道非法采砂狀況得到明顯改善。依法對河道內53家非法采砂場進行強制拆除，清理整治河道370多公里、垃圾0.62萬噸，河道禁采區采砂場全部關停。針對河流兩岸遺留已久的大規模采砂坑，對其處理的方式主要是在原有的基礎上修建人工湖，并在周邊區域覆土綠化，總治理面積達3300多畝。全市范圍內都嚴禁私自在河道內進行采砂，一經發現嚴格處理。而對于河道外的采砂行為，也有明確規定，其中包括采砂的量、采砂的深度以及采砂的單位，并督促相關單位在采砂完成后必須對采砂坑采取回填處理。（4）通過先進的網絡信息技術，加快了河流生態系統與環境恢復的速度。借助地理、水質以及水文信息大數據，基本完成了全市范圍內重點水域的監測工作，信息監控網絡全面覆蓋。河流生態流量、干渠引水流量、水電站生態流量實時監控以及重點入河、渠道水庫排污口的視頻監控的廣泛應用，切實提高了監管的全面性以及精確性，實現了監管的全覆蓋，大幅降低了各種違規行為出現的幾率，進一步提高了河流水生態的安全性。

2.2未來展望

（1）結合社會經濟發展狀況以及遵循河湖自然規律，在產業發展、環境治理、旅游建設、河湖整治以及城鄉建設等工作的規劃、設計、建設過程中強化生態理念；對轄區范圍內河流的生態環境實施有力保護，為其實現可持續發展奠定良好的基礎。（2）進一步加強河道管理、保護、整治的力度，定期或者不定期開展河道圍墾、非法排污、非法河道采砂等各類重點問題專項整治活動。嚴格按照相關規定對河道采砂行為進行規范，對河道環境進行合理整治，使河流兩岸生態環境保持應有樣貌。重視入河排污口的整治工作，強化入河排污口水量以及水質的監測力度，從而切實提高河流水質。（3）將河湖問題排查工作作為落實“河長制”的關鍵，參照河流劃界工作，全面分析河流生態環境的實際狀況，精確定位影響河流生態健康的關鍵因素，對河流“一河一策”方案和“一河一檔”進行優化完善，為河流問題治理措施的順利落實奠定堅實基礎。

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關鍵詞：水環境，治理，創新，管理

Abstract: water is the foundation of human survival and the quality of the water environment depends on the quality of human life. Throughout the city of water environment situation and the government in the water environment management of the measures, the government is all-out efforts, but the effect is very ideal. As the water environment quality requirements increasingly improve, the government in exploring the innovation of water environment management way needs more outstanding. With the development of society and economy, people on the water environment protection awareness and demand become increasingly intense, water of the importance of environmental protection also has been increasing. Combining with the current water environment of the city and characteristics, research and discusses the innovation of the water environment of wujiang city, the government and the enterprise management from the environmental protection investment diversification, the government and public environment of management and supervision of diversification, the enterprise and the enterprise establishing the green industry chain, the enterprise and the public green consumption market established dynamic mechanism and so on four aspects construction environment innovation management mode wujiang.

Keywords: water environment， management， innovation， management

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A 文章編號

1課題背景

水是基礎性的自然資源、戰略性的經濟資源和公共性的社會資源，在國計民生和社會經濟發展中占有越來越重要的地位。人類的發展與水密不可分，人類自誕生伊始就依水而生。經濟社會發展和客觀自然條件，決定了水資源在我國可持續發展中的極端重要性。隨著城市的發展，河流作為重要的資源和環境載體，決定著城市的生存，制約著城市的發展。但隨著現代城市的快速發展，工業化、城市化程度的不斷提高，大量工業廢水、生活污水排入河道，人類生產活動的不良行為和自然影響導致了水環境不斷惡化，水體污染嚴重。許多河流受到人類的嚴重破壞產生了一系列的水環境問題，人類與水環境之間的矛盾也愈演愈烈。人類因河流而生、因河流而繁、也因河流而亡的事例在人類歷史上時有發生。如何協調好城市對河流資源的利用以及對河流保護之間的關系，改善城市水環境質量，使城市與河流能夠和諧共生，這是城市發展中需要認真研究的一個重要課題。要有效的改善城市河流水環境質量，實現城市一河流和諧發展，則需要用創新的思維構建可用于指導實踐治理與可持續管理的水環境治理方法。

2水環境創新管理綜述

環境問題是指存人類活動或自然因素的干擾下引起環境質量下降或環境系統的結構損壞，從而對人類及其它生物的生存與發展造成影響和破壞的問題。環境問題是經濟行為的負外部性引起的。所謂行為的負外部性，是指人們的行為對他人或社會不利的影響。在經濟行為中，它既包括生產的負外部性，也包括消費的負外部性。例如，工礦企業的排放廢水、廢氣、廢渣等行為，居民在使用助力車或汽車的過程中排出的尾氣，都對他人和周圍的環境均有負面影響。環境問題按照產生的原因分為原生環境問題和次生環境問題兩類。其中，由于自然原因引起的環境問題稱為原生環境問題，如火山噴發造成的大氣污染；由人類活動引起的環境問題稱為次生環境問題。水環境問題屬于環境問題中的一種。

水環境管理屬于政府社會管理中的重要組成部分。嚴強教授在《社會管理創新》講座中談到社會管理所討論的社會“不是與自然界相對應的廣義的、包含政治、經濟、文化在內的社會，不是傳統意義上的社會管理，更不是計劃經濟時代的社會管理，也不是治安意義上的社會管理” 而是“人類生活的一個特殊的、然而是基礎性的領域”，社會管理是針對特殊社會領域的、具有現代特征的、具有中國國情和特定發展階段特點的新型社會管理。

當今社會的產生的環境污染問題是畸形經濟增長的消極結果，是過分注重以GDP增長速度為價值取向的地方政府官員考核機制產生畸形政績的沖動。30多年來對“以經濟建設為中心”基本國策的片面理解帶來了許多不良后果：一個是其他領域的弱化，比如環境污染日益嚴重；另一個是經濟建設的不良后果還要由其他領域，特別是社會領域來承受，水流域的污染也逐漸出現在大眾眼前，日益影響著人們的正常生活。社會管理是人類生活存在和發展必不可少的一項管理活動，如何創新的管理一個有13億人口、經濟社會快速發展的國家，是一項嚴峻的任務，必須清醒的認識到目前我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾這一社會主要矛盾沒有變，發展中不平衡、不協調、不可持續問題依然突出，解決各種社會問題的物質基礎還比較薄弱，社會管理任務更為艱巨繁重。

政府在環境管理呻的主導作用不容置疑，但是過于強調政府的作用，過于依賴行政強制管理手段，也需要龐大的政府行政力量，行政成本巨大，利益“尋租”頻發，環境管理效能低，無法適應新時期社會、經濟發展對環境管理的要求。作為世界上最大的發展中國家，過去多年來，中國試圖在保持經濟快速增長的同時，減緩發展對環境和生態所帶來的不利影響。但由于中國人口眾多，發展壓力巨大，在如何協調發展與環境的關系特別是在如何推動并實施可持續發展戰略方面，中國都面臨著巨大的挑戰。目前，中國己初步形成了環境保護和可持續發展的法律體系，先后頒布了二十多部環境與資源法律，100多件法規和規章，并在2002年可持續發展世界首腦會議之前公布了《中國可持續發展國家報告》：2003年7月，為積極響應約翰內斯堡世界首腦會泌的有關決議，中國政府又制定了《中國21世紀初可持續發展行動綱要》。目前，我國的環境管理以政府為主導，過多強化使用強制性環境管理手段，缺乏有序和健全的經濟、引導、參與、激勵和教育等管理手段。由于政府行政主導型的環境管理體系需要相對龐大，職業素質較高的行政管理隊伍，管理手段和程序相對比較復雜，在中國這樣一個發展中國家，很多地區尚不具備有效實施法律所要求的行政管理能力。比如近幾年，在淮河、太湖等流域采取“會戰式”的污染控制行動，主要也是動用行政系統的力量，盡管取得了不少進展，但是其結果往往事倍功半。

社會創新管理將是今后國家管理的長期任務。我國政府對環境管理也提高了相當重要的地位，特別是大部制改革后環境保護部的成立為環境創新管理提出了更高的要求。在以科學發展觀、和諧社會、可持續發展為目標的令天，環境管理也需要進行變革，需要從環境管制向環境治理進行轉變，以適應新形勢的需要。“環境管制”強調政府對社會的單向統治，基于政府與社會之間的服從與被服從，管理與被管理關系：“環境治理”強調政府與社會的雙向運動，基于政府與社會之間的協商、互動與臺作。我們需要重新審視傳統環境管理運行模式；政府、企業和公眾等在環境管理中的應該形成什么樣的關系；政府在環境管理中是不是存在“越位”、“缺位”，管了許多不該管、和管不好的事情；經濟與環境是備被對立了起來，企業在環境管理中被動參與；公眾的作用是否得到應有的重視，游離在環境管理的主體之外，缺乏參與環境管理的有效途徑等問題。對于我市，環境容量飽和，污染問題屢有存在，特別是我市水網發達，對我市的水環境創新管理提出了更高的要求。

3吳江水環境的特點及現狀

吳江市北臨蘇州，南接浙江，東靠上海，西連太湖。全市地勢平坦，河網稠密，水資源豐富，土地肥沃，是個典型的江南水鄉。歷來因水而興、因水而富、因水而美、因水而靈。作為全國經濟最發達、發展最快的縣市之一，在經濟快速發展的時期．經濟的快速增長給生態環境帶來了巨人的壓力，環境問題是中國未來發展所面臨諸多問題中最具挑戰性的悶題之一。現代化、工業化、城市化的進程越來越快，與經濟社會快速發展的要求相比，水資源利用保護存在明顯的不協調、不適應，水環境惡化、環境總量飽和已經成為吳江市經濟社會可持續發展的嚴重制約因素。但是目前的環境管理模式存在許多不足，不能有效地調動各種社會力量來共同治理環境，如何改進環境管理模式，提高環境管理水平，已經成為急待解決的問題。通過創新管理，改善水環境行之有效的措施，對于優化全市人居和投資環境，實現水生態環境和經濟協調平衡發展具有重要意義。

4水環境的創新管理

吳江正處于一個發展轉型的階段，經濟發展正在從粗放型向集約型轉變，政府管理也正在從計劃管理體制向市場治理體制轉變。環境管理作為政府管理的一項重要內容，在以科學的發展觀為指導思想的新的發展時期，環境管理也面臨轉型。但是通過對國內外有關環境管理的文獻查閱，目前環境管理大部分集中于環境管理手段的研究，如：排污收費、排污許可制度、總量控制制度等等。從政府、企業、公眾多元視角來研究環境管理模式還不多。本文正是基于這樣的理論和現實背景，重新審視現行的環境管理模式，以環境管理主體研究為切入點，應用科學發展觀和新公共管理學的相關理論，提出了一種新的水環境管理模式，其創新點有兩個方面：一是針對環境問題的多樣性和復雜性，應該從傳統的政府唯一主體，向政府――企業基于參與式治理理論，提出環境管理公眾多元主體進行變革：二是針對傳統命令控制型環境管理的高成本、高對抗、低效率，從政府企業――公眾多元視角，提出基于合作、共贏、高效的創新環境管理模式。主要體現在以下四個方面：

4.1 以綠色科技創新推動我市水環境治理的深入發展

確立企業在綠色科技創新活動中的主體地位企業是技術自主創新的主體，只有通過不斷進行綠色科技創新的企業才能適應循環經濟發展的要求，才能從根本上治理好水環境，才是最具生命力的。要從戰略上確立企業綠色科技創新的主體地位，使企業真正成為綠色科技研發投入的主體、綠色科技創新活動的主體和創新成果應用的主體，從而全面提升企業的綠色科技創新能力。要逐步使科技體制由政府主導型轉變為企業主導治理水環境；政府要通過引導性和鼓勵性的財政、稅收和信貸政策，激勵企業加大科研投入，開展綠色科技創新；建立以企業為主體，科研院所和高校優勢互補、風險共擔、利益共享、共同發展的產學研合作機制，共同治理水污染。

4.2 充分發揮市場機制在水環境治理創新活動中配置資源的作用

在目前我國科技資源有限的的條件下開展綠色科技創新治理水環境活動，必須充分發揮市場機制在綠色科技創新活動中配置資源的作用。一是始終要堅持發揮市場機制的首要作用。通過要素市場改革，使綠色高新技術企業得以按照市場規律便捷地配置創新資源；通過投融資制度改革，形成相對完善的創新、創業資金鏈。要始終堅持以市場需求為導向。堅持以市場需求為導向，以應用型綠色科技創新為突破口，集中優勢資源組織創新活動，在創新綠色產品做到一定市場規模后，再向上下游延伸，形成綠色科技創新與企業發展的良性循環。另外產學研結合始終圍繞市場開展。以前很多研究課題是封閉循環，現在必須面向市場開放循環。必須拓展產學研合作空間，可由政府和多家大學合作建立產學研合作基地，從而集綠色科技創新、成果轉化、公共技術服務及人才培養等功能于一體，把綠色科技成果轉化作為綠色科技創新提速的“助推器”。

