農村土地征收補償制度范文

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【關鍵詞】農村土地；征收補償制度；完善

前言

我國的土地征收補償制度以保障被征地人員的基本生存權為目的和原則，這一制度的形成和變遷受到多種因素的影響，包括社會經濟發展水平、相關制度效益評價、政治體系改革及征收者的相關利益等。隨著相關背景的變化，雖然對被征地人員生存保障方式也由一次性經濟保障逐漸向長期社會保證等多方位、可持續保障轉變，但仍不可避免會存在眾多不完善之處。當下，土地案件仍在不斷增加，各種極端事件也時有發生，被征地農民的生活得不到保障。導致這些社會問題的真正原因并不是城市化的天然缺陷，而在于我國農村土地征收補償制度的不健全[1]。因此，建立公平、科學且合理的農村土地征收補償制度，對于保障被征地農民的合法權益、建設社會主義和諧社會具有重要意義。

1.當下我國農村土地征收補償制度存在的問題

1.1土地征收補償原則不合理

我國的《土地管理法》中規定我國目前的農村征收土地采用的補償原則為原用途補償原則，這種規定形成于計劃經濟時代，農民為國家的經濟建設作出了重大貢獻。換句話說，即原用途補償原則僅著重于土地征收補償對農民基本生存權的滿足，而農民的發展權并沒有考慮到，這顯然意味著原用途補償原則是一種不公平原則。因為對農民而言，土地意味著一筆家庭財富，是生活和發展的一種最基本保障。長期以來，國家在政策上往往是采用犧牲農業來支持工業，犧牲農村來發展城市的思路和方法，農產品與工業品的價格相差較大，這就導致農民在自己土地上的年均產值降低。那么按照土地原用途補償原則，這就注定了對農村土地的征收補償不足以彌補失地農民的經濟損失，這對失地農民而言，無疑是一種“二次傷害”。

1.2農村土地征收補償范圍過于狹隘

目前，我國的農村土地征收補償的范圍是土地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費。與其他發達國家相比相差懸殊，以日本為例，其農村土地征收補償范圍包括土地征收損失補償、通損補償、少數殘余地補償、離職者補償以及事業損失補償等。可見，發達國家的農村土地征收補償除了土地征收造成的直接損失外，包括諸多間接損失補償。另外，我國現行的農村土地征收補償范圍還未包括土地承包經營權的補償，即未涵蓋土地承包經營權的喪失給農民造成的損失[2]。根據《土地管理法》中的相關條例規定：土地補償費是對農村土地所有權人D農村集體經濟組織的補償，農民個人在法理上不是土地所有權人，因此，土地補償費無法落入到個體農民手中。

1.3農村土地征收補償標準過低

根據我國《土地管理法》的規定，農村土地征收補償標準按照土地在前三年年均產值的倍值來計算，土地補償費僅為6～10倍，安置補助費僅為4～6倍。甚至還限定了補償標準的最高限額，即不得超過征收土地在前三年年均產值的30倍，但在現實社會中，很少有地方政府會給足這30倍的頂值。可見，現行的補償標準過低，它忽視了土地潛在的非農價值，而這種非農價值往往是在地方政府高價轉讓給用地單位時才得以顯現。這樣的農村土地征收補償標準顯然會造成地方正度低價征收土地，高價轉染土地的現象，無疑侵害了失地農民的合法權益和最低生活保障。

2.完善該制度的建議

2.1確立公平合理的土地征收補償原則

土地征收補償原則表達了政府對被征地農民的整體態度，因此，確立公平合理的土地征收原則D相當補償原則（即主要指完全補償，但同時應考慮到政府的財政能力，有可能會出現不完全補償），這對控制政府征收行為、維護失地農民的利益具有重要意義。為此，應從在憲法中加以規定這一方面作為出發點。憲法作為公民私權利的保證書，理應規定土地征收補償制度。可在以后的憲法修正案中確立一個“相當補償原則”，將征收補償的基本原則寫入條文，明確規定對于可以舉證且具有客觀價值的遷移損失、營業損失等可量化的財產損失予以一定的補償，為《土地管理法》規定具體的土地征收補償制度奠定基礎。

2.2擴大農村土地征收補償范圍

作為補償制度的核心問題，農村土地征收補償范圍是失地農民最為關注的一個焦點，因為它直接決定了征收補償的廣度。具體來說，補償范圍和補償標準共同決定了失地農民最終獲得補償的多少，補償范圍的擴大進一步維護了農民這一弱勢群體的利益。因此，為最大程度保障失地農民的利益，應積極借鑒發達國家或其他省科學的做法來擴大農村土地征收補償范圍[3]。如日本、德國和臺灣，其中，德國的土地征收補償范圍包括土地或其他標的物權利損失補償、營業損失補償以及征收標的物上的一切附帶損失補償。臺灣的土地征收補償范圍包括地價補償、改良物補償、連接地損害補償。從我國社會經濟發展水平現狀，并從保護失地農民合法權益的角度來考慮，應在原來土地征收補償范圍的基礎上，增加通損補償、殘存地補償、鄰接地補償及土地承包經營權益補償。

2.3提高土地征收補償標準

鑒于現行的農村土地征收補償標準，既未考慮土地使用權出讓市場價格上漲的因素，又未考慮人民群眾實際生活水平不斷提高的因素，是一個不折不扣的低標準、死標準。因此，可改變以上不利因素來提高土地征收補償標準。首先，應根據市場經濟條件，由獨立的第三方評估被征收土地的價格，再根據評估結果對失地農民進行補償。只有這樣，才不會對失地農民構成“二次傷害”，同時，還能有效抑制政府濫用征收權，控制政府的征地行為。其次，可參考附近同類土地的交易價格或是按照市價來計算被征收土地補償金額。但有人認為，我國政府的財政實力有限，無法承擔市價補償的征收。針對這一問題，筆者認為，可根據當地發展狀況采取分期性的貨幣補償方式，以解決失地農民之后的生活需要。

3.小結

總之，對農村農民而言，土地不僅僅承載著其最基本的生存功能，更是最重要的財富。政府征收農民土地從本質上講是對農民私權利的一種“侵奪”，而征收補償則是對這種“侵奪”的一種安撫[4]。因此，農村土地征地補償制度的完善應是全方位的，除了確立公平合理的土地征收補償原則、擴大農村土地征收補償范圍、提高土地征收補償標準，還可從很多方面來保障失地農民的利益，如完善補償糾紛的救濟措施、改變政府管理土地的方式、明確農村集體土地所有權的權利歸屬等，這樣才能真正維系農村的和諧穩定，促進社會的健康、和諧發展。

參考文獻：

[1]文維.完善我國農村土地征收補償制度的法律思考[J].農業經濟，2013（02）：92-94.

[2]葉暉.我國土地征收補償制度實施情況研究[J].人民論壇，2013（20）：32-33.

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一、我國農村土地征收補償存在的問題

（一）征收補償原則不明

《中華人民共和國土地管理法》第47條第1款規定，征用土地的，按照征用土地的原用途給予補償。《憲法》對征地補償應依據何種原則進行也并沒有明確。我國雖然在2004年的憲法修改中明確了補償條款，但是對補償的原則卻沒有明確，征地補償原則缺乏憲法基礎。

（二）征收補償標準不合理

土地征收征用激發社會矛盾的直接誘因是補償的公平問題。《土地管理法》規定的土地補償費、勞動力安置補助費都是按照被征收土地前三年的平均年產值計算的，其補償標準計算的基準是農地的年產值，是不合理的。

（三）征收補償權利種類不明

雖然我國現行憲法規定了“對土地實行征收或者征用并給予補償”，但并未具體規定，補償是何種權利，如果說憲法是根本大法，僅作了原則性規定，那《土地管理法》總應予以明確了吧，但答案是否定的，《土地管理法》第47條規定；征用土地的，按照征用土地的原用途給予補償，也沒去明確補償是補償何種權利損失，《物權法》對此也未給出答案。從征收對農村土地承包經營權侵害的分析可以看出，對補償權利種類進行界定是十分重要和必要的。

補償程序不完善

征收補償價格確定的隨意性則是未引入民主協商程序，目前農村土地征收補償程序主要存在以下問題：一是農村土地征收補償程序缺乏公正性。二是未設置事前補償程序。土地補償款屢被拖欠是因程序未作剛性限制，因《土地管理法》未明確將土地補償規定為土地征收的事前程序，所以無法徹底杜絕拖欠補償款現象。三是土地補償救濟程序缺失。任何權利的實施必須有保障，而程序無疑是最為有效的，但我國對農村土地征收補償沒有明確規定司法保障，沒有為土地權益人設立出現爭議后向人民法院的救濟途徑。司法實踐中，有關土地征用補償等問題出現爭議，許多法院盡量不予受理，導致對公民財產保障的極度弱化。

二、完善我國農村土地征收制度的對策

（一）科學確定補償原則

我國在憲法中雖然沒有明確農村土地征收補償的原則，但《土地管理法》規定：對土地征收實行按照土地原用途進行補償，因此，在憲法中明確農村土地征收補償原則十分緊迫。

（二）合理設定補償標準

1、加快我國農用地定級估價步伐。土地征收補償不論采取何種補償原則，其核心問題關鍵在于土地價格的確定問題。為了避免地方政府為自身利益而在土地定價問題上侵犯農民利益，可由省級人民政府統一組織對未來一定時期可能被征收的土地委托中介機構進行價格評估并據此制訂土地價格級差目錄，用于指導土地征收補償。

