計劃生育政策沿革范文

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[關鍵詞]生育津貼 工資預支 權利主體

[中圖分類號]D912.5 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2013）12-0020-01

勞動力是第一生產力，它確保了生產的長久性進行，生育者通過生育行為，為人類的繁衍、歷史的延續、社會勞動力的再生產、國家人口政策的順利進行作出了巨大的貢獻。因此，生育行為不僅僅是一項艱辛的自然行為，而且還是一項光榮神圣的社會勞動。為了保障職工生育期間獲得經濟補償和基本醫療服務，均衡用人單位生育費用負擔，促進公平就業，建立生育保險制度。1951年2月26日原國家政務院公布的《中華人民共和國勞動保險條例》，使生育保險自此成為我國保險制度的重要組成部分。

《女職工勞動保護特別規定》于2012年4月28日正式實施，法律更加細致詳盡地規定了對女職工的勞動保護。但該《特別規定》實施以來，在實際操作中遇到了許多有爭論的問題，本文僅對生育津貼法律性質及其權利主體相關問題做一番簡要剖析，意在拋磚引玉。

一、生育津貼的內涵

生育津貼是指對職業婦女因生育而離開工作崗位期間，給予的生活費用，是對女職工收入損失的現金補償，目的在于保障女職工產假期限的基本生活需要。生育津貼按照職工所在用人單位上年度職工月平均工資發放，用生育保險基金支付。如果生育津貼低于女職工本人工資標準，差額部分仍由用人單位補足。

二、生育津貼熱點問題探討

（一）權利主體

生育保險待遇的權利主體，大多數傾向于女職工或女性勞動者。因此生育保險待遇的權利主體自然是女職工。部分地區社會保險條例規定，“男職工的配偶無工作單位，符合國家和省計劃生育規定，生育或者實施計劃生育手術所發生的醫療費用，按照男職工所在統籌地區生育醫療費、計劃生育手術費定額補貼標準的50%，從生育保險基金中支付”。2012年出臺的《生育保險辦法（征求意見稿）》則明確規定“生育津貼是女職工按照國家規定享受產假或者計劃生育手術休假期間獲得的工資性補償”，而對“男職工的配偶無工作單位”這種情況未做明確說明。

（二）違反計劃生育能否享受生育津貼

有的觀點認為，女職工即使違反計劃生育規定，也能享受《女職工勞動保護特別規定》等法律規定的孕產的休假及待遇。原因是《特別規定》刪除了原國務院頒布的《女職工勞動保護規定》中第十五條，即“女職工違反國家有關計劃生育規定的，其勞動保護應當按照國家有關計劃生育規定辦理，不適用本規定”。

前提是，計劃生育為我國《憲法》所規定，它是我國的一項基本國策。《人口與計劃生育法》頒布于2001年12月20日，明示“根據憲法，制定本法”。而《女職工勞動保護規定》出臺于1988年7月，當時國家還沒有制定有關計劃生育的法律法規，為避免引起執行者的不同理解，所以原規定特地制訂了第十五條作出說明。

2006年1月起實行的《吉林省城鎮職工生育保險辦法》明示“人口與計劃生育、衛生、財政、審計等行政管理部門在各自職責范圍內，負責生育保險的其他有關工作”，并有數個提到人口與計劃生育部門配合本辦法履行職責的條款，進一步說明，享受生育津貼，要以遵守計劃生育規定為前提。

（三）生育津貼與工資

吉林省某單位女職工小麗休完產假，領取了生育津貼回單位上班時，單位讓她退回產假期間領取的工資，理由是小麗已經從社會保險部門領取了包括生育津貼在內的生育保險待遇，生育津貼和產假工資不能同時享有。小麗不理解，她認為自己是單位員工，產假期間單位就應該支付保障基本生活的工資。于是，她就來到當地社會保險部門想討個說法。

實務中這類的爭議不在少數。根據《吉林省城鎮職工生育保險辦法》規定，“為了保障城鎮職工生育和接受計劃生育手術期間的基本生活和基本醫療需要，根據有關法律、法規，結合本省實際，制定本辦法”，“生育保險基金用于下列支出：女職工休假期間的生育津貼”，“機關和財政全額撥款事業單位女職工生育或中止妊娠，不享受生育津貼，休假期間工資由用人單位照發”。由此可見，生育津貼設立目的是為保障產假期間生活所需，即相當于工資，而本案中，小麗已經享受了生育保險中的產假、生育津貼等待遇，這就意味著，在小麗領取生育津貼期限內（即產假期間內），其所在單位可不再支付產假期間的工資，從單位領取的工資應當退回。當然，《吉林省城鎮職工生育保險辦法》同時規定，“生育津貼低于女職工本人工資標準的，差額部分由用人單位補足”。所以，如果小麗領取的生育津貼低于單位發放的基本工資，差額部分仍可以要求單位補足。

【參考文獻】

[1]吉林省城鎮職工生育保險辦法.吉林省政府，2004（12）.

[2]林綠梅.簡論我國生育保險的歷史沿革[D].科技創新導報，2010（7）.

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    原告：張立苗，男，45歲，桃園村8組村民。

    被告：淮陰縣碼頭鎮桃園村村民委員會（以下稱桃園村委會）。

    1991年12月10日，原告張立苗與碼頭鎮桃園村8組簽訂了一份魚塘承包合同。合同約定，從1992年元月1日起，由張立苗承包8組的魚塘及其周圍柴地、秧田，承包期為15年，張立苗每年上交組里300斤魚作為承包金。合同由張立苗、8組組長孫永年簽字，群眾代表數人和桃園村村長吳正保簽名，桃園村委會加蓋了公章，碼頭鎮法律服務所予以見證。1995年1月，被告桃園村委會以要提高承包指標、完善承包合同為理由，要求原告張立苗終止履行與組里簽訂的承包合同，張立苗表示不同意。1995年4月16日，桃園村委會以張立苗違反計劃生育政策為理由，派人從張立苗承包的魚塘內捕撈了144.4斤魚，以每斤3元的價格出售給同村另一村民周兆發，并強行以村委會名義將此魚塘發包給周兆發，周兆發隨即將剛購買的魚又放回該魚塘。原告張立苗于1995年4月18日起訴至淮陰縣人民法院，稱其與8組簽訂的承包合同合法有效，被告桃園村委會的上述行為侵害了其承包經營權，要求法院判決其繼續承包魚塘，判決被告桃園村委會賠償其損失（訴訟中又放棄了該項請求）。