4.3 發揮政府在自主創新治理水環境中的引導作用

政府要提供市場潛力支持，促進有關色科技創新治污的法規的制定和完善，以保護和規范企業的創新行為；制定一系列鼓勵和支持科技創新治污的具體政策措施，如加大財政綠色科技投入、實施促進創新治污的稅收和金融政策、實行政府采購等；保護科技知識產權，促進科技創新治污要素的流動，調節各科技創新治污主體之間的關系；加強科技創新基礎設施建設。

4.4 創新環境管理的模式

首先環境管理由被動式向主動式轉變。以往的環境管理工作主要由環保局一個部門來進行，其他部門消極配合。要通過環境管理體系的建立和運行，明確了職責，使得環境管理由被動式變為主動式，由以往的“要我保護環境”，變為“我要保護環境”，真正實現了“環保部門統一監督，各部門各司其職、分工合作”。其次要從末端治理向全過程控制轉變。末端治理不僅消耗大量的人力、財力、物力，而且效果并不理想。現在對污染物進行全過程控制，對污染物的產生、轉移、排放都進行控制。如：危險廢物的管理．從原材料的進口，工藝設計，危險廢物的轉移，到最后的無害化處理都加強控制和管理。第三，是由污染源治理向污染預防、生態保護轉變。在開發初期就對區域的污水處理廠等基礎設施進行了規劃，區域實現污水集中處理，在區域的適當地方建立了一批農業生態基地，恢復植被、保護生態。第四是由階段性的推進向持續性的改進轉變。環境保護工作沒有最好，只有更好，持續改進的思想要深入水環境管理，每年對重要環境因素(環境問題)進行評價和更新，每年制定新的水環境目標和指標，持續改善環境質量，真正體現社會、經濟和環境的可持續發展。

5 總結

本文選擇了新的切入點，從公共管理的視角，探討研究城市水環境治理運用公共政策分析，強調創新管理，對吳江“十二五”期間水環境綜合治理提出了更高的要求和措施。相信在政府和廣大市民的努力下，吳江的水將更藍，生活將更加富足。

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真山真水到處是，xxx布局更天然;十里河灘明如鏡，幾步花圃幾農田。當年副總理為xxx題詠的瑰麗詩篇，已勾畫出xxx山水美的倩影。

在環境治理戰略的指導下，在送下游一江清水的實踐中，在當前各地城市河流有河皆濁，有水皆污的大背景下，xxx河也遭受到污染，俗話說：水是城市的眼睛和靈魂。確實.一座城市有了水，才充滿生機和靈性，缺少水，便顯得單調和乏味，所以環境綜合治理工作是省委、省政府的統一部署，是貫徹落實科學發展觀、構建和詣社會的重要舉措，是優化發展環境、改善人居環境的惠民工程，關系群眾的安全和健康，關系本地城市形象和競爭力。

然而，xxx之美，尚有美中不足。不足因為水濁，水濁是因最近各種污染，致使xxx河水質大不如前，與真正的綠水常流還有不小差距。本次調查災相關部門的帶領下，深入源頭，深入實地，多方檢查，尋求良方，同時在各相關部門的積極聯動下，意圖全面分析水濁，真正還美與前、還水與民。

一、xxx河水環境現狀

xxx河流經xxx市xxx區黨武鄉、石板鎮、xxx鄉和xxx鎮等鄉鎮。在xxx水庫以上河段，由于人口、工業均很少分布，水質良好，屬于清潔水平。在xxx水庫下游，由于人口主要集聚在河段兩岸和周邊地區，因此這一段主要表現為生活污水造成的典型的有機(生活)污染，表現為do(溶解氧)、總磷和大腸菌群均不達標。結果造成下游的xxx市中曹水廠的飲用水水源受到一定的污染，水質屬于輕度污染。

二、xxx河環境治理對策

(一)治理目標。以河安、水清、景美、人歡為xxx河環境治理總目標。河安就是xxx河防洪設施要全面達到五十年一遇標準，確保防洪安全;水清就是要達到xxx河溪水清澈、水質良好;景美就是要進一步抓好xxx河沿岸景觀工程建設，做好綠化、亮化、硬化、美化等文章;人歡就是要創造人水和諧環境，使xxx市民傍水而歡、親水而樂。

(二)治理思路。xxx河環境綜合治理是一項長期而艱巨系統工程，必須通過工程與非工程措施結合，治標與治本方略兼顧，各相關部門和鄉鎮聯合行動，采取綜合措施，落實長效機制，計劃通過3年努力使文溪水環境有明顯改善，通過5年整治基本達到治理目標。

(三)具體對策。

1、建立健全管理協調機制。水環境綜合整治工作包括防洪排澇、污水截流、水質監控以及日常管理等方方面面，需要水利、建設、環保、創建等相關部門及各相關鄉鎮的相互配合與大力支持。目前的整治工作主要集中在水利主管部門，難免勢孤力單。為此建議，一是加強領導，成了文溪水環境綜合治理領導小組，由各相關部門和新城區管委會、安文深澤等單位組成，明確各自職責，明確工作計劃和任務，相互配合，齊抓共管。二是采取切實有效的措施，解決好整治與管理相脫節的矛盾。由于xxx水環境管理內容多、任務重，既有堤防、橡膠壩等工程管理，又有蓄放水安全管理和防汛防洪職責，因此建議成立xxx河環境管理機構(如xxx河道管理站)，確定編制和人員，明確管理的內容和職責，同時縣財政安排一定的專項資金，使管理工作長效有序。三是健全相應的切實可行的責任考核與激勵機制，明確水利、城建、環保、創建等各相關部門及各相關鄉鎮在xxx河環境綜合整治與管理中的職責，確保整治工作協調有力，確保管理工作落到實處。

2、盡快開展規模化畜禽養殖場整治。以推進生態養殖、提高畜禽養殖排泄物綜合利用率為目標，集中開展xxx河上游規模化畜禽養殖場專項執法檢查和整治。根據xx《關于加強農村環境保護工作的意見》(〔XX〕63號)和環境保護部辦公廳《關于開展規模化畜禽養殖場專項執法檢查的通知》(環辦〔XX〕41號)要求，按照省政府《811環境保護新三年行動實施方案》中有關農業農村污染整治的部署，對xxx河上游規模化畜禽養殖場進行專項檢查和整治。總的整治思路是關停一批、搬遷一批、整治一批。

3、切實加快污水截流管網建設。主要有以下四點建議，一是考慮到xxx河水質生活污染比重較大的實際情況，建議加大生活用水特別是餐飲及休閑服務業用水中水污染治理成本在總水價中的比重，通過提高使用成本，提倡節約用水，控制水資源使用和生活污水排放總量。二是建議加快老城區污水截流管網改造。按照老城區管網改造規劃，逐步健全污水截流管網，實施雨污分流，確保工業和生活污水不排入城區區河道，全部進入污水處理廠，努力增加城市污水處理率。三是建議深澤和新城區污水通過污水管網輸送到臺口污水處理廠進行處理。考慮到縣城污水處理廠的日處理能力、新城區新建污水處理廠的成本等方面因素，結合今后磐安至深澤段公路的改造，因此初步建議深澤和新城區污水通過污水管網輸送到臺口污水處理廠進行處理。

4、重點加強污水排放監控。一是要繼續推進產業結構的戰略性調整。把握好產業政策和產業結構調整策略，加強對列入淘汰目錄中污染水環境的設備、工藝的監管，對違法違規建設不符合國家產業政策的化工、印染等嚴重污染水環境的生產項目，及時責令停業、關閉或搬遷。注重以水定項目、定地點、定發展，實施水環境保護一票否決。二是要加大現有污染企業的治污力度。嚴格污染企業設備淘汰制度，定期檢查、公布污染企業被限制或禁止生產的生產工藝及設備的使用期限，加大對嚴重超標排放污染企業的監管和查處力度，對污染嚴重的企業要下決心關、停、并、轉，從嚴控制文溪沿岸工業企業的污染排放總量。

5、穩步推進文溪防洪工程設施建設。一是針對城區堤防建設需求，分清輕重緩急，量力而行，建一段成一段，穩步解決防洪安全問題;二是盡早實施小嶺坑口橡膠壩和下宅橋橡膠壩改造工程，使城區河道全部得以綠水環繞;三是進一步落實好文溪安保設施，完善警示提示標語，及時補充沿溪救生設備，打造好人水和諧環境。

三、總結

很難設想，如果沒有西子湖，有人間天堂之譽的杭州還會那么旖旎多姿;同樣難以想象，如果沒有xxx河，被贊為高原明珠的xxx還會這樣嫵媚動人。

xxx河的現狀雖令人擔憂，但前景仍十分看好，首先該河上下落差大，流域降水量大，河流徑流量大，每年的山水足以對河流進行清洗，特別是夏天有很強的自凈能力。

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關鍵詞 適應性管理；污染物控制方案；復雜性；公眾參與

中圖分類號 X524 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)02-0073-06

水污染的根本問題是有效控制污染源。為控制水污染，遏止水環境惡化的趨勢，我國基于水環境容量提出了污染物排放總量控制的思路［1］。目前，這種方法在太湖點源污染防治中取得了良好的效果。近10年，太湖流域地區生產總值翻了兩番，但主要污染物COD的排放量僅增加了一倍，總磷、高錳酸鹽指數指標在“十五”期間基本保持穩定。然而隨著新型污染源凸顯、生活污染和農業面源污染問題較難得到有效遏制以及更為嚴峻復雜的社會經濟環境，這種根據固定環境容量從全局出發自上而下確定污染物排放量和削減量的控制方法受到了極大的挑戰［2］。本文首先從規劃內容與目標、規劃方法、方案實施與效果及監督與評估等方面對太湖近20年水污染物治理歷程進行綜合分析，然后分析太湖水環境污染物排放的特點與趨勢，并探討政府管理協調對象和方法的變化，最后基于適應性管理研究太湖水污染控制體系的構建。

1 太湖水環境治理方案總結與分析

在近十幾年里，無論是中央政府還是地區政府都對太湖水環境治理給予了極大重視，在中央或流域層面出臺的主要措施與方案有：太湖水污染防治“九五”計劃及2010年規劃、1998年的“零點行動”、太湖污染防治“十五”計劃、太湖流域水環境綜合治理總體方案及最近的“十二五”保護和治理太湖議案（表1）

1.1 方案內容與目標

內容上，由表1知，“九五”計劃及“零點”行動以工業點源、城市污水處理為主。由表2知，“十五”計劃和總體方案加強了垃圾處理、農村面源污染防治、生態修復及“引江濟太”工程，反映了由工業點源污染控制為主向工業點源與農業點源污染控制相結合的轉變、城市污染控制為主向城市與農村污染控制相結合的轉變的思路。總體方案還增加了節水減排與及科技支撐方面的投入。“十二五”議案還積極探討了協同治理和公眾參與方式等。

目標上，由表3知，“九五”和“十五”計劃定的太高，時限要求過緊，實際統計值與目標值相差甚遠，總體方案重新進行了核算，但指標仍比較剛性，靈活性較差。這也導致了方案實施目標沒有得到很好的落實，如“九五”計

表1 近20年國家針對太湖水環境治理的重大措施

Tab．1 Significant plans for Taihu environmental protection during the recently 20 year in China時間

Period控制方案

Control plan主要內容

Primary coverage1996太湖水污染防治“九五”計劃及2010年規劃確保1998年底全流域工業企業(包括鄉鎮企業)及集約化畜禽養殖場和沿湖的賓館、飯店等單位排放的廢水達到國家規定的標準；2000年集中式飲用水源地和出入湖的主要河流水質達到地面水Ⅲ類水質標準，實現太湖水體變清；2010年基本解決太湖富營養化問題，湖區生態系統轉向良性循環。1998 “零點”行動在1998年底，太湖地區1 035家重點污染企業必須全部實現達標排放。這1 035家企業中，江蘇省占770家，浙江省占257家，上海市占18家。2000太湖污染防治“十五”計劃加大城市及工業污染防治力度，補充有效控制磷，氮污染物的措施。啟動湖泊生態恢復工程，重視農業、農村污染防治、明顯改善梅梁湖、五里湖重點水域水質、全面保證飲用水源地及跨省市界斷面水質。管理上實行行政首長負責制。2008太湖流域水環境綜合治理總體方案主要措施包括：工業點源治理，污水和垃圾處理，農村面源污染防治，生態修復工程，“引江濟太”引排工程，節水減排工程，產業結構和工業布局調整等。方法采取總量控制，濃度考核；管理采取三級管理，落實責任，實行河長制。2010“十二五”保護和治理太湖議案主要從以下5個方面保護和治理太湖：(1)全面推動經濟轉型升級；(2)嚴格控制農業面源和城鎮生活污染；(3)恢復太湖生態系統；(4)著力促進流域協同治理；(5)積極倡導建設節水型社會。資料來源： “九五”、“十五”及總體方案等資料整理而得。

劃實施后，2000年COD和TP的統計值分別為目標值的2.8和3.6倍，“十五”計劃實施后，2005年COD的統計值為目標值的2.2倍，與規劃值相差較大。

究其原因，《太湖流域水環境綜合治理總體方案》認為主要是由于產業結構及布局不盡合理、農村面源污染治理嚴重滯后、水環境監測和預警應急能力不強、法規不完善，執法不嚴、部門分割管理，缺乏相應的合作機制以及資金籌措渠道不暢，投入不足等原因造成的。

