農村土地產權制度范文

導語：如何才能寫好一篇農村土地產權制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：集體所有權；融資；政策；物權法；土地法

三農問題的存在，并不是中國特有，農業發展問題依然是國際性的難題。雖然目前有一種說法：“看三農，到華西”，可是華西村并不具備中國農村代表性，華西村也絕非是通過農業脫貧致富的。再看另一個農村改革代表小崗村，小崗村以大包干著名，30年來雖然變化很大，但從整個發展過程來看，單純的農業生產本身卻難以推動小崗村走上小康之路。“無農不穩，無工不富，無商不活”。農村想要走上致富路，單靠農業是很難實現的。除了要建立一流的農業，還要加大工業和工商業的比重，徹底的改變農村的產業結構，建立農工商一體的農村經濟

一、農村土地與融資

改變農村產業結構，要辦好農村集體企業，鼓勵農村家庭從事非農產業的生產經營活動。但是農村集體企業要做大做強，農民家庭生產經營要形成規模并不斷發展，往往會遇到資金瓶頸。解決資金短缺問題，招商引資無一是一個很好的辦法。但是，招商引資不能從根本上解決現在中國農村普遍存在的融資困難問題。現階段中國農村金融制度建設還不健全，鄉鎮企業、農村家庭和農民個人的融資渠道非常有限。

土地是人類之母，他養育著全世界不同膚色的人類，在中國的廣大農村，土地養育著8億勤勞勇敢的中國農民。土地是農村最重要的資源，是農民集體擁有的巨大財富。如果允許集體土地進入市場進行交易。農民就有了獲取農村經濟發展需要資金的重要保障。然而現實情況卻是集體土地不能進入市場進行交易。如果農民能用土地作抵押物進行抵押貸款。也可以從銀行獲得一定數額的經濟發展資金。然而現實情況卻是銀行不僅不允許農業用地和宅基地使用權作抵押進行貸款，也不愿意接受用集體建設用地使用權作抵押物進行貸款。

二、農村土地融資的政策障礙

農村融資渠道不暢的因素很多，筆者認為關鍵因素是存在著土地政策障礙。

1.集體所有權主體不明

現行法規沒有明確規定農民集體所有權主體的構成要素和運行原則，沒有賦予權利主體的法人地位。《土地法》規定“農民集體的土地，依法屬于村民集體所有的，有村集體經濟組織或村民委員會管理；已經分別屬于村內兩個農村經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(鎮)，由鄉(鎮)農村經濟組織經營、管理。”對農民集體經濟組織也只做了原則性的表述。由于農民集體經濟組織多變，常常出現權利主體的缺失。

由于集體所有權主體不明，常常出現主體缺失，不僅影響了招商引資的效果，也打擊了銀行對農民貸款的信心。

2.集體土地不能在市場上流動

由于土地產權的二元結構，集體土地不具備國有土地享有的商品權利，不允許在土地市場上合法流動，這就從法律上剝奪了農村通過集體土地流轉，從土地市場上獲取生產發展資金的權利。農民為了融資，不惜違背國家政策規定，進入土地隱形市場進行土地交易。于是“畫家村”、“演員村”十分顯眼的出現在農村的土地上。小產權法也屢禁不止。

三、解決法律障礙的構想

要解決上面的二個問題，溫州模式和義烏模式雖然值得借鑒，但分析其實質也就是將集體土地先征為國有土地，再按國有土地相關規定辦理土地流轉。但是上述模式基本上只解決了部分宅基地，也就是城郊結合部農村宅基地的流轉問題。其實質也就是頭痛醫頭，腳痛醫腳的辦法，而且兼顧不了公平，沒有從根本解決農村土地的流轉問題。為此可考慮從以下兩個方面考慮：

1.徹底實現土地國有化

土地的二元產權會產生了很多難以解決的問題，進行集體土地國有化是符合中國國情的，也是將中國土地二元產權制度轉變為一元產權制度的最佳途徑。集體土地國有化后，土地的所有權由政府行使，不僅從根本上解決了農民集體土地所有權主體虛空缺位的問題，也可使農民的農用土地使用權和宅基地使用權得到充分的保護，并且實現農村土地使用權的利益最大化，為農村的產業結構調整和經濟發展都能起到很大的推動作用。

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1.我國農村土地產權制度現狀

1.1所有權現狀 目前我國農村土地制度的基本狀況是：土地所有權屬于集體，農戶擁有一定期限內的承包經營權；土地經營權可以在承包期間依法、自愿和有償轉讓，但不能用作抵押。這一制度雖然是對傳統農地制度的創新，但是在中國的一些地區，所有權的模糊性已經產生，導致土地關系混亂，這不僅表現在土地產權主體的二重化上，還表現在“集體”作為土地產權主體所引起的概念上的模糊性和虛置性。前者表現為“集體”究竟是指村民小組、村委會還是鄉鎮，并沒有明確的規定，從實踐看，三方都在扮演“集體”的角色，都在行使集體土地的所有權；后者表現在“集體”本身是一個抽象的概念，沒有行為能力，即沒有行使集體土地所有權的能力，這樣，由村民小組組長、村委會主任、書記，鄉鎮長、書記等代行集體土地所有權也就成為必然，但這同時會產生復雜的委托關系，最終導致土地利用的低效率。我國現行體制下的農地產權可分為三部分：一是農地所有權歸集體所有，集體依法組織土地發包或對土地進行再調整；二是農民獲得農地承包權和使用權，農民可自由安排生產；三是國家對農民的承包經營權進行嚴格的規定和控制。這種共同所有制的制度安排下，農民僅作為名義上的所有者，并沒有擁有對農地的真正處置權，因此農民對農地的所有權并不是完整意義上的所有權，而是一種不完全或稱作“有限的農地所有權”，還存在著外部力量對農地所有權的種種侵蝕，容易導致產權殘缺。由于所有權不明晰，形成了集體和農民雙方對自身權利的虛幻和錯位，正是由于這個原因，在許多農村，農地頻繁調整，農民很難長期穩定地使用土地。

1.2 收益權現狀 我國目前模糊的土地收益權導致農民沉重的稅費負擔。所謂土地收益權指的是擁有土地帶來的損益的權利。具體是指土地的收獲物、土地本身增值或貶值、土地轉讓、轉租所獲得的益處等。收益權的完全與否，依賴于各種土地合約的條款、土地制度、政治制度、法律制度及其非正式制度的限制。由于我國農地的產權關系模糊導致了農民所交費用缺乏明晰的體制，村鎮干部的“尋租”行為嚴重，農民應得權益得不到合法保障，農民的負擔沉重。雖然規定：“交夠國家的，留夠集體的，剩余是自己的”，但在實際執行起來成了一種模糊的土地收益權分配方案，這是因為具體的標準是由村鎮自行制定，他們往往除征收國家法定稅費外，還要在一段時期內向農民征收各種費用以彌補政府財政支出，而農民對其缺乏有效監督機制與能力，導致合法權益得不到應有保障，更有不少地方的村鎮集體借助于這種不透明的收費機制，大搞不合理的攤派，成為他們“尋租”的手段。

2.當前我國農村土地產權制度存在的問題

2.1農村土地產權主體模糊 根據我國現行的農地產權制度，農村土地產權存在多元主體，主體界定模糊，有主體交叉現象。《憲法》規定：農村和城市郊區的土地除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。《民法通則》規定：集體所有的土地，依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織所有。已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有。從兩法中可以明確看出，農村土地產權主體有國家、鄉（鎮）農民集體經濟組織、村農業生產合作社等農業集體經濟組織，沒有農民。那么哪些土地歸哪些產權主體所有？首先，《憲法》中哪些土地屬于國家所有，哪些土地屬于集體所有規定不明確，在操作中也不明確。其次，《民法通則》中規定集體土地的所有權代表為農業生產合作社或村民委員會，也可以是鄉（鎮）農民集體經濟組織，但村、鄉（鎮）兩級誰為所有權代表規定不明確。另外，《土地管理法》規定：村農民集體所有的土地已經屬于兩個以上農民集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有。據此，土地可以屬于村民委員會所有，也可以屬于村民小組所有，與《憲法》、《民法通則》的規定不完全一致。上述法律規定在實際操作中經常出現多元主體對農村土地產權交叉所有的問題。

2.2 農村土地產權界定不明晰 農村土地產權界定不明晰主要表現在三個方面： 所有權界定不明晰。農村土地所有權歸集體經濟組織，但究竟屬于哪一級集體經濟組織，是鄉（鎮） 、村還是村民小組并不清楚。由于“三級所有”的歷史原因，也由于行政區域的變更，造成所有權的界定不清楚；土地使用權界定不明晰。在剛剛過去的15 年的承包期中，大部分地區的農村土地進行過多次小調整及不同程度的大調整，調整的實質是調整土地使用權，這與農民土地使用權穩定的期望是不相符的；處置權界定不明晰。由于所有權界定的不清楚，必然導致土地處置權的混亂。

2.3農村土地產權權責混亂 我國現行農地權利制度權項內涵不清，權責混亂現象十分突出：一方面， “集體”作為土地所有者對土地使用的管理和監督沒有明確的程序和形式；另一方面，土地承包者的權利和義務缺乏具體的規定。在土地所有權與承包經營權的內容、界限和法律形式等都不明確的情形下，明顯缺少所有者與經營者之間資產利益約束。農民在耕地上的權利也很不明確，時常面臨被鄉村兩級政權組織征調他用的風險，或者被收回重新分配，各地近年來不斷發生的農民與鄉村政府因土地使用權造成的糾紛就充分證明了這一點。在這種排他性很低的權利制度下，難以形成土地投入積累機制，在土地經營上的短期化行為以及對土地的掠奪性經營在所難免。

