農村土地產權制度改革范文

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關鍵詞：土地；產權；制度改革

中圖分類號： D651.1 文獻標識碼： A 文章編號： 1674-0432（2013）-24-07-1

我國是農業大國，人口眾多，要解決溫飽問題就要向土地要效益，要產出。隨著我國經濟的快速發展，到了工業化和城鎮化的發展時期，農村經濟有了長足的發展。由于對土地的大量需求，由土地利益引發的矛盾也層出不窮。如何解決土地問題以及土地引發的糾紛？這就涉及到土地產權制度了。然而，我國現行的土地產權制度發端于上個世紀50年代，隨著社會的進步和經濟的發展，已遠遠落后于時代的腳步。

1 現行的土地產權制度存在的弊端

（1）土地產權不明確，歸屬不清。這是土地制度最主要的一大弊病。我國農村土地大部分屬于集體所有，農民只有土地承包權，沒有土地財產權。來自土地的財產權益所占比重很小。此外還有一些土地邊界不清，使得部分農民常因此產生糾紛。這不但影響了農民的生產積極性，同時也增加了農村社會經濟和社會秩序的不穩定性，不利于農村經濟的發展，使農民上訪事件不斷增加，增加了政府和基層的維穩壓力。

（2）土地的承包有期限，包涵了許多不確定因素，同時也挫傷了農民保護耕地的積極性，不能達到土地可持續發展的要求。因為承包的土地只能在有限的期限里供承包人使用和獲得收益，農民都只為眼前著想，為獲得土地收益最大化，甚至不惜破壞土壤的土質搞掠奪式開發，在農田中大量使用化肥、農藥等，致使土地板結或土地沙化，給農業生產造成了不可預計的負效應。雖然在短時間內呈現出農業增產增效的結果，但從長期來看，這是一種“竭澤而漁”的辦法，萬不可取。

（3）在城鎮化過程中，原有的集體土地劃分模棱兩可。隨著經濟的發展，我國的城鎮化進程加快，縣改市，村改居后，原有的農民集體所有土地沒有明確的法律規定其歸屬，一些原有的集體土地還屬于農民集體所有，這也許是城中村的一個來由；還有一些原有的集體土地變為了城市土地，肥了開發商，喜了地方政府，苦了農民群眾，致使農村土地資源大量流失，導致了城鄉失衡的局面。

（4）現行的土地制度是在計劃經濟體制下制定的，已不能滿足市場經濟的需求。“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”，這樣的土地制度，限制了土地的自由流通，農民因沒有土地的主動權而出現棄農現象，導致農民外出務工，而務工掙回來的錢也不能取得土地和房屋的產權，致使部分農民對土地失去信心，影響了農民的消費和擴大再生產。

2 如何才能讓土地制度為農村經濟更好的服務

（1）要對農村土地進行確權并理清歸屬。在土地承包制的前提下明確農民對集體土地按份額享有的所有權，讓農民擁有完整的土地占有權、經營權、使用權、處置權和收益權等權能，讓農民真正成為土地的主人。這樣既沒有改變集體土地所有制的性質，又可以極大地調動農民的生產積極性，真正做到了耕者有其田，居者有其屋。

（2）向農民宣傳和傳授可持續發展土地的科學方法，以綠色耕種為宗旨，改變農民用化肥和農藥的堆積來增產的思維和生產方式。讓農民在獲得土地收益的同時，也不再局限于承包期限，擺脫吃祖宗飯，斷子孫路的境地，規避承包制的風險和弊端，保障農民的土地收益，讓農民成為新時期的土地開拓者和建設者。

（3）在城鎮化進程中，明確集體土地的劃分。讓原來屬于農民的集體所有制性質的土地產權更加明朗，不再出現模棱兩可的現象，這就需要制定出相應的制度，給予政策上的支持，使其上升到法律的層次，讓土地權屬有可靠的保證。

（4）轉變政府職能，讓市場真正成為土地的調度者，發揮市場的調節作用。可以探索建立農民土地產權市場交易制度。讓一部分有意愿、有條件遷居城鎮的農民將其土地產權按照“依法、自愿、有償”的原則，在農村土地產權市場上交易出售，變現為資本，使農村經濟快速流動起來，變活，形成良好的經營氛圍。

我們要培育新型農業經營主體和服務主體，加快土地產權制度改革進程，加快推進農業向規模化和現代化發展。為農村經濟更好、更快地發展而努力。

參考文獻

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1.我國農村土地產權制度現狀

1.1所有權現狀 目前我國農村土地制度的基本狀況是：土地所有權屬于集體，農戶擁有一定期限內的承包經營權；土地經營權可以在承包期間依法、自愿和有償轉讓，但不能用作抵押。這一制度雖然是對傳統農地制度的創新，但是在中國的一些地區，所有權的模糊性已經產生，導致土地關系混亂，這不僅表現在土地產權主體的二重化上，還表現在“集體”作為土地產權主體所引起的概念上的模糊性和虛置性。前者表現為“集體”究竟是指村民小組、村委會還是鄉鎮，并沒有明確的規定，從實踐看，三方都在扮演“集體”的角色，都在行使集體土地的所有權；后者表現在“集體”本身是一個抽象的概念，沒有行為能力，即沒有行使集體土地所有權的能力，這樣，由村民小組組長、村委會主任、書記，鄉鎮長、書記等代行集體土地所有權也就成為必然，但這同時會產生復雜的委托關系，最終導致土地利用的低效率。我國現行體制下的農地產權可分為三部分：一是農地所有權歸集體所有，集體依法組織土地發包或對土地進行再調整；二是農民獲得農地承包權和使用權，農民可自由安排生產；三是國家對農民的承包經營權進行嚴格的規定和控制。這種共同所有制的制度安排下，農民僅作為名義上的所有者，并沒有擁有對農地的真正處置權，因此農民對農地的所有權并不是完整意義上的所有權，而是一種不完全或稱作“有限的農地所有權”，還存在著外部力量對農地所有權的種種侵蝕，容易導致產權殘缺。由于所有權不明晰，形成了集體和農民雙方對自身權利的虛幻和錯位，正是由于這個原因，在許多農村，農地頻繁調整，農民很難長期穩定地使用土地。

1.2 收益權現狀 我國目前模糊的土地收益權導致農民沉重的稅費負擔。所謂土地收益權指的是擁有土地帶來的損益的權利。具體是指土地的收獲物、土地本身增值或貶值、土地轉讓、轉租所獲得的益處等。收益權的完全與否，依賴于各種土地合約的條款、土地制度、政治制度、法律制度及其非正式制度的限制。由于我國農地的產權關系模糊導致了農民所交費用缺乏明晰的體制，村鎮干部的“尋租”行為嚴重，農民應得權益得不到合法保障，農民的負擔沉重。雖然規定：“交夠國家的，留夠集體的，剩余是自己的”，但在實際執行起來成了一種模糊的土地收益權分配方案，這是因為具體的標準是由村鎮自行制定，他們往往除征收國家法定稅費外，還要在一段時期內向農民征收各種費用以彌補政府財政支出，而農民對其缺乏有效監督機制與能力，導致合法權益得不到應有保障，更有不少地方的村鎮集體借助于這種不透明的收費機制，大搞不合理的攤派，成為他們“尋租”的手段。