2、要適當提高現有補償標準。在近期不改變農村土地征收補償基本原則的前提下，可考慮適當再提高土地征收補償標準，具體增幅可根據經濟發展水平確定。

（三）建立土地發展權制度

土地發展權不論土地所有權屬性一律歸國家所有的制度安排不利于保護集體的土地財產權，因為照此按排農民集體將與土地發展權無關，農民集體權益沒有得到落實，這是違背《憲法》關于農村土地歸農民集體所有的規定的。既然是所有權，就應當包括發展權益，同時此種安排也不利于保護耕地，因為這樣土地補償價格仍舊是征收方一方說了算，農民沒有保障。筆者主張我國可借鑒美國土地發展權歸屬于原土地所有權人的模式，規定土地發展權歸原土地所有權人所有，即國有土地的土地發展權歸國家，農民集體土地的土地發展權歸農民集體，這樣的制度設計既能做到公平，又能產生效率。

（四）完善補償程序

法律的正義唯有通過公正的程序才能得以維護，法律程序是人治和法治的分水嶺，是防止權力專橫和權力濫用的屏障。筆者認為應從以下方面加以完善：一是補償方案應將雙方協商作為必經程序。二是有必要確定事前補償原則。所謂事前補償就是指政府在取得土地所有權之前，必須先對土地權益人進行補償，至少必須與其就補償的范圍、標準、方式及補償金的支付時限等問題達成協議。三是有必要明確土地征用補償款的救濟途徑。有必要在立法上進一步明確農村土地征收補償的司法救濟途徑。具體來說，就是要確定集體土地所有權主體，明確集體組織組成人員的成員權，確定成員的土地權利，確定他們的訴訟主體資格，要明確土地征收中哪些糾紛法院應該受理，包括被征收主體和土地需用人。

（五）建立補償款分配監督程序

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【關鍵詞】戶籍制度改革；改革風險；土地換社保；城鄉發展置換

一、重慶市戶籍制度改革的措施及意義

（一）改革的措施

從2010年《意見》開始，重慶市在我國率先全面啟動城鄉戶籍制度改革。其本著統籌規劃、自愿有償、積極穩妥、綜合配合、促進發展的原則，轉戶農民自愿“脫掉三件衣服”――放棄農村土地承包地、宅基地使用權、林地使用權。政府為其穿上“五件衣服”――住房、就業、社保、醫療、教育。同時為其進行財產性補償：轉戶農民退出土地承包經營權，按照本輪土地承包期內剩余年限和同類土地的平均流轉手意思標準得到相應補償。退出在基地使用權和農房的將同時獲得三筆補償金，包括參照同期區縣土地征收一次性補償和參照地票給予的一次性宅基地使用權補償以及購房補貼。并且將轉戶農民的退地分為城市規劃區用地和農業用地兩類，以同時滿足農村和城市發展對土地的需求。

（二）改革的意義

這場改革的意義在于第一，由政府標榜的出自農民自愿非政

府強制，即農民對其自身利益的衡量而做出的選擇從而充分尊重農民在這場改革中的自主性；第二，轉移農村剩余勞動力，集約農村土地資源，有利于改變我國長期不發達的分散小農經濟，提高農村的規模化經營。第三，農民退出的土地除了繼續農業用地外，處于城市規劃區的范圍內的土地為城市化擴展創造了寶貴的條件；第四，從農民個人利益出發，為其換上五件衣服與補償，還獲得與城鎮居民同等的發展機會。

二、戶籍制度改革風險

（一）制度竄借風險

根據《土地承包法》的規定：農民進入小城鎮務工或定居，仍保留原土地的承包權，而進入大中城市務工定居，則要放棄原土地的承包權而得不到任何補償。但重慶市戶籍制度改革的文件中規定“凡退出農村承包地，協議約定了轉戶退地過渡期的，農村承包經營權證由農村土地整治機構代管并報發證機關備案。在交付承包地前，轉戶居民不得轉讓、出租、抵押承包地，不得改變承包地的用途等”。i該規定將戶改中農民的落戶地做了統一的模糊界定，剝奪了落戶小城鎮的農民仍可保留承包地的權利，與位階更高的《土地承包法》的相關規定相違背。

（二）土地權利風險

1、農村集體土地所有權風險

農村集體對土地享有所有權，一旦通過戶籍制度改革，就改變了原有土地的所有權性質，農村集體是當然的享有權利補償的主體。但是在重慶市戶籍制度改革的文件中，我們很難找到就土地所有權對農村集體這一主體進行補償的制度安排。而戶籍制度改革中安排農村集體或政府向參加了改革的農民個體進行直接補償。但是政府能否對農村集體組織再進行補償，在文件中并無相應的規定。因而，農村集體經濟組織作為一個享有農村土地所有權的主體，在補償中卻不能表明自己是作為權利主體的擁有者，其權能則受到了來自頂層設計的貶損。更進一步的是，農村集體在戶籍制度改革中的所有權能缺損，也將直接導致農村集體中農民個體權利的缺損。

2、農民土地用益物權風險

（1）土地承包經營權與宅基地使用權風險

重慶市頒布的戶籍制度改革的文件中明確規定，對轉戶農民設置保留3年土地承包經營權的有效期，3年后農民是否真正退出承包地由其自愿決定。且不論文件規定的三年轉戶留地期限是否合理，我們在實際調查中發現，政府并沒有明確表明轉戶農民對自己的土地還有三年的保留期。并且該文件中還限制了轉戶居民在交付承包地之前行使轉讓、出租、抵押等權利，以加強對土地流轉的限制，保障了土地在三年后收回的便利性。但是在我們的調查問卷中卻顯示：在實際操作中，該規定并未得到全面的貫徹和執行。更進一步的是，僅就法理而言，若轉戶農民的土地承包經營權沒有受到前述的保留期的限制，其在轉戶之后卻可能因政策文件的規定，其土地承包經營權在行使時，不能自由地流轉。表明戶籍制度改革文件的規定，在實際的操作中并不存在土地權利受到限制的風險。不僅如此，關鍵在于“轉戶留地”這一制度在法律和政策上早已存在矛盾：法律上允許轉入小城鎮落戶的承包人保留土地，但轉入設區的市的承包人則需將承包地交回發包方。ii而國務院頒布的相關政策卻抹殺了大小城鎮的區別，意在將轉戶留地的范圍擴大。

（2）集體收益分配權風險

此項權利由于其具有長期的累積性，使得廣大農民對此項權利的認識不像對待其他用益物權那么清楚。同時在此次戶籍制度改革中，除了針對大中專學生保留其個人征地補償收益權外，并無針對農民集體收益權的補償科目。iii并且在相關的文件中也沒有其他關于集體收益分配權的規定。這一制度空白，在農村經濟長期的高積累、低分配格局下，嚴重侵害了農民就集體收益所享有的分配權，使得該權益集中到少數未轉戶農民以及農村集體手中，顯然與公平原則相違背。iv由此，農民對農村集體收益分配權的享有本身就存在缺陷，加之重慶市戶籍制度改革并沒有對此項權利加以重視，以至于在實際的調查中有63%的農戶轉戶后不再享有此權利。

（三）公平風險

在本次戶籍制度改革中，政府對農村土地的取得并未以公益性作為戶籍制度改革的標準，使得農村土地在未來的使用上可能繞開公益性征收的限制。近80%農民在沒有弄清轉戶與征收的區別下參與了戶籍制度改革，從而失去了土地在未來征收情況下的參與權與可期待的增值利益，使得重慶市戶籍制度改革存在著公平缺失的風險。

首先，就土地承包經營權的補償而言，與《土地承包法》中規定的承包人在對地力增值形成實質性貢獻的情況下，才承擔增值部分補償的前提條件不同，重慶市戶籍制度改革則是以“本輪土地承包期內剩余年限和同類土地的平均流轉收益標準”進行補償。由此觀之，該規定并未區分承包地增值和減值的實際情況，而按照統一的模糊標準對農戶進行平均性補償，從而對那些前期已經使得土地地力形成一定增值的農民而言在實質上是不公平的。

其次，對于宅基地的補償，基于宅基地合法流轉市場的欠缺，在宅基地補償上，很難參照退出承包地的平均流轉收益標準進行補償。所以重慶市政府對宅基地的補償參照同時期同地區土地征收補償制度來對農民的住房及其附著物給予一次性補償，并參照地票價款政策給予農民一次性宅基地使用權補償和一次性購房補助。v但這一標準明顯低于原征地中農轉非政策的標準。

（四）雙層自愿風險

基于法律對農民享有的土地權利賦予了神圣不可侵犯的地位而言，除非農民自愿放棄，任何人都不得剝奪。是否轉為城鎮居民或繼續保持原有的農民身份，應該由農民在衡量各種利益后自主選擇。所以，在戶籍制度改革中最為重要的是以農民自愿為前提。重慶市戶籍制度改革文件中雖然明確規定了農民轉戶自愿以及三年保留期后農戶是否退地的雙層自愿vi，但其在實際的操作中卻并非如此。

在“第一層”轉戶自愿上，仍有近一半的農戶是被政府強制性轉戶的。在轉戶退地時，有64%的農民非自愿退地，使得大部分農民在同意轉戶后也就順理成章的放棄了農村土地權利。因為重慶市戶籍制度改革文件的精神導向是鼓勵農民轉戶。因此，在基層政府的貫徹實施中就下達轉戶指標，導致實踐操作中忽略了農民“第二層自愿”，使得大部分農民在轉戶過渡期之中，很難保留其土地權益，從而切斷了農民在轉戶后回到農民身份的“后路”。