2.4基于農村土地產權的管理機制乏力 隨著我國農村經濟體制改革的深入，土地法律體系的建立和健全，農村土地權利已經由原來籠統的土地所有權細化為土地占用權、使用權、收益權、處分權。土地抵押等權利的使用現象也十分普遍。有些地方的荒山、荒坡、荒地和荒灘在不改變其所有權性質的前提下，進行了有限期的土地使用權拍賣。根據物權公示原則，在設立、變更、轉移、消滅物權時，必須履行一個能讓外界承認該權利變動的程序。對于土地物權而言，該公示就是登記。但我國現行法律僅對集體土地所有權和集體土地建設用地使用權確立法定的登記發證制度（實際上有些地方連集體土地所有權的登記工作也沒有很好地開展），對大量農用地（包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等）和未利用地卻沒有設立使用權。未依法進行登記的各項土地權利，其主體權益難以保障，同時又給農村集體土地的管理工作帶來很大的難度。

3.農村土地產權制度改革的幾點建議

3.1要考慮路徑依賴 在設計農村土地產權制度進一步改革方案時，不能不考慮到制度變遷路徑依賴的作用。如果離開中國特定的歷史和現實國情去改革我國的農村土地產權制度，必定會遭到土地制度變遷路徑依賴的抵抗，結果會事與愿違。考慮到路徑依賴問題，我國農村土地產權制度改革的方向應該是在堅持農村土地集體所有的前提下，強化農民對現有土地的長期使用權，并通過法律手段保證土地使用權的合理流轉，給予農民用、養土地的激勵，以克服短期化行為和粗放經營慣性，保障農業的可持續發展。

3.2要注意兩種模型的使用和配合 制度變遷有兩種模型：誘致性制度變遷和強制性制度變遷。誘致性制度變遷指的是現行制度的變遷或替代，或者是新制度安排的創造，由個人或一群人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。它必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機會引起，具有盈利性、自發性、漸進性的特點。強制性制度變遷是由政府命令和法律引入來實現，主體是國家。誘致性制度變遷和強制性制度變遷都遵循成本—收益原則，都是對制度不均衡的反應。改變目前農村土地產權制度的缺陷，需要兩種變遷模型并用。一是強制性制度變遷，進一步延長土地承包期限以克服短期化行為；運用法律等手段保護農民的利益，嚴格控制占用農業用地；對非農用地的占用要依法、合理，并給予合理的補償。二是尊重農民的自發創造性，對目前農民自發嘗試的土地使用權流轉方式，如反租倒包、土地有償轉包或轉讓、土地投資入股、土地信托服務、土地互換等，要允許試驗并加以規范和引導。

3.3要注意制度變遷的兩個層面 制度變遷有兩個層面，一是形式或技術層面，這個層面的變遷完全可以大膽借鑒國外經驗，如股份制、股份合作制的技術和操作程序。二是利益和基本制度層面，如土地的所有權制度、使用權制度，是一個錯綜復雜的利益博弈過程。各國的產權根基、法律制度和文化傳統不同，這一層面的制度變遷無法照搬外國經驗。

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關鍵詞：農村；土地產權；；土地流轉

1.我國農村土地產權制度存在的問題

1.1規模效益差 按照平均主義原則分配，各承包戶土地零碎分散，土地經營規模很小，嚴重地制約著土地的正常經營。許多承包戶的經營水平和經營條件與其土地經營規模不相適應：1）許多經營水平高、經營條件好的農戶，所承包土地的面積卻不能增加或很難增加；2）許多經營水平低、條件差的農戶，所承包土地的面積卻不比別人少。這樣，為數龐大的土地面積被束縛在低水平的經營軌道上，數額眾多的種田能手卻不能在農業生產上盡其所能。這是對極為珍貴的土地資源的極度浪費，也是對潛力巨大的先進生產力要素的禁錮與廢棄。

1.2消極經營，經營行為惡化 在現行承包土地分配機制下，承包戶即使有較高的經營水平和較好的經營條件，也不能擴大土地經營規模，而規模狹小和零碎分散的土地經營效益低下，必然影響他們的土地經營熱情，制約和降低他們的經營積極性，很多農民逐漸轉為從事非農產業，造成大量的農地撂荒、拋荒現象。

1.3土地流轉困難 由于承包經營權內涵的不充分、不明確，導致農戶對土地使用權缺乏安全感，農地耕種趨向于短期化行為，出現了掠奪式經營、改變耕地利用方向等現象，這種情況自然會使承包地流轉困難，使承包農戶土地經營規模難以擴大，不利于土地資源的合理配置。土地流轉中還存在許多不規范的地方，加上土地流轉的中介組織不健全，缺乏土地流轉市場，更加阻礙了農村土地的流轉。

2.我國農村土地產權制度的問題產生的原因分析

2.1所有權主體不明確 我國《憲法》第10條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，宅基地和自留地也屬于集體所有。”《土地管理法》第10條規定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。”而集體可以有鄉鎮、村、村民小組3個層次，“集體”到底是指哪一層次，法律沒有明確的規定。

2.2各項權能殘缺 我國《物權法》明確規定土地承包經營權為“用益物權”，作為物權，就應該尊重農民擁有的權利，包括占有權、使用權、收益權以及轉讓權、抵押權、入股權等處置權不受侵犯。但實際上，農村集體成員承包的土地只能通過轉包、互換、轉讓等方式流轉，國家禁止其對外入股和抵押。農戶對承包的土地和使用的宅基地、自留地、自留山，不得買賣、出租和擅自轉讓。集體土地的終極支配權一直掌握在國家的手中。而且由于承包經營權內涵的不充分、不明確，導致了集體在土地支配上的權利空間過大，土地調整具有很大的隨意性。

如果某開發商要開發某塊農民集體所有的土地，這塊土地只有先被國家或地方政府征收，然后再由國家或地方政府出讓土地使用權。征收是集體土地對外流轉的唯一方式。這不僅使集體土地所有者完全喪失了土地的處分權能，同時由于國家征收集體土地所給予的補償遠遠低于土地市場價格，使農民失去了本應屬于集體的土地收益。農民作為產權制度主體卻并不擁有充分的土地財產收益權和處分權，只是名義產權制度主體，而不是真實產權制度主體。

2.3缺乏有效流轉機制和農村社會保障制度 土地承包權的流轉只能有轉包、互換、轉讓等方式，大多是以農戶自發形式進行，缺乏相對完備的法律規范和操作程序，以致存在盲目性和違規性，嚴重損害了相關農民的權益。另一方面，我國的社保制度實際是將農村和農民排除在外的城市居民保障制度，對于農村居民來說土地就起了養老、失業等社會保障的功能，盡管一些農村居民已經脫離土地進入非農產業，但出于對未來生活的保障，他們還是保留土地，造成了土地的拋荒、撂荒，這是土地資源的嚴重浪費。

2.4缺乏法律法規有效保護 目前，土地產權的法律法規仍然存在許多不健全的地方，具體可歸結為以下3種情況：1）有法不依，執法不嚴。中央和政府制定了諸多的法律法規，但破壞土地產權的事件卻屢屢發生，如私自撕毀合同、隨意調整土地承包期等已是司空見慣，這說明有法不依的情況在農村已是相當嚴重。違法情況的屢屢出現，同時也說明了執法機關對《土地管理法》的執行不得力。2）無法可依。例如有關農村土地產權的買賣以及地役權的界定和實施規則，就沒有相應的法律法規。3）法律法規內容籠統，不具有可操作性。雖然《農業法》中規定了土地承包權可以在發包方同意的條件下，允許有償轉讓，但在轉讓過程中的一些具體規定卻沒有給出，在實際操作中具有很大的任意性。

3.完善現行農村土地產權制度的途徑

3.1明確所有權主體，做好農村土地確權、登記、頒證工作 在現行體制下，農村集體土地所有權由縣級人民政府土地行政主管部門管理；農民土地承包經營權證則由縣級農業主管部門管理。農村土地權利的登記被分割為2個部門，容易引起管理上的混亂，不利于土地權利的保護。農村土地權利確定和流轉登記應盡快實行統一管理。

3.2完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的權利 當前農村的土地承包經營權缺乏明確的抵押、入股、轉讓等權利，大大地限制了土地的流轉，使我國農地難以形成集約經營，產生規模效益。

3.3建立完善的流轉制度，保障農民權益 加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障。在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益。

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    我國土地產權制度與西方國家不同,西方國家多采用私有產權形式,而我國自建國以來,土地資源一直被歸入公有產權形式,雖然進行了一定的改革,所有權始終是公有屬性。在這種公有制產權安排下出現了城鄉彼此隔絕的“二元”土地制度,形成了一套具有計劃經濟特征的中國式城市化土地利用模式,即政府高度依賴于“征地-賣地”模式獲取城市化的巨額資本[1]63-64。在市場配置資源為主導的今天,這種土地產權制度安排必然受到市場經濟轉型的強烈影響[2]。近年來,圍繞滿足城市化對土地的需要,我國各地尤其是經濟發達地區和大中城市近郊在推進統籌城鄉發展中紛紛進行農村土地產權制度創新,取得了一系列的實踐創新,對當前土地制度實現了較大的突破,如重慶、廣東等的農地入股制度改革,天津、浙江等地的“宅基地換房”與“兩分兩換”制度改革,成都等地的“還權賦能”制度改革等。歸納起來,各地的實踐探索主要包括兩個方面:一是對農戶承包地重新確權頒證,進一步明晰承包地的用益物權權能,以此為基礎建立新型土地股份合作組織;二是建立農村承包地經營權流轉市場,促進農村承包地經營權能夠以市場需求為導向在更大范圍流轉,推進土地適度規模經營[3]。