    被告桃園村委會答辯稱：原告張立苗在承包魚塘期間未按時完成承包指標，經村委會研究決定將8組的魚塘收回，由村重新制定承包指標，重新發包。捕撈張立苗放養的魚，是按鎮計生辦通知精神執行的，作為其超計劃生育的罰款。所以，本村委會的行為沒有過錯。

    「審判

    淮陰縣人民法院經審理認為：公民對集體所有的水面的承包經營權，受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。原告張立苗與所在的8組簽訂的魚塘承包合同，未違反法律規定，屬有效合同，應受法律保護。被告桃園村委會非法干預原告張立苗對承包合同的履行，已侵犯了原告合法的承包經營權，應承擔民事責任。依照《中華人民共和國民法通則》第八十一條第三款、第一百零六條第二款之規定，于1995年9月19日判決如下：

    一、原告張立苗與桃園村8組簽訂的魚塘承包合同屬有效合同，合同應繼續履行。

    二、原告張立苗放棄要求被告桃園村委會賠償損失，本院照準。

    判決后，桃園村委會不服，上訴至淮陰市中級人民法院，稱：張立苗未完全履行合同，村里為完善承包合同，提高承包金，在張立苗不愿繼續承包的情況下，將魚塘轉包給他人是合法有效的。請求二審法院改判。

    被上訴人張立苗答辯認為原判正確，請求維持。

    淮陰市中級人民法院認為：被上訴人張立苗與本組簽訂的魚塘承包合同，手續齊全、合法，依法應予保護。在履行合同中，張立苗并無違約行為，因此，在合同未期滿時，上訴人單方終結合同并轉包他人，是侵犯張立苗承包經營權的行為。上訴人上訴無理，原審判決正確。根據《中華人民共和國民事訴訟法》第一百五十三條第一款第（一）項之規定，于1995年11月14日判決如下：

    駁回上訴，維持原判。

    「評析

    本案主要涉及到以下兩個問題：

    （一）關于村民小組的法律地位問題本案在審理過程中，對所涉承包合同的效力有不同觀點。有些同志認為，我國憲法規定村民委員會是目前農村最基層的群眾性自治組織，因此村委會以下的集體經濟組織不能作為獨立的主體，不享有農村集體財產的所有權，其不具備作為本案承包合同中發包方的主體資格，因而該承包合同無效。我們認為，這種觀點混淆了農村最基層的自治組織和農村集體經濟組織這兩者的概念。農村集體經濟組織作為民事主體與具有行政職能的村委會在法律上分屬不同的范疇，不能混為一談，用簡單的隸屬關系進行解釋。

    1962年《農村人民公社工作條例修正草案》中明確規定“……生產隊范圍內的土地歸生產隊所有……”。改革開放以后，我國農村中的公社、大隊、生產隊等組織變更為鄉（鎮）、村、組。由生產隊變更而來的農村集體經濟組織村民小組，雖然不再具有行政意義上的職能，但是其對原先由生產隊所有的土地仍然享有所有權。如1992年國家土地管理局在答復山東省土地管理局關于《土地管理法》實施中的幾個問題時指出“……原生產隊所有的土地，可以屬于該村民小組相應的農業集體經濟組織的農民集體所有……”。1994年12月30日，農業部在《關于穩定和完善土地承包關系的意見》一文中指出，“……嚴禁強行改變土地權屬關系，不得將已經屬于組級集體經濟組織（原生產隊）所有的土地收歸村有……”。所以，村民小組作為該組范圍內的土地所有人，有權將自己擁有的土地上的魚塘、柴地、果園等財產發包給村民承包經營。因此，本案所涉承包合同主體符合法律規定，合同應認定為合法有效。

    （二）農村承包經營權應當受到法律保護在現實生活中，農村的有些村、鄉（鎮）或其他組織，往往忽視這一點，把村民小組看作其下屬或附屬的一個部分，通過行使行政管理職權，有意或無意的侵犯村民小組作為農村集體土地所有權主體的合法權益，同時也損害了享有承包經營權的村民的合法權益。具體表現為妨礙他人的承包經營權的行使；不法占有、處分他人正在承包的土地、山嶺、水面等財產；不法侵害承包經營者正在承包經營的不動產之上的財產。本案村委會強行占有并處分原告正在承包的魚塘，應認定是一種侵權行為，村委會應對此承擔民事責任。

    責任編輯按：正確處理本案的關鍵，在于確認原告承包經營的魚塘及周邊土地的所有權是否屬桃園村8組所有。

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一、彈性退休制度的含義

我國中小學教師行業執行的是強制退休政策，即女性55男性60歲退休。退休后開始領取養老金。彈性退休制度是指勞動者達到法定退休年齡后，自由選擇繼續工作和開始領取養老金的時間，政府根據延遲退休年齡和領取養老金的行為予以相應獎勵。

二、實行彈性退休制度的優點

1.有利于教育行業人力資源的優化配置

教師是腦力工作者，他們的經驗往往要在工作數年以后才可以累積到一定程度。多數教師要到四十歲左右才進入職業生涯的巔峰期。按照現行的退休年齡制度，他們所貢獻的有效工作年限非常有限。而教師行業人力資本也較體力工作者高，他們往往有較高的前學歷和較多的職業培訓投入。彈性退休制度可以讓他們根據自身情況選擇退休時間，相應延長人力資本投入的回收期，優化人力資源配置。

2.有利于農村教育事業的發展

從全國范圍來看，城鎮和農村的基礎教育差距逐漸加大，很多年輕教師不愿意扎根農村，導致農村中老年教師比例很高。推行教師彈性退休制度，有利于中老年教師更多地服務農村基礎教育事業。