劉小峰等：基于適應性管理的水污染控制體系構建中國人口•資源與環境 2011年 第2期1.2 規劃方法

規劃方法主要以環境容量測算結果為指導，分階段提

表2 “十五”與總體方案主要項目投資

Tab．2 Principal item investment during Tenth

five year plan and overall concept億元主要項目類別

Major item十五計劃

“Fifteen” plan總體方案近期

Overall plan

(shortterm)總體方案遠期

Overall plan

(forwardterm)飲用水安全13.9587.4135.19工業點源污染治理1.1335.191.00城鎮污水和垃圾處置129.27232.31116.67面源污染治理22.9749.9048.94生態恢復20.8118.54254.31河網綜合整治39.7939.4850.50節水減排--13.6722.48科技支撐--1.010.44資料來源：“十五”計劃和綜合治理規劃整理而得。出排污總量控制要求，以完成總量削減任務為主線，自上而下制定環境綜合整治的具體措施。制定思路見圖1，主要包括：①水污染問題系統分析，掌握水環境污染物排放與治理現狀。分析水環境質量和污染控制方面存在的突出問題，提出規劃方案和措施；②依據現實數據和模型計算相應的水環境容量；③以環境容量測算結果為指導，分階段提出排污總量控制要求。④以完成總量削減任務為主線，制定水環境綜合整治的具體措施。⑤以落實綜合整治措施為目的，提出各項重點工程項目的實施計劃。⑥以實現水環境質量達標為目標，分析規劃方案的可行性和目標可達性，并提出保障措施，確保規劃方案的實施。

表3 規劃目標值與現實統計值比較

Tab.3 Comparison between plan target value

and realistic statistical value萬t

規劃 PlanCODNH3-NTPTN九五計劃目標值：200017.55--0.41.56九五計劃目標值：201016.16--0.220.652000年統計值49.1513.01.44--十五計劃目標值：200537.89.91.24--2005年統計值85.039.21.0414.16總體方案目標值：201271.987.030.8210.84總體方案目標值：202052.433.80.495.9資料來源：“九五”、“十五”計劃和綜合治理規劃整理而得。

圖1 基于環境容量的水污染物控制方案形成

Fig.1 Formation of water pollution control plan based

on environmental capacity資料來源：由江蘇省環境科學研究院.《太湖流域主要入湖河流水環境綜合整治規劃編制技術規范》整理而得。

圖2 基于適應性管理的污染物排放控制方案構建

Fig.2 Construction of water pollutant emissions control

plan base on Adaptive management

1.3 方案的實施與評估

“十五”計劃提出對于規劃實施要施行行政首長負責制，要求三省市人民政府及國務院有關部門承擔“十五”計劃中規定的資金籌措、政策落實、項目進度、監督管理等方面的任務。《總體方案》要求“將允許排污總量逐級實施到省（直轄市）、市、縣（市）各級行政區，污染物的控制施行三級管理，地方政府是責任主體，明確各級政府的領導責任，納入政績考核，建立問責制”。太湖流域水污染物排放總量控制方案尚未建立完整的監督與評估規劃。一般在下一個規劃時對早期規劃進行回顧評估，并不具有很強的約束力［3］。

2 污染物排放趨勢與應對挑戰

與“九五”、“十五”計劃時期相比，目前太湖流域水污染發生了較大的變化，正處在轉型期。其主要趨勢有：從常規的點源污染轉向面源與點源相結合的復合污染、由單純的工業污染過渡為工業和生活污染并存、水污染從有機污染向新型污染加重過渡等。

（1）從20世紀90年代開始，隨著工業點源污染得到一定的控制，面源污染逐漸上升為新問題。由于過量和不合理地使用化肥、農藥，迅速發展的城郊集約化畜禽養殖業的增加，造成面源污染升級。同時，鄉鎮企業的污染日益增加，成為主要的工業污染源，而這些鄉鎮企業的污染物排放常處于無序的狀態，隨意排入河流與地表，與農業發展形成的污染源結合在一起形成復合污染。2005年農村污染面源（包括農業生產、農村生活以及位于農村的小型企業）污染中化學需氧量總量為384 023 t，占總量的45.16%；總磷為6 987 t，占總量的67.51%；總氮為72 687 t，占總量的51.33%，成為了太湖流域最大的污染源。而在2000年的統計中，農村面源和農村生活污染中，化學需氧量僅占總量的27%。

（2）太湖流域水環境污染變化的另一個特征是由單純的工業污染過渡為工業和生活污染并存。盡管城市污水處置率的提升，使得城鎮生活污染得到一定的遏制，如總磷排放方面，1998年生活污水占總量的45%，到2005年僅占27.6%。但由于生活水平提高和消費方式的改變，城鄉生活垃圾和生活污水不僅在數量上迅速增長，而且日常用品中大量化學制品用量的增加使廢水成分也發生了變化，水中化學品和營養成分增加，使得工業污染與生活污染并存，污水處理難度變大。

（3）太湖流域水環境污染第三個變化是新的污染物不斷增加，成為新的環境和健康風險，如持久性有毒有害污染物、內分泌干擾素、食品工業的迅猛發展導致的食品行業中的大量的有害物質污染等。新型污染物的加重使尚未得到控制的傳統污染物和新出現的污染物并存，不僅治理技術難度更大，而且處理成本更高，管理也更加復雜。

除污染物趨勢變化外，流域污染物控制在管理協調對象上也發生了根本的變化，主要體現在以下2個方面。

（1）更為廣泛的利益相關者參與。“九五”、“十五”計劃時期，方案實施者管理協調對象主要是大中型企業及負責重大工程的地方政府或承包商。而農村面源污染、生活污染物及中小型企業污染物成為主要污染源后，方案的實施者管理協調的主要對象將變成農民、城鎮居民及中小企業。相應地，管理層重點會逐步向基層單位偏移。由于農民、城鎮居民和中小企業在地理上的分散性及行為表現方式上的異質性，使得只有基層單位才能積極應對，特別是在涉及到“三農”的一些水環境問題上，需要地方基層反復細致的做好相關工作。在廣大居民和中小企業面前，管理層應該多積極聆聽公眾的意見，采取協調優化的管理方法，而非單一的行政手段。

（2）科研力量的積極參與。太湖流域污染物排放控制方案目前主要由國家或地方政府主管部門（總體方案由發改委負責）是委托科研所（工程咨詢中心或環規院）完成，由各級政府主管部門會同其他部門反復協商、最終確定。其他科研隊伍較難在方案構建、實施和監督中貢獻力量。而太湖流域水污染問題是由自然系統和人類系統之間復雜的交互作用引起的，需要的分析技術超越了單一學科、單一部門所擁有的知識和分析技巧，需要更為廣泛的研究者采用環境、經濟和社會等方法和工具來綜合分析［4-5］。太湖水污染控制的長久性與復雜性，也正吸引著越來越多的知識分子和團隊加入到治污隊伍，從事相關問題研究、知識宣傳、行為規范與引導等活動。

盡管當前的水污染物排放控制方案在點源污染及重大環境工程實施上取得了良好效果，但污染物趨勢和管理協調對象的變化使得目前以任務分解、指標指派為主的控制方案面臨極大的挑戰。因為總量控制方案采取的水環境容量是一個定值，無法反映由于多種因素導致的湖泊水文過程、自然邊界條件及人為調度控制等因素的動態變化［1］。而且管理對象的變化使得協調難度加大，大量普通民眾和中小企業的被迫或積極參與會涌現出許多難以預測與處理的問題。

3 基于適應性管理的水污染控制體系

污染物趨勢和管理協調對象的變化使得太湖流域社會經濟環境系統面臨更難應付的不確定性與復雜性，太湖水污染排放控制變得越來越困難，一些學者和管理者也在積極尋找新的研究方法或管理方案。適應性管理正式在這種背景下提出來的，并很好的應用于流域的水環境治理。在充分考慮生態系統的復雜性的基礎上，Holling于1978年提出了適應性管理理念［6］，隨后這一思想得到了深入研究［7］，并應用到生態系統管理眾多領域。適應性管理以流域水環境系統各要素或整體恢復力為調控與管理的目標，使復雜的、難以預測的流域水環境系統演替與發展有了新理論與操作手段［8-10］，同時也有不少成功的案例，如美國科羅拉多河流域大峽谷水生態恢復工程［11］、澳大利亞MurrayDarling流域水土資源綜合治理［12］、美國哥倫比亞河流域鮭魚保護計劃［13］、美國密蘇里州河流域生態恢復［14］等。

與當前的以水環境容量為基準核定排污量和削減量，把污染問題當成一個確定性問題來看待與處理不同，適應性生態管理以人類對生態系統的理解是不完全、管理行為對生態系統的生化物理效應具有很高的不確定性為前提，以現有技術、認識以及污染現狀為基礎，要求從管理實踐中學結，對已發生的管理實踐及時反饋到新一輪的思考與決策中，期望更為廣泛的利益相關者參與到方案的制定、執行和評估中。其構建過程如圖2。

具體分析，與基于環境容量構建的太湖水污染物排放控制方案相比，適應性控制方案主要在以下幾個方面具有較大的差異。

4 適應性管理在太湖流域水環境治理的應用通過比較研究，結合目前太湖的水環境污染狀況和管理現狀，尤其是生活污染和面源污染、新型污染問題凸顯且更難處理的趨勢以及主要管理協調對象向農民、中小企業和居民偏移的變化，從理論體系和實踐案例看，適應性管理可以積極有效應對由于環境趨勢和管理協調對象變化所帶來的系統不確定性和復雜性，將是一個積極有效的補充方法。本文主要從適應性管理平臺、科學研究與治理決策以及公眾參與和環境爭端解決等幾個方面作一個初步的探討與比較。

4.1 適應性管理平臺

與當前方案強調規劃目標自上而下的具體落實和分配安排不同，基于適應性管理的太湖水污染排放總量控制方案的構建并沒有這樣一個自上而下分配任務的機制，也沒有環境容量的總量控制紅線，取而代之的是建立一個適應性管理的平臺。主要在以下3個方面具有差異。①與基于水環境容量的規劃方案形成不同，作為方案構建中制度化程度最高的一種方式，管理平臺會根據動態問題確定任務并根據現實狀況進行任務分解，并不以環境容量為基準自上而下控制太湖水污染物排放，從全局靜態規劃好一切。適應性管理更加強調局部變化對整體的影響，是一種自下而上與自上而下相結合的管理思想。②由于堅持人類對水生系統理解的不完全性，適應性控制方案形成必然表現出階段性。如圖2中，方案的構建具有反復性，管理平臺需要安排相關工作人員適時研究、跟蹤及評估系統的運行，發現新問題，考慮公眾、利益相關者及科學家的意見，逐步修訂控制方案，而不是等到規劃周期期滿后進行系統評估與重新規劃。③彰顯適應性管理平臺的協調

表4 基于環境容量與基于適應性的管理模式比較

Tab.4 Comparative research of total environmental capacitybased pollution control

and adaptive managementbased pollution control基于水環境容量的管理模式

Capacitybased pollution control適應性管理模式

Adaptive managementbased pollution control管理

假設科學認知方面：對水生生態系統的認知足以實現預測，并可以制定出與之相宜的管理方案；管理實踐方面：系統遵行基本線性因果關系，可以自上而下分配排污量和削減量。科學認知方面：人類對水生生態系統的理解是不完全的；管理實踐方面：管理行為的生化物理響應具有很高的不確定性。適合

對象以工業點源污染、重點項目的實施為主的流域治理以農村面源污染、生活污染以及新型污染治理為主的流域治理協調

管理主要為大中型企業、重大工程建設的承包商，以行政命令為主。主要為大量的農民、中小企業、城鎮居民及從事流域社會經濟環境研究的知識分子，以協調優化為主。管理

目標以控制水污染為主，兼顧社會、經濟、生態的可持續發展。對COD、TN和TP的控制較多，目標明確清晰。社會、經濟、生態的可持續發展，根據追蹤指標的變化與科學認識的進步不斷調整目標、戰略、方案來適應系統管理需要。規劃

方法以水環境容量測算為指導，自上而下逐級分解問題，宏觀上靜態分派污染物排放量和削減量。以現有技術、認識以及污染現狀為基礎，在各個階段動態分析問題，自上而下與自下而上相結合的思路制定治理方案，重視方案的現實性與可行性。公眾

參與集權式，較少利益相關者參與；方案制定與評估主要由部分政府機構和科研所參與。更為廣泛的公眾、基層單位及科研力量參與；方案的制定、實施和評估隨系統運行與科學認知不斷更新。 優勢方案決策效率高、可以集中資源辦大事；政府對項目的投資、建設、運行有較強的控制力。可以高效處理工業點源污染和大型重點項目實施出現的各種問題。（1）面對突發事故，反應較迅速，處理新型污染等事物時具有良好的彈性；（2）公眾參與度高，有益于優化公眾環境行為，能較好處理農業面源污染及生活污染出現的問題；（3）知識分子參與度高，科研力量貢獻大。不足公眾參與度低，較難應對農業面源污染、生活污染和新型污染治理中遇到的問題。彈性不足，對突發事故，反應較慢，投資風險較大，容易產生沉沒成本。 方案決策時間長，效率低；溝通協調成本高；資源較為分散；投資不能得到較好保證；項目與工程容易半途而廢；不一定能得到有效的控制。