    在各地開展的農村土地制度創新中,成都市走在了全國的前列,探索了稱之為“成都經驗”的改革之路。成都市于2003年提出以“三個集中”①為核心的城鄉一體化建設思路,2007年6月被批準成為全國城鄉統籌綜合改革配套試驗區,并于2008年1月啟動了以確權頒證為起點、以“還權賦能”②為核心的新一輪農村土地產權制度改革,2009年5月又在全國率先開展了農地承包關系長久不變改革試點,將農村潛在土地權益變成現實的資產、資本及收入流,全面突破城鄉二元結構的束縛,城鄉收入差距比全國平均水平低1/3③,是全國唯一在城鄉經濟快速增長的同時,城鄉收入差距得到遏制并呈縮小趨勢的特大中心城市[4]。為提煉成都市農村土地產權制度創新的一般條件和要求,為更大范圍的土地產權制度改革提供參考,筆者于2011年5月、11月,在成都市委統籌城鄉工作委員會的指導和幫助下,組織了4人調研小組,2次對成都市各職能部門進行了多次座談、訪談及所屬三圈層部分地區的農戶、業主及鄉村干部進行了實地問卷調查,重點研究農村土地產權制度創新的運行機制及面臨問題,探索深化與推廣成都創新路徑需要解決的重大問題。具體調研對象為:成都市統籌委的政策法規處、經濟處及市國土局、市農委、市林業局等部門;一圈層的錦江區三圣花鄉;二圈層的溫江區永寧鎮、雙流縣興隆鎮;三圈層的都江堰市天馬鎮、蒲江縣壽安鎮、大興鎮等。

    二、產權理論與土地制度的產權屬性

    古典經濟學較早地開展了產權理論的研究,但是研究比較分散,沒有形成系統的理論成果,直到新制度經濟學階段,才形成了以交易理論為基礎的完整產權理論[5],并迅速成為新制度經濟理論的重要組成部分,稱為現代產權理論。現代產權理論的代表人物有羅納德·科斯(Ronald Harry Coase)、威廉姆森(Oliver. Williamson)、斯蒂格勒(George Joseph Stigler)、德姆塞茨(Harold Demsetz)和張五常(Steven. N. Cheung)等人。現代產權理論以科斯定理為主要代表,構成了新制度經濟學的理論基礎。科斯定理闡述了產權安排對經濟活動的影響,以及如何影響資源的配置效率[6]。科斯全面深入地研究了產權問題,認為產權是一束權利的統稱,是權利束,包括占有權、使用權、收益權和轉讓權等具體內容。在交易成本為零和產權初始界定清晰這兩個假設前提下,科斯認為,不管產權初始如何安排,當事人之間的談判都會導致財富最大化的安排,實現資源的最優配置,即市場機制會自動達到“帕累托最優”。這就是科斯第一定理。但是,現實中往往存在交易成本,對此,科斯認為,可交易權利的初始配置將影響交易效率,即交易成本會對產權配置下的經濟效率產生影響[7]。這被稱為科斯第二定理。可見,現代產權理論從交易成本出發,通過明確產權,安排產權關系和產權制度,降低交易費用,市場機制下經濟當事人平等自愿的交易可實現資源的微觀層面優化配置。

    產權制度作為一種基礎性的經濟制度,不僅對經濟效率有重要的影響,也構成了市場制度以及其他制度安排的基礎。依據現代產權理論,土地產權關系明晰與否與提高土地資源有效配置呈正相關關系。當前國際上形成了以所有權為基礎和以使用權為基礎的世界兩大土地產權形態。前者使用權權能相對較小,以土地私有制為基礎進行土地資源的使用和運作;而后者通過土地共有,所有權虛置,相應的使用權權能擴大,獲得土地使用權的團體或個人可以進行土地的繼承、買賣、處置。從實踐來看,兩種土地產權形態并無優劣之分,只是形成的基礎和路徑依賴不同而已,如美日等發達國家建國伊始即實行土地產權的私人所有制,而如印度一些發展中國家則是通過獨立后的改革才逐步確立起來土地私有制。

    我國土地產權制度安排主要體現在《憲法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》中。根據《土地管理法》、《農村土地承包法》的解釋,我國土地產權制度是以國家和集體為所有權代表的公有權制度安排,即城市土地歸國家所有,農村土地歸集體所有,團體或個人只能獲取土地的使用權;農村土地承包經營權主要是指經營主體(農民)依據承包合同而依法享有的在指定土地上從事農業生產經營,并因此而獲利的權利。顯然,我國農村土地制度最顯著的特征“公有私用”,即土地所有權歸為村民集體,使用權歸為村民個人。在這種產權制度安排下,各地在經濟發展過程中根據自身情況進行了不同程度的制度創新,產生了各種具體的制度安排。但是,從物權法的角度來看,我國農村土地制度有關產權主體規定是不明確的,其“集體”的確切涵義并不確切[8]。我國各種土地法規都未對“集體”做出明確的說明,一般認為有集體經濟組織、村民小組、村民委員會等幾種。可見,我國農村土地產權并不具備現代產權意義上的完整權利。近年來不斷涌現的大量土地矛盾和沖突充分說明了這一點。

    三、我國農村土地產權制度安排的路徑依賴及缺陷

    現階段我國農村土地產權制度安排具有強烈的路徑依賴性,帶有顯著的計劃經濟時代特征。建國以來中國土地產權制度先后經歷了三個不同的變遷歷程④,逐漸完成了所有權從私有到公有的轉變,并在法律上確定了城鄉二元土地制度,即城市土地國家所有,農村土地集體所有。此后雖然進行了一定的制度完善,但是所有權始終是公有屬性。自20世紀80年代初期以為核心的農村集體土地產權制度改革,亦是在不改變農村土地所有權公有制屬性基礎上,在集體組織內部實現了土地所有權與承包經營權的分離[9],即農村土地所有權歸“集體”、承包經營權歸農戶的“兩權”分離制度。進入新世紀以來,尤其是十七屆三中全會以后,圍繞土地承包經營權的有效流轉,各地在推進城鄉統籌進程中對農村土地所有權權能進一步劃分,經營權從承包經營權中分離出來,初步形成了“三權”分離制度,即農地所有權歸社區“集體”,社區居民按戶承包農地,農地經營權可以自由流轉[10]。可見,長期以來我國農地產權制度安排是我國土地制度在公有制產權框架下的持續深化和不斷完善,土地產權二元屬性并沒有發生根本性的改變。

    然而,時至今日,我國已進入著力破除城鄉二元結構、城鄉經濟社會一體化發展的重要時期,統籌城鄉發展成為時代主題。在這一背景下,要求消除阻礙要素在區域地理、產業結構之間自由流動的各種制度障礙,通過強化統籌城鄉的市場力量使資源要素和商品服務在統一的城鄉空間維度和可持續發展的時間維度上達到動態均衡配置,實現城鄉之間生產要素的合理配置。但是,作為關鍵性要素的土地資源,在現行農村土地產權制度安排下不僅阻礙了農村經濟社會的持續較快發展,而且導致了城鎮化發展推力的減弱,甚至在一定程度上羈絆了城鎮化的快速發展[11]。當前我國既面臨著工業化和城鎮化擴展與基礎設施建設用地增長需求旺盛、保障經濟發展與保護耕地紅線的“雙保”壓力持續加大,也面臨著農村空心化加劇發展、農地大量被廢棄閑置和低效、無序利用等突出問題[3]。突出表現為城鎮化過程中土地制度缺位和制度沖突,農民土地權利難以有效保護。制度的缺失導致了土地尋租腐敗和亂占濫用農地的現象屢見不鮮,鄉村干部往往充當了土地權利主體的代表,征地補償過程中干群矛盾十分突出;而制度的沖突導致了各種假借統籌城鄉之名行犧牲農村發展空間、損害農業發展和忽視農民土地利益之實的行為屢禁不止。

    依據上述產權理論與土地制度產權屬性的論述,產生這些問題和矛盾的根本原因在于我國農村土地產權制度的缺陷。體現在農村土地產權主體模糊、產權權能殘缺、土地產權缺乏合理的流轉機制、農民土地權利缺乏實現途徑和保護機制以及城鄉土地產權不對等等方面[12]。在農民集體土地產權并不具備與國有土地同等的歧視性制度安排下,這些難題無法得到徹底解決。因此,依據現代產權理論,考慮到我國現行農村土地制度日益凸顯的嚴重矛盾,在城鎮化發展進入到城鄉統籌新階段后,為了進一步增強城鎮化平穩較快發展的農村推力,加快農村城鎮化、農業現代化的進程和實現農民共同富裕的步伐,從產權角度創新農村土地制度成為亟待解決的頭等問題。

    四、成都市農村土地產權制度創新的路徑及創新實踐的效果

    依據現代產權理論,只有明晰并加以嚴格保護的產權才能實現自由平等交易,提高資源配置效率,實現權利人的權益。因而,農村土地產權制度創新的基礎是構建產權清晰的土地財產關系,并施以制度的保護。成都市作為城鄉統籌綜合配套改革試驗區,在“穩定所有權、完善承包權、放活經營權”的前提下,創造性地探索到一條既滿足城市化用地需要又防止征地沖突的農村土地產權市場化創新之路,有效地突破了農村土地產權模糊的瓶頸,為農村土地依法、自愿、有償、有序地流動提供了良好的制度保障。具體而言,就是在確權頒證的基礎上,創建財政耕地保護基金,搭建土地產權交易服務平臺,構建城鄉統一的土地指標交易制度,實現土地資源配置由政府主導轉變為市場主導,并在政府、集體組織、農民以及社會資本投資主體之間建立相應的利益分享機制。為探尋成都土地產權流轉的制度學邏輯,全面推進農村土地產權制度改革提供鮮活經驗,筆者經過廣泛調查和多次深入分析,并在多次征詢成都市委統籌城鄉工作委員會法規處、經濟處以及成都市農委等權能部門意見的基礎上,最終提出以下改革路徑圖。(見圖2)