3.有利于社保基金的節支

按我國目前情況來看，中小學教師的退休金不計入社保基本管轄范圍以內。但從國家的長遠改革目標看，中小學教師也會像醫生以及其他事業單位一樣，或將被納入社保統籌規劃范圍。如果教師選擇延遲退休，那么就會暫時減少社保的壓力，有利于社保的統籌安排。

三、中小學教師彈性退休制度設計應考慮的因素

1.地區差異性

從某種意義上說，延遲退休和緩解就業是天生的悖論。中小學教師行業一向是我國很受歡迎的行業之一，想從事此行業的年輕人數量眾多。但是，他們都傾向于到城鎮，不愿意去農村。而我國的具體情況是農村人口數量眾多，農村人口受教育程度較低。所以，推行教師行業彈性退休制度，必須考慮農村和城鎮的地區差異。

2.職稱差異性

我國中小學教師行業評價教師的方式主要是職稱。從大多數情況來看，具備高級職稱的教師工作效果更好。因此，在推行彈性退休制度時，要充分考慮職稱差異。

3.崗位差異性

我國對體力勞動者退休時間的劃分中就有對特殊崗位勞動者可以提前退休的規定，如重體力崗位或者是有毒崗位。中小學教師的崗位不一樣，需要的體力成分不一樣。比如體育科目和音樂科目，或者中小學實驗室工作者，相較于其他科目就需要更多的體力支撐。所以在推行彈性退休制度時，也應充分考慮崗位差異。

4.性別差異性

我國女性平均年齡比男性長，“彈性退休”的實施可以不再局限于男女性別的區別待遇，而是按照職業要求和個人的健康狀況、生活需要決定退休年齡，體現出真正的男女平等。

四、中小學教師彈性退休的具體時機和方法

為了準確地判斷中小學教師彈性退休的時機，得出方案，我們對全國中小學學齡人口、規模，中小學教師需求進行了預測，對中小學教師的職務、年齡以及城鄉現狀進行了分析。

1.2000年至2040年全國中小學學齡人口預測

如果以7～12歲、13～15歲、16～18歲分別為小學、初中和高中教育的適齡人口，根據資料預測的2000～2040年各教育階段適齡人口變化情況見圖1。以預測的結果看，小學學齡人口在2020年前有一個先降后升的過程，2020年后持續下降；初中學齡人口呈現逐年下降的趨勢；高中學齡人口在2005年達到頂峰7100.4萬，以后呈現下降趨勢，到2040年約為4409.2萬人。

圖1我國中小學教育各學齡段人口預測

2.2000年至2040年全國中小學規模預測

利用學生流模型，綜合學生學業完成情況、招生規模變化、各級教育升學率情況以及社會經濟發展參數關系，作出如下表所示的預測。

表1 我國中小學教育規模、入學率預測

3.2000年至2040年全國中小學專任教師需求預測

目前我國城市小學、初中、高中的平均班級規模為45、50、55人，遠高于OECD國家平均25～35人的班級規模，也超過我國班級設定標準。為適應中小學教育現代化、信息化，推進素質教育，滿足人民對高質量、個性化和特色化教育的需求，小班化教育將成為未來的趨勢。參照國際經驗，按照我國小學平均規模30人，中學40人，小學、初中和高中每班配備2，2.8和3.2名專職教師，需要的專任教師預測如表2所示。

表2 我國中小學各級教師需求預測

圖2 我國中小學各級教師需求預測

按照上述班級規模和班師比配置標準，我國中小學教師普遍短缺。

4.我國中小學教師資源現狀

截至2010年底，我國普通中小學專任教師1065.9萬人。其中，小學教師561.7萬人，初中教師352.4萬人，高中教師151.8萬人。縣鎮以下中小學教師占到79.5%。在數字的背后，主要有以下幾個變化。

第一是教師隊伍的總量增加，配置狀態總體得到了改善。幼兒園、初中、高中教師分別比上年增加了15.8萬人、1萬人和2.5萬人。全國普通小學的生師比是17.7：1、初中生師比15：1、高中生師比16：1，分別比上年下降了0.2、0.5和0.3。

第二個變化，教師年齡結構不斷優化，中青年教師成為中小學教師的主體。45歲以下的小學、初中、高中教師分別占到了69.9%、84%、87.3%。其中，農村小學、初中、高中的教師分別占到了63.2%、83.9%、89.7%。

第三個變化，教師職務結構總體上不斷改善，農村具有中高級職務的教師比例進一步提高。小學、初中、高中具有中高級職務的教師分別為53.1%、54.8%、59.4%，分別比上年提高了1、1.7、1.4個百分點。農村的這三類教育具有中高級職務的教師分別為50.2%、48.9%、52.3%，分別比上年提高了1、1.7、1.8個百分點。

五、彈性退休方案

鑒于城市與縣鎮教師的資源不平衡，職稱差異、崗位差異、性別差異等，筆者認為可供選擇的方案有三個。方案一，男性的強制退休年齡保持不變，女性的強制退休年齡提高到60歲，重體力及有毒崗位不延長強制退休年齡，根據職稱高低可彈性選擇退休年齡。方案二，男女的強制退休年齡保持不變，設定男女彈性退休年齡都為65歲，男女的彈性退休年齡同時提升同時到達，但是提升的幅度不同。方案三，男女教師從50歲開始，可以選擇縮短1/5的工作時間，55歲縮減2/5……直至70歲完全退出受薪工作。

這三個方案的具體實施步驟如下：

方案一：此方案分為兩個階段。第一階段，從現在至2020年，逐步改革勞動制度，將女教師的強制退休年齡提高到60歲，在此期間，女教師可自由選擇退休時間。第二階段，從2020年起，男女教師的強制退休年齡都為60歲，重體力及有毒崗位不延長強制退休年齡。男女教師達到60歲后可選擇彈性退休，鼓勵縣鎮的教師、具有高級職稱的教師繼續從事教育事業，可按照每年簽訂合同的方式參與教學工作。