功能，宏觀層面：平臺以政府組織為主，采取省部級合作方式的聯席會議制度［15］，通過明確各成員單位的職責、分解任務、溝通信息、交流情況，提高各管理主體的整體行動能力。微觀層面：適應性管理平臺更加注重發揮村委會、工業園區、居住小區管委會及各種行業協會等基層單位的作用，突出底層對系統層的支持與貢獻。

4.2 科學研究在方案構建中的作用

與目前少數機構高效完成一種確定性的控制方案不同，基于適應性管理的方案建構中，期望更多科研力量在方案構建、實施、評估與監督中的作用。

科學研究對太湖水污染排放總量控制應在以下4個方面做出貢獻。①科學家通過科學研究認知當前流域社會經濟環境狀況，在污染物控制過程中及時發現新問題，盡可能及時客觀地向決策者和公眾提供科學信息；②針對不同控制方案及不同變化情況，建立多種情景探尋理想狀態與現實狀態之間的差距，預測不同情景的結果，為決策者提供理論支持；③針對太湖水污染物的變化情況同步研究對策，增加方案實施的彈性與靈活性；④研究太湖水污染物控制效果的評估方法，積極宣傳環保知識，探尋合理的公眾參與方式，引導參與行為。

此外，科學研究還應用于污水處理、重大工程技術攻關，對一些基礎扎實的技術，進行研發、綜合集成和示范、應用，開發出多種適應于企業或個人生產生活的目前可行的最佳管理方法［2］。這一點已經在總體方案中的科技支持計劃有積極的體現（表2）。

4.3 公眾與基層單位的參與

基于適應性管理的污染物控制方案體系中，公眾和基層單位是非常重要的組成部分（圖2）。適應性管理注重聽取地方環保部門和公眾意見，期望環境管理“從政府直控”轉變為“社會制衡”，減輕政府沉重的環境管理壓力，認為公眾參與是解決生活污染、面源污染及新型污染物控制難的重要途徑。因為地方基層和公眾的參與一方面提高公眾水環境的保護意識和對政策的理解力與執行力，規范流域人們排污行為；另一方面保證了方案的公平性，利益相關者都參與公正的、有序的決策過程，有助于解決環境爭端，形成健康有序的社會秩序。

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Construction of an Adaptive ManagementBased Water Pollution Control System：

ACase Study of Taihu Lake Basin

LIU Xiaofeng SHENG Zhaohan JIN Shuai

(School of Management and Engineering, Nanjing University, Nanjing Jiangsu 210093，China)

篇6

關鍵詞：生物教學； 生態環境問題； 生態環境意識

生物進化中從猿到人的歷程，人類的生存和發展一刻都沒有離開過生態環境。人類的過去、現在、未來都是從生物圈中獲得資源和空間來滿足人類生存和發展的需要，同時，又產生了許多環境問題，這些問題是全人類共同面對和不可回避的重大社會問題。因此，培養中學生的生態環境意識，樹立“可持續發展戰略”的生態觀，是中學生生物教學的重要任務之一，怎樣培養中學生的生態環境意識呢？

一、收集學生周圍環境的生物物種變化的情況，培養中學生的生態環境意識。

生物教學結合學生周圍的水環境、陸地環境、空中環境，開展物種變化的調查活動，調查結束后倡導學生進行交流和探討，這樣就能從生活中培養同學們的生態環境意識。

1.調查水環境

學生周圍的水環境由河流、湖泊、水庫、組成并同大氣的降雨、降雪連成為一個有機的“水循環系統”。城鎮居民用水，影響著水環境的質量，水環境質量的變化影響著水生物的生存和繁衍生息，這又通過食物鏈、食物網直接影響著相關物種的變化。當然，水環境的變化又反作用于人類社會的生活和經濟發展等許多領域。帶領學生開展以上的水環境中的任何一個環境中物種變化情況的調查，并撰寫小論文都能培養學生對水資源的重視和養成節約用水的行為。

2.調查陸地環境

人的居住空間和活動場所都依賴于陸地環境。人口增長造成的生存空間壓力，致使其他生物的生存空間和資源逐漸縮小，甚至有些生物已在這一變化的過程中消失了；這種變化導致物種多樣性減少的情況已經發生了許多件，以此同時提示學生借助網絡來獲取一些物種滅絕的事實，讓他們關心環境，愛護環境中的生物資源。

3.調查空氣環境

大氣污染、溫室氣體增加、臭氧空洞的產生、氣候變化等影響著空氣環境，也影響著陸地環境和水環境。通過學生收集大氣污染、溫室氣體增加、臭氧產生的事實，來認識大氣質量對物種多樣性變化的影響。

同學們收集到的生態信息能夠反映出生態環境的變化，影響著物種多樣性的變化，影響著生物的代謝、生長、發育、遺傳和變異等生命活動。引導學生分析、總結出變化了的生態環境又決定著生物生存和發展方向，這樣來培養中學生生態環境意識。

二、做有關生態實驗中的探究性實驗，培養中學生的生態環境意識

生物科學是以實驗為基礎的學科之一，實驗教學活動是生物教學的重要方法。

1.中學生的學習體驗。

中學生物教學中做有關生態實驗的探究性實驗活動以實驗的原理、實驗的目的為依據，以資料背景為前提，引導學生提出問題，做出假設，設計實驗方案，修正實驗方案，完成實驗，觀察實驗現象和收集實驗數據、表達交流、撰寫實驗報告。這一過程的學習體驗是培養中學生的生態環境意識的重要工作，并使學生養成探索生物科學原理的精神。

2.中學生的生活體驗

讓學生從生態環境中獲取影響生物生存的因素和影響人體健康的許多事實來豐富他們的生活體驗，這是中學生獲得生態環境意識的重要途徑之一。

生物教學中的“探究酸雨對種子萌發的影響”、“制作生態瓶”、“探究酒精對水蚤心率的影響”，用廢棄的電池影響養花、養魚的觀察和記錄等相關的生態實驗，同學們就能從這些實驗活動獲得學習體驗，并能形成生態環境意識。

三、收集媒體中的生態熱點問題，培養中學生的生態環境意識

媒體中存在著大量有關生態問題的事實，并從這些事實中獲取同生態相關的環境問題。開展收集報紙、新聞媒體、互聯網中的生態熱點問題，并關注國內、國外的生態熱點問題。

1.收集媒體中的環境問題

從媒體中收集到生態環境問題后，帶領學生進行分類、統計、比較，并歸納總結。同時制作宣傳與環境相關的一系列活動。從這些發生了的生態問題的事實來說明人類的生產生活、經濟發展、戰爭等都會引發環境問題，這是人類社會發展的重大問題。以此震撼同學們的心靈，增強同學們對生態環境意識的形成，激發他們參與社會、參與決策，關心生態環境問題，形成正確的生態觀。這有利于中學生養成保護生態環境的行為，并能參與到解決這些問題的社會實踐活動中去成長。

2.應用生態學原理解決生態環境問題

全球性生態環境問題的解決是一個復雜的國際性問題和各國政府都必須面對的重大問題，但解決這一復雜問題的過程中有一點是共同的，那就是必須以生態學的原理為基礎同其他學科進行科學結合來解決。因此，在生物教學中，生態學基礎知識的教學是引導學生解決全球性生態環境的基本方法，也是引導學生思考和解決這些重大問題奠定基礎，以激發他們將來參與到環境治理的社會實際工作中來。是中學生養成生態環境意識的重要過程。

四、組織中學生參觀污水處理廠、垃圾處理廠等生產部門，培養中學生的生態環境意識

參觀污水處理廠、垃圾處理廠等生產部門的社會實踐活動，讓學生認識到人類的實際行動已經能夠解決一些環境問題。

1.治理環境 美化家園

組織中學生參觀污水處理廠、垃圾處理廠等生產部門治理環境的過程，獲取治理環境的原理和工藝；以及處理垃圾的原理和流程，就能增強同學們對環境問題解決的信心，并發現可以將垃圾作為資源再次利用而美化家園。

2.關愛生態環境創建美好未來

篇7

關鍵詞：水利；河湖管理；實踐思考

2007年農村河道疏浚整治（家河治理），是在太湖藍藻爆發后，錫山區水環境形勢最為嚴峻，大力開展環保優先“666”行動的背景下，由區委區政府全力組織實施的。所謂家河，就是在新的歷史背景下，引入了現代的新的概念，以水生態改善為主題，切實改變村莊周圍河道（塘）的環境面貌。從2007年3月開始的，到2009年9月基本結束，將錫山區尚未疏浚的3288條（個）大小河道（塘）全面疏浚整治一遍，清淤總量1160萬方。

1 工程整治的基本做法

由于時間比較緊，籌備工作立即啟動。筆者參與起草下發了《關于加快推進農村河道疏浚整治工作的實施意見》（錫發[2007]22號）的文件。該文件明確了此輪河道疏浚整治的指導思想、目標任務、總體要求、實施主體和保障措施等，確定了鎮級河道每畝水面補貼1500元，村級河道河塘每畝水面補貼1000元的區財政以獎代補政策，為河道疏浚整治的順利開展提供了強有力的資金保障。各板塊也都按照各自實際情況制定了相應的政策文件。同時，還根據工作實際出臺了河道疏浚整治工程標準、工程驗收辦法和河道保潔管理標準等配套政策文件。使這輪河道河塘疏浚整治從任務上報到驗收交接的每一個環節都實行了精確化管理，增強了可操作性。

這輪家河整治總的給人的感覺是領導重視、實施快速。一方面，區、鎮、村三級均建立了相應的農村河道疏浚整治工作領導小組和工作機構；水利、城管、建設、農林、財政等部門也都按照各自職能做好指導服務、檢查督促及協調配合等工作；開發區、各鎮和村按照河道級別具體組織實施轄區內的河道疏浚整治工程，形成了一個橫向到邊、縱向到底，面上事情有人抓、點上工作有人做、橫向協調有人管的組織和責任體系；同時，還建立了領導和部門掛鉤的責任制度，將區、鎮兩級的領導班子成員和所有機關部門分別掛鉤到鎮和村，落實到河和塘，幫助解決工程實施過程中的各種實際問題，包括為貧困村解決部分資金等。

為了更好的組織實施此輪家河整治，還專門出臺了四項保障制度。（1）目標管理責任制度。將河道疏浚整治任務列入對各塊面的重點工作考核體系之中，將任務完成情況與評先評優和獎金分配掛鉤。（2）工作組蹲點制度。對全區八個塊面派駐八個工作組進行督促檢查、業務指導和協調服務，幫助解決在具體施工過程中遇到的各種問題和困難，要求工作組實行“三到場工作法”（施工前到場確認、施工中到場指導、施工后到場檢驗），確保各項措施落到實處。（3）最嚴格的驗收制度。組織了由水利、城管、組織、財政、農辦等部門人員組成的聯合驗收小組，按照“三清三整”和“河水凈化、河面潔化、河岸綠化”的總體要求，通過看現場、實地丈量清淤土方堆場容積，核對河道河塘位置平面圖等手段，對全區已竣工河道河塘進行驗收，要求提供施工前、施工中、竣工后的三張同一角度的照片和施工合同、工程決算書等臺帳資料，確保工程質量。（4）群眾民意測驗一票否決制度。在河道河塘周邊群眾中隨機進行滿意度測評，把群眾滿意不滿意作為檢驗河道河塘疏浚整治工作是否合格的最主要評判標準。

2 整治成效

三年的集中整治終于成果，達到了預期效果，也涌現出了一大批像西新河一樣的生態景觀河道（塘）。不僅增強了河道功能、改善了生態環境，還美化了人民環境、凝聚了黨心民心。筆者有的時候靜下心來想想，我們所做的這些工作確實應了一句順口溜：“三十年淤積幾天除，二十載黑水今年清，感謝黨和政府做實事，送來青山和綠水”。

3 對河湖長效管理的工作思考

錫山區已實施河長制管理多年，主要開展了以水生態綜合整治為重點的河道綜合整治工程，全面推行以“河長制”管理為抓手的工作機制，全區150條區、鎮級河道水質綜合污染指數由2009年的1.87下降到2014年的0.86，水質明顯提升，群眾對河道綜合整治的滿意不斷提升。但是，隨著國務院“水十條”的出臺實施，錫山區的河道水生態治理工作依然任重道遠，筆者認為，應該在以下幾方面狠下功夫，確保整治成效。

（1）加快推進河道綜合整治進程。縱深推進水環境綜合整治，持續加大對重點河道的整治力度，基本完成區、鎮、村三級河道綜合整治工作。

（2）強化“河長”、“片長”責任意識。督促各級河長切實擔負起第一責任人的職責，切實提高各板塊、各級河長對水環境治理與水生態修復的重要性認識，充分發揮河長分級約談、水質通報、惡化河道河長述職、雙月水質分析等工作機制，切實讓每個“河長”把分管的河道管起來、管好、管出成效。努力發揮“片長”在“河長制”管理的工作中的協調作用，力爭解決交界河道綜合治理和長效管護問題。

（3）加大控源截污實施和管理力度。控源污源是否到位決定著我區河道水質能否改善和提升的重要因素。相關部門要對污水運行情況加強巡查督查，發現管網破損滲漏、雨污未分流、農村污水處理設施（微動力）運行不正常等情況要及時進行搶修和維護；加大對主要河道、斷面實施專項執法檢查，對違法排污行為保持高壓態勢；要進一步規范污水處理廠運營管理，確保水質穩定達標排放。