三、針對自愿和公平的解決途徑

（一）引入合同機制保障自愿即程序公正

將現有改革采用的行政許可模式引入合同機制，體現政府與農戶在戶改問題上主體的平等，才能從制度根本上保障農戶的自愿性即程序公正。按照合同締結的一半程序，政府先向農民發出“轉戶要約”，開出轉戶條件，由農民還價或允諾，最后簽訂合同書。從而有效保障戶籍制度改革中農民有效參與合意。同時將合換成城鄉發展置換。

（二）城鄉發展置換保障實質公正

現有改革對農戶的補償無論是制度設計還是實際操作，只是

低水平的保障性補償，與農民由此喪失的權益相比不能對等。政府應更多的考慮農民的切身利益，保障農民在轉戶后的生產權和發展權，體現為將城鄉發展置換作為轉戶的條件，而不是“土地換社保”。

（三）農村地權變動與戶籍改革脫鉤最終實現身份的平等

農村土地地權變動除了遵循“物權法”公益性征收外，非公益部分可由“經批準后，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益，逐步建立城鄉統一的建設用地市場”來調整，而不需農民以喪失農民身份為條件這一不平等的制度，從而最后實現農民在地權變動中的身份平等，使其成為土地升值過程中的利益享受者。

注釋：

1參見《重慶市戶籍制度改革農村土地退出與利用辦法（試行）》的第十三條第六款

2參見我國《農村土地承包法》第26條：承包期內承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當保留其土地承包經營權或者允許其依法流轉；承包期內承包方全家遷入設區的市并轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。

3所謂“新市民階層”是指轉戶農民在獲得城市戶籍并享有城市居民社會保障福利的基礎上復合其原有的農村土地權利增值利益而帶來的超越一般市民經濟力量的新興市民階層。參見張力：“地權變動視角下戶籍制度改革的法律規制”，載《法學》2012年第9期第52頁

4參見《重慶市人民政府關于統籌城鄉戶籍制度改革的意見》第4條。

5張力：“地權變動視角下戶籍制度改革的法律規制”，載《法學》2012年第9期，第51頁。

6參見《重慶市戶籍制度改革農村土地退出與利用辦法（實行）》第五條

7參見《重慶市戶籍制度改革農村土地退出與利用辦法（試行）》第九條第一款。

8《重慶市戶籍制度改革農村土地退出與利用辦法（試行）》第三條“農村土地退出應當符合法律法規規定，充分尊重農民意愿”；《重慶市戶籍制度改革農村土地退出與利用辦法（試行）》第八條“轉戶居民……也可按本辦法規定自愿退出并獲得補償。

9調查發現，在重慶市的戶改中，農民對住房、教育、醫療與就業方面政府承諾的執行滿意度并未達標。政府的許多政策在實際操作過程中并未落實。

10我國《物權法》第四十二條規定土地征收必須以公益性為目的，而重慶市戶籍制度改革中將地權變動模式套用進戶籍制度改革中難免有“明修棧道，暗渡陳倉”之意。

11張力：“地權變動視角下戶籍制度改革法律規制研究――以重慶市統籌城鄉改革實驗區為考察對象”，載《法學》2012年第9期第54頁

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關鍵詞：農村；土地征收；公共利益；社會保障

中圖分類號：F323.24 文獻標志碼：A文章編號：1673－291X（2009）10－0033－02

一、中國農村土地征收糾紛的基本特點

土地征收是有權行政主體基于公共利益以法定程序征收公民、法人或其他組織的土地并承擔補償責任的法律制度。2007年10月1日開始實施的《物權法》第42條明確規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。”近年來，過度征收、違法征收甚至野蠻暴力征收農民土地的現象屢見不鮮，農村土地征收糾紛已經成為農民維權活動的核心內容。在城市化進程中，城郊集體土地成為土地征收糾紛的重災區，并繼而向農村推進。違法征地、暴力征地使得征地糾紛成為目前社會糾紛中極其突出的熱點問題。農村土地糾紛已取代稅費爭議而成為影響農村和諧的主要因素。

二、農村土地征收糾紛產生的根源

中國農村土地征收之所以糾紛不斷，主要根源在于：（1）地方財政制度弊病促使“征地忙”。2001年后，隨著稅費改革推行，農民負擔開始逐步減輕，并使稅費矛盾趨向緩和。長期依靠稅費收入的地方財政被迫進行結構性轉嫁，土地成為地方財政收入的重要來源。（2）部分地方政府追求政績，盲目招商引資。（3）集體所有權主體虛位，農民維權能力薄弱。（4）征地程序設置不合理，透明性和公正性不足，農民在征地程序中的平等協商權、知情權沒有得到保護。（5）征收補償安置制度不合理，拖欠情況嚴重。（6）征地裁決機制不健全，糾紛解決機制不暢通，行政復議、行政訴訟、等救濟途徑沒有發揮作用。

雖然中國憲法、土地管理法和物權法等都規定，國家征收土地是出于公共利益的需要。但是，在土地管理法中又規定，建設用地只能為國有土地，因此任何集體土地要進行開發建設必須先轉化為國有土地。這實際上意味著供應土地可以出于任何目的，也使政府征收土地的目的難以被有效限定在公共利益之上。在實踐中，地方政府絕大多數土地征收都屬于商業開發，而非公共利益。土地的增值被政府和開發商所分享，這刺激了政府儲備大量土地備而不用，大量征地引發大量糾紛也就不足為奇。

三、完善土地征收糾紛解決機制的建議

完善中國農村土地征收糾紛解決機制，必須從源頭、過程、結果三個方面，同時著手，方能力求標本兼治。首先，要堅持“政府僅能在公共利益需要情況下征收土地”這一基本原則，對于非公益性用地，應盡快完善農地入市的有關制度，以農民自主出讓土地為核心要素。在目前所有制情況下，政府將集體土地變更權屬關系改為國有，只能也應當是“公共利益”，如果政府是出于非公共利益的原因使用土地，也應當按照農地入市的規則進行。關于公共利益如何界定有多種主張，為避免政府以各種各樣的辦法“演繹”公共利益，“包裝”公共利益，比較多的是主張立法予以明確，先給出概括定義，然后明確列舉。筆者主張，即便是公用事業用地亦不當然優先于農業用地，學校、醫院等用地依然需要進入市場機制。對公共利益的目的認定需要在征地程序中構成單獨的環節，并且需要經過聽證，若有爭議，應以法院的認定為最終裁決。其次，建立與被征地農民和被拆遷居民平等協商的機制，保障被征地農民的知情權、參與權和申訴權。征地前，有關部門應將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等，以書面形式告知被征地農村集體經濟組織和農民。有關部門應對擬征土地及地上附著物的現狀進行調查，調查結果應與被征地農村集體經濟組織、農民和地上附著物產權人共同確認，并且賦予被征地農村集體經濟組織和農民對擬征土地的補償標準、安置途徑申請聽證的權利。任何征地項目和拆遷項目都要與被征地農民集體、被征地農戶和被拆遷居民充分協商，補償安置工作沒有落實的，征地和拆遷不得進行。再次，完善征地補償制度，建立公平、公正、可行的土地征收糾紛裁決制度。農民失去土地使用權所遭受的損失和預期的利益都應當得到公正的彌補，從結果上看，補償是充分的、合理的、及時的。征地補償必須考慮對失地農民的安置，在幫助農民維持簡單生計的基礎上，保證農民失地后選擇就業、改善生活條件等基本需要，使之獲取良好的居住、就業和生存保障(包括教育、就醫、養老)。補償還要“遵循控制耕地非農化趨勢的原則，以確保工業化和城市化對農地的占用納入合理利用和保護有限的土地資源，實現生態經濟持續協調發展。”應當根據土地的區位和相應的使用權市場轉讓價格制定的補償數額。土地補償費、青苗及建筑物、構筑物補償費等主要補償項目的補償價格參照當前土地市場的價格，實行公平補償。除了上述補償外，還應適當增加補償費用，具體包括：（1）殘地損失，主要是被征地塊剩余的非征地，因建設或公共工作所遭受的損害；（2）土地區位價差；（3）其他間接損失，如個人營業損失及適當的精神損失等；（4）當地經濟發展水平和居民最低生活保障水平。

在具體確定土地補償標準的程序上，既可以推行價格聽證制度，也可以由法院在具體個案裁決中決定。應該設立專門的機構對土地征收糾紛予以裁決，該裁決機構獨立于批準和實施征地的政府機構，裁決人員既可以是專職的、具有充分任職保障的、中立的官員，也可以仿效商業仲裁采取委員會制，組成人員可以由官員和專家組成。對裁決的申請時效、程序、裁決期限等都應當有詳細的規定，更為重要的是應當將裁決的受理范圍擴大，不僅僅是補償和安置問題，對聽證、公告、征地實施等程序的異議都可以提請裁決機構解決。對裁決機構做出的裁決不服，可以針對原征地決定提起行政訴訟。

必須指出的是，農村土地征收，必須遵循和諧社會理念，建立和健全農村社會保障機制，采取多項措施解決農民生活和生存問題。目前中國社會保障機制尚沒有覆蓋農村，對失地農民的安置也僅側重于金錢補償，如果缺乏計劃和理財的能力，有限的補償款將很快花光，農民將陷入赤貧狀態，對生活和生存都將構成嚴重威脅，同時對社會秩序和安定局面也將造成重大影響。因此，必須建立和健全農村社會保障機制，建立養老保障制度和失地生活保障制度，并將失地農民納入最低生活保障制度，對養老、醫療、就業等保險進行推廣。此外，還需要采取各項有效措施解決被征地農民的生存問題，比如采取留地安置、社會養老保險安置、土地入股安置和生產資料置換安置等多種形式，解決被征地農民的長遠生計。筆者以為失地農民的保障，將最終通過調整和優化社會保障政策，實現城鄉社會保障制度的對接來解決，政府可以通過對土地轉讓征收特別稅來加速這一變革的進程。