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關鍵詞：小產權房；農地制度；農地產權制度

近年來我國征地規模不斷擴大，失地農民日益增加，人地矛盾及由征地所引發的社會矛盾也隨之不斷惡化。盡管政府不斷采取相關政策措施，強調保護土地資源，維護農民權益，但由此引發的一系列問題并未被遏制，反而愈演愈烈。而小產權房問題正是這些問題的突出表現之一。小產權房的興起及蔓延現象的背后折射出我國土地制度的不完善，尤其是土地產權制度的殘缺性。而土地產權制度又是農村土地制度的核心。現存的農村土地產權主體不清、產權界定不明晰、產權結構和制度不合理性是我國土地資源開發利用失控、農民基本權益得不到保護和農村土地糾紛不斷增加的根源。因此，從構建和諧社會和更好地解決三農問題的高度出發，深入研究農村土地產權制度改革，積極探索農村土地集體所有制的有效實現形式，構建一種合理的農地產權制度，對充分合理利用與保護有限的土地資源，保護農民的土地權利和實現城鄉統籌發展具有重要的意義。

一、小產權房對我國農村土地制度的考驗

小產權房指的是在未經政府征用的集體土地上，由農民集體繞過政府，直接和開發商達成協議，興建用于出售的房屋。目前，小產權房已成為社會廣泛關注的焦點，其存在使得政府陷入兩難境地，也成為在新農村建設進程中亟待解決的問題。盡管建設部了小產權房的風險提示，但最新的調查顯示，小產權房風險提示未能抑制交易的火爆，從北京到地方，小產權房的交易依然供需兩旺。根據現行的土地制度規定，凡農民耕種的農田都屬于集體所有，不準買賣，也不準隨便改作他用。若要改作他用，必須首先由政府征用，改為國有之后，才能入市交易。由此引起的問題是，一方面政府不允許農民將自己的集體所有制土地用于商品房開發；而另一方面卻通過征收補償的方式，將農村集體土地轉為國有土地，出讓給開發商用于商品房開發。這是一種典型的歧視性法律制度，是侵犯農民憲法上基本財產權利的制度性安排。所謂的小產權房，凸現出我國土地所有制度的缺陷，反映了我國在土地利用方面存在著的城鄉不平等現象，這正是對我國現行土地制度不合理性的現實批判和否定。小產權房的現象充分說明，土地制度不但不利于三農問題的解決，而且對城市化的順利進行也產生了障礙和扭曲。為了更好地解決三農問題和促進城市化的良性發展，要使政府盡早走出困局，避免與廣大農民和城市中低收入者的對立，應接受市場經濟運行的規律，改革與市場經濟的內在要求嚴重沖突的土地制度，讓農民充分實現對土地的權利。

二、我國農村土地制度的反思

目前引起人們廣泛關注的小產權房問題深層次淵源于我國土地的“二元制”結構已不適應進一步深化改革與城鄉統籌發展的需要。

（一）土地產權內涵的界定

對土地產權的涵義，人們有不同的理解。曲福田認為，土地產權就是指土地財產權利，它包括地所有權和由土地所有權派生的土地占有權、土使用權、土地收益權和土地處分權以及與土地所有權有關的其他權利。呂益民認為，土地產權是土地所有權和土地使用權等權能為基礎并反映這權能轉讓和交易過程中所體現的個人或社會受益受損的權益關系。戚名琛等認為，土地產權是以土地所有權為核心的多層次的一系列土地財產權利組合。周誠認為，土地產權就是有關土地的一切權利的總和，土地所有權、使用權、收益等是土地財產權利的組成部分。從以上觀點可以看出，大多數學者的意見是：土地產權以土地所有權和土地使用權為核心的一系列權利，包括占有、使用、收益、處分等權能。

（二）我國農村土地產權制度的殘缺性

我國的土地分為國有土地和集體土地，集體土地產權相對于國有土地產權一直是一種弱化的、不完整的產權，特別是集體建設用地變為國有土地才能使用。在某種程度上形成了“農民有地無權，而集體有權無地”的狀況。我國農村土地產權制度的殘缺性主要表現在以下方面：

1、土地所有權主體不明確，所有權虛置。我國集體土地實行的是“三級所有，隊為基礎”的形式，《土地管理法》規定，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。”但“農民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格的意義的集合群體，這樣一個無法律人格、不能具體行使對土地有效監督和管理的集合群體作為農村土地的所有權主體，必然造成農村集體土地所有權的虛置。

2、農村集體土地產權權能不完整。農民對土地的不具有自主處分權，而處分權又是產權的核心部分。事實上，農民并不擁有真正意義上的農地所有權，而具有的處分權也是非常有限的，現行法律對農地承包經營權雖然明確了可以轉包、出租、互換、轉讓或其他方式流轉的規定，但在程序上、許可上做了明確的限制。當農地非農化時，唯一的合法途徑就是通過國家征收或征用。

3、土地產權制度缺乏法律法規的有效保護。目前，土地產權的法律法規仍然不盡如人意，存在許多不健全的地方，具體來說，可歸結為以下三種情況：（1）有法不依，執法不嚴。有法不依：中央和政府制定了諸多的法律法規，但破壞土地產權的事件卻屢屢發生。執法不嚴：違法情況的屢屢出現，同時也說明了執法機關對《土地管理法》的執行不得力。（2）無法可依。如有關農村土地產權的買賣以及地役權的界定和實施規則，就沒有相應的法律法規。（3）法律法規內容籠統，不具有可操作性。雖然《農業法》中規定了土地承包權可以在發包方同意的條件下，允許有償轉讓，但在轉讓過程中的一些具體規定卻沒有給出，在實際的操作中具有很大的任意性。另外《土地管理法》中所規定的農村土地集體所有權的主體不明確，這也對實際操作帶來了困難。

三、和諧語境下重構農地制度的設想

（一）在堅持集體所有制的前提下，明確所有者主體，確保農民擁有真正的土地財產權

鑒于目前集體土地所有者位置虛化，農民土地產權不清，導致土地隨意調整、政府隨意征用、低價補償等侵犯農民土地權利現象屢有發生，必須從法律上界定農村土地所有者的主體地位，明確農民土地財產權的實質擁有問題。在堅持農村土地集體所有制的前提下，把土地產權直接賦予農民，使農民享有明確、穩定、完整而有效的土地產權。農村土地產權制度改革的內容之一就是要確立農民作為土地產權主體對土地產權的排他性權威，從制度上保護農民的土地權益。

（二）實現國有土地與農村集體土地同地同權

應根據2004年國務院《深化改革嚴格土地管理的決定》中所提出的“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地的使用權可以依法流轉”以及2006年國土資源部《關于堅持依法依規管理節約集約用地支持社會主義新農村的建設的通知》中所要求的“穩步推進城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤試點、集體非農建設用地使用權流轉試點”，遵循市場經濟運行規律，在符合城市規劃和區劃的前提下，實現農地入市與國有土地同地同權。土地既然屬農民集體所有，就應該與國有土地享有平等的權利。法治原則的要義在于法律必須平等的適用于政府與民眾。學者秋風由此指出：目前禁止農民充分行使對農村集體土地所有權的法律法規不符合法治原則。

（三）從根本上改革城鄉二元經濟制度，這是農村土地產權制度改革的前提

農村土地產權制度的改革是一項綜合性的社會經濟體制改革。目前，影響農村土地產權制度改革的根本性制約因素是城鄉分割的二元經濟制度。因此，從根本上改革城鄉分割的二元經濟制度是推進農村土地產權制度改革的前提。首先，應建立和完善農村社會保障進行農地使用權流轉機制創新，就要積極而穩定地推進農村社會保障制度改革，逐步將農村的社會保障由依靠承包地轉為依靠社會和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養老、醫療、生育、傷殘等保險。弱化土地的社會政治穩定功能，盡可能地發揮土地的經濟功能。其次，改革戶籍制度和就業制度，使農村勞動力能夠自由遷徙、就業，與城市居民享有平等的就業權利和機會，是經濟體制改革的當務之急，也是當前農村經濟體制改革的重點和難點。

（四）調整產權結構，構建合理、有序的農地流轉機制

在產權明晰的前提下，按照市場經濟規律進行農地合理流轉，是建立現代商品化農業以及進行農業規模經營的需要。為此，一方面應通過政策、法規的調整，較少對農地流轉的種種限制；另外應加快農地流轉的市場化進程，根據各地區的不同情況采用租賃等不同的形式的流轉方式，建立合理的價格機制和補償機制，減少目前農地流轉過程中國家和地方政府的行政性色彩，培育從事農地流轉的專門性中介機構建設，大力加強流轉所需的各項經濟、法律環境建設。

（五）完善土地征用法規，保障農民土地財產權

正當、公平、公正、合理的行政征用補償原則是現代市場經濟國家普遍遵循的原則。而現實中在一些地區一些部門以“公共利益需要”為旗號低價征用農民土地后再轉讓獲取增值收益，實際上保護了一些企業、單位甚至個人的利益群體的小團體利益。不是以工補農、以城促鄉，而是以農補工、以鄉補城。因此，應明確界定公共利益、完善征地程序，確保在征用農民土地過程中土地權利人有充分的知情權和參與權，把征用農民土地的過程變成一個平等財產權利主體交易的過程。合理分配政府、開發商、農民的利益，保障農民在征地過程中應獲得的增值收益。

（六）完善法律制度，嚴格保護農村土地產權

依法治國是我們治理國家的基本方略。從長遠來看，農村土地產權制度的有效性需要法律的保障才能體現。在農村土地產權制度改革的進程中，一方面，需要我們完善相關的法律法規；另一方面，要加大執法的力度，這對維護土地產權的運行秩序具有重要的意義。

參考文獻：

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[關鍵詞]土地產權制度 農村勞動力轉移 相互關系

[中圖分類號]F0-0[文獻標識碼]A[文章編號]1009-5349(2010)08-0071-02

農村土地產權制度和農村勞動力轉移之間既互為條件又相互制約。一方面,農村土地產權制度的不斷變遷推動和影響了農村勞動力的轉移。另一方面,農村勞動力的轉移是社會發展的必然趨勢。它反過來對現行的農村土地產權提出了挑戰。因此,處理好兩者之間的關系,是一個亟待解決的理論問題和實踐問題。

