土地征收相關法律法規范文

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關鍵詞：土地；資源管理；問題；解決

引 言

我國擁有960萬km2的國土，地大物博，幅員遼闊，但是我國可利用的土地資源并不充裕，從最為受關注的耕地資源來講，我國可利用的耕地資源現狀并不樂觀，雖然總量大，但是人均耕地資源占有量少，高質量耕地資源少，耕地后備資源少，因此完善土地資源管理、更加有效地保護和節約土地資源是我國土地管理工作的當務之急。土地資源管理，近些年相關部門進行了一系列的改革和調整，并取得了一定的成果，但是仍然存在許多問題，比如土地資源管理相關法規不健全，法規執行力度不夠，落實不到位等問題。

1 我國土地資源管理現存問題

1.1 相關法律法規不完善

雖然當前我國已經具有了規定土地資源管理的專項法律法規，但是由于法規制定較晚，發展時間不夠，因此具有很多不完善之處，比如某些方面法律約束的缺失，或者法律條文中某些含義模糊的字詞，都會給土地資源的依法管理增加難度。例如我國《土地管理法》第二條中規定的“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有土地實行征收或征用并給予補償”這里對“公共利益”一詞并沒有明確的界定，這就使得管理時的土地征收過程中容易產生異化問題。再如，第十八條規定“省、自治區、直轄市人民政府編制的土地利用總體規劃，應當確保本行政區域內耕地總量不減少”這里“總量不減少”并沒有提出需要保證耕地質量和生態條件的等值，這就很有可能造成占優補劣現象。另外，土地管理法律法規的不完善還體現在其滯后性，由于我國當前的土地管理的相關法律法規的適用對象偏向城市，對農村土地管理制度的約束和完善相對較少，因此在應對新出現的問題特別是農村地區的問題時沒有相對應的法律規范可以遵從，例如在解決特殊群眾集體性土地資源糾紛時無法可循，這使得我國土地資源管理容易趨向于被動形式。

1.2 法律法規執行力度不夠

法律法規執行落實效果差是我國土地資源管理現存的又一重要問題，相關政策和法律法規已有成文規定，但是卻由于多種原因沒有被有效的落實執行，比如雖然有明確的法律條文規定禁止單位和個人非法征用土地，但是許多地區濫征土地現象嚴重并且無人制止。

1.3 管理體制不健全，責任落實不到位

土地資源管理體制不健全，某些部門存在責任劃分不明確，職能重合，這種現象容易導致在出現問題時互相推諉責任，從而降低我國土地資源管理的執行效率。

2 我國土地管理現存問題解決措施

2.1 完善土地管理法律法規

對土地資源管理相關法規特別是《土地管理法》的完善，首先需要明確政府的保護耕地的職能，用法律來要求各級政府采取積極有效措施保護耕地，維護排灌等相關服務設施。其次，對占用耕地的規定，如果是經批準的非農業性建設，應該遵循“占多少，墾多少”的原則，并明確開墾土地質量和生態條件與被占用耕地相當。再次，要規定明確的土地用途改變批準流程，土地使用權的享有者或承包經營者利用的土地為耕地時，應限制其使用權和承包權，如果權力享有者想變更土地用途，將土地變為非耕地，應按照正規審批流程爭得縣級以上政府批準，方可進行變更。最后，由于基層管理部門與群眾聯系緊密，對我國土地管理問題也有更切合實際的了解，因此縣級及以下基層土地管理部門應該積極配合土地資源管理相關法律的立法單位，在做好本職工作的同時，及時向上級反映當前土地管理工作的新趨勢和新動向，做好高層與基層的溝通，促進土地資源管理立法更加實用和有效。

2.2 完善土地管理體制建設

完善土地管理體制建設，主要是對土地管理部門職能進行明確規定和詳細劃分，在保證明確無異義的前提下，將土地管理的各項責任落實到不同部門當中。

2.3 加大土地管理執法力度

促進土地資源管理的法制建設需要加大執法力度，如發現有濫征耕地和土地破壞性開發的現象，應追究相關責任人的行政責任和刑事責任，并依據“誰破壞，誰治理”的原則，責令破壞者進行土地資源的修復和功能完善。其次應該建立健全領導問責制，當相關的領導在決策上出現失誤，以及由此造成的嚴重損失，甚至是群眾極度不滿事件的發生，都要追究相關領導的責任。

2.4 提升管理人員素質

促進我國土地資源管理的法制建設，更加根本的一環就是提升管理人員的素質和法律意識，土地資源管理工作涉及的知識技術層面較多，如果要實現對土地資源的依法治理，需要提升管理人員的專業知識和能力，并注重培養高素質專業人才，將經濟、法學、管理學、區域學等諸多學科的人才集中起來，組建完備的土地資源管理隊伍，以更好地實現土地資源的依法有效管理。

3 總 結

經過近些年的建設和發展，我國土地資源管理方面取得了一系列的成就，但是仍存在很多問題，今后我國土地資源管理工作的改革和進步方向，仍是完善土地資源法制建設，促進依法管理。首先需要完善立法，當前我國的土地資源管理法律還不夠完善，特別是法律條文的細節和含義方面，應該更加細致明確，讓法律的約束效力更加充分的發揮。其次需要完善管理部門的體質建設，明確部門之間的責任劃分，避免出現職能交叉現象，再次，應該提升管理人員的綜合素質，提升其法律意識，并注重健全管理隊伍的人才建設，保證管理過程對多學科知識應用時有專業人才負責，從而有效保證我國土地資源管理的依法有效進行。

參考文獻

[1]李丹，符海峰.新形勢下土地資源管理現存問題及解決措施[J].科技向導，2014，（3）：52，60.

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關鍵詞：基層國土資源；資源管理；土地管理

國土資源管理關系到國家經濟社會發展和人民生活安康，尤其是隨著土地資源短缺問題的不斷凸顯，在新的發展時期如何做好國土資源管理工作成為經濟社會和諧發展研究的重要課題。基層國土資源管理是整個國土資源管理框架的基礎和核心，但是當前的基層國土資源管理工作中仍然存在著一定的問題，需要進一步的完善和改進。探究基層國土資源管理工作具有十分重要的現實意義。

1 當前基層國土資源管理工作中存在的主要問題

我國目前基層國土資源管理工作中存在的問題主要表現在以下幾個方面。首先，國土資源保護意識比較淡薄，這種淡薄的觀念意識表現在國土資源管理中就是土地資源利用審批的混亂現象，由于缺乏有效地保護意識，在土地征用審批、審核等方面往往無法按照國家的相關要求和標準開展工作，土地審批手續和程序混亂，土地濫用現象十分嚴重，直接導致了基層土地利用不合理問題的出現。其次，基層國土資源管理部門的執法力度有待提升，一是很多基層國土資源管理的執法基本上是靠領導的“一言堂”，領導干部沒有重視相關法律法規在國土資源管理中的應用，審批手段和要求隨意更改，違法濫用行為層出不窮。二是很多基層國土資源管理人員的綜合素質不高、法律法規意識比較淡薄，執法力度欠缺導致了大量國土資源的流失。另外，基層國土資源管理市場化傾向和征地補償機制不夠健全也是當前基層國土資源管理工作中存在的主要問題，目前很多基層國土資源使用權的轉讓都是通過協議的形式進行的，加上土地開發周期長、資金投入大的問題，使得土地收購儲備相對比較困難，這樣在一定程度上造成了壟斷性土地資源開發的現象，市場化程度遠遠不夠。在土地征地補償方面，由于各個地區的標準是不同的，在征地補償方面經常出現沖突事件，征地補償相關機制不夠健全和完善。

2 提升基層國土資源管理效果的對策和建議

（一）強化國土資源保護意識。強化國土資源保護意識主要從以下幾個方面采取措施。首先，要對基層國土資源管理人員的土地資源保護意識進行強化，加大對國土資源管理部門人員執法的監督管理工作，端正國土資源管理人員的工作態度，確保土地資源管理工作能夠按照相關的程序和要求有效地進行。其次，基層國土資源管理部門的領導要按照標準、要求和程序開展土地審批審查和土地利用規劃以及土地管理工作，結合當地的實際情況把握當地國土資源的管理和利用方向。另外，強化對基層國土資源管理部門的監督管理工作力度，加大處罰力度，凈化國土資源部門的工作作風。最后，還要加大國土資源保護的宣傳力度，提高個人、企業和社會團體對國土資源保護的意識，了解土地資源保護的重要性，普及土地資源管理的相關法律法規，構建國土資源保護的社會氛圍。

（二）提高基層國土資源管理部門的執法力度。提高基層國土資源管理執法力度是確保基層國土資源管理工作有序、有效、科學的重要保證。首先，要對違法開采、違規建設的行為進行嚴格的處罰，要按照相關的工作要求和法律法規對這些違法、違規行為進行處理，以端正的執法態度進行執法。其次，在執法過程中，一定好做好嚴格執法、全面排查，嚴禁出現暴力執法的行為，只有這樣才能夠保證土地管理執法的科學性和有序性，才能夠在土地資源利用合理性方面發揮重要作用。另外，基層國土資源管理部門要強化法律法規的學習和掌握，將依法執政的觀念根植于心，依照法律法規開展土地管理工作。