Analysis of solving the dispute during the rural land acquisition

ZHENG Yu1，CHU Yin2

（1.Bureaucracy of Hua Dong Forestry ，Jinghua 321001， China；2.university of international relations，Beijing 100091，China）

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關鍵詞：土地制度；問題；對策

中圖分類號：G632 文獻標識碼：B 文章編號：1002-7661（2016）16-012-01

土地是人類生存和棲居所在，人類社會的政治和經濟沖突往往與土地資源和土地權利的分配有關。在當下中國，基于土地問題而引發的社會矛盾和沖突日益嚴重，已經成為影響社會和諧和穩定的主要矛盾之一。人們普遍認識到，我國現行土地制度亟待改革。然而，誠如人們所看到的那樣，制度的改革卻舉步維艱：從我國相關政策和法律中可以發現，“加強”、“進一步加強”、“嚴格、更嚴格、最嚴格”、“嚴禁”、“緊急”等形容詞不但總是與“土地管理”、“耕地保護”等術語聯系在一起，而且出現的頻率越來越高，越來越密集。為什么會出現這種現象？本文試對我國土地制度存在的問題進行簡要分析，并提出解決問題的建議。

一、目前我國農村土地制度存在的問題

我國農村土地制度變革確定了農家經營的主導地位，實現了土地所有權與經營權的分離，極大地改變了國民經濟的發展格局。但是，隨著農村經濟的發展和農村經濟市場化程度的提高，這種土地制度存在的問題逐漸顯現出來。

1、農民土地權益受到侵害

實行家庭聯產承包經營責任制以來，盡管國家一直在探索有效措施，加強和擴大農民權利的可行方式和途徑，但是由于農村土地管理制度仍然需要完善，土地管理立法滯后于實際需要，農民合法土地權益受到侵害，得不到應有的保障。主要表現在農民缺乏土地承包的自。在城市化、工業化進程中土地的巨額增值收益分配，現行土地征用制度下，農民分配所得所占比例極低。這種不合理制度剝奪了農戶及其所代表的集體與土地最終使用者直接交易的權利，喪失其維護權益的話語權。

2、農村土地資源難以滿足城市化建設用地的需求

我國正處于工業化、城市化快速發展的關鍵時期，伴隨著城鎮規模的擴大及其向城郊的擴張、農村人口向城鎮的轉移，農村土地非農化的進程會飛速加快，用地沖突會進一步加深。根據全面建設小康社會的總體要求，國家提出18億畝耕地紅線是中國糧食安全的生命線。隨著中國工業化和城鎮化進程的加快，土地需求持續擴大。在相當時期內，中國都將面臨土地供需矛盾尖銳的現實挑戰。而堅持世界最嚴耕地制度，嚴守耕地糧食安全警戒線，成為中國發展過程中的不二選擇。

3、農村土地分散經營效率低下

我國上世紀80年代推行的是農村土地管理制度的重要轉折，這一制度變遷在當時極大地調動了農民的生產經營積極性。但隨著經濟的發展，社會的進步，農民收入增收、農業產量增長遇到瓶頸，原有的農業生產經營模式難以適應現代農業生產的要求。土地分散、承包經營制約了現代農業的發展，并使得我國成為農村土地規模程度最低的國家之一。

4、城鄉土地市場呈現明顯的“二元”特征

統籌城鄉發展，提高農民收入水平，改革農村土地管理制度的背景主要是城鄉土地市場呈現明顯的“二元”特征。當前，勞動力、技術和資本要素市場已經得到相當大的發展，但是土地要素市場發展程度還很低，市場分割的城鄉土地市場，影響了農戶集體土地產權權能的發揮。

二、完善我國農村土地制度的建議

要實現制度安排更大的預期凈效益，避免制度變遷方式與制度選擇目標的沖突，筆者建議還權賦能，統籌城鄉發展。

1、賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權

各級政府都要嚴格執行《農村土地承包法》，切實保障農民的土地承包經營權，建立平等保護農民土地承包經營權的制度。建立健全農村土地承包規范化管理機制，從制度上、工作流程上確保土地承包法律政策落到實處，依法推進農村土地承包管理工作的經常化、制度化和規范化。

2、科學部署和推進農村集體土地確權登記工作

土地是財富之母，有恒產者有恒心，毫無疑問，確權登記發證是土地管理和利用最核心的環節和最基礎的支撐。這項基礎工作做扎實了，我國土地管理制度的摩天大廈才能牢固屹立，才能更大地激發相關權利人保護和利用好土地資源、創造財富的積極性。

3、建立城鄉統一的建設用地市場

在全面完成確權的基礎上，保證農村居民與城市居民享有同樣的財產權利，穩步開放農村集體建設用地流轉市場，建立完善的城鄉統一的建設用地流轉收益分配體系。配套改革和完善農村集體建設用地供應和取得制度，建立城鄉統一的土地有形市場和交易平臺，為城鎮國有土地出讓轉讓、城鎮國有劃撥土地入市、農村集體建設用地流轉和農村土地承包經營權流轉等提供市場中介服務，最終建立城鄉統一的建設用地使用權制度。

4、建立健全規范的土地征收和補償保障機制

維護農民土地承包經營權益，要建立合理規范的土地征占補償保障機制。一是明確區分公益性用地和經營性用地，嚴格界定政府土地征收權限和征收范圍，充分保障農民對土地的基本權利。二是完善土地征收程序。建立土地征收聽證制度和土地征收糾紛仲裁制度，尊重農民對農地使用權的法律地位。三是提高征地補償標準。強調在同一區域或區片范圍內，征地補償應執行同一標準。

5、建立健全規范有序的土地流轉機制

土地流轉要堅持承包方的主體地位，嚴格按照自愿、有償的原則，依法引導農民流轉土地承包經營權。建立健全土地流轉的登記備案制度、合同管理制度、糾紛調節制度、動態監測制度、土地流轉風險評估和控制制度，加強土地流轉的中介服務，促進土地承包經營權流轉市場的發育。

參考文獻：

[1] 邵戰林，等.完善我國農村土地管理制度的若干建議[J].農村經濟，2011，（7）.

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【關鍵詞】　土地征遷；完善；公共利益

土地是人類歷史得以延續的基礎，孕育了幾千年的燦爛文明史。對于農民來說，沒有了土地，就沒有了生活來源，他們的生存就會受到威脅，我國政府部門在征收農民土地過程中要處處考慮到農民以后的生活，為他們著想。目前，我國農村土地征遷工作中仍然存在一些問題，主要表現為對公共利益范圍界定不夠明確、征地程序以及征地補償機制不夠完善，容易引發社會問題。因此我們要采取種種措施盡可能完善我國農村土地征遷法律制度，促進社會和諧穩定，為我國社會主義市場經濟建設營造一個良好的外部環境。完善我國農村土地征遷法律制度要從以下幾個方面著手：

一、嚴格限定公共利益范圍

農村土地征遷必須是為公共利益的目的，而不能是為其他非公共利益，比如說為某種商業目的。縱觀世界各國對公共利益范圍的界定方法，我們看到主要有以下幾種方式，一種就是對公共利益范圍進行大概的規定，一種是列舉式的規定，還有一種就是將以上兩種方式結合。我認為我國實踐中對公共利益的界定可以借鑒以上幾種方式，同時，由于我國社會主義初級階段的特殊國情，我國對公共利益范圍的界定還應該有自己的特點，首先公共利益應該具有共同享有性，也就是說公共利益應該是被廣大人民群眾共同享有的，而不是為某個具有特權的人專門設置的，其次，公共利益目的絕對不能具有任何營利性。

二、取消市縣級政府的征地審批權限

征地審批權限是征地初始環節的重要權限，在我國大量的征地審批權限被市縣級政府掌握，這是不合理的，市縣政府在征地審批過程中，往往為了增加財政收入，放寬土地審批標準，以此來獲得土地出讓金。我們必須對征地審批權限進行嚴格的控制，首先，要取消市縣級政府的征地審批權限。對于大型建設項目的審批權限，無論是國家級的還是省級的，都收歸國務院所有。其他審批權限歸省級政府所有，而市縣級政府則沒有任何的征地審批權限。其次，我們應該成立專門的專家小組來對征地目的是否符合法律規定進行認定。如果過半數專家認為征地不是為公共利益，而是為了其他目的，就應該對這項申請不予批準。

三、完善對土地征遷過程的監督程序

我們認為要加強對土地征遷的監督，必須建立完善的與此相配套的土地監督程序。一方面，我們要完善土地征收公示程序，我國的《土地管理法》第48條明確規定了在土地征收的補償方案被確定后，有關地方人民政府應當在公告欄里進行公告，允許利害關系人提出意見，這是一種事后公示，監督效果不是很明顯，我們應該改變這種情況，在方案確定前就必須向廣大農民征求意見。另一方面，我們要不斷完善農村土地征遷的聽證程序，國土資源部了《國土資源聽證規定》明確規定，如果利害關系人對征地補償標準和安置方案有不同意見的，權利人要求舉行聽證會的，則應該進行聽證。可以看出，我們舉行聽證會必須要由相關權利人提出要求，而不是由相關部門主動召開聽證會。這是不合理的，因為很多農民文化水平較低，根本沒有請求聽證的法律意識，政府部門應該主動召開聽證會，而不是要由農民申請后才召開。