方案二：此方案也分為兩個階段，第一階段，從現在至2020年，逐步改革勞動制度，將女教師的強制退休年齡提高到60歲，在此期間，女教師可自由選擇退休時間。第二階段，從2020年起，男女教師的彈性退休年齡都為65歲，男女教師在達到60歲強制退休年齡之后，可以選擇工作到65歲彈性退休，彈性退休工作的名額向縣鎮、高級職稱教師傾斜。

方案三：從2020年起，男女教師在50歲后可以選擇縮短工作時間，從50歲開始，可以選擇縮短1/5的工作時間，55歲縮減2/5……直至70歲完全退出受薪工作，即漸減式工作時間的退休方案。

這三個方案存在相似性，但是具體的實施方式不同，所造成的影響也不同。

從對就業的影響看，三個方案都使中小學教師人口得到提升，但是情況也有所差異，方案一對就業的影響最小，方案二三顯著提高了教師人口的數量，但是給年輕人就業也會帶來一些壓力。

從退休年齡人口看，方案一調整最不明顯，方案二和方案三使處于退休年齡的中小學教師人數大大降低，降低了養老金，提升了高級職稱比例，穩步增加了縣鎮教師的數量，退休年齡人口比重的增加趨勢得到了緩解。

由于我國中小學教師需求普遍短缺，在此領域就業壓力不大，因此方案二和方案三在沒有增加太大的就業壓力情況下，達到了減小養老壓力，調整中小學教師結構的目的。考慮到國內的教育管理實情，方案三的管理難度會比方案二更大，可以把方案二作為首選，方案三作后備。

最后還需要指出，在目前理想的預測情況下，中小學教師彈性退休是一個上佳的選擇，它可以推進教育改革，增加中小學教育教學的活力，提高我國的教育教學質量，改善民生；可以增加就業，維護社會穩定，人盡其才。但是，彈性退休制度的改革還需要保障制度的支撐，以照顧到中小學教師的不同身份，尊重勞動者的意見，這將是一個長遠的過程。

參考文獻

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[7] Joulain，M.l.，& Mullet，E.（2001）.Estimating the appropriate age for retirement as a function of perceived occupational characteristics.Work & Stress，15（4）.

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所謂城鎮化是指“人類生產和生活的方式由鄉村型向城市型轉化的歷史過程，表現為鄉村人口向城市人口轉化及城市不斷發展完善的過程”。城鎮化不僅構筑了農村工業化的基石，而且鋪就了農村現代化的道路。全面繁榮農村經濟，加快農村城鎮化進程是農業經濟改革的戰略選擇，是我國實現工業化和現代化的必然趨勢,城鎮是人類的主要聚居地，也是生態系統中最為復雜的類型之一。城鎮化是社會經濟生產力發展的必然趨勢。先生早年提出過“小城鎮，大問題”。黨的十六屆五中全會明確提出，要“堅持大中小城市協調發展，提高城鎮綜合承載能力，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理發展的原則，積極穩妥地推進城鎮化”。黨的十七大強調：“走中國特色城鎮化道路，按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展。”這些體現了黨通過實現城鎮化，城鄉統籌解決農業、農村和農民問題的思路。這是我們推進城鎮化建設總的工作要求，也是城鎮化建設的努力方向。如何按照科學發展觀的要求，結合本地實際，扎實推進城鎮化建設，提高城鎮化水平，為經濟社會發展打造可依托的平臺，是各級政府必須認真面對的一個戰略性課題。本文就我國農村城鎮化的戰略意義、制約因素和相應措施作了一些初步的探討和研究。

一、加快城鎮化發展的戰略意義

21世紀是城市的世紀。城鎮化是經濟社會發展的必然趨勢，是新世紀中國經濟發展的新動力，也是工業化、現代化的重要標志。

1.加快城鎮化發展水平是進一步解放和發展生產力，推動國民經濟增長的客觀要求。城鎮化水平越高，經濟效益就越高，資源利用效率也越高，可持續發展能力越強，符合建設資源節約型、環境友好型社會的要求。城鎮的輻射和帶動作用，有利于帶動周邊地區特別是農村的經濟發展，是縣域經濟增長的龍頭。

2.加快城鎮化發展水平是統籌城鄉經濟協調發展，解決三農問題的根本出路。農業、農村、農民問題是我國當前經濟和社會發展的重大問題，是全黨工作的重中之重。

3.加快城鎮化發展水平是堅持以人為本，提高社會文明程度和促進社會全面進步的迫切需要。農村城鎮化可以打破原有城鄉隔絕的格局，使農民既發生職業轉換，也實現地域轉移，農村由封閉走向開放，成為轉變農民生活方式和觀念、激發農民創新精神和冒險精神、塑造一代新農民的“催化劑”。城鎮文明影響、改造、帶動農村文明，促進農村社會進步，提高農民素質。而農村生態進入城鎮，也可以有效改善城鎮人居環境，促進人與自然的和諧發展。

4.加快城鎮化發展水平可以成為啟動農村市場乃至擴大整個國內需求的切入點。當前國內需求不旺，一個重要的原因就是由于農民收入長期徘徊不前、農民消費觀念落后，使農村市場增長緩慢。

二、城鎮化發展制約因素分析

由于特定的社會經濟條件和歷史原因，我國城鎮化進程相對比較緩慢。只有全面正確分析城鎮發展的制約因素，才能有效制訂出相應的對策。

1.認識不夠，不能有效支持城鎮化進程。在相當長的時期內，對城鎮化建設的重大意義認識不足，對如何處理好工業化、城鎮化、非農化的關系研究不深，存在重經濟建設、輕城鎮建設，重經濟管理、輕城鎮管理，重工業化、輕城鎮化的問題。

2.工業化水平不高，對城鎮化支撐力度不夠。目前，我國工業化雖然有了長足發展，但水平依然不高，工業產業層次低，工藝裝備水平低，對加快城鎮化進程缺乏強有力的帶動和支撐。