（三）健全和完善征地補償措施。征地補償工作機制的健全和完善是確保土地征收利用、人民群眾合法利益保護的重要方法。首先，國家應當根據我國目前經濟社會發展的特點對我國的土地征地補償標準和意見給予指導性的規范和統一，出臺相關的征地補償制度和補償標準，為基層國土征地補償工作提供科學的建議和意見。其次，為了減少土地征地過程中出現的土地糾紛問題，在土地征地過程中，首先要做好人民群眾對補償措施、相關法律法規的知情權，做好相關的學習宣傳工作，盡量拓寬土地補償途徑，做好相關的安置工作，提高征地補償工作的有序性。

3 基層國土資源管理的改善措施

社會在不斷的向前發展，隨之而來的是時代對于社會組織結構中各個環節的要求不斷的提高，雖然我國地大物博，但是有限的國土資源也開始出現了緊張的局面。如何有效的對國土資源進行利用，以保證其能夠滿足經濟發展的需求，是國土資源管理部門應當進行考慮的事情。目前，在管理國土資源工作上，我國仍舊有著很大的不足，在實際工作中遇到的問題有：執法不嚴，觀念陳舊，體系制度匱乏，管理措施不配套等，這些都成為基層的國土資源管理工作開展的阻礙。我們必須要采取合理有效的改善措施，以提高基層國土資源管理工作的有效性。一是加強土地資源保護。首先，應該加強對基層國土資源管理部門工作人員執法的監督工作，要端正工作態度，提高國土資源保護意識，促進國土資源管理工作的有效開展。由于領導干部的工作態度問題，導致土地違法審批行為的發生，造成土地資源的不合理利用，造成行業競爭出現嚴重失衡，最終帶來非常嚴重的社會影響。因此，我們要加強對國土資源管理部門的監督力度，對于相關違法亂紀行為叫停，加大處罰力度，凈化社會風氣，促進我國國土資源管理工作的順利開展。其次，要加強國土資源保護工作的宣傳力度，提高個人及企業對國土資源的保護意識。目前，我國個人及企業違法建設和違法開采行為，多數是由于法律意識淡薄所引起的。因此，加大法律宣傳力度，提高個人及企業的土地資源保護意識，使個人及企業能夠充分了解到國土資源保護的重要性，能夠有效避免相關違法行為的發生。二是提高執法力度。對于基層國土資源管理部門來說，對于違法亂建和違法開采行為應該加強整治力度，確保國土資源的合理利用。首先，基層國土資源管理部門一定要端正執法態度，不暴力執法，依照法律程序履行相關執法工作，全面排查、嚴格整治，確保我國土地資源的有效利用，確保我國礦產資源的合理開發。三是完善征地補償措施。首先，國家相關部門應該制定科學、規范、統一的土地征收征用補償標準和補償制度，并且根據國家社會經濟發展作出及時的調整，使征地補償費用盡量滿足群眾需求和意愿，從而確保土地征收征用工作的順利開展。同時，國家相關部門應該加強對地方基層國土資源管理部門的監督力度，防止征地補償的克扣和截取，防止補償資金落實不到位。此外，要確保群眾對相關法律法規政策及補償措施的知情權，盡量拓寬補償途徑，對被征地群眾作出妥善的安置，以減少相關糾紛問題的發生。

總之，基層國土資源管理工作是關系到國計民生的重要工作，在當前的基層國土資源管理中仍然存在著管理意識淡薄、執法力度不強以及相關制度管理不夠完善的問題，需要結合基層國土資源管理工作的實際，從意識提升、執法力度強化以及相關制度健全和完善等方面采取積極措施，提升基層國土資源管理工作的質量和水平，為國家經濟社會的發展提供可靠的保障。

參考文獻

[1] 胡小娟.基庸土資源管理工作探討[J].建筑知識，2016，（3）：265.

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一、加強領導，建立健全組織機構，認真抓落實。

為搞好法制宣傳教育工作，我局將該項工作納入議事日程，成立了普法工作領導小組，由局長任組長、副局長任副組長、成員由法規股負責人及各站站股長組成，領導小組下設辦公室，由專人負責處理日常事務。每年制定了年初工作安排，認真落實各項工作責任，并根據人員工作變動，及時調整人員，保證了普法教育工作的順利開展。

二、認真抓落實，搞好法律、法規宣傳

為了加強我局職工的法律、法規學習和宣傳，按照《農牧科技局關于全面推進依法行政第二個五年規劃》，分管局長全面負我局普法的各項工作。定期召開全局職工大會，組織職工學習國家法律、法規，各站股長不定期召集站員學習本行業新法。

1、在普法工作中，針對農牧業、科技工作，我局組織職工分階段學習、宣傳貫徹學習了《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國種子法》、《省種子管理條例》、《畜牧法》《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》、《獸藥管理條例》、《草原法》、《統計法》、《檔案法》、《保密法》、《條例》、《中華人民共和國農本土地承包法》、《農民負擔管理條例》、《未成年人保法》、《婦女權益保障法》《專利法》、《中華人民共和國行政強制法》、《兵役法》等相關法律、法規。建立和創辦了法律、法規學習園地。

2、每年制定了職工學法計劃，定期在職工大會上組織學習行業相關法律、法規并傳達州、縣宣傳法律、法規的文件精神，近年共進行了集中學習36次，達240課時。

3、各站、股、科室定期或不定期組織職工重點學習農業、畜牧業、科技等行業法律、法規和文件。讓每個職工學法、懂法、依法辦事，做到“有法必依、執法必嚴、違法必究”。

4、組織全局職工開展法律、法規學習，積極參與各種形式的法律知識競賽。

三、積極開展農村法制宣傳教育

1、在普法工作中，充分利用群眾工作全覆蓋機會結合我局工作實際，面向基層，充分發揮廣大職工的積極性，在農村積極開展宣傳實用技術的同時，大力宣傳農業相關法律、《種子法》、《省種了管理條例》、《中華人民共和國進出境動植物檢疫法》、《動物防疫法》、《草原法》、《獸藥管理條例》、《中華人民共和國農本土地承包法》、《農民負擔管理條例》、《省〈農產品質量安全法〉實施辦法》等法律法規。充分利用田間地角指導生產的時候，向農戶宣傳農牧業、科技知識及相關法律、法規。

2、組織我局的法制宣傳骨干，成立法制宣講組，與鄉鎮共同建立固定的宣傳陣地，結合科技培訓，定期或不定期地組織農戶開展專題講座。宣傳貫徹農牧業相關法律、法規，促進農牧業各項執法工作的順利開展。為規范農資經營秩序，保障農資經營戶的利益，確保農民用上優質、高效放心農資，舉辦農資經營培訓班一期，對全縣農資經營戶進行了培訓，并通過考試，使各農資經營戶進一步了解《中華人民共和國種子法》、《省種子管理條例》、《農業部農業生產資料監督管理工作暫行規定》、《農藥管理條例》對農資經營的要求。為認真學習貫徹執行《中華人民共和國動物防疫法》，保護廣大人民群眾的肉食品安全。2012年3月份，在局會議室召開了《中華人民共和國行政強制法》學習培訓暨重大動物疫病防控工作會議。對各鄉鎮分管畜牧業的領導鄉、村畜牧人員和縣局畜牧執法人員共計200余人進行了培訓。通過培訓學習，相關人員進一步掌握了新頒布的法律法規。

3、認真組織開展法制宣傳活動。專門為普法宣傳印制宣傳單、宣傳書、宣傳畫并結合電視廣播等媒體，增強針對性、實用性、和群眾的參與性，擴大宣傳實效，擴大社會覆蓋面和影響力。利用宣傳活動日，加大農牧業相關法律、法規的宣傳，使農民能知法、懂法，利用法律悍衛自己的權利。共舉辦普法宣傳和培訓80余期，接受咨詢人數達到1000余人次，發放宣傳資料30000余份。

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關鍵詞：土地征收；補償；對策

隨著經濟快速發展和工業化快速推進，土地征收帶來諸多問題，尤其土地征收的補償問題成為社會關注的熱點和焦點。土地征收補償不僅關系到被征地農民的切身利益，與我們社會公平及經濟發展也是密不可分的，有效識別和解決我國土地征收補償問題、維護被征地農民利益是我國構建和諧社會的必然要求。

1.土地征收補償存在的問題

近年來，我國土地征用補償安置工作有了顯著改善，土地征用補償標準得到了明顯提高。但是，在工業化水平及經濟持續發展的推動下，土地征用速度、規模及范圍越來越大，土地補償引發的問題和激化的矛盾仍是屢見不鮮。通過國內外相關研究綜述發現，我國對土地征用補償是按照土地原有用途進行補償，部分地區率先引進了貨幣補償安置與留地及不完全貨幣化補償安置相結合的創新模式，但是，我國土地征收補償仍存在一些問題。

（1）土地征收補償安置工作缺乏法律保障

盡管我國土地征收補償的主體是政府及土地主管部門，但是在實際的操作過程中，土地管理事務所、拆遷事務所等機構成為代行使土地征收補償部分行政職權的承托方。問題就在于，相關法律法規中，沒有對這些承托行使土地征收補償部分行政職能的部門的職能和法律地位有相關明確的規定，這必然導致土地征收補償工作的進行。