四、健全土地征收司法救濟程序

目前我國農村土地征收的司法救濟程序不夠健全，在土地征收中的許多糾紛都是通過集體上訪、示威游行等不理智的方式來解決的，造成這些問題根本原因就在于缺乏相關的司法途徑來為廣大農民解決問題。因此我們應該不斷健全有關土地征收的司法救濟程序。

那么如何健全土地征收的司法救濟程序：首先，廣大人民可以對有關土地征收是否符合公共利益目的進行訴訟，法院應該受理這樣的訴訟，并嚴格依據《土地管理法》等相關法律進行處理。二是土地補償方案是否適當進行訴訟，如果權利人認為有關土地補償標準不合理，則可以向法院提訟。三是，如果土地被征收以后的一段時間內，長期被閑置，相關利害關系人也可以提訟，法院一旦查實，并發現沒有正當理由的，則應該依法判決將此土地收回，歸原來的權利人使用，并要收取閑置人的相關閑置費用。

五、完善土地征遷補償機制

土地補償機制關系到相關權利人的切身利益，我們必須不斷地加以健全和完善。首先，我們可以借鑒世界很多發達國家的做法，不斷擴大農村土地征遷的補償范圍，不但要對農民的直接損失進行補償，也要對農民的間接損失進行補償。其次，在對土地補償費的計算方式上要有所改變，不能總按照三年平均年產值，要設立專門的評估機構，全面評估該土地的市場潛力，并且要分地段評估，不同地段進行不同的評估。再次，補償的方式不能再局限于貨幣補償一種方式，要進行多種方式進行補償，除了貨幣外，還可以實行社會保障，就業培訓、提供其他工作等多種方式。最后，在土地征用補償費分配這一環節，我們要加強監督，要避免大部分補償費被基層政府以及農村集體經濟組織截留，要確保土地補償費到達農民手中。

參考文獻：

[1]于建嶸.土地成為中國農村首要問題[J].嘹望東方周刊.2004(37).

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一、推進農村土地產權制度改革

農村土地產權制度改革是一項綜合性的制度變革，關系到農民的經濟利益、民益和鄉村治理結構等諸多方面。有序推動這項改革首要的是加快土地全面確權工作。我國《土地管理法》中規定“農村土地屬于農民集體所有”，然而，現有法律卻沒有對“集體”作出清晰明確的界定，這就導致所有權缺乏明確的主體代表，所有權被虛置和土地產權關系不明晰在現實中出現權利和利益之爭，很多時候是村干部或是地方干部代表集體行使權利，造成農民利益的流失和權利的剝奪。

確權一是要全面開展土地標準化登記，明確集體土地的界線、類別、面積和范圍等產權關系。對耕地、草地、林地等各類農用土地、集體經營性建設用地以及宅基地的所有權、使用權及他項權利進行摸底、登記、確權，力爭把每一塊土地的所有權、使用權等明確到具體的組織和個人，加快發證步伐，擴大發證范圍。

二要堅持農地集體所有制長久不變。現行土地制度的不足并不是土地集體所有制導致的，而是制度執行中出現了偏差。從目前農民土地收益和收入結構狀況看，堅持農地集體所有制能保證農民的基本收入來源，更好地發揮土地對農民的社會保障作用和失業保險功能。綜合各方面因素考慮，眾多土地制度改革方案中，完善現行的農村土地制度是成本最小的改革，相比而言，它擁有其他方案不可比擬的先天制度優勢，最容易被大眾接受，減弱了改革的阻力，能夠保證國家對農村土地的可控和降低改革的風險。

三要定和充實農村土地家庭承包經營制度，尊重和保護農民對土地的用益物權，賦予長久的土地產權。讓農牧民共享土地制度改革釋放的紅利，有利于推動農村牧區土地由資產向資本的轉換，有利于促進和推動土地的流轉，可以讓農民帶著資本進城，有利于農民城鎮化的順利推進。

四是明確集體所有權和農民使用權的權能界限，明確集體和農戶在土地產權上的關系及各自擁有的權益。將所有權和使用權嚴格分離，這樣既可以強化國家的宏觀調控，也能最大限度保護農民的合法權益。目前，我區確權面臨的最大問題恐怕就是許多土地權屬不明，城鄉土地剝離困難，加大了確權的難度，這就需要加大權屬爭議和糾紛調處的力度，在現行法律框架下，積極探索土地權屬調處工作方式和機制，完善土地權屬爭議案件應急機制，并配套后續的跟蹤上報制度。

二、探索和規范農村土地流轉制度

農村土地流轉不暢，阻礙和束縛了農村牧區剩余勞動力的轉移，使人口城鎮化滯后于土地城鎮化，進而客觀上阻礙了城鎮化的進程。世界銀行的一份研究成果認為，當人均GDP大于1000美元時，農村土地的市場價值相應會上升，土地所有者愿意有償轉讓的比例也會大幅度的增加，土地流轉的速度加快。按平均匯率計算，2015年，內蒙古人均生產總值（GDP）達71993元，按年均匯率折算為10974美元，其實很多農民有流轉的愿望。只是當農牧民放棄土地承包經營權和宅基地使用權時，由于得不到預期的補償，而城市的門檻較高，致使土地權利的流轉缺少強大的內生推動力。農村土地流通有利于盤活這筆巨大的資產，目前國家層面的頂層設計已有，只是缺乏具體的機制建設。對于農村承包土地經營權，目前我區絕大多數地區流轉發生率仍然較低。在城鎮化過程中，由于農業比較效益低，大量農村人口尤其是青壯年已經不再從事農業相關勞作，而是進入城市謀生，留在農村從事農業生產的以老人居多，土地撂荒情況普遍存在，土地利用率低。土地的耕種分散化使土地的集約、規模經營難以實現，流轉有利于實現農業規模化生產，有利于現代化耕作機械和農業技術的應用和推廣，有利于帶動農民就業結構的變化，有利于開啟城鄉一體化的新路徑。

黨的十八屆三中全會提出，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與城市國有土地同等入市、同權同價。我區許多農村在農民進城居住后集體經營性建設用地很多都閑置了，在這種情況下，探索開展農村集體建設用地流轉試點，不妨嘗試通過其經營收益權的一次性贖買，來盤活集體建設用地。在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，入市范圍限定在存量土地，賦予其與城市國有土地使用權一樣的出讓、轉讓、出租、抵押和投資的權能，在和林格爾縣試點的基礎上逐步在全區推廣。通過土地市場的媒介，進行綜合整治后將閑置的部分置換成價格更高的城市建設用地指標，從而將農村巨大的存量土地轉化為現實的發展優勢，以滿足新型城鎮化建設的需要。

城鎮化將大量的農村人口轉移到城市，農村人口減少，很多農村房屋空置荒廢，有的地方甚至出現“空心村”，這部分人口在城市和農村雙重占地，而且村莊居住分散，每個村莊的人口很少，造成土地集約節約利用率下降。之所以出現這種“城進村難退”的現象，究其原因關鍵是缺乏合理的農村宅基地退出形式和機制，如果這部分土地能進行復墾或者進入城鎮土地市場，將騰出來大量的土地，優化土地資源配置，可以緩減城市建設用地不足的局面，也可以為農村牧區增加土地。農民賣出宅基地使用權后獲得的資金，也是農村住宅社會保障形態的轉化，有利于保護已經成為城市居民的那部分農村人口的權益，有利于增加農民的財產性收入，降低了農民進城的門檻。政府可以用經濟手段引導和激勵閑置宅基地退出，制定可行性強的、合理照顧農牧民利益的宅基地自愿有償退出方案及轉讓規劃，明確農村宅基地有償退出與使用的適用范圍和標準要求，當然轉讓應僅限在本集體經濟組織內部，防止城里人到農村買房，引發新的社會不平等問題。

三、改進和完善土地征收制度

只有政府才能提供建設用地供給，政府通過土地市場獲得的土地增值收益比例過大，這就產生了“土地財政”，刺激地方政府多圈地、征地、賣地，大辦開發區、大造新城。而產生的土地增值收益用于農村土地綜合整治中的又不多，在土地征收過程中，農民得到的補償不足以保障其以后的生活，農民享受不到城市土地市場產生的增值收益，同時低價征地與高價出售建設用地的過程極易滋生腐敗。另外，政府主導土地征收導致征地范圍過寬過濫。各地一方面反映用地計劃指標不足，影響城鎮建設和發展，另一方面又存在大量“批而未供”土地，土地利用效率不高。在土地征收過程中，政府應該逐步放松管制，成為市場交易環境的維護者和監督者，把土地經營權和管理權二者進行分離。這樣能有效避免效率損失和大量尋租行為，抑制地方政府盲目進行城市平面擴張。堅持土地資源市場化配置是我國農村土地制度改革的必然趨勢。放開一級土地市場，經過綜合整治并符合國家法律法規的農村建設用地，允許其直接進入土地一級市場，這樣才能真正實現同地同權同價，讓農民合法享有農村土地轉換用途后的增值收益，順利實現從農民到市民的轉變，推動人口的城鎮化。以農村集體經營性建設用地入市作為起點，讓市場供需決定土地價格，使土地利用價格能夠充分反映土地價值。通過價格機制調整市場供應，才能實現土地資源配置的合理性。