篇8

全球氣候變化已經是不爭的事實，成為21世紀人類發展最大的挑戰之一。所謂氣候變化是指由于人類活動排放溫室氣體造成大氣成分的變化，引起以變暖為主要特征的全球氣候變化。這一人為因素主要是1750年工業革命以來的經濟活動引起的，如化石燃料的燃燒、土地利用的變化。

隨著中國經濟的飛速發展，能源的使用和二氧化碳的排放也在急劇增加。自1750年以來，全球累計排放1.1萬億噸二氧化碳，其中發達國家排放占80%，美國占26.9%居首位，而中國也已經居第二位，占8.2%。1950—2002年期間，中國的二氧化碳累計排放量占世界同期的9.33%，仍居世界第二位。由此可知，不只是美國負有減排的第一大歷史責任，同樣即使人均排放量仍然很少的中國也已經負有第二大歷史責任。其實通過數據可以清楚地看出，中國已經是受到全球氣候變化影響受災人口最多的國家。從1990年到2007年，全世界因為氣候變化引起的自然災害受災人口平均每年大約2.1億人，而中國占到了其中的1.1億人，相當于全世界受災人口的52.4%，這是一個最重要的基本國情。正是這個基本國情告訴我們，中國本身是氣候變化最大的受害者。盡管在溫室氣體的制造和排放上中國是后來者，但是我們的受害卻是最嚴重的。

二、我國綠色發展面臨的問題

中國綠色發展無疑是必然的趨勢。中國綠色發展已經、正在、必將承受著來自國內外、主客觀方面的壓力。在中國國內看，其中最大的壓力就是包括水、土地、能源和生物等在內的自然資源的強約束壓力；其次是包括大氣環境、水環境、土壤環境在內的自然環境的強約束壓力；還有包括生物多樣性下降、水土流失、濕地萎縮、河流斷流等在內的生態系統退化的巨大壓力。從國際看，在生態環境系統遭到破壞，能源資源日益緊缺的全球化時代，世界資源環境問題演變涉及到資源環境、政治、經濟、外交等方面的綜合性的復雜問題。中國粗放式發展方式，經濟高速發展，卻犧牲了生態環境。不僅威脅到本國的生存和發展，也引起國際環境摩擦。西方國家一直制造中國，并就此攻擊中國，將中國生態問題復雜化，對中國施加壓力。雖然中國在積極參與國際環境治理，并在節能減排方面取得了顯著的成效，但是在國際上生態環境等問題還是對中國的發展形成了遏制，中國要正視生態環境問題，一方面要調整傳統的發展方式，促進綠色發展，以積極的姿態去解決國內環境污染問題，積極地參與全球環境治理活動，消除國際上對“中國環境”等論調的負面影響，為中國的發展構造一個和諧的國際環境。同時，中國政府對環境、生態、食品監管、水、大氣、土壤等信息公開，以及報紙、廣播、電視、網絡等媒體對生態環境的披露，公民獲得信息量越來越高，對生態環境關注度越來越高。環境污染對健康的沖擊，喚起了公民環境覺悟的提高，不斷發生環境保護群體性事件，促使綠色轉型發展。

三、開創中國發展的新道路

未來，環境保護部將繼續堅持走科學發展和生態文明的道路，以促進經濟發展方式加速轉變為核心，按照以人為本、全面協調可持續的要求，培育壯大綠色經濟，著力從5個方面推動綠色發展：

一是促進經濟發展方式加速轉變，積極培育以低碳排放為特征的新的經濟增長點，關注調整改造傳統產業和發展新能源、節能環保等新興產業，注重推動生產、流通、分配、消費和建設等環節的節能增效，加強保護生態環境。

二是建立和完善有利于綠色發展的體制機制，積極研究綠色投資政策，促進重點產業的綠色化生產，從再生產全過程制定環境經濟政策，推動資源性產品的價格改革，建立相應的統計、跟蹤和評價機制，科學預測綠色發展趨勢，為更好地制定綠色發展相關政策提供有效支持。

三是加快建立綠色技術創新體系。促進綠色發展，綠色技術是支撐。環保部門將對綠色技術發展給予一定的資金和政策扶持，促進綠色生產技術開發示范，進一步加快環境友好型技術的產業化進程，為推動綠色發展提供相應的技術支撐。

四是牢固樹立生態文明理念，大力倡導綠色消費，把節約文化、環境道德納入社會運行的公序良俗，把資源承載能力、生態環境容量作為經濟活動的重要條件，引導公眾自覺選擇節約環保、低碳排放的消費模式。

五是加強國際合作交流，創新合作方式，加強科學研究，促進產學研結合，增強企業自主創新能力，積極學習借鑒國際先進理念，充分利用已有實踐成果，積極宣傳相關經驗做法，促進有助于綠色增長的環保技術轉讓，共同研發新的綠色技術。

參考文獻：

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篇9

關鍵詞：農村環境問題；認知誤區；農村環境治理；法制建設

中圖分類號：F32 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2012）12-0081-03

一、問題的提出

隨著工業化技術向農村生產領域的滲透以及城市污染向農村地區的轉移，農民自身生產、生活方式的影響，在城市環境趨于好轉的同時，農村環境卻逐漸惡化，這不僅干擾農業生產和農民生活，更直接危害農民的身體健康和生命安全，而且環境問題沒有城鄉差別，日益嚴重的農村環境問題在波及城市環境的同時，更會通過農業食品鏈條給城市居民的身體健康帶來隱患。因而，關注農村環境，致力農村環境問題解決，不僅僅是農民的事情，而應得到全體社會成員的關注。

自上世紀以來，農村環境問題作為“三農”問題的重要內容受到黨和國家政府的高度重視。2008年國務院召開了全國農村環境保護工作電話會議，把農村環境綜合治理工作放在了十分突出的地位，而且隨后國務院在其轉發的《關于加強農村環境保護工作的意見》中指出：“開展農村環境連片整治，是加快推進農村環境污染治理的重要舉措，是生態建設示范區建設的重要內容，也是現階段建設農村生態文明的有效途徑。”[1]以此為契機，農村環境問題治理得到了國家、各級政府以及社會各界的關注并得以在我國廣袤的農村大地轟轟烈烈地開展。與此同時，我國學者也一直關注農村環境問題，他們認真調查農村存在的環境問題，仔細分析農村環境問題的成因并具體設計農村環境問題的解決對策，并把自己的研究成果以學術論文的形式體現出來，以供我國農村環境治理工作實踐借鑒。

盡管我國政府對農村環境問題高度重視，我國學者對農村環境問題的解決也極為關注，但我國的農村環境治理工作并未取得實際成效，農村環境問題依然嚴重，這一切都昭示著我國在農村環境治理環節存在著阻礙我國農村環境治理工作開展的某種問題，只有找出這一問題并加以解決，才能推動我國農村環境治理工作順利進行。為此，筆者在概覽學者關于我國農村環境治理的學術文章的同時，又深入蘇北農村地區進行調研，對蘇北地區農村環境問題的范圍、種類及其成因進行了詳細了解和深入分析，發現我國農村地區環境治理工作踟躕不前的癥結所在，那就是無論是我國政府，還是國內學者，其在農村環境問題的認知環節出現了偏差或錯誤，沒有正確把握我國農村環境問題涉及的范圍、存在的類型以及產生的根源。為了消除我國農村環境治理的障礙，有效推動我國農村環境治理工作的順利開展，需要認真分析當前我國農村環境問題存在的認知誤區并及時加以糾正，為此，筆者以在蘇北地區農村的實際調研資料為基礎，并對照我國學者有關農村環境問題的理解觀點，對當前我國農村環境治理環節中存在的關于農村環境問題的認識誤區予以具體分析，并提出相應的糾正對策，以期能掃除我國農村環境治理停滯不前的基礎，以推動我國農村環境問題的根本解決和農村環境治理目標的最終實現。

二、我國農村環境問題的認知誤區

由于受到傳統環境保護和治理觀念的影響，再加上社會各界缺乏對農村及其環境的深入了解，而且在當前“城市中心主義”的模式下，國內民眾在用看待城市環境問題的眼光來看待農村環境問題的同時，又把本具有同質性的農村環境問題看作是不同于城市環境問題的異類，在此種觀念和思維模式的影響下，國內民眾在理解農村環境時難以避免地會出現認知偏差。具體而言，當前國內學者對我國農村環境問題的認知主要存在以下三個方面的誤區：

1.對農村環境問題的認知范圍不全面。由于人類最早接觸的環境問題是污染問題，而且長期以來人們所關注的城市環境問題也主要是城市污染問題，再加上農村環境問題進入人們的視野而獲得關注也是因為農村環境污染問題的嚴重，因此，我國學者在關注農村環境問題時便將農村環境問題等同于農村環境污染問題，而忽視了農村環境問題所包含的另一重要內容，那就是農村資源和生態的破壞問題。與城市不同，農村地區的農業生產和農民生活都直接和自然界發生關系，無論是農民的正常生活，還是農業生產的正常運行，都離不開農業資源的合理維持和農業生態系統的有效維護，一旦農業資源和農村生態系統受到破壞，其給農村乃至城市環境帶來的危害并不亞于農村環境污染問題。因此，要解決農村環境問題，就不僅要關注農村環境污染問題，還要關注農村資源以及生態保護問題。但事實上，我國民眾在關注農村環境問題時，只關注農村環境污染問題，對農村資源及生態所遭受的破壞問題卻少有涉及，反映出我國民眾包括學者們目前對農村環境問題的認知范圍還比較狹隘，無法認識農村環境問題的全部。

2.對農村環境問題的認知類型不徹底。為了充分認識環境問題，并依據不同環境問題的各自特征采取針對性的解決對策，經過對環境問題的逐步了解，我國學者按照相應的標準對環境問題予以相應分類。如依據人類對環境影響的方式，可以把環境問題分為環境污染問題和資源破壞問題；按照被影響的環境要素予以分類，可以把環境問題分為水環境問題、大氣環境問題、土壤環境問題以及生物環境問題等。[2]依據上述分類，我國學者對環境問題進行了分門別類的研究并提出了相應的針對性解決措施，這對環境問題的順利解決發揮了重要作用。但是上述分類還無法滿足農村環境問題的徹底解決，那就是目前國內民眾對面源性環境問題的認識仍然不足，無法滿足農村環境問題的解決需要。所謂面源性環境問題，和點源性環境問題相對，是按照環境問題產生源的確定與否而區分的一對環境類型，其中所謂點源環境問題，是能夠具有確定產生源的環境問題，對于此類問題，只要查明該問題的源頭并對其源頭進行治理，環境問題即可消除。而對于面源性環境問題，由于其產生源無法確定，與點源環境問題有很大區別，而且由于面源性環境問題發現較晚，盡管目前學者對農村面源性的環境問題已有所認知，但還存在一些認知誤區。具體而言，當前社會對面源性環境問題的認知主要存在以下兩個方面的誤區。首先，我國民眾對面源性環境問題分布范圍的理解有錯誤，許多民眾認為面源性環境問題只存在于農村，城市里不存在面源性環境問題，甚而有學者把面源性環境問題作為農村環境問題區別于城市環境問題的重要特征加以研究，并主張要創新農村環境保護的法律制度來應對農村的面源性環境問題，但事實上是，在我國城市也存在面源性環境問題，其中城市居民生活所帶來的污染問題就是典型的面源性環境問題；其次，盡管我國國內社會對農村點源環境問題和面源環境問題作了區分，但卻沒有厘清二者的實質不同，因而在治理面源性環境問題時也沒有有效的對策，要么避而不管，要么把點源性環境問題的治理和面源性環境問題的治理混為一談，用點源環境問題的治理模式來處理面源環境問題，從而使農村的面源環境問題無法得到針對性的治理，阻礙了農村環境問題的順利解決。