（2）土地征收補償標準低、補償方式單一

相關數據顯示，居住消費的增幅穩居前幾位，然而，土地征收補償標準仍然是圍繞政府的定價，標準低，這樣導致房價與補償標準之間形成了巨大的差價，最終沒有使被征地農民得到利益，反而是脂肪問題更加突出。我國土地征收補償一般都以現金為主，有些采用現金和勞動力安置相結合的防水劑，而沒有考慮土地征收對被征地農民造成的長遠影響，土地作為農民生活安全感的重要支撐，農民的文化程度和勞動技能整體不高，現金補償只讓農民一時擁有大量的現金，短期內生活水平大幅上升，但是當這些補償款使用完后，農民的生活將得不到任何的保障，生活水平下降。

（3）土地征收補償范圍較窄

土地征收范圍是政府對征收土地那些財產進行補償的一個范圍限定，發達地區和不發達地區在征收補償范圍上存在差異，但是都存在范圍較窄的問題。土地征收對被征地農戶造成的影響不單單是一個方面的，那么補償范圍不應當僅僅根據土地征收的標的物，更重要的是應當根據被征地人所受到的損失。應當綜合考慮土地征收給被征地者帶來的綜合損失，并進行補償。補償的目的就是為了減少對被征地者造成的損失，如果僅僅做出狹窄的補償進行敷衍，那么這種補償矛盾是難以解決的。

（4）土地征收補償方法及執行尺度不一致

為了有效解決我國土地征收問題，很多地區都采取了變通方法執行相關土地征收的問題，這樣就導致各地對土地征收補償的執行在方法上各有迥異，甚至同一地區在不同的時期和范圍內的補償方法也是各不相同。有些地區對于征用土地存在手續不全問題、新建的沒有拆遷的舊屋都不給于補償，但是也有根據具體的實際情況作出區別對待的。這樣，補償的方法和執行的尺度不一致，必然會給土地征收補償安置工作的順利開展造成影響。

（5）征收土地缺乏科學的價值評估方法

我國土地征收拆遷補償計算的基礎數據由政府制定，政府制定的這些基礎參數，是根據一定年份的調查數據而來的，由于成本原因，往往很多年變動一次，與市場價格相比，具有很大的時滯性，無法適應市場的變化。僅僅評價土地的產值，很容易造成與土地真實的價值的差異。我國在實際評估，主觀性較強，主要是根據各種條件進行估價，缺乏一個理論模型。所以土地評估不簡簡單單就是產值倍數法進行評估，要結合實實際情況，綜合考慮各種因素后，確定一個評估方法。

2.土地征收補償問題解決對策

通過對土地征收補償存在問題的研究，提出解決這一問題的對策建議，對保障被征地者的切身利益、減少社會沖突、建設和諧社會具有十分重要的現實意義。

（1）建立土地征收彈性補償標準

土地征收補償標準不該是一成不變的，隨著經濟的發展，應當以市場價格為參考來確定補償標準，以解決土地征收補償標準低，被征地農民滿意度低的問題。首先，可以在不違背國家相關法律法規的前提下，以市場為導向，將土地的市場價格作為參考，真正實事求是的面對補償標準與市場價格的差異，并采取措施來彌補這一缺口。補償的多少還是被征地農民最關注的問題，這一標準提高了，那么有利于征地工作的進行。其次，在確定土地補償標準的時候，不僅是表面的“變通”，采取差異化的補償標準，應當將區域發展狀況、城市消費水平、城市居住消費等問題綜合考慮進行“變通”。

（2）豐富土地征收補償方式

盡管一些地區率先引進和嘗試使用一些新的補償方式，但是我國整體存在補償方式單一的問題。通過對國外相關文獻研究和國內先進地區經驗啟示，豐富土地征收補償方式可以從以下幾個方面進行：第一，留地安置。為被征地農民劃定生產經營用地、農業用地、開發市場用地等，保障被征地農民的后續生活收入。第二，就業安置。增加轉業培訓，提高被征地農民服務技能；為被征地農民提供相關非農就業信息。第三，社會保障安置。健全社會保障，將被征地農民納入社會保障體系，這可以有效解決其后顧之憂。

參考文獻：

[1] 申建平. 對農村集體土地征收補償范圍的反思[J]. 比較法研究，2013（2）

[2] 張娟，賀海燕. 農村征地補償制度的法律思考[J].經濟研究導刊，2013（6）

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【關鍵詞】法律法規　違法建筑　單一制規制　現狀　弊端

一、“違法建筑”一詞的概念及種類

違法建筑一詞并沒有一個統一的概念，我國相關的法律法規也沒有對此作出明確的定義。理論上有很多種理解，比如有的學者定義為：違法建筑是違反了《土地管理法》、《城鄉規劃法》等相關法律法規的規定而建造的建筑物和其他工作物。有的學者將之定義為：違法建筑是指違反規章以上規范性法律文件的義務性或禁止性規定，未經相應行政主管部門審批、許可或者違背審批、許可的范圍而進行建筑活動所產生的，經有權行政主管部門依法認定其違法性和社會危害性的建筑物以及其它建造設施。有的人認為：未按法定報批手續，或有報批手續，但未按規定在指定地點擅自搭建的房屋、攤位等建筑物。從我國相關的法律法規規定上看，總的來講可以將違法建筑概括出一些特點：①　違法建筑具有違法性，即沒有合法的權利。違法建筑如果符合相關法律的規定，取得相關的權利，那么就是合法的，正是因為違法建筑不具備法律規定的條件或者程序，才使得建筑物本身是違法的。違法性的“法”的范圍，一般的來講主要是《城鄉規劃法》和《土地管理法》，我國其他的地方性法規、部門規章和地方性規章對此有相關界定和規定的，不應包含在“法”的范圍之內。②違法建筑不是自然違章，而是法律上違章，需要通過一定的程序予以認定或者裁定確定其違章。最高人民法院法發[1993]37號司法解釋指出：“因違法建筑妨礙他人通風采光或因違法建筑的買賣、租賃、抵押等引起的民事糾紛，人民法院可以受理。違法建筑的認定、拆除不屬民事糾紛，依法應由有關行政部門處理。”可見，違法建筑的認定需要有相關的程序來確認。

違法建筑按照不同的法律規定，有很多種，主要的有以下幾種：①違法規劃類。違法了《城鄉規劃法》的相關規定，沒有取得建設用地規劃或建設工程規劃的建筑物；②違法用地類。違反了《土地管理法》的相關規定，沒有取得土地使用權證，或者沒有按照土地用途管理制度的建筑物，包括違法占用土地、非法轉讓土地、不辦理土地變更登記和臨時用地建設永久性建筑物等幾類；③非法施工類。即違反了《建筑法》的規定，沒有取得建筑工程施工許可證或者建筑工程許可證失效的情形；④其他類型。包括在用地、選址、設計、施工、管理等方面違反規劃、建筑和土地管理等規范性法律文件以外的其它規定，對社會公共利益造成損害的建筑物或設施幾類。

二、我國相關法律對違法建筑的單一制規制現狀

針對上述的違法建筑的問題，我國相關的法律一般都采取單一的法律處罰方式，認定為違法并進行相關的處罰。根據《城鄉規劃法》的第六十四條到第六十七條，具體規定了以下幾類處罰：第一、未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的行政處罰。第二、未取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證進行建設的行政處罰。第三、建設單位或者個人未經批準進行臨時建設、未按照批準內容進行臨時建設、臨時性的建筑物、構筑物超過批準期限不撤除等幾種違法規劃取得和建設制度的處罰。在這幾類處罰上，針對第一類主要采取三種處罰措施：責令停建、采取改正措施；不能采取改正措施的限期拆除；不能拆除的沒收實物并罰款。針對第二類采取兩種措施：責令停建、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。針對第三類的處罰措施：限期拆除并罰款。可見，在規劃體制上，違反規劃審批制度的，責令限期改正，如果不能限期改正。因此，從規范體制上，對于違法建筑要么進行改正以符合規劃，不符合規劃的就一個后果：拆除。

在我國《土地管理法》上也建立了相關的處罰措施，其處罰措施也是強制和單一的，即拆除土地上的建筑物，返還土地。《土地管理法》第七十六條規定：“未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”因此非法用地的處罰措施是：退還土地；拆除建筑物恢復土地原狀。第七十八條規定：無權批準征用、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的，超越批準權限非法批準占用土地的，不按照土地利用總體規劃確定的用途批準用地的，或者違反法律規定的程序批準占用，征用土地的，其批準文件無效。所占土地如不歸還，按照非法占地處理。《土地登記規則》42條規定，土地使用者，所有者不按規定如期申請土地初始登記的，按非法占地論處。不按規定申請變更登記的，還將視情節輕重，報請政府批準，注銷土地登記，吊銷土地證書。可見，我國土地管理制度也是遵循嚴格的管理體制，其對非法占地和用地的管理是嚴格而單一的。