2.當前我國農村土地產權制度存在的問題

2.1農村土地產權主體模糊 根據我國現行的農地產權制度，農村土地產權存在多元主體，主體界定模糊，有主體交叉現象。《憲法》規定：農村和城市郊區的土地除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。《民法通則》規定：集體所有的土地，依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織所有。已經屬于鄉（鎮）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉（鎮）農民集體所有。從兩法中可以明確看出，農村土地產權主體有國家、鄉（鎮）農民集體經濟組織、村農業生產合作社等農業集體經濟組織，沒有農民。那么哪些土地歸哪些產權主體所有？首先，《憲法》中哪些土地屬于國家所有，哪些土地屬于集體所有規定不明確，在操作中也不明確。其次，《民法通則》中規定集體土地的所有權代表為農業生產合作社或村民委員會，也可以是鄉（鎮）農民集體經濟組織，但村、鄉（鎮）兩級誰為所有權代表規定不明確。另外，《土地管理法》規定：村農民集體所有的土地已經屬于兩個以上農民集體經濟組織所有的，可以屬于各該農業集體經濟組織的農民集體所有。據此，土地可以屬于村民委員會所有，也可以屬于村民小組所有，與《憲法》、《民法通則》的規定不完全一致。上述法律規定在實際操作中經常出現多元主體對農村土地產權交叉所有的問題。

2.2 農村土地產權界定不明晰 農村土地產權界定不明晰主要表現在三個方面： 所有權界定不明晰。農村土地所有權歸集體經濟組織，但究竟屬于哪一級集體經濟組織，是鄉（鎮） 、村還是村民小組并不清楚。由于“三級所有”的歷史原因，也由于行政區域的變更，造成所有權的界定不清楚；土地使用權界定不明晰。在剛剛過去的15 年的承包期中，大部分地區的農村土地進行過多次小調整及不同程度的大調整，調整的實質是調整土地使用權，這與農民土地使用權穩定的期望是不相符的；處置權界定不明晰。由于所有權界定的不清楚，必然導致土地處置權的混亂。

2.3農村土地產權權責混亂 我國現行農地權利制度權項內涵不清，權責混亂現象十分突出：一方面， “集體”作為土地所有者對土地使用的管理和監督沒有明確的程序和形式；另一方面，土地承包者的權利和義務缺乏具體的規定。在土地所有權與承包經營權的內容、界限和法律形式等都不明確的情形下，明顯缺少所有者與經營者之間資產利益約束。農民在耕地上的權利也很不明確，時常面臨被鄉村兩級政權組織征調他用的風險，或者被收回重新分配，各地近年來不斷發生的農民與鄉村政府因土地使用權造成的糾紛就充分證明了這一點。在這種排他性很低的權利制度下，難以形成土地投入積累機制，在土地經營上的短期化行為以及對土地的掠奪性經營在所難免。

2.4基于農村土地產權的管理機制乏力 隨著我國農村經濟體制改革的深入，土地法律體系的建立和健全，農村土地權利已經由原來籠統的土地所有權細化為土地占用權、使用權、收益權、處分權。土地抵押等權利的使用現象也十分普遍。有些地方的荒山、荒坡、荒地和荒灘在不改變其所有權性質的前提下，進行了有限期的土地使用權拍賣。根據物權公示原則，在設立、變更、轉移、消滅物權時，必須履行一個能讓外界承認該權利變動的程序。對于土地物權而言，該公示就是登記。但我國現行法律僅對集體土地所有權和集體土地建設用地使用權確立法定的登記發證制度（實際上有些地方連集體土地所有權的登記工作也沒有很好地開展），對大量農用地（包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等）和未利用地卻沒有設立使用權。未依法進行登記的各項土地權利，其主體權益難以保障，同時又給農村集體土地的管理工作帶來很大的難度。

3.農村土地產權制度改革的幾點建議

3.1要考慮路徑依賴 在設計農村土地產權制度進一步改革方案時，不能不考慮到制度變遷路徑依賴的作用。如果離開中國特定的歷史和現實國情去改革我國的農村土地產權制度，必定會遭到土地制度變遷路徑依賴的抵抗，結果會事與愿違。考慮到路徑依賴問題，我國農村土地產權制度改革的方向應該是在堅持農村土地集體所有的前提下，強化農民對現有土地的長期使用權，并通過法律手段保證土地使用權的合理流轉，給予農民用、養土地的激勵，以克服短期化行為和粗放經營慣性，保障農業的可持續發展。

3.2要注意兩種模型的使用和配合 制度變遷有兩種模型：誘致性制度變遷和強制性制度變遷。誘致性制度變遷指的是現行制度的變遷或替代，或者是新制度安排的創造，由個人或一群人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行。它必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機會引起，具有盈利性、自發性、漸進性的特點。強制性制度變遷是由政府命令和法律引入來實現，主體是國家。誘致性制度變遷和強制性制度變遷都遵循成本—收益原則，都是對制度不均衡的反應。改變目前農村土地產權制度的缺陷，需要兩種變遷模型并用。一是強制性制度變遷，進一步延長土地承包期限以克服短期化行為；運用法律等手段保護農民的利益，嚴格控制占用農業用地；對非農用地的占用要依法、合理，并給予合理的補償。二是尊重農民的自發創造性，對目前農民自發嘗試的土地使用權流轉方式，如反租倒包、土地有償轉包或轉讓、土地投資入股、土地信托服務、土地互換等，要允許試驗并加以規范和引導。

3.3要注意制度變遷的兩個層面 制度變遷有兩個層面，一是形式或技術層面，這個層面的變遷完全可以大膽借鑒國外經驗，如股份制、股份合作制的技術和操作程序。二是利益和基本制度層面，如土地的所有權制度、使用權制度，是一個錯綜復雜的利益博弈過程。各國的產權根基、法律制度和文化傳統不同，這一層面的制度變遷無法照搬外國經驗。

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從鶴鳴村的改革實踐看,農村土地產權實現從模糊到明晰的轉變,并非僅僅是將土地承包證變更為土地產權證的簡單過程,而是一個涉及原有利益關系調整和較長時期累積矛盾化解的復雜過程。事實證明,賦予農民充分自,并讓農民全程參與確權過程,是推進農村產權制度改革最為有效的方法之一。鶴鳴村“魚鱗圖”的可貴之處正是在于“還權于民”讓農民自主完成確權劃地的過程,并將土地產權進行空間定位,使其具有清晰邊界。更進一步看,這一確權過程還對建立精確和科學的土地信息管理系統奠定了良好基礎。

還應看到,土地確權頒證僅是農村產權制度改革的一項基礎工作,要達到改革目標,實現土地資源向土地資本的“驚險一跳”,必須有效賦予土地產權的流動和增值功能。鶴鳴村的改革實踐表明,實現產權制度與金融體制改革的對接,是激發制度裂變效應、促進土地流動增值的重要途徑之一。當土地產權具有抵押物的基本功能之后,其撬動金融資本較大規模進入農業和農村的障礙就能實現實質性的突破。因此,應當及時成立農村產權抵押擔保公司,建立農村土地貸款抵押制度,以規范的制度創新推動金融資本的有效進入。與此同時,鶴鳴村的實踐還充分證明,農村產權制度改革充分賦予了農民發展的自,使之面對經營方式和流轉業主時具有充分的選擇權,不僅更加穩定地打通了社會資本的進入通道,而且有效地保障了農民在現代農業發展進程中的參與權、發展權和收益權。

在地震災區,特別是極重災區,災后重建面臨兩個重要任務:一個是以農房為主的民生重建,另一個則是以現代農業為主的產業重建。不管是農房重建還是產業重建,對資金的需求和依賴度都比較大,這是災區目前基本的現實狀況。單純依靠政府的財政資金以及農民的自我積累能力都難以完成災后重建的兩大基本任務,所以在災后重建中,最大限度地完成相對比較豐富的資源優勢轉化為資本優勢就是最重要的突破。在都江堰市鶴鳴村,農村產權制度改革的創新就在于完成了資源轉化成資本最重要的制度突破,其結果就是要通過在確權基礎上的抵押機制的建立、流轉機制的建立拓寬金融資金、社會資金這兩大資本途徑,由制度裂變效應創造農村災后重建的奇跡。