3.對農村環境問題的根源認知不準確。針對農村環境問題的產生根源，國內的學者展開了大量研究并提出了相應的觀點，而且有不少學者的觀點具有一致性，看似發現了農村環境問題的產生根源，但筆者通過對蘇北五市農村環境問題的調研，發現上述學者的觀點與農村環境問題的現實存在一定偏差，他們并未準確發現農村環境問題產生的真正根源。具體而言，當前我國學者對于農村環境問題根源的認知主要存在以下兩個方面的誤區。誤區之一：農民環境意識不強。當前許多學者認為農民環境意識不強是農村環境問題產生的根源，但筆者認為，盡管農民環境意識不強與農村環境問題的產生有一定的關系，但如果將其歸結為農村環境問題存在的根源則實在言過其實，甚而存在錯誤。為了驗證這一問題，筆者對蘇北地區農村村民的環境意識進行了問卷調研，在筆者所做的調查問卷中，除了個別村民對農村的環境問題漠不關心之外，大部分村民在表示對過去良好農村環境的懷念和留戀之時，都表達了對當前農村環境問題的憂慮和關注，他們對農村大氣、水、土壤以及生物資源發生的不利變化都有切身體會，都有改變當前環境狀況的愿望但都苦于無能為力。這一調查結果充分表明了農民的環境意識并不缺失。而近期在浙江、福建以及江蘇地區出現的群體性環境事件也直接表明了當地農村居民對環境問題的關注以及對自身環境權益受侵的焦慮，同時也是對“農民環境意識不強”論的有力反擊。由此可見，農民環境意識不強并不能作為農村環境問題的產生根源，農村環境問題的根本解決也不能寄希望于提高農民的環境意識上面，因為農民的環境意識本來就不低。誤區之二：農村環境法制建設不健全。眾多學者把農村環境法制建設不健全作為農村環境問題產生的根源，認為當前我國環境立法體系中有關農村環境的立法缺失、農村環境執法體系不健全以及農村司法救濟途徑不通暢是造成農村環境問題的主要原因。誠然，由于歷史的原因，我國的城鄉差距比較大，在法制建設方面農村地區滯后于城市也并非沒有可能，而這對農村環境保護工作也可能會起到一定的掣肘作用，但是，如把農村環境法制建設不健全作為農村環境問題產生的根源來進行解讀，則不僅無法發現農村環境問題產生的真正原因，更會將農村環境治理工作引向歧途，反而會阻礙農村環境問題的解決。因為農村環境問題的真正原因是城鄉二元化模式造成的結果，要想真正解決農村環境問題，就必須消除城鄉二元化模式，在城鄉一體化視野下實現對城鄉環境的同等保護、同等治理，[3]而那種“農村環境法制建設不健全以及對農村環境單獨立法”的論調看似對農村地區予以特別優待、特別保護，但實質上依然是在延續著城鄉二元論的基調，不僅有害，也無必要。這是因為，首先，從立法層面上講，由于農村環境問題和城市環境問題并無本質的區別，當前我國的相關環境立法不僅在城市地區可以適用，在農村地區也可以適用，如果立法有缺失的話，也應該是全國層面的缺失，而不會單單是農村地區缺失，因而沒有必要單獨為農村地區的環境立法；其次，對于農村執法機構和司法機構的建設，目前的機構設置已足以承擔農村環境保護工作的重任，如再在鄉鎮一級設立相應機構，不僅不能實質性地改善農村地區環境執法和司法狀況，而且還會增加農村地區環境執法和司法成本，白白浪費國家的執法和司法資源。由此可見，在農村地區，環境問題的處理并非無法可依，而環境執法機構和環境司法機關也并不缺失，反而是在城鄉二元結構理論影響下，國家的環境保護法律無法在農村地區順利實施，有法不依、執法不嚴和違法不究的現象對農村環境問題的加重起到了推波助瀾的作用，這應引起國家、社會和學者的關注。

三、我國農村環境問題認知誤區的糾正

我國農村環境問題的認知誤區嚴重阻礙了國家、社會對農村環境問題的正確認識，導致國家難以針對農村環境問題采取有效的解決措施，直接影響農村環境問題的順利解決。因此，要想徹底解決當前我國農村地區的環境問題，就必須糾正我國農村環境問題存在的認知誤區。

1.全面把握農村環境問題的范圍。要解決我國農村環境問題認知范圍過窄的問題，就必須全面把握農村環境問題的范圍。同城市面臨的環境問題不同，農村除了面臨來自于農業生產、農民生活以及工礦企業所帶來的污染威脅的同時，還面臨著上述環節所帶來的資源退化、生態失衡等環境問題，而且由于農業生產、農民生活的特殊性，其對資源、生態的依賴性要遠大于城市的生產、生活。由此可見，除了污染會對農村的生產、生活活動造成影響之外，農村資源可持續利用以及農村生態系統的維持平衡對農村地區生產、生活的正常進行也起到至關重要的作用。因此，我們不僅要關注農村存在的環境污染問題，更應關注農村地區的資源退化和生態失衡問題，而且我們在設計措施來防治工農業生產以及農民生活對農村環境造成的污染的同時，更應關注農村資源以及農村生態系統的保護問題，在設計農村環境保護措施時，要將農村污染防治、農村資源養護以及農村生態保護綜合考慮，將三者予以一體化的制度設計，如此方能有望全面徹底地解決農村環境問題。

2.徹底認知農村環境問題的類型。如文中所言，當前我國農村環境問題類型的認知誤區主要存在于公眾對農村面源性環境問題的認識層面上，因此，為了徹底厘清農村環境問題的類型，有必要從以下兩個方面來明確農村面源性環境問題的相關內容。首先，要明確面源性環境問題并不是農村地區特有的環境問題類型，在我國城市也存在面源性的環境問題，只有明確這一點，我們才不會把農村環境問題當作異類而將其孤立于城市環境之外，并且還可以從城市面源性環境治理實踐中吸取有益的治理經驗。其次，要深刻理解點源性環境問題和面源性環境問題的區別，從理論上講，任何環境問題都有其產生源，因而從實質上講面源性環境問題也是點源環境問題，只是由于面源環境問題的產生源具有隨機性、移動性，難以查明和確定。另外，還有一些面源性環境問題的產生源單獨不能造成環境危害，而是眾多面源性環境問題的產生源共同交織作用才造成了環境問題，這都和傳統的點源性環境問題有區別，因而在治理面源性環境問題時應具有一定的特殊性，傳統點源性環境問題的治理模式中使用的環境影響評價制度、三同時制度以及責任追究制度無法在面源性環境問題領域適用，需要對此種問題單獨研究，單獨處理。為此，我們可以借鑒城市面源性環境問題的治理經驗，把面源性環境問題的治理當作公共服務而由國家承擔，發揮政府在面源性環境問題治理中的主導作用，增加國家在面源性環境治理過程中的資金投入和政策支持，以促進農村面源性環境問題的順利解決。[4]

3.正確認識農村環境問題的根源。我國農村環境問題的根源既不是農民環境意識不高，也不是農村環境法制建設不全，而是長期以來我國存在的城鄉二元結構所帶來的城市和農村環境保護問題上的差異所致。在此種結構模式的調控下，我國對城市和農村地區的環境實行差別化管理，致使農村地區的環境保護標準和資金投入都低于城市，農民的合法環境權益也常常受到漠視，我國城市環境逐步改善的同時，農村地區的環境則趨于惡化，并使人產生了“農民環境意識不強，農村環境保護法制建設不全為農村環境問題成因”的假象。[5]因而實事求是地講，成因與其說是農民環境意識不強，倒不如說是城鄉二元模式下農民合法環境權益被漠視，農民環境知情權、參與權、請求保護權得不到保障的結果；與其說是農村環境法制建設不健全，倒不如說是城鄉二元模式下政府在農村環境保護中的地位缺失，致使農村環境保護標準降低、農村環境保護投入不足造成的，甚至在農村個別地區出現了有法不依、執法不嚴、違法不究的現象。

因此，要真正消除農村環境問題的根源，徹底解決我國農村地區存在的環境問題，就必須要取消我國的城鄉二元結構模式，在環境保護問題上實行城鄉一體化建設模式，實現國家對農村、城市環境的一體化考慮和同等保護。具體來說，對于農村地區的點源性環境問題，要嚴格執行現有的環境保護法規，真正發揮法律的調控作用，切實保護農民的合法環境權益；而對于農村地區的面源性環境問題，則要增強政府在農村環境保護中的主導性作用，增加政府對農村環境保護基礎設施建設的投入，并通過政策扶持和財政激勵等物質引導措施向農村引入“環境友好型、資源節約型”生產生活方式，從經濟上鼓勵農民采取健康、環保的生活方式，利用財政支持在農業生產領域大力推廣生態有機農業和循環經濟模式的應用，控制農藥、化肥的使用并減少廢物向農村環境中的排放，只有如此，才能徹底解決農村地區的面源性環境問題。

結語

由文中的論述可知，要徹底解決農村環境問題，就要全面理解農村環境問題的范圍，徹底把握農村環境問題的類型并準確分析農村環境問題的根源，這樣，我們才能針對目前的農村環境問題采取有針對性的解決對策。但正如文中所言，我國農村環境問題的根源是我國城鄉二元結構模式，只有廢除這一模式，農村環境問題的解決對策才能真正發揮作用。可喜的是，伴隨著人們對城鄉二元結構弊端的深入認識，城鄉一體化發展模式日益引起社會的關注并得到國家政府層面的認可和采納，目前我國各地都圍繞著戶籍、經濟、環保的城鄉一體化問題開展了理論性探討和實踐性探索，城鄉一體化發展模式已成為科學發展觀指導下我國經濟、社會發展的趨勢和潮流，在此背景下，我國環境保護領域的城鄉一體化建設也在如火如荼地進行，這讓我們看到了徹底解決農村環境問題的希望。

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[3]晉海.我國城鄉環保一體化的制度建構：理念、原則與路徑[J].中國人口·資源與環境，2009，（6）.

篇10

快速城市化對城市生態環境造成了巨大的壓力。從城市化對生態環境造成的負面特征出發，試圖從理念、產業結構、管理體制以及外部轉嫁等四個方面入手，來探究城市環境污染的深層次原因，最后從三個方面提出針對性的對策建議。

關鍵詞：

城市化；生態文明；城市可持續發展

改革開放以后，我國城市化迎來了快速發展的新時期。諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨曾把中國的城市化譽為是“深刻影響21世紀人類社會進程的最關鍵兩件事之一”。然而，跳躍式的城市化在帶給中國經濟巨大活力的同時，也不可避免地浮現出了發展背后嚴峻的生態環境隱患。面對“城市要發展，環境要保護”這一局面，如何在城市化進程中加強生態環境保護，確保我國城市化在健康與可持續的軌道上平穩運行，是亟待解決的重要命題。

1快速城市化進程中環境污染現狀之研判

1.1從宏觀上看，我國城市化進程中環境污染之總體形勢依然非常堪憂

中國城市尚未走出污染時代。在未來相當長時間內，尚未得到控制的傳統污染物和非常規污染物的同時并存，仍將是城市污染面臨的一個不可回避的難題。就工業源污染物排放來看，削減任務十分艱巨。雖然，經過了“十五”和“十一五”兩個階段環境綜合整治，我國重點區域和重點城市工業“三廢”等主要污染物排放上升的勢頭基本得到遏制。但總體上看，“我國工業源污染物產生量大致處于‘環境庫茲涅茲曲線’①的‘上端區間’，污染物排放的‘拐點’尚未到來”[1]。以大氣污染來說。按照“2013標準”，中國環境監測總站于2014年1月對全國74個重點城市空氣質量進行了跟蹤監測，結果顯示：“地級以上城市達標率僅為40.9%；環保重點城市達標率僅為23.9%”[2]。大體上，我國目前正處于工業化和城市化的中期階段，可以設想，隨著城市經濟的迅速發展以及由此帶動工業投資建設項目的增長，我國工業源污染物排放仍將呈上升態勢。就生活源污染排放來看，治理形勢十分嚴峻。隨著第三產業蓬勃興起和居民生活水平提高的影響，我國城市生活源污染排放比重逐年增長。“全國環境統計公報”數據顯示：1998年生活廢水僅占城市廢水比例的38.1%，2003年上升至50.9%，2006年達到58.3%，呈線性增長態勢。生活垃圾是城市環境污染的又一個重要方面。改革開放以來，我國“城市化水平從1978年17.92%到2011年的51.27%，年均增長率達到了1.01%”[3]。較之于年均1.01個百分點遞增的城市化率，我國城市垃圾產量也在以每年8%～10%的速度在猛增。“2011年，我國城市生活垃圾累計堆存量超過65億噸，侵占土地超過5億平方米。”[4]垃圾圍城日益成為困擾城市可持續發展的一個頑疾。另外，相對美國95%的無害化處理率，“我國垃圾約80%是通過露天堆放或簡單填埋處理的，焚燒和堆肥不足20%。”[5]即使在首都北京，也還有60%以上的垃圾是通過簡易填埋處理的。如此，既降低了資源利用效率，也占用了大片土地，更對城市周邊環境造成了嚴重污染。就非常規污染物排放來看，治理難度加大。在面臨常規污染的同時，非常規污染物的問題日益顯現。一般認為，非常規污染物包括顆粒物（PM10和PM2.5）、揮發性有機物、重金屬、醫療廢棄物、脫硫石膏、電子垃圾六大類。相對于常規污染物來說，非常規污染物治理難度更大，處理成本更高，對人身健康威脅程度更嚴重。以醫療廢棄物為例，在國外，該垃圾被視為是市民健康的“頂級危險”和“致命殺手”，在我國，也早已將其列為頭號危險廢物。如不妥善處理，后果不堪設想。但令人遺憾的是，我國很多城市醫療垃圾處理現狀令人擔憂，隱患較大。來自國家環保部的數據稱：“華南地區部分城市約有一半的耕地遭受鎘、砷、汞等有毒重金屬污染；長三角地區部分城市約10%的土壤基本喪失生產力，成為重金屬‘污染地’”[6]。

1.2從影響上看，我國城市化進程中環境污染對人體健康的威脅正由“隱性”步入“顯性”