我國的《建筑法》對沒有獲得建筑工程施工許可證的非法施工行為采取了罰款的制度，并未規定違法施工的建筑物為非法，但是不能通過驗收和登記手續，無法取得合法的產權，這也是一種單一的處罰體制。《建筑法》第六十四條規定：“違反本法規定，未取得施工許可證或者開工報告未經批準擅自施工的，責令改正，對不符合開工條件的責令停止施工，可以處以罰款。”但是在房屋的竣工驗收和登記上需要施工許可證，如果沒有施工許可證，難以通過竣工驗收和房屋登記工作。《建筑法》第六十一條規定，沒有經過驗收的建筑物不得交付使用。《房屋登記辦法》第二十二條規定：“有下列情形之一的，房屋登記機構應當不予登記：（一）未依法取得規劃許可、施工許可或者未按照規劃許可的面積等內容建造的建筑申請登記的。”可見，雖然沒有建筑施工許可證并不會進行拆除等處罰，但是不能通過驗收和登記手續，不能合法取得房屋等建筑物的產權。我國的《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條規定：“市、縣級人民政府及其有關部門應當依法加強對建設活動的監督管理，對違反城鄉規劃進行建設的，依法予以處理。市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當組織有關部門依法對征收范圍內未經登記的建筑進行調查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應當給予補償；對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償。”因此，沒有合法權利的建筑物得在征收時不得補償，沒有房產證的房屋一般難以得到補償。這樣，雖然我國建《筑法》并沒有規定未取得施工許可證的建筑物是違法的建筑，但是從相關制度體系上來看，未取得施工許可證的建筑物也是非法的。

因此，我國在行政法上對違法建筑的法律規制是單一的，總體上是違反審批程序的土地及建筑物，是沒有權利的，違反規劃管理和土地管理的建筑物如果不能改正，就要，沒有權利，也沒有合法的補償。

三、違法建筑單一制規制的弊端和局限

我國相關法律法規對違法建筑的單一規范體制，在理論和實踐上存在諸多的弊端和局限，難以和有關的法律形成一個統一的有效機制，難以保障各主體之間的利益公平，使得違法建筑所涉及的一些社會問題越來越突出，矛盾越來越深。

首先，違法建筑涉及到公益和私權的問題沒有明確的法律體系。違法建筑首先在民法上屬于物的概念，而且是不動產，關于違法建筑的公益和私權都是現實中存在的重要問題。從公益的角度來看，違法建筑雖然違法，但是消耗了很多的社會資源，進入了交易的市場，產生了一定的社會效益。如果在法律上完全按照無權來對待并予以拆除，不符合社會效益，不符合資源效益的原則，會導致極大的資源浪費和利益失衡，導致社會和市場的諸多弊端。

從私權的角度來看，違法建筑雖然在行政上是違法的，但是私權和公法之間并沒有必然的聯系，不能簡單的就說沒有經過合法審批的違法建筑就必然沒有私權存在。關于這一點，學者們有很多種學說，我國學界曾存在“所有權說”、“瑕疵所有權說”、“建筑材料所有權說”、“不動產物權說”、“使用權說”以及“占有權說”等觀點，但總的來看一般不主張賦予違建人對違法建筑完全的民事權利或物權。而且作為一個物，違法建筑還涉及到諸多的其他權利，比如，違法建筑物的買賣、抵押、租賃、相鄰權、地役權等諸多私權上的相關問題。雖然我國相關的法律法規對此問題有很多規定，但是這些涉及到公益和私權的問題在法律上并沒有做出整體的、統一的體系規定。

其次，相關的法律法規對違法建筑的相關法律體制規范也沒有統一和健全。

第一，從民事法律上，沒有統一規范違法建筑的權利體系。由于建筑物的價值很高，往往是單位和個人一項非常重要的財產，這一項重要的財產需要在民事和經濟法律上有著統一的體系對此予以規范，但是，縱觀我國相關的法律法規，并不是完全的統一和完善。雖然有一些法律法規對此有所規定，比如《物權法》規定非法建筑物沒有物權，不能買賣；《關于適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》第48條規定：“以法定程序確認為違法、違章的建筑物抵押的，抵押無效。”即規定了非法建筑物抵押無效；《城市房地產管理法》第53條明文規定，房屋租賃中的出租人應該是所有權人。即規定非法建筑物的租賃合同無效；《城市房屋租賃管理辦法》第6條規定，有下列情形之一的房屋不得出租：“（一）未依法取得房屋所有權證的；……（五）屬于違法建筑的；……”即規定了違法建筑不得出租；《繼承法》第3條規定，“遺產是公民死亡時遺留的個人合法財產”，即規定遺產是合法財產，那么違法建筑物也無法繼承。可見，雖然一些民事法律對此問題作出有關的規范，但是不成體系、不完整，有關相鄰權、抵押權、地役權等諸多方面沒有規定和完善。

第二，在公法上，也沒有形成違法建筑的整體處置體系，對違法建筑的立法并沒有完善，只是從一些法律法規上推斷違法建筑的相關管理規定。現在我們國家在立法上并沒有形成一個統一的違法建筑的概念和定義，在行政上沒有明確違法建筑的主管部門和機關，從違法建筑的認定、管理、處罰、拆除和補償并沒有形成一個整體的法律體制。司法上，也沒有建立起相關的審判體制，針對違法建筑的做法也是　“一刀切”，沒有區分不同情況對事實做出判斷，沒有區分不同情況對法律使用做出選擇等等。這些問題都是比較突出的，亟待加強。

四、對違法建筑雙重規制的建議

從保護公益和保護私權和公法統一完善上，需要公法和私法之間形成一個統一的法律體系，完整的保護各方的合法權益，建議從建立違法建筑的雙重規制體系，達到保護權益和維護法制統一的需要。

首先，從平等主體之間的法律關系上，利用過錯責任和損害賠償責任的原則，形成違法建筑的私權保護體系。平等主體之間的法律關系涉及到諸多方面，但主要是買賣、租賃、抵押等合同關系。從法律規定上，由于缺乏合法性，可以用過錯責任原則和損害賠償的原則來確定相關主體的責任分配，這樣可以達到私權利益上的平衡。這樣既符合《合同法》中關于無效合同的規定，也和《物權法》、《擔保法》等法律相吻合，還能繼承良好的法律理念和傳統習慣。

其次，從管理的角度，建立和完善國家管理體制，使得違法建筑的認定、監督、處罰得以健全。我國現有的法律規定上，一般是，處以罰款，沒有補償。這種做法太過簡單和單一，應當建立區分制度，將每種法違法的情況區分對待，必須拆除的才予以拆除。從另一角度而言，將建筑物拆除，就是相當于“判死刑”，涉及到很多主體利益和社會諸多方面的問題，不是最后的必要，盡量予以改正。因此，完善行政處罰的程序和方式是解決管理的關鍵一步，而且，應當從立法和司法的角度來保證行政程序的合法性和合理性。

總之，我國當前對違法建筑的整體認識和法律體制上都需要加強和完善。認真對待違法建筑的問題，也是認真對待私權和公益的問題，需要形成一個良好的法律體制才是解決這一問題的關鍵。而良好的法律體制又需要從兩個方面來完善，包括平等法律關系的完善和私權上體制的形成，也許要從公法的角度形成對的違法建筑的管理和規范，這些都需要從立法、行政、司法上著手，形成對違法建筑的私法規制和公法規制的雙重規制體制，以建立整體的法律體制解決違法建筑的額問題。

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[7]黃茂欽，經濟法現代性研究[M].北京：法律出版社，2006.

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(一)公權與私權的博弈根據我國現行法律的規定，集體土地所有權被認為是一種公權(注:從我國相關法律規定可知，國家在立法的時候基本上就已經界定了集體土地所有權是一種公權利，是屬于農村集體的，而不是屬于農民個人的)。集體土地所有權相對于全社會或者國家而言，它又是一種私權，具有“私”的性質。我國設定集體土地所有權的目的是為了保障農民的權益，使得農村集體組織的村民成員能夠更好地生產，保障他們的生活。后來，這種做法成熟并形成一種制度，也是為了在集體的庇護下最大限度地保護集體成員合法的權利(私權)，使得他們不會因為公權力的原因而遭受不公平的對待以及遭受權利的侵害。因此，從這個意義上來講，土地征用及安置的過程其實就是公權與私權的博弈過程。國家為了公共利益的需要對農民承包的土地進行征收征用，根據法律規定的程序和補償標準對失地農民進行補償。但是，隨著經濟的發展，土地價值的上升，農民權利意識的提高，明顯過低的補償款讓他們的心里產生抗拒，覺得自己的權利受到了損害。而政府也不愿意承擔過高的土地補償費用或者無力承擔。由此而產生的政府與被征地農民之間的沖突和矛盾如果不能得到很好的解決，不僅會侵害被征地農民的權利，而且也會加劇農民與政府之間的緊張關系，不利于社會穩定。因此，有必要在公權與私權博弈的過程中尋找一種平衡。