一、發達地區農村勞動力轉移的基本情況

(一)在地域上以就地就近為主

發達地區農村勞動力轉移,總體上以本省的轉移為主。據浙江省第二次農業普查主要數據公報2006以浙江省為例,浙江省農村勞動力轉移,總體上以本省轉移為主,占轉移人數的80.7%。在本省轉移的人數中,以鄉外縣內轉移的比重最大,占43.3%。其余的縣外市內轉移以及市外省內轉移分別占轉移總人數的19.1%和18.2%。隨著區域發展不平衡的加速、農村經濟增長帶的出現和工業園區的興起,農村勞動力向市(縣)、區及中心鎮集中轉移的趨勢日漸加速。

(二)在擇業上以二三產業為主

當前,浙江省農村勞動力從事第一產業的人數從2003年872.96萬人下降到2008年的666.35萬人;第二產業的人數從2003年的778.26萬人上升到2008年的1011.7萬人;第三產業的人數從2003年的568.68萬人緩步上升到2008年的626.3萬人。在轉移的勞動力中,主要分布在工業和建筑業。2008年工業從業人員的比重超出農業比重51.82%。從事第三產業的人數緩步增長,2003年至2006年的增長速度比較明顯,到2007和2008的增長速度緩慢,2008年甚至出現下降。

(三)在操作上城鄉統一管理服務

隨著市場基礎性作用的日益突出,浙江省已基本建立起城鄉統一的就業管理服務制度,初步形成了勞動者自主就業、市場調節就業、政府促進就業的服務體系和覆蓋市、縣、街道、社區的就業信息網絡,有效地改善了農村勞動力的就業政策和服務環境。如紹興市已實現城市政府促進就業的責任體系,積極政策、管理服務體系、職業介紹和就業培訓網絡、社會保障制度向農村勞動力的覆蓋和延伸。

(四)在身份上以亦工亦農為主

發達地區農戶的兼業化現象也比較嚴重。以浙江省為例,由于沒有對兼業農戶進行專門的統計,所以我們不知道兼業農戶的具體數量和比例,但根據浙江省農村居民的收入構成,我們也可以大致看出浙江農戶的兼業情況。2008年,浙江省農民人均基本收入為11748元,其中工資性收入為4713元,家庭經營收入為5979元。在家庭經營收入中,來自農業部門的為3369元,來自非農業部門的為2595元。由于工資性收入基本上來自本地企業,所以實際來自非農業部門的收入一共為8364元。換句話說,在人均基本收入中,來自家庭經營農業的收入只有28.68%,農業不再是農戶家庭收入的主要來源,農民的兼業性也顯而易見。

二、農村土地產權和勞動力轉移的兩者關系

(一)現行的農村制度限制了勞動力的轉移

1.土地產權制度的本身對農村勞動力轉移有制約

(1)土地所有權歸屬混亂,所有權主體的界定不清,內容不夠完整。(2)土地承包經營權的內涵不明確、不完整。農村土地的承包經營權是一種耕種權。雖然有法規條文規定農民的土地在發包方同意的情況下允許土地使用權的有償轉讓,但這種權利在實踐中卻受到了限制。土地承包經營權的權能殘缺,導致了土地使用上的隨意性以及土地流轉的困難。這使得農村轉移農村缺乏最初的原始資金積累。(3)土地產權期限不足。土地使用的期限盡管在不斷地延長期限,但是農村土地仍然需要隨著人口的變動而不斷地進行調整,農民使用土地存在著隨意性和不穩定性,這在一定程度上會限制農村勞動力流轉的靈活性。

2.土地薄弱的保障功能對農村勞動力轉移的限制

土地對農民有保障功能是顯而易見的。農村中大量勞動力的隱性失業之所以沒有造成社會的大動蕩,土地對這些勞動力的吸納能力起了非常重要的作用。但是,目前的土地保障能力是薄弱的,它有限的保障能力無法滿足勞動力對土地保障的需求,因此勞動力從農村轉移出來是存在著風險的。如在城市能否就業的問題以及再失業的風險。除此之外,農村勞動力轉移需要大量的成本,比如:尋找工作的成本、交通成本以及接受一定培訓或教育等成本,而這些教育成本也在不斷地提升。因此,風險和成本的存在使原本就無法享受社會保障制度的農村勞動力被動地受限于土地,延緩了農村勞動力轉移的進程。

(二)農村勞動力的轉移需要農村土地產權制度創新

在現階段,要加速農村勞動力的流動和轉移,甚至讓部分從事非農產業的農村人口脫離土地而沒有后顧之憂,這就要通過加速農村土地產權制度的創新,加速產權改革的步伐,來促進農村勞動力漸進有序地進行。

1.農村土地產權制度的完善有利于勞動力的轉移

有效的產權是可以轉讓的,因此我們要在原有土地制度的基礎上堅持創新,才能更有利于勞動力的轉移。(1)改革農村土地產權制度以馬克思土地產權理論為指導,堅持“弱化集體所有權,強化土地使用權”,將“農民集體”進行法人化,對現有農村土地按照現行行政管理基本單位村或組進行全面登記,明確集體土地的所有權主體和所有權客體,發放農戶個人擁有的集體所有權份額的土地所有權證書,農戶的集體所有權份額,可以買賣、轉讓、抵押、贈予和繼承,以此強化農村土地的使用權,促進土地承包經營權流轉機制的形成。這樣才能更好地調節資源,更利于農村勞動力的轉移。(2)改革土地征用制度。以馬克思土地資本化理論為基礎,改革土地征用制度。首先要嚴格界定“公共利益”的范圍。其次要擴大征地的補償范圍。第三,合理確定土地補償標準。第四,健全和完善農村土地征收程序。通過這些措施,讓農民的合法權益不受侵害,提供農村勞動力的轉移資本。

2.有效靈活的土地流轉機制能更好地實現勞動力的轉移

如果沒有生產要素流動,那么市場經濟就不能完全稱之為市場經濟。農村土地產權的明確界定只是為農村土地在市場作用下進行流動提供一個制度保障,而真正實行流轉,需要解決培育土地市場體系、開展農村土地價格評估、擴大農村土地流動范圍、規范農村土地市場行為等一系列問題。要通過市場的調節,優化配置土地,建立農地流轉制度。除此之外,還要允許農村進行自由選擇,提倡農村土地流動形式多樣化,承包、轉讓、建合作社、抵押等等流動形式。有效靈活的土地流轉機制的建立,才能讓農村勞動力的轉移得到更好的實現。總之,農村土地產權改革制度,必須根據我國農村勞動力轉移的實際情況進行改革創新,強化農民的土地財產權,建立土地的市場化推出機制,使農民在自愿放棄土地中得到應有的報償,為農民實現向城市的穩定轉移提供資金和“原始積累”,使農地制度更好地發揮其內部激勵和外部交易功能,為農村勞動力的穩定有序轉移提供更好的制度保障。

【參考文獻】

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[4]付海蓮,汪曉鶯.馬克思土地產權理論對我國農地改革的啟示.博士論壇,2009年04期.

篇7

（蘭州大學 法學院，甘肅 蘭州 730000）

摘 要：當前，我國農村土地產權的主體在法律規定上存在不明晰、交叉等問題，影響了農村土地資源的有效配置。綜合分析發現，對土地資源配置的實質上是對土地資源利用權的重新分配，應當在現有條件下加大對以土地承包經營權為重點的土地使用權的改革。這樣既可以避免在改革中遇到成本高、阻力大、矛盾易激化等問題，又解決了農村土地產權中以利用權為中心的資源配置問題。

關鍵詞 ：農村土地產權；法律經濟學；資源配置

中圖分類號：D922.3；D923.2

文獻標識碼：A文章編號：1673-2596（2015）07-0058-03

一、農村土地產權及法律經濟學

產權是指經濟所有制的法律表現形式，在法律中則定義為所有權，包含對所有物的占有、使用、收益和處分等一系列的權能[1]。顯然，農村土地產權便是我國法律對土地這一特定對象規定的占有、使用、收益和處分等一系列權利的總和。我國相關法律規定：我國的農村土地所有權歸屬于國家或者集體。但國家或集體，他們人的集合體，其自身實際操作所有權的能力顯然不足，這勢必影響社會經濟的發展。正是基于此種歷史經驗，《土地管理法》第九條和第十四條將我國土地利用分為兩部分：國有土地的非農使用和農村土地的農業生產使用。這就明確了農村地區土地的真正利用主體為廣大農民群眾，他們享有并有權行使土地承包經營權。實行農村土地承包經營制的目的是為了提高土地的利用效率并保障農民的基本生活[2]。將土地利用由完全的國家或集體主導轉變為農民自主經營，增強了農民利用土地的自主性和積極性，提高了土地利用的效率，同時也為農民的基本生活提供了保障。然而，隨著我國經濟的不斷發展，生產力水平的不斷提高，尤其是農業生產力水平的大幅度提高，以及滿足農村他產業發展的需要，探索土地利用新出路已成必然。此時所有權與利用權的不一致便會導致對利益爭奪的沖突，作為理性的市場主體，無論哪一方都不會放棄獲得收益的權利，問題產生不可避免。產權問題的相關法律規定不明晰，所有權與利用權利的分離恰恰是我國的土地資源的問題的起點，在現實生活中圍繞土地產權發生的社會問題日益凸顯。