四、建立保障農民權益的土地收益分配制度

征收土地補償時按規定價格進行，而出讓時按市場供求決定價格，征用過程補償和土地出讓后的市場收益相差過于懸殊，農民缺乏有效的話語權和定價啵農民不能分享土地用于工業化、城市化產生的增值收益，易引發不滿，導致。我區由于土地收益分配制度不合理，一方面城市近郊區農民拆遷所得補償多，被拆地區農民有的甚至一夜暴富，產生許多“拆二代”，引發了新的社會不平等現象，另一方面離城市較遠地區農民征地之后的補償水平低、安置渠道窄，使得很多農牧民既無法真正融入城市生活，又回歸不到原來的農牧區。不少農牧民受教育程度低，平均年齡較大，缺少非農就業技能，長遠生計令人堪憂，進而影響我區的城鎮化進程。我們要借鑒巴西的失敗教訓，不能重蹈覆轍，巴西在政府主導下，農民進入城市，后形成貧民窟，帶來了很多嚴重的社會問題。我國的臺灣等地，讓農民分享城市化進程中的土地增值收益，農民有資本去創業去發展，不僅沒有貧民窟，而且帶來了農村的繁榮穩定發展。

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土地承包經營權包括國有土地承包經營權與集體土地承包經營權兩種，期涵義是指農民和集體經濟組織等單位和個人依法對集體所有或者國家所有由集體使用的土地進行生產經營使用并獲得收益的權利。土地承包經營權到底屬于一種什么樣的權利，是屬于物權，還是債權？我們認為：土地承包經營權既不是債權性質，也不是部分所有權的性質，而應是物權性質中的一種用益物權。事實上，只有采取物權效力強度對土地承包經營權進行法律保護，才能確保農村土地承包關系長期穩定，并真正賦予農民長期而有保障的土地使用權。

土地承包經營權的法定財產權地位和物權的特征表明在征收時應獲得必要的補償。1998年修訂的《土地管理法》規定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費；2002年《農村土地承包法》進一步明確：“承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償”。作為設置在我國農地上的一種重要土地權利，土地承包經營權實質上體現為一種穩定的經濟收益權。從承包地的功能上看，承包地如果剝出其社會各方面的功能，在市場經濟條件下，只是一種生產要素而已，和資本、技術、勞動力一樣，是進行生產活動的基本資料。作為生產要素在與其他生產要素結合進行生產，必然要取得相應的經濟報酬。對承包土地的農戶而言，其經濟意義在于利用土地生產更多的有效益的產品。特別是現階段，農民解決了溫飽問題，糧食供求基本平衡時，承包土地的經濟功能突顯，目前是大多數農民致富的主要途徑。《農村土地承包法》頒布實施后，土地承包經營權作為我國農民享有的重要財產權利，其法律地位進一步明確，而且通過二輪承包工作使農民土地承包經營權得到了有效保護。到2003年為止，中國農村98％以上的村組開展了第二輪土地承包工作，92％的耕地承包期延長到了30年，98％的農戶與發包方簽了土地承包合同。與此同時也存在一些不容忽視的問題：有些地方為了減少征地成本，降低征地補償標準，忽視失地農民的就業和生活安置；有些地方補償費的分配沒有充分體現農民的受益主體地位，以各種名目拖欠、挪用、截留土地補償費。

土地承包經營權補償存在的主要問題

土地承包經營權人的權利主體地位被忽視。在農村實行聯產承包責任制以前，由于集體土地所有權與經營權統一由農民集體享有，在國家征地時，征地補償完全支付給農村集體經濟組織無可爭議。但是，在實行農村土地家庭聯產承包以后，土地承包經營權作為一種獨立的法定權利而存在，并在權利內容上已承受了土地所有權的大部分權能。在承包的土地上便出現了作為所有者的農村集體經濟組織和作為使用者的承包經營權人兩個權利主體。國家的征收行為，既征收了農民集體的土地所有權又征收了承包方的土地承包經營權；從權利內容上來看，后者應更具有發言權，因為在土地征收中，農民失去了土地承包經營權這一法定的土地財產權，失去了幾十年經營土地的收益來源。如果這時國家僅對集體土地所有權進行補償，顯然不符合法治社會下權利救濟的原則。從法律關系上來看，集體土地所有權與土地承包經營權是兩個不同的權利，所有權的轉移并不必然地發生用益物權的轉移。在集體土地征收中，土地承包經營權人是與集體經濟組織具有同等地位權利主體，并不理所當然地依附于集體土地所有權人。

土地補償程序不完善、欠缺司法救濟。土地補償程序包括征地補償安置方案公告、報批征地補償安置方案、批準征地補償安置方案、土地補償登記、實施補償安置方案和交付土地等5個方面。其中，最重要的是公告和聽證。實踐中，補償過程中雖有公告和聽證的規定，但缺乏農民實際參與聽證的保障渠道。法律規定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定，補償方案制定后才公告告知農民，對農民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補償方案，極大地限制了農民的參與權。另外，發生糾紛后，法院往往以征地補償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護不能實現。現有的土地征收補償法律法規沒有規定對裁決不服的救濟途徑，《土地管理法》第十六條的規定主要是土地所有權和使用權的權屬糾紛的救濟途徑，而不包括土地征收補償糾紛的處理。根據現行《土地管理法》的規定，征收各方不能對征地補償標準達成一致意見的，由征收部門裁定，而且該裁定為終局裁定，相對人不能向人民法院。這種制度安排，給征收方以過大的權力，而被征收方連起碼的司法救濟權都沒有。雙方的攻防武器嚴重失衡，極易造成對被征收人利益的損害。

完善土地承包經營權補償制度的建議

明確農地征收補償中土地承包經營權人的主體地位。土地征收補償的核心問題是土地產權的補償。土地承包經營權作為我國農村土地產權制度的主要內容，是法律直接賦予農民的法定財產權，是農民重要的生活保障和基本生產資料。土地承包的期限法律雖規定為30年到70年不等，但是，相關法律及政策又規定了聯產承包責任制的長期性和農民擁有延包的權利，可以說，土地承包經營權已不能再簡單地看作是依附在土地所有權上的使用權，而且是農民擁有的一項長期財產權。況且，農民在承包土地后，都做了長遠規劃，在農田水利設施、土地改良等方面都進行了大量投入。在市場經濟條件下，產權的安全性、穩定性和延續性是土地資源高效利用與保護的根本動力。征地中對土地承包經營權人提供充分、合理的補償，不僅是依法保護農民合法土地權益的需要，也是完善土地權利救濟制度，健全我國農村土地產權制度，維護整個社會經濟秩序的客觀要求。農民的土地承包經營權應具有物權的絕對性、排他性、優先性，在法律上確立土地承包經營權人的獨立受償主體地位，將土地承包經營權納入征收客體范圍，既保持了法律對不同權利主體的同等對待，又有利于土地承包經營權人在征地中作為獨立的利益主體參與協商，保護自己的合法權益。

篇9

（湖南文理學院 法學院，湖南 常德 415000）

摘 要：隨著新型城鎮化規模的不斷擴大，大量農地轉為建設用地，因征地引發的農地增值收益分配矛盾日漸突出。本文依據農地發展權的內涵與價值理論以及農地征收與合理補償關系理論，從立法和實踐兩方面分析了在現行農地征收過程中農民和農村集體經濟組織獲取征地補償的不合理性及其農地增值收益和征地補償費分配的不公平性，在此基礎上，提出了相應的建議：應對農村集體經濟組織、被征地承包經營者及未征地承包經營者給予合理補償。

關 鍵 詞：農地發展權；土地制度改革；農地征收補償

中圖分類號：D922．36 文獻標識碼：A 文章編號：1007－8207（2015）10－0110－07

收稿日期：2015－08－18

作者簡介：周建國（1969—），男，湖南常德人，湖南文理學院法學院副教授，法學碩士，研究方向為物權法、土地法。

基金項目：本文系湖南省科技廳軟科學研究計劃立項項目“農地發展權的立法創設與征地改革研究”的階段性成果，項目編號：2012ZK3157；湖南文理學院科研課題“常德城鎮化進程中被征地農民經濟發展權的法律保障機制研究”的階段性成果，項目編號：JJZD1207；教育部規劃基金項目課題“農民發展權保障模式理論與實證研究”的階段性成果，項目編號：2YJA820014；湖南省高校創新團隊“農地流轉與農村經營體系建設研究”的階段性成果。

隨著社會經濟的快速發展，我國工業化、新型城鎮化規模不斷擴大，大量農地轉為建設用地，但在農地征收過程中，農民和農村集體經濟組織獲取的征地補償不合理以及農地增值收益和征地補償費分配不公平等問題加劇了社會矛盾。這一問題已引起了社會各界的高度關注，要求解決農地非農化過程中土地增值收益分配問題。①理論界對農地征收補償問題也進行了大量研究，尤其是對不同利益主體的土地增值收益分配是否公平合理展開了爭論，形成了以下三種觀點：其一，土地增值收益應主張“漲價歸國家”；其二，土地增值收益應主張“漲價歸農民集體經濟組織”；其三，土地增值收益應主張“漲價由國家、農民集體經濟組織、個人分享”。上述觀點都有相應的理論依據，但依次進行的制度設計卻有各自的不足之處，突出表現在對農地征收如何做到公平合理補償上，這一問題一直沒有得到妥善解決。因此，筆者依據農地發展權相關理論，結合有關農地征收的立法和實踐，從農地發展權視角探討如何完善農地征收補償制度，以期對我國正在進行的農村土地制度改革試點有所裨益。