日趨嚴峻的城市環境污染已經成為民生不可承受之重。目前我國很多城市能源供應仍然是以煤炭為主的（其中民用能源的75%依賴煤炭），由此帶來的以煤煙型為主大氣污染是誘發呼吸系統急、慢性疾病以及心腦血管疾病和癌癥的最主要危險因素之一。受大氣污染影響，“我國主要城市每年約17.8萬人過早死亡”[7]。從近年來的環境公告來看，可吸入顆粒物（PM10）一直是影響我國城市空氣質量主要的也是危害最大污染物。復旦大學錢孝琳對2004～2013年的數據研究表明，PM2.5濃度每增加100μg/m3，肺癌的發病率增加12.07%。世界著名醫學雜志《柳葉刀》公布的“全球疾病負擔報告（2013）”別提到，在中國約20%的肺癌與大氣PMT2.5污染有關。我國首份城市PM2.5研究報告《危險的呼吸》也披露：“2012年北京、上海、廣州、西安四城市因PM2.5污染造成的早死人數將高達8572名”[8]。水污染是導致居民罹患各種惡性疾病的另一大誘因。“80%的疾病和50%的兒童死亡都與飲水水質不良有關”[9]。據中國疾病防控中心（CDC）的報告，飲用受污染又未經凈化的水，會導致癡呆癥、腎結石、心血管甚至癌癥等多種疾病。中國人民大學信息資源管理學院課題組在實地調研并綜合有關數據的基礎上得出結論：我國北方城市25%的胃癌、肝癌、食道癌等過早死亡病因大都是由于水污染所引起。我國淮河最大支流沙潁河沿岸，由于居民長期接觸或者飲用受污染的水，患癌癥并非個案，經媒體報道的“癌癥村”不少于10個。近期由中國疾控中心專家團隊研制的《淮河流域水環境與消化道腫瘤死亡圖集》，也證明了這一點。

1.3從程度上看，我國城市化進程中環境污染要高于世界平均水平

城市既是經濟增長的引擎，也是能源消耗和環境影響的主角。按國際能源署（IEA）的統計數據，2009年中國的碳排放總量為60.3億噸，超過美國2.6億噸，成為世界最大的碳排放國家。盡管國際能源署提供的僅是一個參考性的數據，但面臨快速推進的城市化和工業化浪潮，中國的碳排放量基數大且在迅速增長卻是不爭的事實。另據亞洲開發銀行的《中國環境分析（2012）》顯示，在中國最大的500個城市中，有九成以上達不到世界衛生組織推薦的空氣質量標準。世界衛生組織（WHO）曾對全球53個國家的272個城市的大氣進行過測定（1998年），在排名前十的城市中，中國的北京、太原、蘭州等7個城市榜上有名。可吸入顆粒物是大部分城市的主要污染物質之一。根據WHO2012年的數據，“2011全國城市總懸浮顆粒物濃度平均值為309μg/m3，相當于世界衛生組織標準的3倍，紐約的7倍，倫敦的14倍”[10]。另據來自綠色和平2014年的74個城市、496個監測點的實時PM2.5濃度數據，“接近92%的城市的空氣PM2.5年均濃度達不到國家標準，其中32座城市的PM2.5年均濃度是國家標準的2倍以上”[11]。其中，京津唐、長江三角洲、珠江三角洲和成渝等四大主要城市群年平均濃度均則普遍超過50μg/m3，遠高于WHO在《全球空氣質量指南》（2012）中的PM2.5年平均濃度10μg/m3的推薦標準。近年來在我國北方部分城市頻現的“十面霾伏”現象就有力地作證了這一問題的嚴重性。2013年，清華大學重點區域大氣污染防治課題組認為，“中國城市空氣質量真正好轉，并達到歐美國家空氣質量標準，還需要20年時間”[12]。

1.4從類型上看，我國城市化進程中環境污染正從“單一型”趨向“復合型”

“復合型污染是轉型期我國環境污染的一個基本特征”[13]。所謂復合型污染是指一定區域內不同類型或同一類型的污染物通過在一定時空內的彼此影響和相互滲透，使得生態環境污染呈現出點源、線源、面源相互重疊和交叉的“共生性”的污染現象。現階段我國城市環境污染的復合型突出表現在以下兩個點：一是因城鄉一體化進程加快而導致的城鄉間環境的交叉污染；二是因城市群超常規發展而誘發的城市間環境的連片污染。就前者來說，我們知道，盡管城市和農村的生態環境是各具特點的獨立系統，但它們彼此間卻又是相互連通與相互影響的。改革開放以來，隨著城市化在我國的迅速發展，在我國某些區域的特大型中心城市比如北京、上海、廣州等地開始出現了一批富有階層陸續向郊區遷入的趨勢，有學者將此趨勢稱之為“市郊城市化”現象。“市郊城市化”階段體現了“城市生活方式的一種升華”[14]，標志著我國一些早發地區城市化的逐漸成熟，但在這一過程中，隨著農村城市化、農業工業化、農民居民化進程的加速，尤其是隨著一些技術水平較低、環境污染承擔較高的勞動密集型小企業（小造紙、小化工和小冶煉等）陸續向鄉鎮落戶，致使我國環境污染和生態破壞格局正在某些地區悄然發生變化：呈現出由過去以工業點源污染為主向工業點源與農業面源污染共存、生活污染源和工業污染源疊加的發展態勢。這種日益加劇的“城市環境污染和農村環境污染交叉并存”的復合型污染格局的出現，宣告了中國城市發展由此進入了一個環境高風險的階段。而城市群的發展，則使環境污染的復合型程度更趨明顯。不言而喻，我國現階段城市化發展的趨勢之一就是城市群的形成。盡管城市間緊密的地緣關系有利于該區域整體競爭力的提升，但由于其人口和工業高度聚集的問題，致使區域內環境污染不可避免地呈現出了明顯的復合性和疊加性特征，包括“城市群水環境污染的集聚疊加效應、熱島群效應、固體廢棄物的集聚擴散效應以及土壤污染的遷移擴散效應等”[15]。以大氣污染為例。近幾年來，由于受城市化快速發展所帶動的能源消耗和機動車保有量持續增長的影響，在我國一些經濟發達區域，城市群大氣污染風險中正經歷由以前的單一型向目前的復合型（煤煙型與機動車尾氣污染共存）污染轉變，其特征是“多污染物共存、多污染源疊加、多尺度關聯、過程耦合、多介質影響”[16]。環境污染復合化程度的增加，給城市環境防范工作帶來了新的挑戰。

2快速城市化進程中誘發環境污染的歸因

2.1“發展主義”至上的理念偏狹——城市環境污染的根本性原因

“我國城市環境風險的不斷加劇，與城市政府所秉承的‘發展主義’至上執政理念有著密切的正相性關系”[16]。發展主義至上實質是一種為發展而發展的意識形態，其具體到生態層面則體現為對自然界的征服以及對生態系統及其元素的“不計成本”。如此，在城市化規模和形象工程等看得見“政績”的誘導下，城市發展所理應包含的人與人、人與自然、人與社會等層面復雜的互動關系被漠視甚至被肢解。突出表現之一是城市環境風險意識的缺失。一般來說，環境風險治理基本原則應該是“先預防、后治理”。正如美國學者奧斯本所指出的：“有預見的政府：預防而不是治療”[17]。但長期以來，在“發展主義”至上情結的驅使下，城市化成為了一個城市提升其經濟“效率”和經濟“競爭力”的工具，“發展不僅成為各級地方政府及其官員們的一種意識形態話語和思維定勢，同時也成為一種物化的政策取向、制度設計和行動偏好”[18]。為了盲目地追求城市發展規模和發展速度，可以不計資源與環境成本，可以不顧資源的稟賦和環境的承載力。這種以“優先實現經濟增長，再進行生態補救”為出發點的城市化發展理念必然會導致城市生態環境的嚴重退化。另一個突出表現則是城市群之間環境合作治理理念的不足。雖然城市群的興起向我們展示了一種“全新意義的城市化和城市現代化”[19]，但城市群的快速發展也使我國城市環境問題呈現出了新的特征。“城市群環境問題突出表現為對資源利用的同質性增加了對自然資源的壓力以及對環境污染的疊加作用。”[20]面對因城市群之間的“零距離”延綿成線、成片格局對我國環境污染帶來的交叉性、復合性、壓縮性等特點，僅靠一個部門、一個地區、一個城市單槍匹馬之力量來解決復雜的區域環境問題已顯得力不從心。鑒于此，樹立“唇齒相依”的利益意識，強化城市群府際之間的“認同感”與區域合作就顯得非常必要了。然而在我國現行的社會管理體制與環境考核體系下，由于地方政府同時扮演著經濟發展與污染治理的雙重角色，這就決定了各城市政府為了在“政治晉升錦標賽”中獲得“好成績”，就有可能會基于局部利益的“理性選擇”把經濟發展作優先性的指標，而在環境治理中采取“搭便車”的投機行為。即一方城市總是設法將難以界定的區域污染責任與成本轉嫁給他方。久而久之，這種“有組織的不負責任”[21]行為所帶來的直接后果必然是“公地悲劇”，進而使區域城市環境治理陷入“囚徒困境”之中。

2.2城市（城市群）產業結構不合理——城市環境污染的關鍵性原因

城市化的快速發展離不開產業來支撐。“產業結構既主導資源配置又決定環境資源消耗和污染物產生”[22]。從國內外發展的經驗來看，城市生態環境背后折射出來的大都是產業結構和經濟發展方式的問題，其中尤以產業結構不合理更為突出。這種不合理既體現在城市中以“重化”工業為代表的第二產業比重過大，也體現在城市群之間在產業結構的趨同上。第二產業（以“重化”工業為主）比重過大是目前我國很多城市的“通病”，這也是導致城市環境污染的關鍵性原因。尤其是近年來，隨著城市房地產業的加快推進，以建材、冶金、化工、電子、水泥等為代表的基礎性產業在我國一些城市更是呈現出了強勁的增長態勢。這些產業大都集中在一些投資高、退出難、對環境污染嚴重的勞動密集型和資源密集型部門。其迅速發展不僅僅導致了城市土地、能源、水資源和原材料供應的日漸緊張，還帶來了大面積不可逆轉的環境污染。而且，這些產業發展又會助推和拉升電力等能源工業的消費增長，進而不可避免地又會引起相關工業（尤其是煤炭工業）的連鎖反應。而燃煤則被譽為是TSP、SO2與酸雨等城市環境污染的罪魁禍首。近年來，我國城市酸雨區的面積開始出現出了不斷擴大的趨勢并呈現出明顯的區域性特征。數據顯示，僅2008年，全國酸雨區面積就達到了140萬平方千米，其中重酸雨發生面積為60萬平方千米。此外，我國的一些資源型城市，由于在煤炭、石油、天然氣等在勘探、冶煉、加工等過程中所釋放出重金屬如鉛、汞、鎘等進入大氣、水、土壤后，不僅污染了環境，還對當地城市居民的身體健康帶來了巨大威脅。我國城市群之間產業結構嚴重趨同已經是一個不爭的事實，其所帶來的環境污染疊加效應不容小視。大量研究證明，長三角、珠三角和京津冀等幾大城市圈在主導產業的選擇和布局上明顯趨同，工業結構相似系數偏高。崔鳳軍依據近十年的統計數據分析后發現，珠三角九市中工業結構相似系數有一半以上超過了0.8，其中珠海與珠三角其他城市（深圳市、東莞市、惠州市）之間的產業結構相似系數均在0.89以上。產業同質化問題在京津冀地區也非常明顯，北京市與天津市、天津市與河北省之間的產業結構相似系數均超過了0.9；在長三角15個城市中居然有11個將汽車零配件制造、有8個將生物醫藥土程、有12個將電子信息列為各自的支柱產業。雖然，相同產業在一定范圍內“集聚發展與環境污染之間不存在必然的因果關系”[23]。甚至有學者認為，“集聚所帶來的經濟增長、外企環保理念、技術進步等因素能有效改進城市環境”[24]。但是，考慮到現階段我國正處于工業化的中后期和向市場經濟過渡期，加之受到風險機制和市場監管與監督機制不健全、投資主體權責利不對稱以及人口和工業化高度集中等因素的影響，進而不可避免地會產生區域性的疊加與復合城市環境污染問題，表現為“不同發展階段污染特征的復合、不同源的污染在空間上復合以及不同環境介質內的污染物相互交換轉移形成的復合等”[25]，給周邊城市居民的身體健康帶來了巨大威脅。

2.3“政府直控型”環境治理模式——城市環境污染的體制性原因

我國傳統的治理模式是典型的官僚行政模式，治理主體是單一的政府，治理的手段是強制命令，治理的目的是控制。受這種傳統治理理念的影響，我國在生態環境治理中一直遵循“強政府—弱社會”的治理結構。這是一種包括政府和社會力量二元對立的“命令—控制”型的環境管理結構。基于這樣的治理結構，政府成了生態環境治理中的唯一合法主體，幾乎壟斷和控制了所有環境事務的管理權和經營權。這突出表現在：一是在環境政策的制定上，政府起絕對主導作用，其他社會行為主體（企業、環保NGO和市民等）則處于被“邊緣化”、甚至“排斥”狀態；二是在環境政策的實施中，政府通常采取的是直接操控的行政手段和間接控制的經濟手段，而被治理對象只能是機械服從，更遑論平等的合作與互動。不難看出，“這種政府主導型的環境治理結構具有典型的‘政府直控型’特征。”[26]歷史地看，政府直控型環境政策有其合理性并在實際生活中發揮了積極效用，特別針對那些具體的、可用指標量化的點源污染物問題的治理效果則更趨明顯。然而，隨著現代城市環境問題復雜性的逐漸增大以及公眾環境保護參與意識的不斷覺醒，以政府為單一主體且帶有濃厚行政命令、強制執行和直接干預等“直控”色彩的環境治理模式弊端則日趨暴露：一是會拉升生態環境的治理成本。既然是政府直控型的環境政策，那么行政管理手段必然會成為資源配置和調控的主要方式，而缺乏市場的激勵作用無疑會加重環境治理的運作成本，也容易造成行政資源的巨大浪費；二是會抑制其他生態環境治理主體的積極性和主動性的發揮。政府在環境治理中深層次干預，使得其他社會資源根本無法也無緣染指這一公共事務。如此一來，在強勢政府的“權威”面前，社會力量參與環境保護的積極性必然會受到極大抑制。其結果不僅會導致政府環境治理效率的低下，還容易造成公眾的冷漠態度和對立情緒，進而為環境的滋生提高了通道。近年來，環境在我國呈多發態勢，引發這些問題的原因固然是多方面的，而“生態治理中社會力量衰弱”以及“更多利益群體在生態治理中話語權喪失”[27]無疑是導致上述矛盾的重要誘因。