3.中心城市不強，區域影響力極其有限。我國許多省份城鎮化呈現特大城市太少、大城市不大、中等城市不強和小城鎮多、散、小、弱的特點，制約著其城鎮化發展水平。

4.管理體制滯后，與城鎮化進程不配套。如由于長期實行的城鄉戶籍制度，人為制造城鄉之間的壁壘，限制農村居民向城市轉移，影響了城鎮化進程。

三、加快城鎮化發展的措施

加快城鎮化發展是一項艱巨、復雜的系統工程，必須堅持以科學發展觀為統領，不斷解放思想，開拓創新，加大力度，才能全面推動城鎮化的進程。

1.壯大城鎮經濟以提高實力。大力推動工業及服務業發展，壯大城鎮經濟，為城鎮化提供堅實有力的支撐。一是形成產業集群。應根據不同產業的發展現狀和特征，出臺和完善推進產業集群發展的政策法規，選擇不同的發展模式，并著力培育具有廣闊發展前景的高新技術產業集群。二是夯實基礎設施。要按照方便生活、完善功能、優化環境、提升品位、創新機制、規范管理的要求，大力推進產業化運作，放寬市場準入，多渠道籌措資金，全面提高城市基礎設施水平。三是形成特色城鎮。小城鎮的發展，要根據城鎮資源、區位、產業和經濟結構特點、歷史沿革和發展現狀，立足比較優勢，揚長避短，在“個性”上下工夫，走出一條各具特色的發展道路。

2.統籌城鄉發展以提高城鎮化活力。必須把城市和鄉村納入統一的社會經濟發展大系統，打破城鄉分割，實現城鄉社會經濟聯動發展。一是縮小城鄉差距。要從規劃、政策、資金上引導城鄉空間合理布局，實現城鄉在更大范圍、更高層次上的融合與發展。二是破除城鄉壁壘。按照市場經濟規律要求，取消對農民進城的一切限制，以實際居住地和職業確定戶口屬性。進入城鎮的農民在子女入托、上學、就業、參軍、社會保障、計劃生育等方面，應與當地居民享受同等待遇，吸引農民進城，促進人口城鎮化發展。三是調整土地政策。在穩定和完善土地承包關系的基礎上，按照自愿有償的原則，依法進行土地使用權的合理流轉。完善城鎮土地有償使用制度，對失地農民給予公正合理補償，使其能夠順利轉化為市民。

3.優化城鎮環境以提高城鎮化潛力。一要建設節約城鎮。發揮市場機制作用，積極推進技術創新、制度創新和管理創新，全面推廣節地、節能、節水、節材新技術、新工藝、新材料。二要突出生態環境。按照可持續發展的要求，根據城鎮不同地區的功能以及生態環境容量，對城鎮建設規模、發展形態和開發方式進行宏觀調控。三要發展循環經濟。在推進城鎮化的過程中，要不斷提高資源利用效率，減少資源和能源消耗。延長和拓寬生產技術鏈，將污染盡可能在生產企業內、城鎮范圍內進行處理，走出一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源得到充分發揮的新型城鎮化發展路子。

4.完善城鎮體系以提高城鎮化能力。以大城市為核心，建設若干個衛星城，形成城市群或城市帶，是現代社會城鎮化發展的最好模式。要以大城市為核心的城市網絡作為所在地區的“經濟心臟”，憑借其強大的集聚效應和輻射作用，在帶動地區經濟發展中正日益發揮核心和增長極的作用。如長江三角洲、珠江三角洲等城市群，正是以其強大的經濟擴張能力和市場需求，帶動了周邊中小城市和農村經濟的整體發展城鎮建設，重經濟管理、輕城鎮管理，重工業化、輕城鎮化的問題。

2.工業化水平不高，對城鎮化支撐力度不夠。目前，我國工業化雖然有了長足發展，但水平依然不高，工業產業層次低，工藝裝備水平低，對加快城鎮化進程缺乏強有力的帶動和支撐。

3.中心城市不強，區域影響力極其有限。我國許多省份城鎮化呈現特大城市太少、大城市不大、中等城市不強和小城鎮多、散、小、弱的特點，制約著其城鎮化發展水平。

4.管理體制滯后，與城鎮化進程不配套。如由于長期實行的城鄉戶籍制度，人為制造城鄉之間的壁壘，限制農村居民向城市轉移，影響了城鎮化進程。

三、加快城鎮化發展的措施

加快城鎮化發展是一項艱巨、復雜的系統工程，必須堅持以科學發展觀為統領，不斷解放思想，開拓創新，加大力度，才能全面推動城鎮化的進程。

1.壯大城鎮經濟以提高實力。大力推動工業及服務業發展，壯大城鎮經濟，為城鎮化提供堅實有力的支撐。一是形成產業集群。應根據不同產業的發展現狀和特征，出臺和完善推進產業集群發展的政策法規，選擇不同的發展模式，并著力培育具有廣闊發展前景的高新技術產業集群。二是夯實基礎設施。要按照方便生活、完善功能、優化環境、提升品位、創新機制、規范管理的要求，大力推進產業化運作，放寬市場準入，多渠道籌措資金，全面提高城市基礎設施水平。三是形成特色城鎮。小城鎮的發展，要根據城鎮資源、區位、產業和經濟結構特點、歷史沿革和發展現狀，立足比較優勢，揚長避短，在“個性”上下工夫，走出一條各具特色的發展道路。

2.統籌城鄉發展以提高城鎮化活力。必須把城市和鄉村納入統一的社會經濟發展大系統，打破城鄉分割，實現城鄉社會經濟聯動發展。一是縮小城鄉差距。要從規劃、政策、資金上引導城鄉空間合理布局，實現城鄉在更大范圍、更高層次上的融合與發展。二是破除城鄉壁壘。按照市場經濟規律要求，取消對農民進城的一切限制，以實際居住地和職業確定戶口屬性。進入城鎮的農民在子女入托、上學、就業、參軍、社會保障、計劃生育等方面，應與當地居民享受同等待遇，吸引農民進城，促進人口城鎮化發展。三是調整土地政策。在穩定和完善土地承包關系的基礎上，按照自愿有償的原則，依法進行土地使用權的合理流轉。完善城鎮土地有償使用制度，對失地農民給予公正合理補償，使其能夠順利轉化為市民。