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一是穩步推進農村土地承包經營權確權登記頒證試點工作。今年，全市有24個鄉鎮的276個村開展了農村土地確權工作。市確權領導小組下發了《關于做好2016年農村土地承包經營權確權登記頒證工作的通知》，對2016年確權工作提出新要求，對2014年和2015年確權工作進行了再部署。截至目前，全市各級共召開動員會議19次；印發宣傳材料9.3萬余份，張貼宣傳標語、條幅453條；舉辦培訓班61期，培訓人員938人次；已有258個試點村開展土地實測工作，實測面積110萬畝，實測地塊42.3萬塊。

二是加快推進農業現代化建設，大力培育新型農業經營主體。按照“加快發展、逐步規范、創新機制、提檔升級”的思路，繼續加大新型農業經營主體工作培育力度，鼓勵發展多種形式的農民專業合作社和家庭農場，規范合作社內部運行機制，引導建立專業合作社聯合社，提升帶動農戶能力、自我發展能力和市場競爭能力，帶動農戶在一、二、三產業融合中實現增收，促進現代農業發展。目前，全市已評定示范性家庭農場22家，并頒發“通化市市級示范性家庭農場”牌匾。這22家示范性家庭農場分別從事水稻玉米種植、食用菌培育、養豬養殖等行業。

三是農村土地經營權抵押貸款試點工作。自吉林省農村土地經營權抵押貸款試點工作啟動以來，通化市認真貫徹落實《關于印發〈吉林省農村土地經營權抵押貸款試點工作方案（試行）〉的通知》要求，通過加強組織領導，強化相關業務培訓，突出管理服務的重點，夯實管理服務的基礎，全市農村土地經營權抵押貸款試點工作進展順利，取得了較好的成效，得到了廣大農民，特別是家庭農場、農民合作社、專業大戶等新型農業經營主體的歡迎。目前，各試點分別與農行、農村信用社密切配合，已為43戶農民發放農村土地經營權抵押貸款1418萬元，抵押面積6745.08畝。

四是積極推動農村產權制度改革工作。農村產權制度改革試點已正式啟動。按照《吉林省農村集體經濟組織產權制度改革試點方案》要求，通化市經過層層把關，確定輝南縣朝陽鎮新勝村、柳河縣柳河鎮先鋒村、通化縣快大茂鎮東安村為全市農村集體經濟組織產權制度改革試點村。截至目前，各試點縣都成立了組織領導機構，制定了試點方案，已完成試點村前期基礎資料摸底工作。現正在開展農村集體產權制度改革試點村資產清查核實工作。確保試點工作有計劃、有組織、有步驟地進行。

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關鍵詞：城鎮化；產權理論；土地產權制度；西安

中圖分類號：F301.1文獻標識號：A文章編號：1001-4942（2015）05-0141-05

Study on Urbanization and Dilemma of Dual Land System on

Perspective of Property Rights―Taking Xi’an City as an Example

Tian Yuan

（School of Business， Xi’an University， Xi’an 710065， China）

AbstractThe dilemma of dual land system appeared in the development of urbanization is an important incentive to push forward the reform of rural land system. Through the analysis on forming reasons of the dilemma of dual land during the development of urbanization in China especially in Xi’an City， the present status，problems and path selection of Xi’an land reform were reviewed and analyzed based on the perspective of theory and property of rights. Finally， the innovative ideas for reform of Xi’an land right system were put forward from improving the land right laws， establishing the integrative urban and rural land markets， adhering to the uniform urban and rural land management， improving the land management mechanisms and social security system， etc.

Key wordsUrbanization； Property right theory； Land property right system； Xi’an

城鎮化發展不僅是我國現代化進程中的核心戰略，也是市場經濟體制形成和完善的必然要求，更是廣大農民的基本訴求。由于國情的差異和歷史遺留問題的諸多限制，中國的城鄉一體化道路不可能照抄照搬西方一些國家的城鎮化道路。中國已進入協調推進城鎮化發展的歷史階段，如何解決好農民市民化后的社會保障問題、農地非農化與糧食安全的矛盾、“空心村”問題以及各利益集團間的矛盾等問題值得深思。不斷加劇的工業與農業爭地、城市與農村爭地、政府與農民爭地等諸多矛盾也促使我國政府加快土地制度改革的步伐，這也正是化解各個利益體矛盾的有效辦法之一，同時也是統籌城鄉發展、消除二元經濟結構的關鍵所在。本文試圖從產權創新視閾來破解城鎮化發展中的二元土地困境問題。

1城鎮化發展中的二元土地困局的形成

城鎮化發展問題的研究始于西方。費景漢、拉尼斯在劉易斯二元經濟模型的基礎上提出的“劉易斯-費-拉尼斯模型”表明：城鎮化的發展要依托生產力的發展，在生產力發展到一定水平足以帶動城市與農村之間資源稟賦以及生產要素的自由流動，才能逐漸形成 “資源高效配置、優勢突出互補、共贏共生發展”的城鄉關系。“劉易斯-費-拉尼斯模型”對于將城鄉經濟 “二元結構”轉化為 “一元結構”的探討和研究對當今中國的城鄉統籌規劃戰略具有較大啟示和引導作用。我國現在正處在城鄉統籌規劃的高速發展時期，城鎮化的發展和現行的土地制度之間存在著諸多矛盾。城市土地屬國家所有和農村土地屬集體所有是我國現行的基本土地制度，同時也是我國土地二元困境形成的根本原因。一方面，城市土地歸國家所有，已經形成較為完善的城市土地資產市場；另一方面，農地轉化為建設用地時，政府成為農村建設用地市場的寡頭，只有靠“征地”方式才能完成農村建設用地的轉化。在城鎮化進程中，建設用地的使用者和農地所有者農村集體之間，政府成為了唯一的土地一級市場的壟斷者，從而形成了我國土地市場城鄉分離的二元土地制度。

現行的二元土地制度在面對城鎮化的快速發展時已逐漸顯露出無法適應當今社會進步和國家經濟發展的窘境，形成了二元土地困局。這也是阻礙農村土地資產市場發展和農民一系列土地財產權利被嚴重侵犯的主要因素之一。我國現行的二元土地制度已經在一定程度上制約了我國的經濟發展，它使得農民不得不面對宅基地不能靈活買賣、土地經營權受限、土地流轉收益甚少等問題。同時，面對高昂的城市生活成本，農民也很難通過有效途徑和方法使其擁有的土地完全體現所應有的實際價值。另外，農村土地流轉不暢以及農村建設用地占用了大量土地資源，這些現實問題不僅阻礙著農業產業化發展，同時也深刻影響了我國整體經濟發展的水平。所以，破解城鄉一體化進程中二元土地制度的困局，對于探討我國土地產權制度創新不失為一個有效的切入點。

2從現代產權理論看我國土地產權制度的現狀

2.1現代產權理論及土地的產權屬性

現代產權理論是新制度理論的重要組成部分。羅納德?科斯（Ronald Coase）在1964年提出的科斯定理是現代產權理論的核心。科斯第二定理強調了二元經濟結構中交易費用大于零的情況下，面對不同的產權制度，交易成本的不同導致了資源配置效率的不同。所以，對于土地制度改革而言，為了達到優化資源配置的目的，產權制度的選擇是一條必經的有效道路。由此看來，不論是對于土地制度的改革、城鎮化發展、城鄉一體化統籌，還是對于宏觀層面的社會資源的最優配置，產權安排即制度形式的探討似乎是從根本上解決矛盾和困境的最優選擇。科斯第二定理使我們意識到產權明晰與經濟運行效率之間存在的內在聯系。