一、農地發展權的內涵與價值

（一）農地發展權的內涵

土地發展權是土地法律制度的重要組成部分，農地發展權則是土地發展權的下位概念。在我國，從廣義上說，農地發展權的主要內容包括三個方面：⑴在保持農地性質不變的條件下，農民有權調整農業結構，轉向生產效益較高的經濟作物；⑵在堅持農村集體經濟組織所有權性質不變的前提下，有將農用地變更為集體建設用地的權利，比如變更為農村宅基地、公共設施與公益事業用地以及企業建設用地；⑶有改變農村集體經濟組織土地所有權性質，變更為國家建設用地的權利，突出表現為農村土地征收。從狹義上說，農地發展權是權利主體基于農地所有權，從農地所有權中分離出來而單獨處分的權利，也是參與土地增值收益分配的權利。它既可以與土地所有權合為一體由土地所有者擁有，也可以由只擁有土地發展權的非土地所有者使用。在我國，將農村集體經濟組織所有的農地變更為國家所有的建設用地即農地征收，其土地增值收益表現為狹義的農地發展權。因此，在現實的農地征收中，利益主體主要涉及農民個人、農村集體經濟組織、地方政府和用地單位（如房地產開發商）。在農地轉為建設用地的過程中，農地從低收益用途轉向高收益用途，農地發展權價值得以凸顯。各利益主體為此展開爭奪，這正是征地引發社會矛盾的根源所在。本文從狹義的農地發展權角度展開探討。

（二）農地發展權的價值

農地是一個自然、生態、社會和商業的綜合系統，具有生產、生態、社會和商業等方面的功能，與此相對應，農地價值則包括經濟、生態、社會和商業等方面。其中，農地的經濟價值體現為農地產生的收益和成本之差。當前，在農地征收過程中，農地征收補償主要涉及農地的經濟價值部分，對農地其他價值的補償還較少考慮。農地的社會價值主要包括社會保障價值和糧食安全保障價值，目前，部分地區在農地征收補償中已開始考慮農地的社會保障價值，因為我國多數地區農村社會保障體系尚未完全建立，農民并不因其為農村集體經濟組織成員而享有社會保障（比如養老保障、失業保障、醫療保障），也就是說，在現行制度下，我國農地還承載著農民的社會保障功能。申言之，農地的社會保障價值實質上隱含在農地的社會價值之中。農地的商業價值主要體現為農地發展權價值。出于對國家糧食安全保障戰略的考慮，我國實行土地用途管制，以土地利用規劃限制了農民將農地轉向高收益利用用途的權利，這實際上是對農地發展權的限制，導致農地利用難以完全實現其價值。目前，我國還沒有關于土地發展權的立法規定，但其價值已在社會經濟生活中日益凸顯，并且大部分學者也都承認農地發展權的客觀存在。關于土地發展權的價值，孫弘認為，“土地發展權物質要素的價值形態就是土地發展權價值構成。具體包括：⑴用途變更所產生的價值變化；⑵開發密度變更所產生的價值變化；⑶體現在用途與開發密度價值中的區位價值差。”［1］關于影響因素，張友安認為，“土地發展權價值由土地利用規劃、位置（區位）、用途與容積率（開發密度）這四個因素共同而且相互作用形成。各類影響地價的因素通過影響四要素之一部分或全部間接影響土地發展權價格。”［2］實踐中，農地發展權價值是在農業生產處于正常條件下，并且是在能夠獲得正常的社會平均投資利潤的情況下，將農地變更為建設用地所應得到的補償，主要表現為農地發展權收益。

二、農地發展權歸屬理論與農地征收

合理補償的關系

（一）農地發展權歸屬理論是農地征收合理補償的理論基礎

土地權利是一種可以細分為多種子權利的財產性權利束，是由以土地所有權為核心的各項子權利所構成，具體可分為所有權、占有權、使用權、收益權、處分權等子權利，各子權利又可進一步細分出的其他權利。 20世紀前，土地權利設置的重心在于規范靜態權利，之后重心轉向規范動態權利，從農地所有權派生出的農地發展權即如此。土地權利還具有可分割性，可以歸屬不同的主體，并且不同的權利主體憑借其各自擁有的權利而獲得收益，如所有權主體享有所有權帶來的收益、使用權主體享有使用權帶來的收益，農地發展權主體享有發展權帶來的收益。因此， 土地權利歸屬就成為各權利主體分享權利收益的理論依據，某項土地權利的價格也就是該項土地權利帶給權利主體的收益。但在我國，關于農地發展權歸屬主體主要存在三種觀點：農地發展權國家所有，農地發展權農村集體經濟組織所有，農地發展權國家、農村集體經濟組織、個人分享。前兩種觀點受到了各自對方的尖銳批評，而第三種觀點為多數學者所接受，筆者也贊同該觀點。目前，我國農地征收合理補償的政策指向體現了農地發展權應由國家、農村集體經濟組織、個人分享歸屬理論的宗旨。①但實踐中，土地征收導致土地權利在不同的主體之間發生了轉移，一些土地權利主體因征地失去了其擁有的權利，因而有獲得相應補償的權利， 合理補償的確定應以其失去的土地權利所帶來的預期收益為依據。“對土地征收實行的是按照土地原用途進行補償，這既不屬于完全補償，也不屬于相當補償，而是不完全補償。它沒有考慮土地的市場價格，更沒有考慮土地發展權的價格。”我國應該采用“相當補償說”，［3］換言之，農地征收合理補償應體現農地發展權的價值。

（二）農地發展權歸屬制度是農地征收合理補償的法律依據

英國最早建立了土地發展權制度。1947年，英國頒布的《城鄉規劃法》對土地發展權作出了明確規定。該法規定，變更土地用途的發展權歸屬國家，土地所有人與使用人僅享有在土地原有用途上的占有、使用、收益和處分的權利。在對土地用途進行變更之前， 土地原所有人或其他使用人必須向國家購買土地發展權，土地發展權的價值根據土地變更用途后的自然增值計算。我國大部分學者認同該歸屬論。但程雪陽教授認為，英國在1947年以后建立的制度僅僅是一次短暫且不成功的“制度試錯”。如果說這種試錯能給我們帶來一些啟示，那也應該是通過開征土地增值稅的方式來實現“土地增值收益返還社會”的目標，而不是把“土地發展權國有化”這種教訓當作經驗來加以借鑒。［4］20世紀60年代，美國借鑒英國的土地發展權制度，建立了自己的土地發展權制度。與英國土地發展權制度不同，美國的土地發展權完全歸屬土地所有者私有，且土地所有者既可擁有土地所有權和土地發展權，也可只擁有其中的一項權利，土地發展權的流轉則通過土地發展權轉移制度（Transferable Development Right，TDR）和土地發展權征購制度（Purchased Development，PDR）予以實現。可見，雖然學界對英國和美國農地發展權的歸屬制度持有不同觀點，但均認為該制度既很好地解決了城市規模不斷擴張與用地日益緊張的矛盾，又有效地維護了土地權利人的正當權益。我國《土地管理法》等法律法規規定：征收農村土地，按照農地原有用途予以補償。但在實踐中，地方政府通常是利用行政征地權先將屬于土地規劃范圍內的農地變更為城市建設用地，然后再通過市場化方式出讓建設用地使用權，由此帶來的土地增值收益被地方政府和房地產開發商兩個利益主體分享，對農村集體經濟組織所有土地的補償僅僅是對農村集體土地所有權和農戶使用權的部分補償。這是因為，“在國家管制權的作用下，我國法律雖未言明土地發展權，卻近乎采取了土地發展權國有模式。”［5］可見，因農地所有權屬于農村集體，所以，對農地所有權價值的補償應該歸農村集體，而被征地農民獲得的只是農地使用權的部分價值。法律規定的征地補償標準以農地年產值為依據，這是對農地歷史與現期收益的補償，并未考慮土地權利價值尤其是農地增值即農地發展權價值，完全將農村集體經濟組織和農民兩個農地發展權主體排除在土地增值的分享之外。因此，我國農地征收補償的法律依據是不健全的農地權利制度。近年來，即使一些地方政府為緩和矛盾，逐漸提高了征地補償標準，但因缺少科學、合理的農地發展權歸屬制度，也無法從根本上解決因補償標準偏低所帶來的其他問題。

三、現行農地征收補償的立法與實踐

（一）立法層面

我國《憲法》第十條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。我國《物權法》第四十二條規定：“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。”可見，《物權法》的征地補償規定仍較為原則，缺乏可操作性。相對而言，我國《土地管理法》有關征地補償的規定則較為具體明確。《土地管理法》第四十七條規定：“征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。其中征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。安置補助費按需要安置的農業人口數計算，每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。”“依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。” 地上附著物的補償費是對被征收農地上的各種建筑物、構筑物的補償；青苗補償費是因農地征收致使正處于生長階段的農作物不能收獲而給予農地承包者或農地使用者的補償。這些法律規定雖然具體、明確，但按平均產值一定倍數來計算農地補償標準既不科學也缺乏理論依據，因為在征地補償中，農民得到的僅為農業用途的農地價值補償，即農地的部分經濟價值補償，并不包括農地的生態、社會和商業等方面的價值，尤其是農地發展權價值的缺失十分明顯。

（二）實踐層面

在實踐中，由于農地發展權制度缺失，農村土地產權歸屬不明，導致農地增值收益和農地征收補償分配較為混亂。眾所周知，農地轉為國家建設用地會引起農地價值的增長，但從目前的征地補償實踐來看， 在給予農民或農村集體經濟組織的土地補償中并未包含農地發展權的收益，其結果是將農民和農村集體經濟組織拒之于土地增值收益分享之外，由地方政府和用地單位（如房地產開發商）分享了這部分收益。對此，一些學者通過研究得出了大致相同的結論：如果土地出讓成本價為100％，則農民只得到5％—10％，村集體得到25％－30％，市、縣、鄉（鎮）各級地方政府得到60％－70％。［6］鮑海君、吳次芳的研究結果表明：農地轉用后產生的增值收益是巨大的，征地成本一般為每畝5－10萬元，批租出讓金通常達到每畝50－60萬元，有的甚至高達每畝100萬元。可見，土地出讓后的巨額增值收益很大一部分被地方政府占有了。曹宗平研究我國土地收益分配得出的結論是：被征地農民得到5％—10％，農村集體經濟組織得到25％—30％，政府部門得到60％－70％。通過不同學者的研究結果可以看出，失去土地的農民所得到的補償僅為土地收益的5％－10％。［7］