(二)公權與私權的平衡失地農民在安置過程中涉及的利益關系主要有:失地農民與基層政府之間的關系、失地農民與集體經濟組織之間的關系，這兩個利益關系如果處理不好，不能平衡二者之間的關系，失地農民的后續生活就無法保障，而且也會加劇農民與政府之間的矛盾，影響社會穩定。為順利推進城市化進程，促進經濟發展，保障農民不因失去土地而導致生活水平下降，并防止不正當征地行為給城市化制造人為障礙，政府采取了各種措施。但是，從目前來看，制度本身的缺陷以及實踐操作過程中存在的不和諧因素，導致制度本身運作中問題重重，表現在征地與補償之間的不平衡、不公正;農民失地與就業保障缺失的罅隙擴大。城市現代化，帶來的卻是有的農民“五無”尷尬，使有些農民一步一步邁向貧困(注:“五無”指的是無土地、進城無工作、拆遷無家園、非農無保障、告狀無門路。被征地農民的這種尷尬處境使得他們對政府和社會的不信任，容易引發社會問題);養老保險與社會保障制度的落后;鄉村經濟、社區發展緩慢，村民邊緣化，但是政府又無力挽救等。這就導致了被征地農民失去賴以生存的土地之后，又無生活保障，進而引發了一系列的農民與基層政府之間的沖突。因此，只有把農民的利益放在首位，切實保障他們的合法權利和后續生活，平衡公權與私權的利益分配，才能緩解農民和政府之間的矛盾。

二、工業園區失地農民安置模式的選擇及構建

(一)工業園區失地農民安置模式的選擇我國對被征地農民的安置辦法主要有一次性金錢補償安置、招工安置、就地農業安置、異地就業安置等，但是這些安置模式存在不足。我國國土資源部于2004年11月3日印發《關于完善征地補償安置制度的指導意見》的通知，指出:對有長期穩定收益的項目用地，在農戶自愿的前提下，被征地農村集體經濟組織經與用地單位協商，可以以征地補償安置費用入股，或以經批準的建設用地使用權作價入股，農村集體經濟組織和農戶通過合同約定以優先股的方式獲取收益(注:國土資發［2004］238號《關于完善征地補償安置制度的指導意見》由國土資源部于2004年11月3日印發)。對于工業園區來說，這種方式的可適用余地更大。因此，解決被征地地農民的安置問題，最好的解決辦法就是將金錢補償和后續安置結合起來，既能讓農民從征用的土地中獲得金錢補償，又能保障他們的后續生活穩定。目前，國內已經有工業園區探索土地入股安置制度，經過實施，效果明顯，能夠把上述二者很好地結合起來。

(二)工業園區失地農民入股安置模式的合理性和可行性分析入股安置模式相對于上述安置方式具有較大的優勢和潛力:1．入股安置相對于一次性補償安置而言，它可以保障農民有長期穩定的經濟收入使得農民被征地而不失地，維護農民相關的土地權益。入股安置的實施，可以避免一次性貨幣安置帶來的問題。首先，入股安置分紅標準比較高，農民獲得較大收益。其次，農民的收益隨著生活指數和土地的升值而不斷增加。土地入股安置使得失地農民可以連續不斷地從土地中獲得收益和分紅，保障他們的生活。最后，政府財政保障，為農民利益做底線，大大減輕了農民入股的經濟風險。2．相對于招工安置而言，入股安置對失地農民的權益維護主要體現在對農民的分紅上，采用這種模式，可以減輕企業安置員工的壓力。實行就業安置，就業單位在安置被征地農民的同時卻無法保證雇傭員工的技能和素質，不利于企業的發展。但是實施入股安置，可以為企業經濟發展提供較好的發展環境。3．入股安置相對于就地農業安置和異地農業安置而言，適用的范圍較大，具有普遍適用性。

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關鍵詞：農村；土地糾紛；法律救濟

農村土地糾紛的大量發生和存在，已引起社會各界的普遍關注，然而由于相關法律法規的規定不夠完善和統一，絕大多數糾紛是通過行政權的介入來解決。從而使得此類糾紛在法律層面上缺少衡量的根本標準。而農村土地糾紛的當事人，由于涉及利益重大，往往表現的情緒激烈，非理性的表達自己的訴求，極易引起集體上訪而激化矛盾，直接影響社會穩定。以何種方式處理農村土地糾紛，需要我們建立起法律層面的邏輯性，進而引導建構和諧的社會關系。縱觀農村土地問題的制度安排，雖然政策調控痕跡明顯，但法治化的軌跡亦清晰可辨。而且這種法治化的進程正與日俱增。司法救濟已經成為解決涉農土地糾紛的重要手段。我們有責任對涉農土地糾紛的司法實踐進行認真的總結和思考，借以提高農村土地糾紛法律救濟的效率和水平。

一、農村土地糾紛主要表現形態

農村土地利益關系復雜，因此糾紛表現形態多樣。在司法實踐當中，比較常見和影響較大的糾紛主要有：

l、農村集體土地征收補償費糾紛

農村集體土地征用的補償費在實質上是被重用土地所有權定價中的問題。被征地的當事人對土地征用補償、拆遷安置補償政策表現出來的激烈情緒，實際上就是對征用土地一方給出的價格表示不滿。此類糾紛固然可以通過行政權參與后，以強制力實現土地使用權的轉讓，但被征地的當事人利益受到來自不同方面的干擾和侵害之后，所選擇的集體上訪、群體訴訟，使得此類糾紛在很長的一段時間之內總處于一種不確定的狀態之中，期待從土地使用權轉讓 之后獲得的利益亦將不穩，社會成本隨之加大。

2、農村集體土地上的違章建筑

國家壟斷土地一級市場，規定農村集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。而事實上，由于巨大的經濟利益驅動和市場經濟的要求，國家的這一強制性規定，并未能有效遏制農村非農建設用地的“地下交易”，而且愈演愈烈。在此過程中，較為常見的是農村集體組織以租賃、聯營等形式轉讓農村集體所有的土地使用權，當事人沒有到土地部門辦理土地使用權的相關手續，也沒有到城建部門辦理房屋建審手續，隨意在農村集體所有的土地修建建筑物。村民在征地拆遷時惡意搶建房屋，相關部門并沒有及時制止，也沒有及時補辦相關手續，導致大量違章建筑存在。

3、土地收益分配糾紛

農村集體土地征用的補償費在實踐中包括了地上建筑物、附著物的補償費以及農業人口安置的補助費，在農村集體土地征用的補償費確定之后還出現針對該費用分配的問題。農村集體組織對某一些村民的待遇進行限制，一些因為身份關系戶籍進入農村集體經濟組織，要求落實村民待遇。

二、農村土地糾紛的司法狀況

無救濟則無權利，司法救濟正是權利保障的重要方式之一。隨著我國法治建設的推進，解決和處理各類農村土地糾紛已被納于法治化的軌道，對農村土地糾紛進行司法救濟顯得尤為重要。

1、人民法院受案范圍不斷擴大

人民法院不斷擴大受案范圍，使得諸多農村土地權益紛爭和土地行政紛爭能夠通過司法程序得以解決。以銅川市某區法院受理的一起“入贅婿”要求享受村民待遇參與土地收益分配的案件為例。童××為銅川市某區自強村二組村民，生有兩個女兒一童清、童貞。1998年童貞的戶口自銅川市某區自強村遷出。2008年11月14日，楊成與童清登記結婚，成為童清的丈夫、童保元的女婿，并一直在自強村二組生活。2008年11月15日，童××即開始通過自強村村委會及其所在的村民小組向區農副事業管理局提出申請。請求為楊成辦理戶籍事宜，一直沒有結果。2006年2月27日，自強村村委會召開村民代表會議，會議紀要載明：本村姑娘找農民女婿的，女婿戶口不能轉入自強村。2006年6月25日，童保元向被告自強村村委會書寫保證書，載明：楊成進門入戶口一事，經多次與村委會協商，因村委會不同意將場成戶口直接遷入村中，現按村委會決定，女婿楊成在童保元家中生活，贍養父母，只將戶口遷入童××家，不享受待遇。望村委會給予辦理，解決楊成戶口問題。2010年6月27日。自強村村委會主任及村民小組組長，在童保元向區農副事業管理局提出的申請書上簽字表示同意遷入。2010年12月13日，楊成的戶籍遷入被告村組。2011年1月17日，自強村第二村民小組在給村民分配2010年度決分款時沒有給楊成分配。但自強村還有八個村民因婚姻戶籍遷入該村民小組，一直享受村民待遇。該區法院受理的諸如此類間接的土地收益糾紛一直處于上升的態勢。

2、相關立法不斷完善

有關處理農村土地糾紛案件的法律、法規、司法解釋不斷完善，為人民法院處理農村土地糾紛案件提供了法律依據。針對農村土地承包合同糾紛較多，且已嚴重影響農村土地承包關系穩定的情況，最高人民法院于1986年4月12日實施了《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的意見》的司法解釋．1999年6月28日出臺了《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定（試行）》，同時廢止了前《意見》。2003年3月《農村土地承包法》實施后，最高人民法院又于2004年，在廣泛征求社會各界意見的基礎上制定了《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的若干規定》，該《規定》針對當前農村土地承包糾紛的新情況、新特點，對訴訟主體資格，承包合同和土地承包經營權，承包地的收回、調整和交回，糾紛的解決方式和土地承包經營權的繼承等問題做了具體規定。

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關鍵詞：城市建設；收回土地；鐵路；權益

中圖分類號：D08 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2015）015-000-02

隨著經濟的快速發展，城市建設的步伐不斷加快，現代化的城市對土地的需求非常迫切，地方政府往往以進行舊城改造等理由收回鐵 路劃撥土地使用權，這對鐵路企業如何保護好土地權益的問題變得十分突出。