3.優化城鎮環境以提高城鎮化潛力。一要建設節約城鎮。發揮市場機制作用，積極推進技術創新、制度創新和管理創新，全面推廣節地、節能、節水、節材新技術、新工藝、新材料。二要突出生態環境。按照可持續發展的要求，根據城鎮不同地區的功能以及生態環境容量，對城鎮建設規模、發展形態和開發方式進行宏觀調控。三要發展循環經濟。在推進城鎮化的過程中，要不斷提高資源利用效率，減少資源和能源消耗。延長和拓寬生產技術鏈，將污染盡可能在生產企業內、城鎮范圍內進行處理，走出一條科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源得到充分發揮的新型城鎮化發展路子。

4.完善城鎮體系以提高城鎮化能力。以大城市為核心，建設若干個衛星城，形成城市群或城市帶，是現代社會城鎮化發展的最好模式。要以大城市為核心的城市網絡作為所在地區的“經濟心臟”，憑借其強大的集聚效應和輻射作用，在帶動地區經濟發展中正日益發揮核心和增長極的作用。如長江三角洲、珠江三角洲等城市群，正是以其強大的經濟擴張能力和市場需求，帶動了周邊中小城市和農村經濟的整體發展。

5.強化文明建設以提升城鎮居民素質。社會主義社會是全面發展、全面進步的社會，社會主義現代化事業是物質文明和精神文明協調發展的偉大事業。我國的基本國情除了地大物博外，還應看到人口眾多、素質較低的現實情況。這個問題在農村表現得尤為突出。必須花很大的氣力，像推行聯產承包責任制那樣，大力加強小城鎮的精神文明建設，把小城鎮建設成為培養和教育新型市民的大平臺。

城鎮化進程中農村解決對策方面

由于農業生產結構的調整和農業生產集約化和規模化水平的提高，客觀上要求迅速加快廣大農村的城鎮化進程，以便為大量剩余勞動力的吸納創造社會環境條件。土地配置是農村城鎮化最重要的基礎影響因素之一，而農村居民點整理是優化土地資源配置，促進農村城鎮化的重要手段。農村居民點用地整理，是針對農居點用地零散、無序的現狀，而采取的土地整治、改造等土地建設工程及其權屬調整的總稱，是促進農村居民點土地利用有序化、合理化、科學化的根本手段之一。開展農村居民點用地整理，不僅是農村城鎮化內在動力增強的需要，鄉村社區發展的基礎要求，也是實現農村居民點用地由粗放型向集約型轉變，推進農村城鎮化的客觀需要。市場經濟條件下，農民進入市場的組織化程度很低，是競爭中的弱勢群體。農民進入市場需借助適當的中介組織。農民合作經濟組織適應了這一需求，在順應農業生產的專業化、商品化和市場化的趨勢下，把農民組織起來進入市場，有效解決了市場化進程中“小農戶、大市場”的問題。在傳統農業向現代農業的轉換過程中發揮著重要作用。

一、中國市場化進程中農民合作經濟組織的緣起

1.經濟社會全面加速轉軌和發展是農民合作經濟組織崛起的基本前提

改革開放以來，經過近30年的發展，中國經濟社會的發展開始全面進入加速轉型期。社會勞動生產率明顯提高：農村城鎮化進程加快；產業結構趨向高級化；高新技術產業發展迅速。經濟社會的全面轉變和升級使得個體農民參與市場競爭成為弱勢群體，農民分享經濟增長帶來的效益變得更加困難。作為農戶和市場間的橋梁。農民合作經濟組織的產生便是一種自然。

2.農戶家庭承包經營制度的確立是合作經濟組織興起和快速發展的制度基礎

家庭承包經營制度的確定和發展，是社會主義市場經濟體制下，催生農民合作經濟組織的直接因素。家庭承包責任制重塑了農村微觀經濟主體，使農民重新獲得了生產資料的所有權和生產經營的自，這是新型農民合作經濟組織誕生的最基本前提。但小規模的家庭經營也有其局限性。如采用新技術新裝備不經濟、交易成本高、市場談判地位低等。眾所周知，農業生產地域分散的特點，使農戶天然地處于無組織狀態，這種分散、小規模、兼業化的經營是與自給自足的自然經濟相適應的。家庭經營的局限性在傳統經濟體制下并不突出，但隨著市場經濟體制的逐步完善，農產品商品化程度的不斷提高，小農戶與大市場的矛盾就會日益顯現出來。

3.市場經濟的深化發展是農民合作經濟組織產生和發展的根本原因

市場經濟的發展促進了勞動分工的細化，勞動分工的細化又催生了合作經濟的產生。分工越細，市場的導向作用就越強。生產者只能服從于市場。于是，市場便成為農業再生產的實際組織者和協調者。而農產品生產者則成為市場的附屬物。面對市場壓力，家庭經營的小生產與社會化大市場間的矛盾便突現出來。一家一戶的農民參與市場的交易費用極高，對市場的影響力又相對較弱，經常遭受工商企業及其他市場主體的盤剝，在交易中常處于不利的地位，而農業生產者要想在激烈的市場競爭中求得生存和發展，就必須實現從被動適應市場到主動影響市場的轉變。通過聯合形成壓力，影響市場，通過合作擴大規模，降低交易費用。因此說，市場的擴大推動了勞動分工的發展。勞動分工的細化導致了合作的需求，這成為了農民合作經濟組織產生和發展的根本原因。

二、中國市場化進程中農民合作經濟組織發展中的問題

1.組織規范化程度偏低。民主管理機制難以貫徹落實。由于合作經濟組織的自發性及農民自身社會意識、文化程度的局限。在組織內部很難產生合理有效的制度規范。民主管理是合作經濟組織的基本原則，是保證合作組織受益于民的前提。但由于我國農村合作經濟組織所產生的特殊環境，決定了合作組織的建立和發展必須尋求來自政府或其他社會力量的庇護。在實際運行過程中。合作組織的最高和最終決策權往往集中在依托當地政府組織、村委會或是少數“能人”那里，社員大多會流于形式。而專事監督職能的監事會則成為擺設，甚至有的根本就不設置。單個農戶民主管理的權利也因此往往被剝奪，民主管理成為一句空話。