2.2我國土地產權制度的現狀及存在問題

與日本及歐美等發達國家的土地產權私人所有制不同，我國土地產權制度是以國家和集體為所有權代表的土地公有制。我國《土地管理法》規定城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有，農民個人只能獲得土地的使用權。我國法律規定農村土地的經營主體農民依據《農村土地承包法》和承包合同而享有的權利是指在指定土地上從事農業生產經營并因此獲利的權利。科斯的產權理論中對于“土地產權”的概念的解釋是：土地所有權以及由其分離出來的占有權、 使用權、 收益權、 轉讓權等權利。對照科斯對于土地產權制度的詮釋，可以看到我國農村土地產權并不具備現代產權意義上的完整權利。

近年來城鎮化發展過程中大量顯露的農民和政府之間的矛盾、城市建設用地和農村宅基地之間的矛盾以及各級地方政府之間的矛盾也反映了我國土地產權制度安排的重大缺陷。

首先，我國相關的土地法律中有關農村土地產權主體的規定含糊不清，并未對 “集體”一詞做出明晰的解釋。而這種空洞的“集體”所有在土地資產市場的流轉中消弱了農民這一擁有“使用權”主體的核心利益，讓土地給予他們的隱含經濟價值在土地資源重新配置的進程中被逐漸消弱。盡管農民日益對自己享有的土地使用權有著愈加清晰的認識，但是來自外部力量的干預以及博弈能力強大的產權主體的無理侵占也會打破本應社會各方共同遵守的契約，進入公共領域攫取集體財富。

其次，中國農地產權權利缺乏完整性，土地產權缺乏合理的流轉機制。農地雖然屬于集體所有，但是作為所有權主體的集體也必須要通過國家征用之后方能出讓和轉讓。農民擁有土地的使用權卻缺乏抵押土地使用權來獲得銀行貸款的權利，從而無法給予農村土地資產市場充足的融資支持。

最后，我國農村土地由政府主導的現狀以及由此引起的農民土地承包經營權的不穩定性以及農地的細碎化，也是阻礙我國農業規模化經營、影響城鎮化發展中土地資源合理有效配置的主要原因。我國土地產權制度的“公有私用”的特點將政府在土地流轉過程中變成了“寡頭”的角色，同時也是農地轉化過程中解決矛盾的仲裁者以及經營管理者。這樣的局面使得土地雖然作為一項農民擁有的重要生產要素和基本資產，但卻并沒有為農民帶來應有的資產化收益。

3基于產權視閾破解城鄉二元土地困局的探索

3.1西安城鎮化發展與二元土地困局

西安市的城鎮化發展一直走在西北地區的前列，不斷發揮小城鎮在推動區域經濟社會發展中的巨大潛力，走出了一條“西安模式”的新道路，為實現關中率先發展和建設國際化大都市奠定了堅實基礎。2014年9月的《陜西省新型城鎮化規劃（2014-2020）》顯示，陜西將以大西安為核心構建“一核兩軸兩帶三走廊四極”的城鎮群格局，到2015年將累計轉移600萬農村居民進城落戶，2020年達到1 000萬人。“十二五”以來，陜西省城鎮化率年均增長1.75%，與2005年相比，城鎮人口占總人口比例從37.24%達到了2013年的51.31%；中等城市和小城市分別增加了2個和6個；城鎮面積由1 646.91平方千米增加到了2012年的2 646.55平方千米。這充分凸顯了西安在統籌城鄉發展上的顯著成績，也預示了未來西安在城鄉一體化發展方面還有巨大的潛力并且會得到更多的政策支持。

西安在推進城鎮化建設中同樣存在著二元土地困境以及由此引發的一系列問題。首先，對于農民而言，制度和政策方面的欠缺容易促使“顯性的”土地流轉市場無法健康發展而“隱形的”土地交易時有存在。某些不明利益主體凌駕于國家、集體以及農民利益的基礎之上，成為了土地市場上的“偷竊者”，嚴重侵犯了農民對于土地的合法權利。

其次，對于城鄉統籌規劃而言，西安市作為絲綢之路新起點的城市，不斷發展的新興經濟區及經濟帶增加了建設用地的需求，而耕地保護的巨大任務造成了城鄉建設用地缺口增大，“耕地保護”與“城市擴張”兩個核心目標之間的矛盾加劇。

最后，對于社會發展而言，尚不完善的社會保障制度阻礙著農民向市民身份的轉變。許多農民無法明確地在“農民”和“市民”這兩種社會身份中做出選擇，迫使他們不斷爭取與市民同等待遇的同時亦不愿意放棄對于農地和宅基地的使用權，這樣兩頭牽制的現象影響了農地的流轉，對西安城鎮化進程的進一步加快起到了負作用。

3.2西安市基于產權視閾的路徑選擇

伴隨著2009年國務院《關中-天水經濟區發展規劃》中“實現西咸經濟一體化”的提出，西安走向國際化大都市的愿景已升為國家戰略。為了更好地發揮絲綢之路經濟帶起點城市以及“國家歷史文化基地”的積極作用，西安市政府大力發展城鄉一體化發展戰略，深化土地制度改革，從“產權視閾”入手，以“確權-頒證-流轉”為核心，以推進“農地市場化配置”為手段，以“公共服務均等化”為保障，探索出了一條適合其自身城市定位和發展特點的土地制度改革創新之路，被稱為“西安模式”。

3.2.1推進所有權、承包權、經營權的分離高陵縣是全國33個農村土地承包經營權流轉規范化管理和服務試點縣之一，作為全國首家縣域農村土地流轉服務機構，成立于2009年的高陵縣農村土地流轉服務中心從“物權“與“市場”出發，通過對農村集體建設用地的所有權、使用權、承包權等權利進行“確權-登記-辦證”，對農民“還權賦能”，建立農村土地資產流轉平臺，推進農村土地產權制度改革，逐漸形成“所有權、承包權、經營權”三權分立，不斷實現土地資產的最優配置和農村產權要素資本化，走在陜西省乃至西北地區農村產權制度改革的前列。

3.2.2積極建立新型土地交易市場在土地經營權從承包經營權中剝離出來進行“確權-登記-頒證”之后，還需建立能夠實現土地資源優化配置的流轉平臺。西北首家農村產權交易平臺――西安市高陵縣農村產權交易中心也在2011年應運而生，完善了“確權-頒證-流轉”這一完整模式，實現了集體土地與國有土地的“同地同權” 。此外，高陵縣出臺了多項促進土地交易市場不斷完善的扶持政策，如“你貸款我貼息”及“農村土地流轉風險基金”政策，前者鼓勵以農村土地承包經營權為抵押物的貸款項目，此類項目均可享受財政貼息扶持政策；后者按每666.7m2 200～300元的標準建立農村土地流轉風險保障基金，從而降低農民出讓土地承包經營權的風險，解除其后顧之憂。

3.2.3創新農村土地金融服務2010年高陵縣率先實踐了農村土地承包經營權抵押貸款業務，隨后又啟動了農村集體建設用地使用權和農村房屋所有權抵押貸款業務，解決了農民抵押貸款難的問題。為進一步完善金融服務鏈條，高陵縣還成立了農村產權價值評估中心、農村產權抵押擔保中心、農村產權收儲中心、農村產權交易中心。這四個中心相互協作，分別承擔著農村產權抵押貸款的價值評估、產權抵押貸款擔保、收儲沉淀抵押物及掛牌交易等綜合服務。此后，西安市在下轄8個區縣開展試點，全面推動農村土地產權制度改革工作。