一、鐵路劃撥用地

1.鐵路用地及其特點

鐵路用地是指鐵路部門依法取得使用權的土地，包括運輸生產用地、輔助生產用地、生活設施用地和其他用地。

鐵路是城市工業、商業活動的中心和連接城鄉的紐帶。由于鐵路運輸事業在國民經濟中大動脈的特殊地位，鐵路用地自然地在城市發展中處于經濟活動的中心，鐵路為城鄉之間架起了經濟聯系的橋梁，鐵路用地的利用和發展必然成為城鎮經濟和周圍經濟發展的輻射源，很多城市是依托鐵路逐漸發展起來的。同時，城市發展后，因為鐵路用地對城市的所起到的分割作用，對城市的規劃和交通等又形成一定的制約作用。

2.劃撥土地使用權及其特點

我國目前土地使用權制度中，取得土地使用權的方式主要有兩類，意識土地使用權劃撥，而是土地使用權出讓。北京局土地面積約3.1萬公頃，其中的土地使用權類型為劃撥用地3.07萬公頃，占總面積的99%，所以是保護好劃撥土地使用權權益對企業的意義重大。

《城市房地產管理法》中定義為劃撥土地使用權是指縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權無償交付給土地使用者使用的行為。依照本規定以劃撥方式取得土地使用權的，處法律、行政法規另有規定外，沒有使用期限的限制。

劃撥用地使用權具有以下特點：

（1）劃撥土地使用權是依照法律法規并經由批準權的政府批準。

（2）土地用途具有特定性，一般用于公益事業和涉及國計民生的項目。

（3）不需要繳納土地出讓金。

（4）劃撥土地使用權沒有使用年限的限制。

（5）依法對土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施。

（6）土地使用受到一定的限制，未經批準并補繳土地出讓金不得轉讓、出租、抵押等。

二、政府收回土地使用權

1.土地使用權收回的定義

所謂國有土地使用權收回是指國家基于法律規定，有償或者無償地收回原土地使用權人對土地的使用權的行為。只有在土地所有人和土地使用人是不同的主體時，才存在所有權人對使用權人權利的收回。就鐵路劃撥土地來講，國家是土地所有權人，鐵路企業是土地使用權人。法定的土地管理機構映基于法定的收回事由，遵循法定的收回程序，并應給予合理的補償。

2.政府收回土地使用權的主要依據

歷年來政府及土地行政主管部門出臺的一些法律、法規和政策，對政府收回土地使用權提出了行管規定。

《土地管理法》第58 條規定，為公共利益需要使用土地的和為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的，由有關人民政府土地行政主管部門報原批準用地的人民政府或有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權。它確立了政府收回土地使用權的基本權利。

國務院1990年頒布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第47 條規定，對劃撥土地使用權，市、縣人民政府根據城市建設發展需要和城市規劃的要求，可以無償收回，并可依照本條例的規定予以出讓”

《物權法》第148條規定，建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第四十二條的規定對該土地上的房屋及其他不動產給予補償，并退還相應的出讓金。”

《國有土地上房屋征收與補償條例》第13條規定“房屋被依法征收的，國有土地使用權同時收回。”

3.政府收回土地使用權的理由

鑒于土地使用權是一種用益物權，政府收回劃撥土地提前收回依法劃撥的國有土地使用權只能基于重大的正當理由，即所謂“因公益事業收回”，在實際工作中主要有公共使用、舊城改造、土地儲備等。

（1）公共利益。相關法律法規都提到因公益事業可以提前收回鐵路用地。單就因公益收回土地使用權而言，行政機關在做出收回土地使用權的行政決定時，所依據的公共利益的范圍沒有準確的界定。一般來講狹義的公益利益主要是指公共使用，例如政府主持修建公共道路交通設施、河道、機場車站的修建等。

（2）舊城改造。廣義上講舊城改造也可以算是公益事業，但根據《土地管理法》地58條專門對舊城改造進行了敘述，也可以看出法律法規暗含了舊城改造不屬于狹義的公益事業。事實上，舊城改造是政府提前收回土地使用權的主要形式，也是實際工作中遇到最多的。

（3）土地儲備。《土地儲備管理辦法》第12條規定，因舊城區改建需要調整土地的，應有國土資源管理部門經由批準權的人民政府批準，依法對土地使用權人給予補償后，收回土地使用權，對政府有償收回的土地，與土地登記機關辦理土地登記手續后納入土地儲備。由此可見土地儲備是以舊城改造等收回土地后的一種方式。實際工作中，很多城市的土地儲備中心直接依據城市規劃進行土地收儲，同時政府收回的土地需經土地儲備后進入市場出讓。

三、收回鐵路劃撥土地的補償

1.鐵路劃撥土地其實不是無償取得

通常人們認為鐵路劃撥土地為無償取得，除部分接收敵偽土地外，建國后新建鐵路用地均系國家無償劃撥，不需要支付相關費用。但實際工作中，鐵路建設征（撥）用土地需要依法對原土地使用者支付土地房屋搬遷、安置、補償的費用。近年來，隨著土地價值的不斷攀升，征地拆遷費用越來越高，尤其在城市市郊，征拆量大的地塊，越來越接近土地出讓金的價格。同時，鐵路企業在多年使用劃撥土地時對土地進行了投入，應該依法享有土地的權益。

2.劃撥土地補償的依據

前述1990 年頒布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行規定》雖仍然沒有廢止，但其中的有些內容已經不適應當前經濟、社會發展的需要了，不能再機械的進行套用搬用。國土資源部于2001 年公布的《關于改革土地估價結果確認和土地資產處置審批辦法的通知》，第一次明確了企業國有劃撥土地的權益，承認國有劃撥土地使用權是一種財產權。《土地管理法》第58 條也明確規定，在公益事業及舊城改造情形下政府收回國有土地使用權應當予以適當補償。該條款未限定國有土地使用權的取得方式，應當認為同時適用于出讓土地使用權和劃撥土地使用權。無論土地使用權人是單位還是個人，均需給予適當的補償。

《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行規定》和《土地管理法》對收回是否補償有沖突。從時間上可以看出立法的趨勢是從無償到有償，劃撥土地使用權的權益日益被重視。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行規定》是法規，《土地管理法》是法律，依據下位法服從上位法的原則，應該承認，收回國有劃撥土地使用權應給予原土地使用者一定的補償。同時，依據法律適用中的“新法優于舊法”原則，也應當在收回劃撥國有土地使用權時，予以土地使用權人一定的補償。

3.劃撥土地補償價格如何確定

《土地管理法》第58條只規定了應給予適當補償，但是如何補償，該法沒有明確的規定，相應的法規、規章都沒有述及。相應的法規、規章都沒有述及。《城鎮土地估價規程》中規定：“劃撥土地使用權價格與土地出讓金之和為出讓土地使用權價格”。實際工作中，可依據《城鎮土地估價規程》對涉及的劃撥土地使用權進行評估后按照評估價格給予補償。根據宗地條件評估出該地塊出讓土地使用權的價格，一般設定為該用途的最高使用年限，計算并扣除土地出讓金，得出該宗土地的劃撥土地使用權價格。

四、實際工作中出現一些問題

1.劃撥土地收回補償法律的缺失

目前執行的法律法規沒有明確指出劃撥土地使用權的補償方法和程序，所依據的法律主要是前文提到的《土地管理法》的58條相關描述，相對于出讓土地使用權較為補償標準界定模糊不清。《物權法》中沒有明確對劃撥土地使用權的補償，《國有土地上房屋征收與補償條例》對土地收回的補償更是只字未提。因此，應當通過對相應法律、行政法規的修改，將收回劃撥土地使用權補償制度具體化。如通過修訂《土地管理法》或《土地管理法實施條例》，加入明確收回劃撥土地使用權補償的內容；在《國有土地上房屋征收與補償條例》中，明確在進行建筑物補償的同時， 應當同時對土地使用權進行補償。

2.收回土地使用權的主體不清

收回土地使用權的批準權限，是有批準權的人民政府或原批準用地的人民政府，既可以是縣級以上人民政府，也可以是有關人民政府土地行政主管部門。在實際工作中，具體組織實施土地收回工作的，往往是公益設施、城市改造的土地征收往往由建設單位或建設指揮部或者開發商牽頭，補償協議往往由建設單位或工程指揮部擔當，實際這些單位沒有收回土地使用權的職能。隨著國家相關制度的逐步完善，近年來這種狀況也將得到了一定改善。

3.征收房屋和收回土地使用權并行

首先，在收回國有土地使用權的情形下，很難將其與不動產公益征收區分開來。由于我國堅持的“房地權利一致”的原則，二者的效果都是將土地使用權與建筑物的所有權同時征收。實際工作中有些是依據《土地管理法》等收回土地使用權同時對房屋進行征收補償，即所謂“房隨地走”；有些是依據《國有土地上房屋征收與補償條例》等通過征收國有土地上房屋，同時收回土地使用權，即所謂“地隨房走”。這樣造成征收程序和補償標準的不一致。