2.農民合作經濟組織自我發展機制不夠完善。從合作經濟組織的管理者素質看，現有的管理人員教育水平較低，多以經驗管理為主。難以適應現代市場經濟發展的要求；從管理制度看，合作經濟組織實行的是不計報酬或低報酬的、業余時間工作的榮譽性管理制度。這種管理制度缺乏較好的激勵機制，不利于激發管理者的工作潛能：從服務于民的具體內容看，合作組織的服務內容單一，眼光短視、水平較低。

三、中國市場化進程中農民合作經濟組織的發展對策

1.政府要加強對農民合作經濟組織的引導

農民合作經濟組織的原則是“民辦、民管、民受益”原則。但是，在合作經濟組織發展的初期，政府必須從以下三個方面加強對合作組織的引導。一是要圍繞主導產業、特色經濟、資源優勢，積極鼓勵、引導和支持龍頭企業、專業大戶和農村能人，采取與農戶實行資本聯合、勞動聯合、科技聯合、銷售聯合等多種方式，牽頭創辦各類農村專業合作經濟組織。二是要針對技術服務型、專業合作型、股份合作型等不同類型的合作經濟組織，采取因地制宜、分類幫扶，促使專業合作經濟組織蓬勃健康發展。三是要高度重視農民合作經濟組織內部機制的完善和規范運作。要引導各種專業合作經濟組織建立規范的章程。依法辦理登記注冊；幫助完善組織內部管理和運行管理機制，指導各類專業合組織依法開展生產經營活動。在條件成熟的情況下要幫助建立合理的利益調節分配機制、資產積累制度。通過加快農民合作經濟組織發展的規范化、制度化進程，真正實現“入社(會)自愿”“退社(會)自由”和“民辦、民管、民受益”原則，引導和促使農民合作組織逐步走上“自主經營、自負盈虧、自我積累、自我發展”的良性軌道，促進農村經濟體制改革和政府職能的轉變。

2.盡快制定合作經濟組織的相關法律、法規，給合作組織的發展提供法律保障

對農民合作經濟組織的宗旨與原則、業務活動范圍、成立的權力和義務、財務管理與內部審計稽核以及注冊登記、變更、解散與清算和行政指導牽頭部門的權利、義務等基本內容，要從法律的角度加以明確規范。

3.政府應該加強對農民合作經濟組織的政策傾斜力度，盡快完善對合作經濟組織發展的政策激勵機制

對農民合作經濟組織實行稅收優惠，制定稅收優惠政策；落實對農民合作經濟組織的資金扶持，各級財政應安排專款，用于支持農民合作經濟組織的發展。銀行、信用社等金融部門要積極給予信貸支持。提供各種低息貸款，幫助解決農民合作經濟組織啟動資金和農產品的收購流動資金不足等問題。

4.完善農民合作經濟組織的內部運行機制

篇5

關鍵詞：新型農村社區；青島市；經驗；啟示

中圖分類號：C912.82（252）文獻標識號：A文章編號：1001-4942（2013）02-0153-04

黨的十報告明確指出，“解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑”。加強城鄉社區建設是推進城鄉發展一體化的一項重要內容。推進新型農村社區建設是青島市推進城鄉發展一體化的一項具體舉措。青島市新型農村社區建設的一些積極舉措與成功做法，對其他地區新型農村社區建設有著重要啟示作用。 1青島市新型農村社區建設工作的整體情況 建設新型農村社區是推進社會主義新農村建設的有效途徑，青島市各個區、市積極進行新型農村社區建設的探索。2007年全國首次新型農村社區建設工作座談會在青島市舉行，青島市做了典型發言。膠南市出臺的《關于加強農村社區建設的意見》，民政部向全國作了轉發。2009年青島市經濟技術開發區通過民政部“全國農村社區建設實驗全覆蓋示范區”創建評估。萊西市突出“六治”建設生態宜居新型農村社區；嶗山區提出完善“五自”（自治組織、自我管理、自我服務、自我保障和自我發展）體系，培育“五型”（民主型、規范型、穩定型、便民型和活力型）社區；城陽區和即墨市試行“宅基地換房”等政策，開展新型農村社區建設。在各區、市結合自身情況先行試點的基礎上，2012年青島市政府把這一工作上升到更高層面，勾勒出青島市新型農村社區建設的宏偉藍圖與具體路線圖。

1.1出臺《關于加快統籌城鄉發展的意見》，確立青島市新型農村社區建設宏偉藍圖

2012年4月青島市《關于加快統籌城鄉發展的意見》提出，將以四方區、李滄區為重點推進七區統籌，以平度市、萊西市為重點推進城鄉統籌，促進城鄉規劃、基礎設施、公共服務、產業布局和社會管理一體化，加快縣域工業化、新型城鎮化和農業現代化，以鄉鎮（街道）合并和新型農村社區建設為突破口，實施農村產權、財政體制、投融資體制和戶籍管理等改革，構建城鄉互動發展長效機制，建設國家東部地區統籌城鄉綜合配套改革試驗區和全省統籌城鄉發展示范區。

關于新型農村社區建設，青島市將堅持規劃先行、服務下沉、循序漸進、和諧集聚原則，在五市規劃建設大約1 000個 3 000～5 000人的新型農村社區。2012年上半年完成新型農村社區布局規劃，年內開工建設100個集聚型新型農村社區，全面啟動新型農村社區服務中心建設，力爭完成50%以上。此外，設立新型農村社區建設補助資金，市級財政給予每個新建新型農村社區一次性獎補資金200萬元，支持社區公共服務平臺建設。設立新型農村社區特色園區建設補助資金，給予每個完成規范建設的特色園區一次性獎補資金200萬元。獲得市級財政資金支持的區、市予以等額配套。