4進一步創新農村土地產權制度的思路

4.1完善土地產權法規，建立城鄉一體化的土地市場

首先，要不斷完善土地產權制度法規，建立城鄉一體化的土地市場，真正實現集體土地和國有土地的 “同地、同價、同權”，要確立以“市場”為中心的土地配置形式，從而解決由行政計劃配置過度干預及集體土地使用權缺失所引起的土地資源利用率低下以及統籌城鄉一體中產生的二元土地困境等問題。

其次，改革征地制度，以建立城鄉協調的地價體系為目標，通過嚴格限定地方政府征地范圍和調整地方政府的政績考核制度等方式促進農地非農化過程中的市場化配置。

另外，積極培育土地流轉中介機構以及健全土地流轉市場，從而降低土地交易成本、增強土地規模效應、減少土地細碎化。這樣可以將原本游離在土地交易市場周邊的農民作為權利主體帶入土地市場，確保農民的核心利益。

4.2統一城鄉土地管理，完善土地管理機制

首先，應堅持城鄉統一的土地管理，轉換政府角色，將政府對于土地的“經營權”和“管理權”進行分離，不斷弱化“經營者角色”，著重強化其“行政管理角色”，這樣才能減少交易成本，實現信息對稱，提供高效的土地管理機制。

另外，各級政府還應該加強土地監察執法，切實解決不明利益群體主導的“隱形土地市場”問題，對土地市場中出現的“違法違規批地”等行為進行嚴肅查處，不斷優化土地的規劃管理以及用地審批管理，從而維護城鄉一體化的土地市場秩序。

4.3完善社會保障體系，解除農民后顧之憂

農民在農村土地市場中長期處于一個比較尷尬的角色，一方面是政府對于農村建設用地強行征收，另一方面失地農民所得有限的征地補償金無法為其提供長久的生活保障和養老保險，農民在失地的同時并沒有獲得政府針對他們所制定的長期的社會保障制度，讓他們在把征地補償款消耗完結之后再次變得“一無所有”。

土地產權制度的創新和完善離不開城鄉一體化的社會保障制度，只有完善了農村社會保障體系才能為農民自覺自愿地進行土地流轉以及農村土地資產市場的發展和壯大掃清障礙創造條件。應該完善城鄉一體化的社會保障制度，使農民享有與市民同等的醫療、就業、教育等權利，從而為農民掃除后顧之憂。

參考文獻：

[1]鮑家偉.城鎮化推進中的土地文章： 云南省嵩明縣全域城鎮化調查[J].中國土地，2011（4）：54-56.

[2]錢文榮，盧海陽.城市化加速進程中農村土地制度研究：一個綜述[J].財貿研究，2012（5）：1-7.

[3]張傳勇，張永岳.再議城鄉一體化發展：理論沿革、 實現路徑與模式探討[J].房地產市場，2013（14）：12-19.

[4]李澤月，侯剛.城市化進程中的城鄉一體化土地制度改革初探[J].安陽師范學院學報，2014（4）：17-19.

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成都市社科院與中國社科院聯合進行的研究發現，災后重建一個很重要的問題就是可持續的問題。而所謂可持續，說白了就是要用市場化思路來考慮、統籌、謀劃重建錢從哪里來，人往哪里去的問題。

聯建房政策就是要讓市場主體、社會資本能夠進入重建過程，并給市場主體分發相應的土地權屬證書，使其產權受到保護。

可以肯定的是，起碼在災后重建過程中，這種對既有土地產權制度做出一定調整的安排是合理合情的，至于是不是合法，是否具有普適性，要看條件。不排除像30年問的很多改革一樣，通過自下而上的不斷的沖擊，在經人民群眾認可后，最后獲得自上而下的承認。在我看來，對農村宅基地和集體建設用地的產權邊界的確定所設定的鉗制性條件，即除了農民，其它的人不能擁有，可能通過災后重建的嘗試，逐步得到調整，甚至是突破。

還權賦能是核心

農村產權改革的核心是還權賦能。讓農民作為主體在農村產權制度改革中發揮作用，讓農民充分享受物權權益，讓生產要素流動起來。

所有的生產要素如果不具備流動性，這種要素的配置是沒有效率的。如果農村產權制度沒有按照市場經濟體制基本的要求、指向來進行相應的制度安排，土地這種最稀缺的資源，其配置效率是很低的。

土地承載社會保障功能沒錯，但這種社會保障很大程度上應由政府提供。如果因為強調土地的保障功能，削弱、忽視或者排擠土地配置功能，那么農民、農業的效率基礎不存在。縮小城鄉收入差距一方面要依靠城市的支持和工業的反哺，另一方面要靠農民長效增收機制的形成和農業生產的效率水平的提升。

通過確權，以不同性質的土地權屬，與金融機構產生對價，取得流動性，解除農村金融抑制，從而獲得土地的規模化效應和資本效益。

土地流轉并非土地私有化

土地流轉本身不是改革。土地流轉是純粹的經濟現象，與農村產權制度改革沒有必然聯系。只要在家庭承包責任制的基礎上，農村土地資源的配置是分散的，就一定有流轉，一定有資源的流動。

認為土地流轉就是私有化的想法是荒唐的，更不能以此阻止、非議農村產權制度改革。我們的政策建議是，堅持既有的框架，以物權法為主要的改革依據，讓農民獲得以土地為核心的物權權益，并保護這一反映農民真正意愿的權益。

農村產權制度的改革的確也存在一些風險。最大的風險是地方政府由于利益沖動，可能通過農村產權改革過程中一些不公正的或者是灰色的程序設計來控制土地。其次是如果在規劃、政府引導、監管過程中缺乏力度或者不到位，確實可能在流轉過程中產生失地農民。

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農村土地產權問題表現

首先，集體作為土地產權的主體，其概念模糊不清。憲法規定農村土地屬集體所有，但沒有明確界定集體的概念，現實中是鄉(鎮)、村、村民小組共享土地所有權，土地所有權混亂、不穩定。利益當前之時，各所有權主體競相而上，又不愿意承擔保護土地的責任。這不僅導致農村土地分配關系不穩定，也影響到農民對未來土地收入預期的穩定性，妨礙了農民對土地的長期投入。

其次，土地承包經營權不確定。為穩定土地承包經營關系，國家規定土地承包期限為30年。但在實際操作中土地調整相當頻繁。集體組織往往“三年一小調，五年一大調”。每個集體內成員都有權分享集體土地的使用權，采取按人口平均分配土地使用權的原則進行分配，大多數地方隨著人口數量的增減調整土地使用權。并且各級地方政府組織以土地所有者的身份隨意終止、改變土地承包經營關系現象嚴重。

另外，國家可以“公共利益”為理由征收集體所有的土地，加劇了這種不確定性。土地使用權的不斷變動，農戶不會進行積極的長期投資，甚至會進行掠奪式的經營，這樣農民就會增收困難，得不到長期的利益，并且造成土地生產力的下降和生態環境的嚴重惡化。

再次，土地產權不完整。人都說是所有權與經營權的分離。然而，承包經營權的內涵是不充分、不明確的，充其量是一種耕種權。

經營權應該屬于使用權，而使用權本可以衍生出轉讓、轉租、入股、抵押和收益等權利。而我國農地目前的承包經營權卻只有耕種權、部分的收益權和極少量的處置權。顯然是權能殘缺。

承包經營權不充分、不明確的原因在于兩權分離不是真正建立在商品化、市場化基礎上的平等關系，而是基于國家意志和意識形態偏好，由所有權主體凌駕于使用權主體之上而形成的行政分配關系。而且承包經營權是基于承包經營合同而產生的，是約定的權利，不是法定的權利，這使得承包經營權得不到有效的法律保護。因此實際中，作為使用權主體的權利不可避免地要受到侵害。