4.補償標準的不確定

相對于出讓土地使用權，政府部門在實踐中對劃撥土地使用權補償的思路非常清晰，大多是不予補償。一些地方出臺地方文件，明確對國有劃撥土地不予補償，一些地方只對征收的房屋進行補償，不對劃撥土地給予補償。完全不考慮被拆遷人對其土地使用權享有的相關利益，必然會引起拆遷部門與鐵路被拆遷單位之間的沖突。

五、保護鐵路劃撥用地權益的幾點措施

1.堅持有償收回的原則

鐵路劃撥土地使用權因公益收回必須以補償為前提，即必須通過法定的程序，在取得鐵路部門同意、給予充分補償的基礎上，才能收回鐵路劃撥土地使用權及相關建筑物的拆除。房屋征收與土地使用權征收在程序上同步，由統一的部門負責，土地使用權征收程序前置于房屋征收程序，土地使用權征收與房屋征收分別補償。

2.堅持土地置換的方式

土地是一種不可再生的資源，政府往往以低價收回胡波土地使用權，在通過市場進行土地出讓。對政府依法收回鐵路用地，鐵路企業可采取與政府協商采取土地置換的補償方式。利用政府收回鐵路用地的契機，經土地評估，擇地置換給鐵路企業土地用于生產建設。如需經營開發，可采取土地出讓的方式，補繳土地出讓金后去的出讓土地盤活土地資產。

3.積極參與城市建設規劃

鐵路企業應依據城市總體規劃、土地利用總體規劃，根據鐵路中長期的發展并結合近期發展目標，滿足鐵路運輸生產和經營需要，通過與政府規劃部門協商，把鐵路用地規劃納入城市總體規劃中去，對鐵路用地的進行統籌協調，合理安排鐵路用地的利用。同時，對因生產運輸需要，不宜有政府收回的地塊，應與政府積極協商變更或調整城市規劃。

4.開發利用盤活土地資產

鐵路企業及時掌握鐵路用地利用現狀，對一些生產力布局調整后空置的土地，及時提出調劑利用方案。對因廢棄鐵路用地、城市零散地塊，可以與政府協商進行土地置換或合作開發，盤活鐵路用地資產，確保鐵路用地保值增值。

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關鍵詞：集體土地房屋 拆遷安置房 登記

在中國城市化建設的進程中，涉及廣大農民的集體土地房屋拆遷工作，一直是關系民生與社會和諧的工作熱點之一。造成集體土地房屋拆遷安置房登記難的問題，既有體制性的原因，也有拆遷過程中拆遷部門工作失位的原因。

1.集體土地房屋法律關系多樣性

由于各地農民的知識文化水平與其法制意識的不一，導致當前集體土地房屋法律關系的多樣化。其一，產權合法權屬法律關系。對于那些建房時間不長，且產權人產權意識較強的農民，他們相對而言手續較為完備，依法辦理了建房審批手續，并按規定辦理了《集體土地使用證》及《房屋所有權證》，這種情況則屬于產權合法權屬法律關系。其二，事實權屬法律關系。在農村大多數老房子是七、八十年代以前建造的，有部分能提供當時地方主管部門出具的建房證明，很多的則沒有任何手續。這種在農村目前表現為大多數，房屋所有權登記的很少，大部分持有的是《集體土地使用證》，到拆遷安置時，現被拆遷人又是經過繼承、受遺贈等方式取得被拆房屋的產權，所以很多農民的房屋在拆遷后出現了各種紛繁復雜的法律問題。[1]

2.集體土地房屋拆遷安置房登記存在的問題

鑒于集體土地使用者自身的文化素質、相關農村房屋產權法律的不健全與集體土地房屋事實權屬現象的廣泛存在，直接造成了集體土地房屋拆遷安置房登記存在諸多的困難。

2.1原房屋產權法律關系模糊

一是，原房屋存在隱性共有人。眾所周知，我國農村真正進行過房屋所有權登記的很少，因從未以法律的形式確認過產權，權利人經過多次轉移，例如分割、離婚析產等形式，房屋可能存在隱性共有人。二是，遺產性房屋產權繼承人模糊。這種情況可以分為三類：一類是孩子較多的家庭，遺產按鄉規民俗往往分割給兒子，出嫁的女兒認為自己根據繼承法的規定也是合法繼承人，從而導致繼承人之間的糾紛；二類是在對父母贍養不均的情況下，父母對房屋產權遺囑分配導致糾紛；三類是父母生前與某個子女有遺囑，或與他人存在房屋交易現象，在房屋轉移涉及相關法律程序不健全的情況下導致的糾紛。這些存在糾紛的房屋往往缺少有效的法律文件，權利人之間的糾紛只有通過法律的途徑才能得到最終的解決。

2.2拆遷前產權確認工作失位

拆遷前產權確認是做好拆遷安置房登記工作的最基礎最扎實的第一步，但由于房地產建設的趨利性以及地方政府對地方發展建設的迫切性，導致拆遷前的產權確認工作失位。其成因可能程序不到位，調查不仔細。拆遷部門一方面由于拆遷任務重很難在短時間內認真仔細完成大批量的調查摸底，另一方面由于聯系當事人困難等原因，無法完成相關確權資料的搜集，就匆忙予以認定，被拆遷人相對而言文化程度不高，法律意識比較淡薄，對拆遷政策不是很了解，從而導致產權確認出現誤差。[2]

2.3 拆遷過程具體執行有偏差

由于參與拆遷的工作人員其專業、知識水平與業務職責的不同，及對相關法律法規及房產登記方面的知識較為缺乏，與被拆遷人簽訂拆遷補償安置協議時存在兩個方面的問題：一是，難以做到審查繼承、受遺贈等的相關法律關系，直接由某個繼承人或人直接簽訂拆遷補償安置協議。二是，對存在產權糾紛的房屋疏于糾紛的處理，只要關系人方誰對拆遷工作有利就傾向于誰，從而導致缺少相關法定的材料。

2.4拆遷安置房登記缺少必要的材料

拆遷前與拆遷過程中工作的失位，其直接結果就是拆遷安置房登記時缺少相關規定的材料要件。一是，原產權來源依據材料缺乏。在事實權屬廣泛存在的情況下，原產權來源依據顯然是缺少的，與拆遷前產權確認工作的失位，導致被拆房屋缺失重要的相關來源材料，等拆遷后被拆遷人申請安置房登記時，根據房屋登記的相關規定，無法辦理安置房的登記。二是，產權轉移材料缺乏。對于一些原被拆房屋是通過繼承、受遺贈等方式取得的，而未辦理相關的法定手續，拆遷后被拆遷人拿到安置房申請辦理登記時，因原權利人（被繼承人）與被拆遷人（繼承人）之間存在轉移的形式，由于缺失法定的繼承材料，不符合《房屋登記辦法》的規定，而不能辦理安置房的登記。

3.集體土地房屋拆遷安置房登記問題解決辦法

根據當前集體土地房屋拆遷安置房登記工作的實踐，由于現實情況的復雜性，房屋登記部門只有立足工作的實踐，積極向建設主管部門建言獻策，促使拆遷部門拆遷前不斷完善各方面工作以及拆遷后的程序缺失的補救措施。現從以下二方面來探討予以解決與完善：

3.1不斷完善拆遷前的確權工作及依法辦理拆遷安置工作

其一、按規范做好拆遷前的確權工作。首先，拆遷部門做好宣傳工作，讓被拆遷人意識到對房屋的確權會直接影響到今后的拆遷補償工作，關系到每個人的切身利益，提醒被拆遷人需提供房屋的所有合法來源依據。其次，是拆遷部門進場確權時必須走訪、聯系到被拆遷人本人，充分聽取他的意見，收集房屋的來源資料，接下去才能對產權進行客觀的予以確認。最后，確權工作完成后，需在房屋所在地集體經濟組織張貼公告，征詢無異議后方可進行拆遷補償安置協議的簽訂。其二、依法辦理拆遷安置工作。拆遷部門應引導被拆遷人因繼承、遺贈等方式取得的房屋需按規定辦理相關的繼承公證等必要的手續。在辦理拆遷安置工作時，拆遷部門應嚴格把關，簽訂拆遷補償安置協議時需嚴格按照繼承法等法律法規的規定辦理，為以后的拆遷安置房登記做好基礎工作。

3.2拆遷安置房登記時對登記要件的完善與補救

事實權屬無爭議的被拆房屋，因被拆遷人是經過繼承、受遺贈等方式取得的，因缺失法定的繼承關系證明，對此類缺失登記要件的可以從以下三種途徑予以完善與補救：一、現取得安置房的被拆遷人可以到公證機構辦理相關法定繼承關系的公證，被拆遷人取得公證材料后可辦理安置房的登記；二、被拆遷人還可以通過人民法院或者仲裁委員會申請司法確認的形式，被拆遷人憑人民法院或者仲裁委員會生效的法律文書可辦理安置房的登記；第三、拆遷部門牽頭組織建設、土地、司法、稅務等部門組成專門的調查小組，對拆遷安置中涉及繼承、受遺贈等情形案例特殊通過以上兩種途徑也難以解決的，通過調查小組對他們的法律關系進行審查，根據繼承法等法律規定，需補充材料的按規定進行補充，經確認無產權糾紛的以參會相關部門的聯審會議紀要的形式進行確認，被拆遷人憑聯審會議紀要可辦理安置房的登記。[3]