四、農地發展權視角下的農地

征收合理補償路徑

我國《物權法》明確了集體組織土地所有權和農戶承包經營權的物權性質，這意味著我國在法律層面對土地權利的保護提升到了一個新高度，這就要求政府在行使征地權力時，必須對權利主體——被征地農村集體經濟組織和農民給予合理的補償。然而，在我國現行的法律制度中還沒有關于土地發展權和農地發展權的規定，［8］其征地補償制度的根本缺陷是完全忽略了對土地發展權益的補償。筆者認為，要做到對被征地農村集體經濟組織和農民給予合理補償，需要做好以下幾方面的工作。

（一） 對農村集體經濟組織進行征地補償

一方面，農村集體經濟組織的土地作為土地的自然增值載體，其有權分享土地增值收益。我國《憲法》第十條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。我國《農村土地承包法》第十二條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有”。對農村集體經濟組織而言，農地征收使其喪失了土地所有權，實質上是地方政府獲得了農村土地的所有權，而征地補償只按照農地用途的經濟價值補償，且僅僅補償6－10年，嚴重損害了農村集體經濟組織的利益。若實現部分農地增值收益歸農村集體，則在一定程度上體現了眾多學者所提倡的“漲價歸農民集體經濟組織”的理念，是合理的也是必要的。另一方面，從農地發展權的權源來看， 農地所有權是農地發展權的權利來源之一。農村土地所有權是從靜態的角度來規范土地權利內容，農地發展權則是從動態的角度規范土地權利內容，農地發展權包含在農地所有權體系之中，歸屬于農地所有者。以美國為例，土地發展權與土地所有權由同一主體擁有，土地發展權從屬于土地所有權。我國的農地所有權歸屬于農村集體經濟組織，因此，可以在法律范圍內對其擁有的土地進行占有、使用、收益和一定程度的處分。而農地發展權則意味著對農地再開發利用以獲得更大的價值和效用，這是行使其處分權與收益權的體現。收益權與處分權是土地所有權構成中兩項最重要的權能，發展權歸根結底是所有權的權能之一，因此，農地發展權可以隨同所有權歸屬于農地所有者即農村集體經濟組織。此外，在征地前，農村集體經濟組織對農村水利交通等基礎設施進行了一定的建設和投資，如公益設施建設、農民生活環境改善等；在征地后，需要建立農村集體經濟組織保障與發展基金，安置被征地農民，保障被征地農民的基本生活需要，改善生態環境，繼續進行本村基礎設施建設，促進本地區經濟的發展。因此，在政府征地取得歸屬于農村集體經濟組織的農地所有權的過程中，理應由農村集體經濟組織按照一定比例分享農地增值收益，以實現對其的合理補償。

（二）對被征地承包經營者進行征地補償

一方面，從土地使用權和土地發展權的關系看，我國的集體土地使用權是從集體土地所有權分離出來、與所有權并列且獨立存在的，是由農村集體經濟組織及其成員以及符合法律規定的其他組織和個人在法律規定的范圍內對集體所有的土地享有的一種用益物權。［9］農村土地承包經營權是承包經營者將農地作為農業生產的用途進行占有、使用、收益和一定程度處分的權利，當行使某塊土地的農地發展權時，該土地作為農業用途的作用將會失去，從這個角度看，農地發展權對集體土地使用權具有“注銷”功能。［10］對被征地農民而言，其喪失了剩余承包年期的土地承包經營權。土地使用權也是土地發展權存在的基礎，土地發展權不僅改變了土地的利用方式，同時也是對土地使用權的改變。所以，土地發展權的歸屬發生改變不僅關系到土地所有權人的利益，更關系到土地使用權人的利益。因此，只有充分考慮土地使用權人的利益，才能促使他們合理利用土地和保護土地。另一方面，從法律屬性來看，所謂用益物權，是指非所有權人對他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性權利，其不僅可以對物之所有權人進行一定程度的限制，還可以防止一般人對用益物權的侵害。因此，作為用益物權的土地承包經營權也必然具有排除他人妨害的權利。它不僅可以排除第三人如政府在農地征收過程中對其土地承包經營權產生的侵害，而且可以對抗作為農村集體土地經營者的農村集體經濟組織在補償費用上的不法損害，要求農村集體經濟組織合理分配補償費用。［11］我國《農村土地承包法》第三條規定：“國家實行農村土地承包經營制度”；第二十條規定：“耕地的承包期為三十年”。農地征收使被征地農民喪失了土地承包經營權，《物權法》雖然將土地承包經營權納入到了征地必須給予補償的范圍，但未做具體的規定，《土地管理法實施細則》更無此規定，其后果是直接將失地農民排除在征地增值收益分享之外。因此，除了應該對土地上附著物、農業投入而未收回部分、農地耕種等勞動所產生的價值進行補償外，農民作為農地的承包經營者和農地發展權的實際占有者，還應該分享農地的部分增值收益，這是理由之一。“從集體土地的社會保障利益考慮，失去了土地，農民集體成員就會失去從事農業生產的基本生產資料，也就失去了土地的社會保障，”［12］故要盡量把失地農民的養老、醫療、就業等保險事項考慮在補償范圍之內，用以對失地農民在被征地后的生存和發展予以保障，這是理由之二。由于“現有的集體成員賣地分款實現其經濟利益，剝奪了未來集體成員的土地社保利益。”［13］故也要考慮被征地農民后代弱勢群體的基本生活需要，這是理由之三。總之，應在賦予農村集體經濟組織土地產權以農地發展權的前提下，讓擁有農地承包經營權的農民獲得部分土地增值收益。

（三）對未征地承包經營者進行征地補償

對屬于同一農村集體經濟組織內部的農地未被征收的承包經營者，也應該保障其適當的發展權益。“中國征地補償制度存在的一個問題是，那些偏遠農村大田農民的土地發展權一直被忽略。在理論上，全國的每一塊土地都天然地擁有土地發展權。”“大田農民的土地缺乏被征收的機會，他們不會、也不懂得爭取發展增益，是‘沉默的大多數’”［14］因為擁有這部分土地承包經營權的農民犧牲了自己的農地發展權，但他們仍在繼續承擔保障農耕地數量的責任，因而應該從農地發展權的增值收益中進行再次分配，使得這部分放棄或缺少土地轉讓機會的農民也能參與分享本村集體經濟組織農地發展權的增值收益。唯其如此，才能在轉為非農建設用地的農地和繼續承擔保有農地數量責任的農地之間的巨大價值差距進行平衡，真正實現對耕地的保護，保障糧食安全。［15］因此，在農村集體經濟組織內部分配征地補償款時，應考慮未征地承包經營者的發展權益，為其放棄的農地發展權提供合理的補償。一般情況下，這部分土地承包經營權人作為本村集體經濟組織的成員，可以在本村集體經濟組織獲得包括土地發展權增值收益補償后，依據本村集體經濟組織內部的民主程序或由法律法規直接規定，分享農地發展權的增值收益。

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篇10

關鍵詞：年度；問題；建議

中圖分類號：P285.2+39 文獻標識碼：A

一、征地實踐中遇到的困難和問題

（一）征地程序較為繁瑣。征地審批要自下而上層層會審、簽字、蓋章。征地前期的用地預審要進行用地規劃選址、勘測定界、占用耕地和基本農田論證聽證、補充耕地和補劃基本農田等一系列工作程序，在征地報批時有相當一部分工作重復，致使審批過程長。

（二）征收范圍不明晰。我國的憲法、《物權法》和《土地管理法》都規定，國家為了公共利益的需要可以對土地實行征收或征用并給予補償。但對于什么是“公共利益”，相關的法律都沒有明確界定，使得征地范圍和規模不斷擴大。

（三）征地的補償標準普遍偏低。縱觀幾十年的變化，應該說征地補償標準是在逐年提高的，但按被征土地原用途，即農用用途的產值倍數進行補償的基本思路一致未變。這種思路的要害在于剝奪了農民分享土地增值收益的機會，農民只能按土地的農業用途獲得補償，不能獲得土地用于工業化城市化產生的增值收益。而且，無論是以年產值倍數進行補償，還是按國務院28號文規定的以統一年產值標準或區片綜合地價進行補償，本質上都是政府定價。而且對宅基地和農民住房沒有完整的明確的補償規定。

（四）征地程序尚不完善。征地程序的設計和執行不當，造成被征地農民的知情權、參與權、決策權得不到充分體現。即使有分歧、有意見，也沒有“上訴權”，只能協商。

二、征地制度改革的建議

（一）簡化征地程序。對征地程序的聽證公告等資料，不要求報國土資源部，由市縣操作并負責即可。以簡化征地審批報件，加快征地審查報批。

（二）明確征收范圍。《國有土地上房屋征收與補償條例》已經出臺，對公共利益做出了明確規定，在其所列情形中，由于保障性安居工程以及城市危舊房改造不符合農村的情況，因此，將其去掉后，即可作為征收土地中的公共利益，即國防和外交的需要；由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。真正做到國家征收農民集體土地，嚴格用于不以盈利為目的、為社會公眾服務、效益為社會共享的公共設施和公益事業以及關系國家安全和國民經濟命脈的重大經濟發展項目。