我國農村土地產權制度改革勢在必行

產權改革可以從兩個相輔相成的層面展開：一是土地所有權制度的改革；二是土地使用權制度的改革。在改革現行的集體土地所有權的路徑選擇上，大體形成了三種取向的改革主張：將農村集體土地所有權改革為農村國有土地所有權；將農村集體土地所有權改革為農戶個人土地所有權；將農村集體土地所有權改革為多元混合所有權。

目前不易在農村土地所有權上大動文章，因為在土地所有權制度改革上的制度需求與制度供給來說都表現為動力不足。將農村集體土地所有權改變為農戶所有權，其實質是土地的私有化，雖然可以起到明晰產權主體，有效降低外部性的效果，但與我國的基本經濟制度相悖，且在現實中許多農戶也表現出對土地私有化的擔心和疑慮；將農村土地集體所有權變革為國有土地所有權在實現中也會產生較高的制度變遷成本。

我國農村集體土地所有權目前表現出的主要問題在于所有權行使主體的多元化，鄉(鎮)、村、村民小組都可以成為集體土地所有權的主體，在具體實踐中常常出現各所有權主體之間的權利爭奪與利益侵害，所以在土地所有權制度方面我們要做的是明確集體土地所有權行使主體，而不是改變集體土地所有權制度。

制約我國農村經濟發展的主要因素，是以承包經營權形式出現的土地使用權的不完善和不確定。一方面農民對土地經營的短期化行為，難以形成農業長期穩定的可持續發展；另一方面土地流轉市場發育不起來，土地的小規模經營難以形成農業的規模經濟效益。土地只能解決溫飽問題，而不能成為農民發家致富的手段。

我國目前的農村土地制度改革應當在堅持農村土地集體所有制的前提下，明確所有權行使主體，以建立完善的農戶土地使用權權利束和穩定農戶土地使用權為改革取向。

首先，明確農村集體土地所有權行使主體。《土地管理法》第10條規定了不同情況下相應的行使主體，鄉(鎮)、村、村民小組都可以成為集體土地所有權的行使主體，導致了現實中集體土地所有權行使過程中嚴重出現的“越位”和“缺位”現象。

在鄉鎮、村、村民小組的三級所有格局中，鄉級因為范圍太大，監督管理費用太高，現實中已經基本被排斥在農村土地所有權范圍之外；村民小組既不是一個經濟組織，也不是一級行政單位，它是鄉村新體制中職權最模糊、管理最渙散的組織，所以村民小組也不應該成為農村集體土地所有權的擁有主體；而農村村民委員會是由全體村民選舉產生的，是農村最基層的一級組織，它能夠代表廣大農民意愿并獨立行使權利，因而在村民當中具有代表性和權威性，而且具有比較健全的行政組織和領導體制，有能力行使土地所有權的職責。所以所有權的主體應該明確規定為村層次上的集體所有。

其次，構建完善的農戶土地承包經營權權利束。當下，我國實行的，農戶所獲得的承包經營權內涵不明確、不充分，雖然政府做出三十年承包經營權不變，“增人不增地，減人不減地”等旨在穩定承包經營關系的舉措，但在實踐中的土地調整依然頻繁，使得農戶對土地長期投入沒有一個穩定的預期；加之這種土地產權權利束的不完善，如缺乏明確的抵押、入股、轉讓等權利，大大地限制了土地的流轉，使我國農地難以形成集約經營，產生規模效益。因此，當務之急是明確和完善農戶土地承包經營權，主要包括明晰農戶的生產經營決策權；界定農戶收益權；明確農戶的轉讓權等。

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近三十年中國城鎮化歷程表明，受特殊國情的約束，中國城鎮化進程呈現出明顯的不同于其它發達國家的兩階段特征。第一階段是城鎮化數量擴張階段。自1990年代中后期以來，隨著改革開放的步伐不斷加快，中國城鎮化也進入高速發展期，投資、產業在城鎮的集中和城鎮化基礎設施的發展等，直接帶動了中國經濟的高速增長，也帶動了人類歷史上罕見的大規模人口流動。但是由于中國城鄉二元體制和城鄉利益沖突等原因，農民工長期處于流動狀況，無法擺脫農民身份融入城市，難以獲得充分享有城市公共資源的權利，與城市社會之間存在著相當大的隔膜。第二階段是城鎮化的數量擴張和質量提升階段。在此階段，一方面要繼續促進農村人口向城鎮轉移，另一方面要穩步推進戶籍制度改革，為農民工融入城鎮創造良好的社會環境、文化環境和輿論環境，清理對農民工進城就業的各種限制性、歧視性規定，讓農民工享受與城市居民同等的基本公共服務，使農民工由流動人口向市民徹底轉變。

整體上看，當前中國正處于由人口大規模流動為主要特征的第一階段過渡到以農民工市民化為主要特征的城鎮化發展的第二階段，農民工特別是新生代農民工城市融入的需求已經非常強烈。在此背景下，相對于農民工的現實需求，他們在農村擁有的土地（承包地和宅基地）功能也正在發生轉變，轉變的方向是土地的社會保障功能已經開始弱化，而資產功能正在增強。但是相關的土地制度安排卻遠不能適應土地功能轉變的要求，在很大程度上制約著土地資產的充分發揮，進而影響著農民工城市融入進程。因此，創新土地制度，建立完善的農村各類土地流轉市場和退出機制、切實保障農民工的土地權益，提高農民工的土地財產收入，對于加快推進中國城鎮化進程，促進農民工群體擺脫流動狀態真正融入城市具有十分重要的意義。

農民工群體特征及土地功能的轉變

一方面，農民工已經成為產業工人的重要組成部分，是工業化、城鎮化和現代化的重要推動力量，并且正在逐步演變為工人階級的主力軍。但是由于城鄉居民在戶籍、就業、醫療和養老保險等方面存在的制度差異，轉移到城鎮就業的農民工長期處于流動狀態，尚未完全融入城鎮社會，享受不到與城鎮居民同等的基本公共服務，從事的也多是條件差、報酬低和福利待遇少的工作。另一方面，相當一部分農民工還沒有完全脫離土地。因此可以說，農民工既屬于城市，又屬于農村，是一個處于城鄉兩種文化之間的邊緣性社會階層。

土地承擔著農民工的生存、就業和養老等在內的社會保障功能：作為最基本、最重要的生產資料，土地是農民可靠生活資料來源和生存保障；如果農民工在城市中失業還可以重回農村耕種土地（理論上講如此，但實際上第二三代農民工雖然存在這種可能性，但真正愿意和能夠回去種地的概率非常小），土地承擔著失業保險的功能；農民工老年喪失勞動能力后，可以將土地承包出去換取收入，土地承擔著養老保險的功能。由于土地的兜底性社會保障，農民工不愿意徹底放棄土地。外出就業農民工在無暇進行耕種時，他們一般通過以下幾種方式處置承包地：由于種地成本提升導致農業效益較低，有些農民工覺得無利可圖就直接把土地棄耕拋荒；將承包地留給家庭里的婦女、老人耕種，農業的弱質性和農村的弱勢地位進一步加劇；許多農民工以較低價格甚至零價格將承包地租給村內外自己的親朋好友等熟人耕種，大多不會簽訂正式合同，承租關系很不穩定，從而導致承租人只顧眼前利益，對承包地長期投資的積極性缺乏，耕作較為粗放。以上幾種外出務工農民工對土地的處置方式，導致中國本來就十分緊缺的耕地資源處于閑置、浪費或低效利用之中。