許多學者注重從注釋法學派概念法學的研究方法出發來研究土地產權，但這是一種偏離實踐的方法，過分強調法律本身的邏輯結構，排除了經驗和實證在法律研究中重要作用。而法律經濟學則別具一格，它可以回答法律規則的兩個基本問題：實證性和規范性。法律經濟學把二者結合起來，分析法律規制對行為的影響以及法律規則的社會欲求，通過科學的的設計來達到希望達到的目的。農村土地產權是財產法重要的組成部分，將農村土地產權的研究建立在法律經濟學的基礎之上理所當然，也是實至名歸的。運用法律經濟學方法，對我國農村土地產權做出分析，可以避免一些重大的法律失誤，解決土地使用的法律瓶頸問題。

二、農村土地產權的法律經濟學詮釋

法律經濟學對財產法相關制度的研究方法主要有：第一，分析財產制度本身是否符合經濟效率；第二，如何促進資源向效率更高的的使用方式轉移[3]。因此，要從法律經濟學的視角來研究農村土地產權，首先必須清楚我國當前農村土地產權現狀以及其是否符合最佳經濟效率設計。同時，為了適應我國經濟發展的需要，為了更好地優化土地資源的配置，提高土地在經濟發展中的效益，我們需要探索最佳的配置方式。

由于土地自身的稀缺性，作為理性的經濟主體為追求其利益的最大化，對土地資源的競爭就在所難免。激烈的市場競爭，必然導致交易的產生并引發土地資源的重新配置。交易是制度的運行單位，制度設計的出發點是為了減少交易費用[4]。而且隨著經濟的發展，各個產業也蓬勃發展，第一、第二、第三產業都對土地產生了巨大的需求，土地資源配置的競爭也愈發激烈，這也是土地產權問題凸顯的重要原因。在農村土地資源配置的相關制度中，農村土地產權制度的重要性最為突出，因為它直接決定著交易成本的高低。交易成本低的土地產權設計會吸引更多的社會主體參與市場的競爭，同時這種競爭會把最優配置方式篩選出來，促進土地資源社會經濟效益的最大化。在這樣的條件下形成的資源配置是符合卡爾多-希克斯標準的，甚至在一定程度上更加接近帕累托最優[5]。

財產規則和責任規則是財產法中對財產保護所遵循的基本原則，對土地產權的保護也應當遵循這兩種原則[6]。在財產規則的保護下，法律對初始的權利進行劃分界定后，一般是通過市場，在尊重權利人的意愿的前提下，交易雙方基于一致的意思表示形成自愿交易。如果交易方無法就交易的產權達成一致意見，權利人有權終止交易的進行。因此，可以看出，這是一種以自由讓渡為交易條件的產權轉讓。這種方式旨在遵循權利人自身的意志來保護其自身的合法權益，給與權利持有人足夠的尊重。與財產規則相對的責任規則，它不以自由讓渡為交易條件，只是在法律對初始權利進行界定后，若權利受到侵害，即可要求侵害方給與適當的賠償。然而賠償的數額則以客觀市場價格作為依據，排除了權利人的主觀因素，大多情況下并不一定是權利人所期待的。因為在市場交易中有時會存在賣方壟斷的情形，賣方或者出于要挾亦或出于心理因素，對權利物有過高的期許，這就會導致交易成本的增加，不利于有效的市場資源配置的形成。這兩種保護原則在土地產權的保護上各有優勢：前者有利于土地產權人權利的保護，有利于土地資源有效率的配置；而后者則有利于消除交易中的阻礙因素，降低交易成本。在我國農村土地產權的保護中，應當注意兩種原則之間的協調使用，從而達到效率與公平的有機統一。

我國農村土地除法律另有規定外，是不允許直接進入非農領域配置的，這與我國土地產權制度的基礎有著密切的關聯。對于非農土地市場的需求，政府以自身為主導，通過征收的方式獲取土地，再通過與需求方之間進行交易來達到目的。但是我國相關法律又規定我國農民的土地承包經營權可以轉讓，但受讓方不得改變土地的用途[7]。因此，當前我國農村土地的交易有兩種命運：收歸國有轉向非農領域和轉向其他經營主體繼續進行農業生產。我國主要是基于計劃經濟歷史傳統的影響、國家土地規劃和宏觀調控的影響以及對公共糧食安全的考慮等確定農村土地的利用形式。這樣的制度設計有其合理性且符合國際慣例。然而，在具體實施的過程中，國家征收往往采取的是責任財產原則，這對于農村土地產權的保護十分不利。因為行政權力擠壓原本屬于市場調節的領域，降低了配置效益。而且從這個過程中，我們很容易看出政府無形中成為了利益相關方，讓利益相關方進行相關的規則的制定，很難避免權力尋租的發生。尋租的結果便是損害了社會效率，權力成為個別利益集團的獲利工具。而我國法律之所以這么規定并在現實中實施，便是源于農村土地產權制度的設計上的模糊性，其代價便是對農民的土地承包經營權的漠視和保護不力[8]。

三、農村土地權產權的問題的經濟學分析

（一）產權不明晰的經濟學分析

土地是一切物質財富的源泉，中國改革開放之所以能夠如此成功，土地資源做出了極其重要的貢獻。然而，這種貢獻卻建立在土地權利者權利犧牲的基礎上。很多學者歸納我國的土地政策為“有意識的制度模糊”，農村土地產權的設計者將原本清晰地產權隱藏在分散的模棱兩可法律的條文之中[9]。改革開放初期，市場經濟機制還沒能完全蘇醒，過分強調土地的產權，會在無形中增加土地交易的談判成本，通過國家主導完成土地配置，就降低了交易的成本，彌補了初期市場機制不足的缺陷，從而提高了土地配置的效率，促進了經濟的發展。而且正是基于這種模糊的產權制度設計，為國家進行土地配置的干預管理提供了法律基礎。比如國家選擇責任原則對農民的土地承包經營權進行保護，如果所有的主體都參與市場的談判，無形中增加談判的成本，延長土地配置的周期，降低配置的效率。而且土地本身所具有的不可移動的自然屬性又會在無形中形成賣方壟斷，獲取不正當的利益。但是政府通過征收的手段，簡化了中間的一系列的程序，取代市場中自發的無效率談判行為，實現了降低交易成本，追求社會效益最大化的目的。制度的不確定性是制度運行的劑，這對于剛改革開放的中國是有好處的，避免了許多社會沖突。

但是，隨著社會的不斷發展，公平成為當前社會所追求的基本價值取向，模糊產權導致的社會不公問題亟待解決。強者取勝就是模糊產權的結果，當出現土地權益爭議時，需要國家出面做出評判，而模糊產權的設計便會導致國家消極評判，使強者獲得有利地位。另外，我們所不能忽視的便是模糊產權的外部性，上述問題是模糊產權的直接結果。國家作為利益相關方，手中掌握土地配置的權利，就很難避免其尋租行為。土地配置過程中所產生的增值財富很大程度上被政府、官員或者開發商攫取，形成相關的利益集團。但是隨著土地價值的膨脹，農民自身也逐漸意識到自身利益受到侵害，對土地利益的訴求也越來越高，加上貧富差距的進一步擴大，社會矛盾日益凸顯。這種尋租行為本身是不符合經濟學的效率原則的，所產生的后果必然阻礙社會的進步。另外，從經濟學產權的觀點來看，這種產權設計降低了政府在獲取土地時的成本，在這樣的條件下所形成的土地資源的配置無疑會擴大政府主導的成分，這就擠占了市場支配的空間。同時，由于土地的真正價值在這一過程中被行政行為所掩蓋，便會低估土地的市場價值，造成土地資源配置的浪費。這些都違反了模糊制度設計的初衷，影響了土地資源的配置與利用，因此農村土地產權改革勢在必行。

（二）農村土地產權改革的經濟學分析

我國的當前的土地產權制度存在諸多弊端，的確對當前農村土地產權制度進一步討論。土地被利用才能發揮土地的最大權能，我國對農民對土地享有土地承包經營權，即土地的使用權能。我們所探討的對土地重新配置其實就是對土地利用權的重新配置。有學者提出用利用權代替使用權，因為使用權是所有權的一部分，讓使用權和使所有權并列，更能突顯其與傳統的差異區別[10]。所以，農村土地產權改革的方向應當是把土地的利用權落到實處，同時對政府所有權進行限制。所有權屬于絕對權，對其限制是否合理？國家和集體作為一個虛擬的主體，其本身不具備直接行使權力的能力，再者其已經把農村土地的利用權劃歸給農民，所以國家的所有權有點名不副實了。我國是社會主義國家，實行生產資料的公有制，因此把土地的利用權落實到農民自身并無不妥。另外，在物權法上還存在永益物權的法律制度。這樣使得土地利用權由政府為主導轉向市場為指導，通過自由談判實現資源配置。當前我國市場機制已趨于完善，加之產業的多樣化、規模化，不同產業不同的規模有著不同成本和報酬，由市場配置無疑是最好的選擇。

對國家或集體的所有權進行限制，有助于防止政府覬覦土地增值的巨大收益，濫用征收權力，造成大量土地資源的浪費和權利尋租[11]。所以政府在這個過程中應當遵循公平賠償原則，其最簡單的經濟學解釋就是，能預防政府過度使用占用權。而公平原則則需要排除特權，需要遵循財產原則的財產保護原則。所以選擇對國家權利的限制，讓市場機制充分發揮作用十分必要。但是我們也要清醒地認識到，不能盲目排除國家在這個過程的重要作用。作為市場的主體，如果直接讓權力配置雙方自由配置，他們就會追求自身的利益最大化，也許會回歸之前的老問題：賣方壟斷。而且土地資源作為國家調控經濟運行的重要工具，完全的市場化，并不是實現國家整體的經濟收益的最佳選擇，因為市場會出現失靈，此時的政府介入能夠起到規范市場秩序的作用。