2.4西方國家借助經濟全球化進行污染轉移或轉嫁——城市環境污染不可忽視的重要外因

在全球化的背景下，西方發達國家向包括中國在內的發展中國家輸出環境公害，主要是通過國際貿易和產業遷移兩種手段實施的。改革開放以來，我國經濟取得了舉世矚目的巨大成就，這與我國積極參與國際貿易，吸引外商直接投資（FDI）是分不開的。多年來，我國吸引外商直接投資的重點主要集中在造紙、醫藥、紡織、采礦、石油、化工、機械制造等一些科技含量低下的資源密集型和污染密集型產業上，從而在一定程度上使中國逐漸形成了世界高密度型的工廠。數據顯示，《財富》雜志世界500強的大型石油石化公司幾乎都已在華投資建廠設點。而從區域分布來看，這些高污染、高耗能的企業大都直接或間接投向了我國人口稠密、工農業發達的東部地區尤其是東南沿海地區。就FDI對東道國的生態環境產生的影響來說，理論界一個頗具代表性的觀點就是“污染避難所”假說。這一假說警示我們：“如果發展中國家自愿實施較低的能源環境標準，那么這些國家不可避免的將會變成世界污染的集中地。”[28]由此可見，中國城市環境惡化的影響因素并非完全取決于國內行為，它同樣會受到來自域外環境行為的挑戰。中國在承接了從西方發達國家轉移過來的污染密集型行業同時，也承接了境外向中國直接轉移過來的廢棄物（洋垃圾）。美國最大的日報《今日美國報》報道，全球每年產生的2000萬～5000萬噸電子垃圾中，“有70%以上被運到中國”,其中，“日本的有色金屬廢碎料，如銅和鋁，約90%以上被運往中國”[29]。另據海關統計年報，2006年，我國進口廢棄物達到了驚人的3895萬噸，比1990年增長了50倍。對此，有學者尖銳地指出，“在環境問題上，發資本主義國家是不折不扣的‘問題的制造者’‘災難的發源地’，而發展中國家則是十足的‘問題的發源地’‘災難的承擔者’”[30]。

3城市化進程中加強生態環境保護的路徑

3.1更新城市環境治理理念，把協作性公共治理理念融入城市生態環境治理的全過程

發端于20世紀90年代以來的西方環境公共治理理念的核心內容包括：（1）環境治理主體的多元化。公共治理理論視域下的治理主體既包括政府，還包括政府之外的市場、非政府組織和第三部門等；（2）環境治理方式互動化。在公共治理中，由于政府不再是權力中心，所以政府和社會的關系擺脫了非此即彼的零和博弈關系，變成了上下互動、平等合作的伙伴關系，而且這種關系是建立在各主體間彼此信任、協商、監督和互惠機制上的；（3）政府治理權力的有限性。在公共治理模式下，扮演“元治理”角色的政府，其權力作用范圍是“有限式”，它從以前的高高在上主動退下了“神壇”，變成了“最好也不過是同輩中的長者”。作為社會公共事務治理的理想模式，環境公共治理已被實踐證明是能夠應對現代環境困局的一劑良藥。誠然，國家的性質是不同的，但不同國家在謀求維持秩序和安全以及增加公民的福利這一社會管理目的價值取向上卻是基本相同的。基于這一考量，將公共治理理論引入到當今中國的環境治理格局中并實現其“中國化”是完全必要的。從中國現實國情出發，在城市環境治理中貫徹公共治理理念要求我們做到：一是建立網絡化的多元主體共治模式。表面上看，城市環境持續惡化源于行政性治理的乏力，而實質上則是因“政府在環境保護中公共權力資源配置的單極化和公共權力運用的單向性”[31]所導致的角色錯位所致。所以要有效解決這一窘境，就應該讓治理權力回歸公眾，構建一個多元利益主體雙向互動與合作共治的環境治理網絡體系，使得城市不同利益主體都能夠在平等互惠的前提下通過溝通、談判、妥協等集體選擇和集體行動，廣泛參與到城市生態環境治理中并在協商基礎上實現各自的利益整合。二是強化城市政府的環境“元治理”角色。在城市生態環境多元共治中，盡管政府控制和壟斷一切治理的情形發生了改變，但這并不意味著政府責任的淡化。“元治理理論主張的將政府請回中心的思想更加側重于責任而非權力”[32]。所以從這種意義上講，政府放權并不意味著逃避責任，只是角色有所調整而已。在環境元治理中，政府的角色主要表現為掌舵：一是做好“設計者”，即為城市環境治理提供理想化的“制度安排”；二是做好“引導者”，即為社會公眾環境參與提供良好的外部氛圍；三是做好“培育者”，即為環保社會組織發育和成長提供必要的扶持和引導。這樣，在“元治理”中，政府通過設計協作制度、提出遠景規劃等宏觀調控，從而促進自組織和治理主體的發展，既達到“元治”，又不破壞“自治”。三是健全社會組織，建立有限政府。“元治理”的政府必然是有限政府。既然城市環境治理屬于公共治理的范疇，那么政府的權力理應予以回撤，逐步放權于社會，放權于市場、放權于公民。而這既適應了政府職能轉變的趨勢以及社會力量要求參與生態治理的現實，也契合了環境善治的客觀要求，因為“善治實際上是國家權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程”[33]。

3.2認識城市環境污染的結構性特征，用結構性方法解決結構性環境問題

目前，我國的城市環境污染呈現出了明顯的結構性特點。所謂的結構性污染是指污染狀況與經濟系統中的某種結構有關，包括產業結構、消費結構、技術結構等。如此，在結構性污染問題的陰霾下，必須尋求用結構性的方法來突破結構性的污染陷阱。為此：第一，要因地制宜地調整與優化城市產業結構。具體而言，對于以資源為導向的工業城市應因地制宜地“找出具有發展潛力及區域產業帶動能力的潛導性的接續和替代產業，通過對這種潛導性產業的扶持、壯大，達到城市產業轉型的目的”[34]；對于傳統工業城市應在穩定傳統優勢產業的基礎上集中優勢選擇裂變和內涵式產業發展模式，積極培育具有先導性的高新技術產業，如信息技術、生物工程、新材料等；對于綜合性的中心城市應在促進優勢傳統產業與高新技術產業協調發展基礎上，加快發展服務業，堅持生產和生活服務業協同發展，把服務業打造成經濟社會可持續發展新引擎。同樣，對城市群產業結構趨同的調整與優化，也要根據實際情況區別對待。詳言之，對于因政府失靈而引發的產業結構趨同，要通過深化體制改革，規范地方城市政府行為并促使政府的功能由“經濟發展型”向“社會服務型”轉變等措施，以逐步消除趨同的制度性根源；對于因市場失靈而導致的產業結構趨同，要繼續推行市場引導手段，通過市場競爭來進行產業優化、重組。第二，要完善“三位一體”的城市消費結構。城市消費結構是一個關涉多方利益主體的復雜系統工程，它既與每個消費者的個人傾向緊密相連，又與企業生產經營方式息息相關，還受國家消費政策和產業政策等方面的制約。所以，優化城市的消費結構就應該從微觀（居民）、中觀（企業）和宏觀（政府）三個層面入手。在微觀上：居民應順應綠色消費潮流，摒棄“一次性消費”和“類一次性消費”，以及各種摒棄炫耀性、奢侈性甚至浪費性消費陋習，樹立起適度性、公正性、責任性的消費理念；在中觀上：作為商品生產者和供應者的企業，應把生態化理念融入生產經營全過程，既要在生產過程中，又要在產前、產后各個環節都要體現生態化，使生態化過程向前延伸到原料的采購，向后延伸到銷售和流通，實現全程生態化；在宏觀上：政府應切實履行消費監管職責，通過綜合運用價格、財稅、金融等經濟手段，并輔之以必要的行政手段，盡快建立起以“消費生態化促進生產生態化”的長效機制。第三，要建立以現代技術為主體的技術結構。“中國工業技術的弱原創性和強模仿性是城市資源環境問題的根源”[35]。這就啟發我們，有效化解城市化進程中的生態環境問題，需要我們在生態文明的范式下，調整傳統的技術發展理念和發展思路，將原先重點在治理的技術轉向新資源、新工藝、新材料的技術創新上來，使技術創新從傳統的支持生產最大化轉向支持城市可持續發展上來。適應這一轉變，首先應圍繞“節能降耗”這一目標研發旨在提高資源利用效率的技術，通過對原材料的最充分利用而降低消耗；其次，要依據城市現實情況，圍繞煤炭清潔利用、物料回收利用、天然氣開發利用等研發和推廣符合“自然生態演化規律的無公害”的清潔生產技術，消解廢物對城市環境和人體健康的風險；再次，在重點行業和重點城市建立循環經濟的技術發展模式，通過新技術的擴散效應達到生產系統和自然生態系統的耦合，同時追求技術創新帶來的經濟、社會和生態效益。

3.3充分挖掘信息化的內涵與外延，通過走新型工業化道路來助推城市的可持續發展

工業化是誘發城市生態惡化與環境污染的主要根源，但城市化的發展又離不開工業化。世界現代化的歷程表明，“工業化是城鎮化的基礎，城鎮化是工業化的載體，二者互為因果、相互耦合。”[36]所以，要規避城市化過程中的這些負面影響，取消或者停止工業化顯然是不可取的。這就要求我們順應世界信息化、網絡化時代潮流，開辟一條“以信息化帶動工業化，以工業化促進信息化”的新型工業化道路，實現工業化、城市化、信息化與生態化的同時并舉，相互支撐、良性互動和協同發展。新型工業化之所以可以助推城市可持續發展得以實現，關鍵取決于信息化、科技化的帶動與輻射作用。這主要體現在：第一，信息產業就其性質而言，本身就是資源節約與環境友好的，所以，優先發展這一產業，就可以在大大提高資源利用率的同時，減輕工業化對城市環境造成的壓力，使經濟與環境實現雙贏；第二，以信息技術為先導的高新技術，通過對傳統產業實施智能化和數字化改造，可以實現生產的機械化和自動化，可以提高工業生產的清潔程度，并使各項指標符合綠色化生態環保要求，這樣就能從源頭上控制能耗的過快增長和污染物的排放，進而在推進工業化的同時，也降低了對城市環境的污染程度，甚至達到零傷害；第三，信息產業的發展與壯大，將不可避免會對環保產業技術水平提高起到積極的催化作用，這將會促進相關節能減排、環保產業的大力成長與發展，而環保產業的發展又會帶動上下游其他產業的互動發展，進而促進工業化與環保的協調共進與良性循環。另外，以信息化為引擎的新型工業化不斷發展也將會對提高公眾環保參與熱情起到一定的激發作用。這是因為：新型工業化道路和優先發展信息產業等重大戰略決策，必然會使大量信息技術得到普及和應用，進而不可避免會催生出一場城市環境管理的數字化革命，這將有利于城市人居環境狀態信息的監測與交流。而隨著各項環境觀測和統計數據的向公眾開放，城市環境管理的科學化、規范化水平以及管理的透明度也將會不斷提高，擁有更多環境信息的公眾將會更積極地參與到城市環境治理中來。所以，在城市化與工業化加速推進的過程中，以信息化為內驅力的新型工業化大力發展就為破解日益嚴峻的城市環境壓力提供了很好的突破口。

4結語

馬克思曾經說過：“物與物的關系后面，從來就是人與人的關系”。從表面上看，城市生態環境問題是人與自然矛盾沖突的結果，是自然危機，但若處置不力，極可能引發成為城市不同階層人之間的社會矛盾。事實上，我國每年環境以年均29%速度遞增的現狀已經印證了這一點。當前，我國正處于空前的社會轉型期，這也就注定我國環境風險不可避免地會呈現出一種高發態勢。“矛盾凸顯是當前我國社會發展的階段性特征”[37]。所以，如何在工業化持續發展、城市化快速推進過程中有效破解日益嚴峻的“多層次、多種類、多形式、多側面和多樣化”[14]的城市環境惡化問題，是擺在各級城市政府面前的一項重大而又緊迫的任務。注：①環境庫茲涅茲曲線（KEC）是描述污染問題與經濟發展之間關系的常用模型，發達國家的環境與發展實踐表明，大致存在人均GDF與污染物排放的倒“U”型曲線。

作者：王帆宇 單位：蘇州大學

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