近些年來，隨著城鎮化和工業化進程的快速推進，農民工權益保障工作逐步得到加強，面向農民工的基本公共服務也不斷取得新進展，特別是隨著農民工進城務工日趨穩定、土地對于農民工的保障功能也正在弱化。農民工城市融入可以分為經濟、社會、文化心理三個依次遞進的層面，其中最重要、最基本的是經濟層面，只有具有一定的穩定收入，農民工才能形成一種與當地人接近的生活方式，從而具備與當地人發生社會交往，并參與到當地社會生活的條件，接受并形成新的與當地人相同的價值觀①。按照上述邏輯，作為農民工城市融入的最基本條件，必須保證農民工經濟收入與當地城鎮居民收入大體相當，不過當前僅靠農民工在城市的務工收入是不夠的，同時必須提高農民工在農村的經濟收入特別是財產性收入。

但是由于現行土地制度還面臨著一些亟待解決的深層次問題，承包地和宅基地作為農民工最重要和最主要的財產，并沒有隨著城市化和工業化浪潮為農民工帶來更多的增值收益，土地的財產尚未完全釋放。應當從增加農民工收入、促進農民工城市融入的現實需求出發，探討如何進一步完善和創新農村土地制度，保護農民工土地財產權益，探索承包地和宅基地等農村資產要素資本化機制，創造條件讓更多農民工獲得源于耕地、宅基地和自有房屋的財產性收入，為農民工收入穩定增長提供最基礎的制度保障。通過上述分析可以看出，與農民工現實需求相一致，土地的功能正在發生轉變，其社會保障功能已經開始弱化，而資產正在增強。

各地對農民土地資本化、財產化的探索

成都：還權賦能。成都作為城鄉統籌綜合配套改革試驗區，于2008年率先在全國啟動以“確權頒證”、“還權賦能”為核心的農村產權制度改革。一是“確權頒證”。成都市以實現農村資產資本化和建立健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的農村產權制度為目標，在全市范圍內開展農民承包地和宅基地確權頒證工作，進一步明晰了農民承包地、宅基地以及集體建設用地的權屬，從法律上確認和保障了農村集體與農民之間以及村民之間的利益關系，保障了農民權益，為市場配置資源基礎性作用在農村的有效發揮、促進城鄉生產要素自由流動奠定了基礎。二是“還權賦能”。“還權賦能”是成都市農村土地產權制度改革的核心，其中包含著兩個方面的含義：還權，即不但要把農村集體土地的農戶使用權、經營權還給農民，而且要把由此派生出來的轉讓權也還給農民；賦能，即賦予農民產權以更為全面和多樣的權能②。三是“交易平臺建設”。市場是實現產權交易優化資源配置和確保權能得以實現的有效手段和必經之路。成都市在基本完成“確權頒證”工作后，搭建了農村產權交易平臺，以促進生產要素在城鄉之間的自由流動和優化配置，帶動土地資產的流動、集聚、資本升值，激活沉睡的農村資源，將農地潛在的土地權益變成現實的資本，變成農民的收入流。③

嘉興：兩分兩換。所謂“兩分兩換”，就是按照“土地節約集約有增量，農民安居樂業有保障”的要求，以“農業生產經營集約、農村人口要素集聚，提高農民生活水平和生活質量”為目的，將宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉分開；以承包地換股、換租、換保障，推進集約經營，轉換生產方式。以宅基地換錢、換房、換地方，推進集中居住，轉換生活方式。④嘉興通過“兩分兩換”把農民分散、凝固的生產和生活資料通過流動市場的力量實現了價值增值，增加了農民財產性收入，解決了農民的社會保障問題，賦予了農民進城的資本，實現農民生產和生活方式的轉換，從而使城市化和工業化同步；通過城市化和社會轉型來進一步推進經濟的轉型和發展，從而實現經濟社會的統籌發展和城鄉統籌發展。不過，嘉興“兩分兩換”政策并不具備普適性，其之所以能夠成功開展，是由當地獨特的經濟環境決定的―經濟發展水平較高，能支撐起較高的社會保障體系，且農民的非農業就業率高。

雖然“兩分兩換”政策在嘉興取得了成功，但是其“土地換社保”的政策卻得到了一定程度的質疑：一是“土地換社保”政策所換來的大多是單一的養老保險，保障水平低且層次淺；二是“土地換社保”政策僅僅解決了農民生存問題，而很難解決農民未來的發展問題；三是社會保障是政府應賦予每個公民的權利和義務，不能讓處于弱勢群體的農民來有償“購買”；⑤四是政府將本該由被征地農民直接以貨幣形式獲得的征地補償費、安置補助費強制性地作為社會保障費予以繳納，剝奪了被征地農民自由安排自己財產的權利。

重慶：地票制度。所謂“地票”，就是將閑置的農民宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公益公共設施用地等農村建設用地復墾為耕地而產生的建設用地指標。按照“占補平衡”原則，通過“地票”交易，轉讓給有建設用地需求的對象。其基本做法是依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用于城鎮建設的地塊共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加、耕地面積不減少、質量不降低、用地布局更合理的土地整理工作。⑥

地票制度最大的特點是通過市場交易實現城鄉建設用地空間上轉移、價值上放大，克服了農村建設用地地宗交易存在剪刀差的缺陷，地票價格的高低直接與拍賣價格掛鉤，與級差地租無關⑦，無論是靠近城市的郊區土地，還是偏僻的遠郊區縣的土地，都有可能獲得大體相當的土地價格。在這樣的制度條件下，地票制度為增加農民的財產性收入創造了條件，堅定了在城鎮務工多年的農民工轉戶進城的決心和信心。轉戶農民工在地票交易中變現農村土地財產，實現帶著財富與尊嚴進城，提高進入城鎮后的生活保障水平和未來發展能力。

從本質上講，地票制度只是國土資源部實施的城鄉建設用地“增減掛鉤”試點政策的一個升級版本，尚處于試點階段，同樣存在一定的爭議和分歧。但是，地票制度作為中國農村土地制度改革的一項重大創新，為我國農村土地的市場化改革提供了一個示范，實現了農村建設用地遠距離、大范圍置換，一方面農村閑置土地有序退出，解決農村建設用地浪費問題，激活農村要素市場，使固化的土地資源轉化為可以流動的資本；另一方面，城市建設用地有計劃增加，解決城市建設用地緊張的矛盾，有效調劑了中心地區與偏遠地區、發達地區與落后地區的建設用地空間分布，促進土地集約利用和優化配置。

促進農民工城市融入的土地制度創新

繼續深化農村土地產權制度創新。一是要加快推進農村土地產權的確權頒證。產權界定比產權所有形式更為重要，產權的界定對資源的配置及使用效率起著決定性作用，是一切產權制度安排有效性的根本前提。因而，確權頒證是土地產權制度創新的基礎。二是積極探索農村土地產權實現形式。在確權的基礎上，要賦予農民清晰而完整的土地產權，保障農民擁有對土地的占有、使用、收益和處分的完整權能，探索農民以轉讓、出租、入股、抵押和擔保等實現土地產權的具體形式，以最大化農民的土地財產價值。同時，提高農民保護土地產權的能力，降低農民保護土地產權的成本，最重要的是要提高農民的談判能力。

完善土地承包經營權流轉制度。截至目前，尚沒有十分完善、得到普遍認可而且能夠有效保障農民利益的土地承包經營權退出制度。因此，要允許農民帶地進城，要繼續探索農民工進城落戶后依法處置承包地的有效形式，任何人不得強制收回農民的土地承包經營權。在此基礎上，要完善土地承包經營權流轉制度，提高農民工土地流轉收入。一是要加快土地流轉服務平臺建設。培育和發展為農村土地流轉服務的各類服務中介組織，開展土地流轉的供求登記、信息、土地評估、政策咨詢、信用擔保等服務工作，以降低土地流轉成本和風險，提高流轉效率。二是要提高農民土地流轉收入。要在土地流轉的基礎上推進土地規模化經營，繼續加大政府對規模性經營主體（如農業大戶、農民合作社、家庭農場）的財政補貼力度。