土地產權改變理論已經提出很多年了，但進程卻十分緩慢，我們不難看出各方主體之間的博弈，也可以預知要想徹底改變的現行的土地產權所要花費的精力和成本。所以完全改變似乎并不是一個完美的選擇。綜合考量我們發現，在尊重現實基礎上對農村土地產權進行完善也許是一個更好的選擇。所以在落實土地承包經營權的基礎上，土地資源的配置由政府主導轉向市場，提高配置的效率，對農民的土地承包經營權堅持財產原則與責任原則相結合。在財產原則的基礎上，充分發揮市場的作用，同時兼顧責任原則，排除影響資源配置不利的因素。但這必須以規范政府的行為為前提，同時把政府定位為服務型政府，不參與利益的分配，減少政府的利益欲求，降低改革的阻力，防止改革后出現新的問題。

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篇8

關鍵詞：農村土地承包經營權；制度；和諧社會

在我國農村地區，農村經濟獲得了普遍快速的發展，與此同時，有限的耕地資源與建設用地之間的矛盾越漸突出。伴隨著城鎮化的不斷推進，農村大量勞動力向城鎮發生轉移，耕地荒廢與耕地過于零散問題突出，耕地資源浪費嚴重,流轉農村土地承包經營權的為解決這一問題提供了參考。在國家政策的引導下，農戶之間將土地承包經營權進行流轉的行為日漸增多，但農村土地承包經營權流轉在獲取一定發展的同時，土地流轉市場不健全、程序不規范、流轉范圍狹窄和土地糾紛難處理等問題也是時常發生[1]，從制度層面觀照和規范農村土地流轉承包經營權的流轉顯得尤其必要和適時。因此，加強制度建設，完善農村土地流轉制度對進一步解放農村生產力，建設和諧社會具有重要意義。

一、農村土地流轉制度存在的問題

農村土地承包經營權又稱農村土地使用權，是指按照約定的承包合同協議，農民對土地所享有的耕種等各方面的權益，包括土地占有權、土地使用權、土地收益權和部分土地處分權[2]。流轉農村土地承包經營權是指農村土地承包經營權的所有者依法將自己承包經營的土地轉讓給他人經營的行為，包括土地所有權的流轉和土地使用權的變動。土地的轉讓、入股、出賣、出租和互換等是流轉農村土地承包經營權的主要形式。國家依法保護約定雙方的合法權益，并通過法律形式對農村土地承包經營權流轉做出了相關制度規定。但是，當前我國農村土地流轉制度仍存在以下若干問題亟待解決。

（一）土地產權制度不健全。

土地問題是解決“三農”問題的核心所在，農業進步與農村富裕必須制定一套有效的土地產權制度。現實中，法律法規與制度建設往往具有滯后性，無法跟上政策實施步伐。我國法律明確規定土地承包經營權的期限為三十年，但土地的實際流轉過程中并非如此。在實際操作過程中，很多農戶并不了解，村委對此也沒有明確的要求與規定。另外，我國法律規定，農地的土地所有權歸農民集體所有，但同時又規定國家有權根據規劃征收與征用土地。不明晰的土地產權與不確定的土地承包經營權流轉期限，極大的限制了土地的流轉。

（二）農村社會保障制度不健全。

我國城鄉二元結構長期無法改變，嚴重阻礙農村社會的進步。與城市市民相比，村民既沒有完善的社會保障也沒有健全的醫療保險保障。在大多數的農村，大批農民工迫于生活壓力背井離鄉去城市務工，除去基本工資，根本沒有任何保障，使他們不得不有后顧之憂。在農村，土地對于農民而言，具有較強的社會保障功能，農民多是依賴農地養老。對于新生事物，即流轉土地承包經營權，缺乏信任，普遍存在不安全感。若是沒有一套完善的社會保障體系的建立，農民就會擔心一旦將土地承包經營權流轉出去就會失去生活保障，出于養老的顧慮，即使是外出務工，也會把土地留給家中老人和婦女來耕種。在非農收入不穩定與社會保障制度不健全的情況下，土地承包經營權的流轉可以說是舉步維艱。

（三）戶籍管理制度不健全。

我國早在計劃經濟時代就設立了嚴格的戶籍制度，在我國城鄉戶籍制度中，更多的是保護了城市居民的利益，而對農民進城設置了多道關卡。如今，隨著城市與農村社會經濟的進一步發展，城鎮化水平不斷提高。很多原來屬于農村范圍都被規劃到城市中去，部分農民可能變成城市居民。但是，在戶籍制度的局限下，農民脫離土地來到城市，卻得不到與城鎮居民相同的待遇，不能真正賦予其城市人的身份。因此，在當前，戶籍制度已經在一定程度上阻礙了農村勞動力向城市的轉移，農民無法解除與土地的依附關系，農村土地承包經營權的流轉一度陷入僵局。

（四）土地流轉具體實施細則模糊不清。

在農村，農民流轉土地承包經營權行為較為隨意。多數農民在流轉土地時不簽訂合同，只是簡單地做口頭約定，既沒有法律效力，得不到國家的保護，又為日后發生土地糾紛埋下了禍根。不僅如此，很多村民在土地承包經營權流轉的操作過程中，程序不規范，既不向上級部門上報，也不在本村委備案，造成土地經營權歸屬不清。不規范的土地流轉行為會導致流轉雙方責任不明確，在糾紛中難以維護當事人的正當權益，破壞土地承包經營權流轉的正常流轉與農業生產的穩定性。

二、完善農村土地流轉制度的路徑選擇

（一）完善農村土地產權制度。

我國現行的農村土地產權制度雖從多方面對農村土地的產權和土地流轉做出了相關的規定，但仍不完善。土地承包經營權期限不明，土地產權主體不明確問題突出，都為流轉農村土地承包經營權設置了障礙。因此，為了有效促進我國農村土地承包經營權的流轉，首先就要完善農村土地產權制度。加快土地法律法規的建設，對農村土地產權做出明確的規定，明確土地所有權屬，使廣大農民真正享有集體土地的使用權、收益權、所有權和處分權。除法律規定以外，各級村組織不得擅自更改或調整本村土地承包經營權的期限。對于擅自調整的村集體或村干部予應以嚴格的處分，絕不姑息養奸。

（二）健全社會保障制度。

農民固守土地，大部分原因在于土地具有保障農民生老病死的社會保障功能。因此，農村土地承包經營權靈活流轉的真正實現，還需借助建立一套從上到下的農村社會保障體系，包括社會救助制度、社會福利制度和社會保險制度的真正落實。村委可以通過健全社會保障制度，免除農戶后顧之憂，增加安全感。首先，完善社會救助制度。對家有年老體弱，喪失勞動能力的農民給予一定的物質救助，包括慰問金和食品的發放。對生活沒有保障收入水平極低的農民，給予最低生活補助。其次，完善社會保險制度。加快建立健全農村養老保險制度和土地保險制度。改變農民靠地靠兒養老的傳統思想，推動養老保險和土地保險進村。再次，完善社會福利制度。村集體通過土地流轉，發展現代特色農業，實現農業專業化，在促進農村經濟又好又快發展的同時，給農民發放一定農業福利。最后，完善農村合作醫療制度。為農民的養老看病帶來便利，解決農民的生病問題。以上一系列保障制度的建立與完善，能夠從根本上排除農民脫離土地的不安全感，加快推進農村土地承包經營權市場化進程，擴大土地流轉的比例。

（三）變革戶籍管理制度。

我國現存戶籍管理制度對農村土地承包經營權的流轉起到了一定的阻礙作用。要想使土地得到合理有序的流轉，戶籍管理制度必須做出相應的調整。一方面，在戶籍管理上，要取消對農民進城的限制，促進農村剩余勞動力向城鎮的轉移。另一方面，對于進入城市的農民工，應當賦予其與城市居民同等權利，享受同等的社會保障與福利。戶籍管理制度應該在這兩個方面做出相應變動，從而不斷推進農村土地承包經營權的流轉。

（四）加強監管，規范土地流轉。

在國家的大力宣傳與倡導下，我國農村土地承包經營權流轉現象已經較為普遍，流轉中各種矛盾與利益糾紛也日漸顯現出來。為此，村委應加大土地法規的宣傳力度，向農民普及有關土地流轉的法律知識。告知農民，在流轉土地承包經營權時，不能僅僅達成口頭協議，還應依法簽訂有效的流轉合同，明確承包雙方的權利義務與責任認定。各級土地管理部門應健全健全相應管理機制，幫助農民規范流轉合同，規范土地流轉的手續，做好登記、審批和備案工作，使得農村流轉土地承包經營權合法有序穩步的推進。

三、完善農村土地制度對建設和諧社會的重要意義

首先，完善農村土地流轉制度夯實了建設和諧社會的物質基礎。指出，經濟基礎決定上層建筑，上層建筑又反作用于經濟基礎，二者是能動的雙向互推關系。國富則民安，村民富則國家穩定，而國家穩定是建設和諧社會的基礎性條件。衣食溫飽得不到解決會成為農村和諧的最大隱患，進威脅到社會的安定和諧。在探索土地承包經營權的流轉過程中，通過完善農村土地承包經營權流轉的體制機制，能夠減少農戶流轉土地時的顧慮和不安、規范農村土地流轉的一般程序，并且能夠為農戶流轉土地提供制度保證合法律保障。經過村委的正確引導，村民的人均收入普遍得到提高，農民生活水平顯著提高。一方面，農村的富余勞動力轉出務工經商，或者進入當地企業，以此來獲取非農性收入。另一方面，部分農戶承包成片農地辛勤耕種水稻和小麥等糧食作物或種植草莓、番茄、西瓜等經濟作物來獲取財富。還有少數務工者和年老體弱者，由于無力耕種農地，便將自己的土地轉包出租給其他承包人獲取租金。村民在多樣的土地承包經營權流轉形勢下，收入明顯增長，經濟條件越來越好，從而為和諧社會的建構夯實了經濟基礎，增添了和諧的社會因子。其次，完善農村土地流轉制度為建設和諧社會提供了主體條件。人民是歷史的創造者，是推動歷史發展的決定性力量。在引導推動農村土地承包經營權的過程中，農村土地制度的改革和農地的擴大規模經營都要求提升農民在知識、技術和等方面的能力。現代農民要求具有更高的道德素養，以促進農地的合理有序流轉和土地資源的優化配置，從而實現農村土地資源配置的高效化與科學化。而現代農民的形塑是建設和諧社會的主體條件之一。中國作為一個農業大口，農業人口占據了絕大多數，農民在建設和諧社會和推進社會主義現代化的過程中起著舉足輕重的作用。農民素養的提高、知識的豐富和技藝的提高都在很大程度上為建設和諧社會塑造了合格且優秀的主體，而這只主體定將成為建設和諧社會的中堅力量。最后，完善農村土地流轉制度為建設和諧社會創造了一定的制度條件。依法治國是我國的基本方略，制度建設是推進和諧社會建構和社會主義現代化的重保障。而“三農”問題一直備受國家與政府的關注，農民生活與農業發展牽掛在黨的心中。農村土地承包經營權的有序流轉，不僅關系到我國農村的現代化進程，更關系到整個社會經濟的健康發展。完善農村土地流轉制度，是推動制度建設的需要，農村土地流轉只有在法治的保駕護航下才能進行的更加順利和規范。從而有利于建設和諧農村，進而建設和諧社會。