結語

集體土地房屋建設農民的自發性、產權意識薄弱性以及地方政府主管部門工作的不足，需要地方政府創新開展工作化解各種矛盾，做好拆遷安置房登記這項工作，切實保障集體土地房屋被拆農民的合法權益。

參考文獻

[1]王太高，姚俊，趙杰，趙堅. 城市規劃區內集體土地房屋拆遷制度研究[J]. 中國人口資源與環境，2010（5）

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［關鍵詞］ 小產權房原因對策

近些年，關于小產權房問題的爭論層出不窮，國土資源部也頻頻出面來遏制小產權房問題。但是由于小產權房本身存在的爭議，這一問題并未得到真正的解決。

所謂小產權房，是指未經法定的征地和審批等程序，由村集體組織（或聯合開發商）或村民在集體土地上建設并出售或出租的房屋。小產權房是相對于大產權房出現的概念，小產權并沒有真正的產權，不能獲得由國家建設部門頒發的房屋產權證書，只能得到由鄉鎮政府或村委會頒發的產權證書，所以稱之為小產權。

一般來講，小產權房具有以下幾方面的特征：（1）小產權房是建在集體所有土地之上；（2）小產權房是用于出售或出租的房屋；（3）小產權房沒有國家建設部門頒發的產權證書；（4）小產權房的供給主體是鄉鎮和村委會。

一、小產權房產生的原因

小產權房問題是一個綜合性的社會問題，其產生原因是多種多樣的。本文主要認為：城鄉二元制的社會結構制度是導致小產權房出現的根本原因，商品房價格瘋狂上漲是致使小產權房得以快速發展的主導原因，相關法律的不完善是小產權房問題不能得到很好解決的直接原因。

1.城鄉二元制的社會結構制度是導致小產權房出現的根本原因

我國城鄉二元制的社會結構制度導致其在土地管理上也表現出二元的特征。我國農村實行集體所有制的土地制度，農村集體建設用地沒有正式的土地使用權拍賣市場，對于建設在集體所有制的農村土地上的房屋當然也就沒有正式的產權，不能進行土地的轉讓和抵押活動。而城市建設用地擁有正式的土地使用拍賣市場，可以通過市場定價，將土地使用權拍賣出去，所以城市的建設用地都擁有產權，可以進行轉讓、抵押等活動。農村集體建設用地如果想進入房地產市場，必須經過國家相關部門的征收和審批才能將集體土地變成國有土地，然后由國家收取土地出讓金，給予農民一部分補償金，而農民得到的這筆補償金要遠小于建設小產權房出售所獲得的利益。所以這種城鄉土地制度的二元結構是導致小產權房出現的根本原因。

2.商品房價格瘋狂上漲是致使小產權房得以快速發展的主導原因

在城市中，日益飆升的房價使得中低等收入人群擁有一套屬于自己的房子成為了一種奢求。再加上政府提供的經濟適用房、兩限房等政策性住房的供應量相對大部分無房族來說是微不足道的，且分配中出現的漏洞使真正迫切的需求得不到滿足。這些問題都是促使小產權房快速發展的主導原因。 由于小產權房的建設不需要向國家繳納大量的土地出讓金以及各種稅費，所以其價格一般僅是同地區商品房價格的1/3甚至更低。小產權房以其價格低廉的優勢受到了中低等收入人群的青睞。對于開發商而言，城市建設用地的使用權取得越來越困難、拍賣價格也越來越高，而農村土地使用權取得相對容易且價格低，所以通過以租代征的方式取得農村集體土地建設房屋，開發商可以極大地降低開發成本，使其獲得更高的收益；對于集體土地所有者而言，通過出租土地獲得的收益也遠超出了國家征收后給予的補償金。正因為小產權房給需求和供給方帶來了雙贏，所以使其得到了迅速的發展。

3.相關法律的不完善是小產權房問題不能得到很好解決的直接原因

迄今為止， 憲法與法律并未明令禁止農村宅基地使用權流轉，有關部門禁止農房與宅基地使用權交易的行政干預，其本身是違憲違法的。依照《民法通則》的規定，農民應當依法對自己的房屋享有占有、使用、收益和處分的權利。另外正式頒布的《物權法》中也刪去了原草案中禁止城市居民購買農村宅基地使用權的條款。而《土地管理法》及其實施條例、《城鄉規劃法》等法律法規中對土地資源的使用卻進行了嚴格的界定，特別是對農村集體土地進行了強制性的保護。《土地管理法》 第六十二條第四款規定：“農村村民出賣、出租房屋后，再申請宅基地的，不予批準。”第六十三條：“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”由此可見，相關法律對于小產權房的規定還不是很明確，致使小產權房問題一直沒有得到很好的解決。

二、小產權房造成的影響

小產權房的產生和發展引發了一系列的問題。這些問題對我國的經濟環境以及城市發展造成了許多負面影響。本文認為小產權房在以下幾個方面的負面影響是非常突出的。

1.占用耕地，損害農民利益。

如果任由小產權房以現在的狀態繼續發展，會使利益相關者在利益的驅使下大量建造小產權房，占用農民土地，減少耕地面積，損害農民的根本利益，也使國家的糧食安全受到威脅。

2.購房者權益無法保障

由于小產權房現在還不受法律的認可和保護，購房者沒有國家統一發放的房產證，不能擁有房子的所有權，無法進行轉讓，在遇到拆遷補償等問題時利益難以得到保障。

3.擾亂房地產秩序

開發商通過以租代征的方式取得農村集體土地建設房屋，可以極大地降低開發成本，使其有更大的定價空間，這無疑對現有的房地產價格體系形成猛烈的沖擊，擾亂房地產秩序，嚴重時可能危害到國家金融安全和社會穩定。

4.影響城市總體規劃

城市的發展是需要統籌規劃的，城市規劃中的土地都有其功能定位并按照科學的方法加以開發利用，而小產權房的建造都是以短視的簡單開發收益為目的的行為，缺乏長遠的戰略性的指導和管理。這無疑對城市未來的發展形成了阻力，打亂了城市的空間布局和功能定位。

三、解決的措施

小產權房在發展過程中產生的問題不僅僅局限于上文提到的幾方面，其問題產生的影響也可能是非常深遠且無法預測的。為了從根本上解決小產權房問題，本文提出了以下幾條探討性的建議。

1.對于已經建成并出售的小產權房給予轉正措施

對于已經建成并出售的小產權房，為了維護社會的和諧與穩定，避免激化社會矛盾，政府應該積極推行措施將小產權房轉變成大產權房。如果將小產權房一刀切，全部摧毀，必將會引起社會的不滿，政策繼續執行的可行性無法預測。所以為了從根本上解決這部分小產權房，政府應該及早出臺措施，將小產權房轉正。

2.加快城鄉一體化，完善相關法律

城鄉二元制的社會結構制度是導致小產權房出現的根本原因。所謂治標先治本，實現城鄉一體化是解決小產權房問題的關鍵，對于土地政策的“一國兩制”應盡快解決。 盡快實現農民宅基地市場化，為真正實現“同房同權”理順法律關系，這是解決小產權房問題的法律基礎。完善現行的《土地管理法》、《物權法》、《房地產法》等相關法律，加快解決小產權房的流轉問題，確立農村集體土地使用權流轉的法律制度，尊重農村集體對土地的所有權，保障農民的土地收益。加快相關法律法規的出臺，對正在建設的或者有趨向要建的小產權房做出明確的政策性約定。

3.遏制商品房價格上漲趨勢，將房地產價格控制在合理的范圍內

房價問題已經成為國家迫切需要解決的重點問題。住房是人民生活的基本保障，房價直接影響著人民的生活質量。總理在政府工作報告中明確指出，要積極遏制房價過快上漲的趨勢。所以將商品房的價格控制在合理范圍內，使大多數居民有能力去購買商品房，這能夠在很大程度上降低小產權房的購買需求，解決小產權房問題。

四、結語

小產權房存在的爭議已經得到了社會各界的重視，其牽涉到買房人、開發商、農村集體以及政府等多個主體的利益。小產權房問題的解決必須本著“以人為本”的精神出發，最大限度的保證人民的利益。而法律制度的初始設計也應當是維持利益均衡的，國家應該針對小產權房盡快制定或修改相關法律，在兼顧各方利益的基礎上，推行農村集體土地使用權的自由流轉，從而促進城鄉一體化的盡快實現。將已經建成并出售的小產權房盡快出臺措施給予轉正，并加大力度治理房地產市場，使房地產市場能夠更健康的發展，從而消除小產權房問題。

參考文獻：

[1] 白雪： 小產權房的形成原因及出路探析. 法制與社會. 2010,2

[2] 松石磊：小產權房出路探析. 經營管理者. 2010,7

[3] 范真： 消化小產權房問題的四條途徑. 國土資源導刊. 2010,4

[4] 蔡繼明：妥善解決小產權房問題. 廣東商學院學報. 2010,2

[5] 席陽： 淺析我國小產權房的危害及對策. 經營管理者. 2010,6

[6] 李延鑄：關于小產權房問題的制度性成因及其依法應對. 四川行政學院學報. 2010,2