多元化宅基地資本化的實現形式。要在農民自愿的基礎上，逐步突破現有政策的制約，盤活農村宅基地，積極探索宅基地資本化的多元實現形式。一是農民宅基地換房，即農民自愿以其宅基地，按照規定的置換標準，換取小城鎮內的一套住宅，遷入小城鎮居住；二是地票制度，讓農民在地票交易中變現農村宅基地；三是積極探索宅基地的抵押方式，甚至條件成熟后允許宅基地自由買賣。

農村土地制度改革要切實保障農民利益。農村土地制度深層次改革激活了數量巨大的社會“沉睡資本”，引發了各相關利益主體的利益結構分配問題，從而導致一系列問題，如公權嚴重侵犯私權、農民在利益分配上少有發言權、其土地財產權一定程度上被漠視等等。在今后的農村土地制度改革中，要以維護和增進農民利益作為農村土地制度改革的出發點和落腳點，保證農民對于土地交易的參與權和分配權，將土地增值收益歸還于農民，讓新一代的農民工子弟挾土地資產貨幣化的財富進入城市成為市民，從而整體提升人的城鎮化水平。

【注釋】

①田凱：“關于農民工的城市適應性的調查分析與思考”，《社會科學研究》，1995年第5期。

②宋修偉，江娜：“確權賦能，讓農地‘活’起來”，《農民日報》，2012年8月17日。

③黃寶連，黃祖輝等：“產權視角下中國當前農村土地制度創新的模式選擇”，《經濟學家》，2012年第3期。

④王，郭錦輝：“‘兩分兩換’：嘉興探索優化土地資源”，《中國經濟時報》，2009年10月15日。

⑤周虎城：“不能用‘土地換社保’來摒棄政府責任”，《南方日報》，2012年2月26日。

⑥李旺君，王雷：“城鄉建設用地增減掛鉤的利弊分析”，《 國土資源情報》，2010年5月21日。

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［關鍵詞］農地制度；路徑約束；城鄉二元體制

［中圖分類號］F301.2 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 1009 — 2234（2012）04 — 0107 — 02

關于我國當前農村集體土地制度的改革，眾多學者從分析農地產權制度存在的缺陷出發，提出了各自的改革主張，大致有四種觀點：私有化、國有化、復合所有制和保留現有的集體土地所有權，對其進行改革與完善。農地制度的變遷除了受經濟主體追求自身利益的約束外,同時也受到制度環境和客觀條件的約束,這些制約因素就構成了農地制度變遷的路徑約束。農地制度形成的體制背景是中國城鄉二元體制的制度安排,具體來說以戶籍管理制度為核心的城鄉二元分割體制,包括附著于戶籍制度的就業、社會保障等，正是二元體制構成了當前農地制度創新的路徑約束。

一、當前農地制度變遷的路徑約束

1.二元戶籍制度限制了農村人口的自由流動

1958年《中國人民共和國戶口登記條例》頒布,以后又頒布了一系列配套措施,確立一套完整的戶口管理制度。這個制度以法律形式對戶口遷移作了極大的行政限制,對農村遷往城市、農轉非、小城市遷往大城市都嚴加控制,在城市與農村構筑了一道高墻,即形成了所謂的城鄉二元體制，戶籍制度的基本功能就是限制社會成員區域間的自由流動。〔1〕當時這個制度對工業化和和社會穩定產生了積極作用,但是它構建了封閉性很強的經濟和社會結構,這必然抑制了人力資源在社會發展中的能動作用,也抑制了經濟發展的活力。最終,這種限制農村人口自由遷移的戶籍制度必然對我國的農村、農業、農民產生巨大的影響。只要戶籍制度存在,農民工就不能在城市取得正式身份和與其配套的社會保障,也就是只能做到“離土不離鄉”。這種轉移的不徹底性,使得農民工反復往返于城市和農村之間,由于農民工收入低、生活工作不穩定，隨時面臨著失業等生活危機，這時土地成了農民工最后的退路和生存保障。所以，農民即使將其撂荒也不愿放棄對其擁有的經營權。

2.在二元就業制度下，農地產權制度安排同時就是農村就業制度安排

計劃經濟時期形成的戶籍制度，禁錮了農村勞動力的流動，使農民工始終處于城鄉管理體系的邊緣。作為生產要素的勞動力不能按照市場規律進行流動,而只能在農村的土地上進行勞動就業,從而形成了中國特有的城市和鄉村的二元就業制度。二元戶籍制度把農村人口限制在農村,當家庭承包經營責任制推行后,農村生產方式雖然由原來計劃體制下的集體生產改為家庭承包分散經營,但二元戶籍制度和二元就業體制并沒有發生根本性的轉變,農村勞動力依舊主要是在農村進行就業,土地及在土地上進行勞作是農村勞動者即農民獲得生活資料的首要來源。隨著城鄉和地區發展差別的擴大,農民自發形成了“民工潮”。但是這種自發的要素流動并沒有得到相應的制度支持,反而遇到了嚴重的制度障礙,即戶籍制度及相關配套制度限制了這種自由流動,城市政府為保護當地居民的就業和維護社會秩序的安定而傾向于直接或間接地對農民工就業采取歧視的政策，各地方政府在對待農民工的就業競爭時，對就業工種、專業、人數、使用期限作了全方位和近乎苛刻的規定，不僅造成了城市勞動力市場的人為分割和自由競爭機制的破壞，而且使歧視更加系統化、徹底化、公開化和制度化，導致農民工在城市的就業面顯得相對狹窄。

3.二元制度下農村土地承擔著社會保障的職能

中國的社會保障也是附著在戶籍制度上的一大利益。中國社會保障的城鄉二元分割的格局,使農民工基本上被排斥在城鎮社會保障體系之外。盡管農民工在城鎮主要從事的是苦、累、臟、險的重活,不僅勞動強度大、生活條件差,而且勞動安全衛生問題十分突出,但由于沒有城市戶口,工傷保險的參保比率一直很低。同時,由于農民工文化技能相對較低,就業流動性大等客觀原因,失業率高,也難以參加各種社會保險。目前,中國農民工養老保險的總體參保率不足12%,醫療保險的平均參保率為15%,絕大多數沒有失業保險、工傷保險和生育保險,且得不到最低生活保障救助,甚至連工資都得不到保障,在失業、意外傷害、生活陷入困境時往往孤立無助。〔2〕如果沒有建立與其風險相適應的社會保障制度,他們就無法擺脫對土地的天然眷戀和依賴,甚至有時會迫于生計又重新回到土地。從長遠角度看,只有建立和完善農民工的社會保障制度,農民工才可能放棄土地保障,讓渡土地的使用權,農村才可以更好地實現產業化、集約化經營,從而提高農業生產效率,增加農民收入。

農地制度的變遷不僅受經濟主體追求自身利益約束,同時也受一定的制度環境和客觀條件的約束。農地制產權制度改革和創新模式的選擇受中國既有的二元經濟制度安排的制度約束，因此，對農村土地制度的改革和創新，首先要對二元經濟制度進行改革。農村土地制度改革并不是單兵作戰，而是必須納入到整個經濟體制改革中去，并有相關的配套措施，否則，農地制度改革要么是脫離實際而難以進行；要么因為強行推進，在滿足少數利益集團的利益追求的同時，必將導致廣大農民失去賴以生存的條件。諾斯對我們提出忠告:從歷史中存活下來的表現為社會文化中的知識技能和行為規范，使制定變遷絕對是漸進的，并且是路徑依賴的。我們必須非常敏感地注意到這樣一點:你過去是怎么走過來,你的過渡是怎么進行的,我們必須非常了解這一切。這樣,才能很清楚未來面對的制約因素,選擇我們有哪些機會。〔3〕

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