參考文獻：

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篇9

1 農村土地集體產權的主體化

在集體產權可以分割的條件下，不同的權利項可以包含不同的主體，但是這些不同主體之間的關系是根據集體所有權的性質、形式和職能而開展的。因此，實現農村土地集體產權的主體化是集體產權主體化的主導方向，其可使農村特定范圍內的土地歸屬于某一個農民集體，也就使得這些特定的土地成為農民集體所屬的財產和資源。只有明確了集體土地的主體歸屬關系之后，土地的性質、形式和作用才能得以最終確立；對集體土地占用、使用和支配的各項權利組成的復雜產權才可以有序的形成；同時也才能在農村社會中確立一種科學的財產秩序；農村土地集體產權的主體化才能夠形成明確的物權和產權，保護農民群眾的合法權益，同時還能夠極大促進農民群眾農業生產的積極性，這是農村土地集體產權主體化的主要作用。

目前，在我國法律體系中規定農村土地屬于鄉鎮、村集體和村民組織集體所有，但是在法律體系中沒有明確鄉鎮、農村和農民之間主權的邊界和范圍。由于不同地區農村經濟發展水平存在很大的差異性，同時還存在顯著的文化差異，農村土地占有關系表現為多種多樣的形式，法規在制定過程中很難全面照顧到。盡管在上世紀我國出臺的《土地管理法》中規定應該農民集體土地進行確權登記頒證，但是具體工作并沒有全面開展。

進入新世紀以來，特別是黨的十系列會議對農村集體土地確權頒證高度重視，2011年國土資源部、農業部和財政部聯合頒發了《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》，其中明確規定了要加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等權屬確權頒證工作，確保農民群眾的土地物權。這項工作在確認農民集體、農民和土地長期穩定的的產權關系方面發揮了積極作用。

2 農村土地集體產權的主體化機制分析

2.1 在原有集體土地產權制度下，通過維護農民群眾合法權益緩解當前矛盾

首先，穩定農民群眾的土地產權。在2002年頒布的《土地承包法》使得農民群眾土地使用權有了明確的法律依據。現階段，農村集體土地產權確權頒證工作需要在很長一段時間內才能完成，因此，需要繼續堅持三級所有的土地產權制度，在農民群眾市場中的對等話語權尚未形成之前，要依靠法規保護農民群眾的合法權益。

其次，明確土地用途權責。在農村集體土地使用過程中，要明確農民群眾、政府和村集體以及開發者之間關系和權責。政府在土地流轉、開發利用等環節只起到監督和服務引導作用。對于用于公共建設用地而征地的必須嚴格限制和審查。要保證農民個體、村集體和開發者中之間保持平等的市場主體地位，按照市場化原則，體現土地在市場的價值和作用，實現土地使用權的自動流轉。

同時，還要保證被征用土地農民的補償標準符合市場價值，確定補償最低限額，補償價格以市場為準；最后，通過立法提高農民群眾的參與權。農民群眾在土地征用過程中，對市場信息的了解十分有限，處于弱勢地位，保證農民群眾直接參與到征地談判過程中，可以保證征地結果的合理性和科學性。在收益方面，承包權范圍內的土地補償費應該完全歸屬農民。

2.2 限制政府部門的征地權限

首先，明確界定公共土地概念，限制政府隨意征地行為。政府部門要完全退出非公共用途的土地農轉非過程，不能參與市場主體的談判過程，最后土地征用的結果在行政部門的認定主要體現出政府部門公信力。

篇10

關鍵詞：農村土地制度;法律;制度安排

土地制度是農村最基本的產權制度。農村集體土地所有權的法定主體是三個級類的“農民集體”、“鄉(鎮)農民集體所有”和“村內兩個以上的集體經濟組織中的農民集體所有”。然而，對于農民來說，所有權一直不清晰，農民集體所有實質上是一種所有權主體缺位的所有制。由此帶來的農民利益受損、土地被強行征用、集體上訪等現象早已引起了社會的廣泛關注，農地改革也已然成為深化經濟社會改革不可忽視的重大問題。

一、我國現行農村土地制度的產權分析

我國現行農村土地制度產權界定模糊，主要體現在以下幾點：

(一)農村土地集體所有權主體不明

農村土地集體所有權也與其他所有權一樣，決定其占有權、使用權、收益權、處置權等權能。農地的所有者是農民集體，但農地所有權主體究竟是鄉集體、村集體還是村民小組，相關法律中并沒有明確的界定。農村土地集體所有權主體的模糊，使得處于弱勢地位的農民往往無法維護土地的收益分配等各種權利，其結果導致出現同一土地“一權多主”的現象，嚴重背離了農地產權特別是農地所有權的排他性原則，并導致了農地產權保護的完全散失。

（二）農村土地使用(經營)權主體邊界不清

由于現有農地產權主體間的責、權、利關系沒有也不可能有明確的規范，農地的所有權、使用權、收益權、處分權等權能自然也缺乏清晰的界定。

如此一來，不僅農村土地集體所有權主體不明，其承包經營權主體同樣缺乏明確的空間界限，且農村土地承包經營權缺乏明確的時間界限。由此承包經營(使用)權主體空間界限不確定，農民的承包權可能隨時被剝奪，造成承包經營(使用)權主體行為的短期化，忽視地力的培養，對土地進行掠奪式經營等等。

（三）農地集體所有權主體不明，使用(經營)權主體邊界不清，形成農地管理的混亂

首先表現為集體土地非農建設的利用粗放，流轉不規范，影響村容村貌。再者，農業生產用地配置機制不健全，影響農業生產的發展,一些不適應生產力發展的弊端逐步顯露；此外，農地數量與質量管理失衡，耕地保護政策落實不到位，致使補增的耕地難以形成產能等問題也很嚴重。

二、土地制度創新探討

（一）土地制度創新的法律限制

1.不能實行土地私有制

憲法第十條規定：城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。這說明在中國不能實行土地私有制，任何創新不能突破這個界限。

2.土地承包經營權不能抵押，但通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地的除外

物權法第一百八十四條規定：下列財產不得抵押：①土地所有權；②耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但法律規定可以抵押的除外。即該法第一百三十三條所規定的：通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地，依照農村土地承包法等法律和國務院的有關規定，其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉。

3.承包地不得買賣

農村土地承包法第四條規定：國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定。農村土地承包后，土地的所有權性質不變，承包地不得買賣。

（二）土地制度創新思路

本文提出的土地制度創新不需要修改憲法，而是可以直接在現行憲法的基本框架下進行，其基本方案如下：對現有農村土地按現行政管理基本單位村或者組進行全面登記，明確集體土地的所有權主體和所有權客體。發放農戶個人擁有的集體所有權份額的土地所有權證書。農戶的集體所有權份額，可以買賣，抵押，贈予和繼承。

在實踐中弱化集體所有權，強化個人土地使用權。強化個人土地使用權在實踐中就是以法律的形式把農戶的土地承包經營權作為財產權規定下來，并給農戶發放土地財產所有權證書，其理由有以下兩點：

1.農戶土地承包經營權是一種具有排他性的物權

農戶土地承包經營權應當是指特定社區的特定人口擁有承包社區所有的一份土地中的資格權、身份權，即具有排他性的物權。《農村土地承包法》第二十六條規定：“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。”由此可見，不是特定集體經濟組織的成員是不能夠取得該集體經濟組織的土地承包經營權。

2.農戶土地承包經營權是一種具有排他性的財產權

在實踐中要把土地承包經營權作為一種財產權賦予農民，使農民能夠像擁有自己家里的一臺電視機一樣擁有。確立了農民的土地財產權以后，將大大增加農民對土地處置的自由度使得土地轉移價格將大大提高，權勢階層將不再會獲得暴利，這本身就會遏制土地的兼并和侵占。因此在實踐中把土地承包經營權作為一種財產權在各種法律中規定下來，給每個農戶發放一個財產權的證書，就像房屋所有權證書效力一樣。因為我國憲法明確規定公民私有財產不可侵犯，這樣作為一種私有財產權的土地承包經營權在實踐就不會被剝奪，創新的土地制度就可以實現農業的規模化經營、就可以有效地增加鄉鎮財政收入、解決農村金融貸款抵押問題從而建立起規范的農村金融秩序、激活農村房地產市場，建立城鄉統一的房地產市場從而加快農村城市化、農民市民化、農業現代化的步伐，突破社會主義新農村建設的瓶頸，加速社會主義新農村建設的步伐，以全面實現中國農村乃至整個中國社會的現代化。

參考文獻：

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[2]宋輝,姜會明.中國農村土地制度的缺陷與創新[J].當代經濟研究，2009，(3).