1.2下發《青島市新型農村社區建設實施方案》，明確新型農村社區建設具體路線圖

2012年8月青島市在黃島區和膠南市召開全市新型農村社區暨農村住房建設現場會，下發了《青島市新型農村社區建設實施方案》，進一步明確了青島市新型農村社區建設工作的路線圖。青島市新型農村社區建設的總體建設思路是：“兩區共建、三個集中、四個融合”。“兩區共建”，即將集聚型新型農村社區和集約化的特色經濟園區一起規劃建設，在解決好農民居住問題的同時，解決好農民的就業和生活問題；“三個集中”，即農村人口向城鎮和社區集中，產業向園區集中，土地向規模化經營集中；“四個融合”，即有序實現社區服務融合、組織融合、居住融合、經濟融合。其中，新型農村社區服務中心建設要做到“八有”：有社區組織辦公場所、有綜合服務廳、有衛生室、有警務室、有幼兒園、有黨員遠程教育室、有文體活動中心、有綜合超市等商業服務設施。在具體工作中，要堅持規劃先行，統籌布局；堅持突出重點，分類推進；堅持以人為本，讓群眾滿意；堅持配套完善，市場運作；堅持依法辦事，創新體制機制。

2青島市新型農村社區建設的主要舉措

青島市堅持深入貫徹落實科學發展觀，以統籌城鄉發展為主線，以新型農村社區和社區特色經濟園區“兩區共建”為重點，以推進農村人口向城鎮和社區集中、產業向園區集中、土地向規模經營集中為導向，有序實現社區服務融合、組織融合、居住融合、經濟融合，按照規劃先行、政策引領、產業為基、就業為本、彰顯特色、分類推進、農民主體、組織保障的要求，著力打造城中村改造型、小城鎮集聚型、功能整合型、龍頭企業帶動型、中心村融合型等類型的新型農村社區。

2.1科學編制新型農村社區建設布局規劃與建設規劃

結合青島市總體部署與要求，各區市立足當地實際，編制新型農村社區建設布局規劃與建設規劃，以規劃引導新型農村社區建設工作。在充分考慮現有村莊規模、發展水平、地緣關系、歷史沿革、風俗習慣、自然條件等因素的基礎上，按照3 000～5 000人、服務半徑1.5～2.0公里的規模，將現有的5 400多個行政村整合為1 000個左右新型農村社區。例如，膠南市按照“統籌規劃、試點先行，因地制宜、分類實施，突出重點、梯次推進”的原則，結合西海岸經濟新區規劃和鄉鎮合并試點，統籌考慮產業發展、人口規模、基礎配套，編制了全市新型農村社區總體布局和建設規劃，把全市980個村居規劃成為183個新型農村社區。

2.2多類型推進新型農村社區建設

青島市各區市探索出城中村改造型、小城鎮集聚型、功能整合型、龍頭企業帶動型和中心村融合型等多種類型建設新型農村社區的具體實現方式。

城中村改造型：結合城中村改造工程，對納入城市規劃區范圍的村莊，積極推進村集體股份制改制，充分利用城市公共設施和資源，重點采用“多村一社區”模式，實現集中改造。

小城鎮集聚型：以建制鎮為依托，引導鎮駐地周邊村民和其他有條件的村民向鎮駐地聚集，做大鎮駐地規模，提升城鎮服務功能，建設新型社區。

功能整合型：對產業園區和生態保護區等區域內的村莊適度整合，建設以集中居住為基礎、以產業發展為支撐的新型社區。

龍頭企業帶動型：發揮龍頭企業的帶動作用，企業與周邊村莊聯合，高標準規劃建設農村新型社區。

中心村融合型：對暫不具備上述集聚條件的村莊，按照地域相近、規模適度、產業關聯、有利于整合資源要素等原則，確定合理服務半徑，將幾個村莊融合為一個社區，提升中心村社會管理與公共服務水平，輻射帶動周邊村莊。

2.3加強基礎設施和公共服務設施建設

鞏固以硬化、綠化、亮化、美化、凈化為重點的農村環境綜合整治工程的建設成果，完善水、路、電、氣、暖等社區基礎設施，建設長效管護機制。根據新型農村社區布局規劃和建設規劃，由鎮（街道）黨（工）委、政府（辦事處）組織建設新型農村社區服務中心，實現社區服務融合。新型農村社區服務中心主要職能是承接政府延伸到社區的醫療衛生、計劃生育、就業指導、社會救助等各類公共服務，健全社區志愿服務體系和經營體系，組織社會力量為社區居民提供各類生產生活服務。社區服務中心建設堅持有社區組織辦公場所、綜合服務廳、衛生室、警務室、幼兒園、黨員遠程教育室、文體活動中心、綜合超市等“八有”標準。

2.4漸進推進社區組織改革與建設

堅持社區建設組織先行，多村合并后仍保留原行政村建制的新型農村社區，要成立新型社區黨委，同時成立新型農村社區民主協調委員會，在社區黨委領導下，負責社區建設和自我服務。在基本實現服務融合、組織融合、居住融合、經濟融合的社區中，適時依法撤銷社區民主協調委員會和社區所轄各村村民委員會，成立新型農村社區村民委員會。

2.5穩妥推進新型農村社區經濟融合

充分尊重和保護農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等財產權利，適時啟動原行政村股份制改革，堅持資產不平調、資金不平分、債務不平攤和資產所有權不變、債權債務關系不變、土地承包關系不變的原則，按照農民自愿、民主決策的要求，對原行政村集體資產實行股份制改革，設立股份經濟合作社，按照現代企業制度運營和管理。對社區建設中新形成的資產，按照股份化要求，量化到每個社區居民，進行股權登記，實行股份制管理，逐步實現社區經濟融合。

2.6加快新型農村社區特色經濟園區建設

鼓勵和引導有條件的社區采取直接投資、土地入股等市場化手段，規劃建設特色農業園區、工業園區或服務業園區，促進產業向園區集中、土地向規模經營集中，推動農民就地就近轉移，實現社區集體收入和農民收入持續增長。通過龍頭企業帶動實現“村企聯合”、產業園區與集聚性農村社區共建，規劃產業布局，培育新產業，推廣新技術，促進農業生產的規模化、產業化、標準化發展。

3青島市新型農村社區建設的啟示

3.1多方協同，合力推進新型農村社區建設

第一，要發揮政府主導作用。政府要總攬全局，協調各方，全面引領社區建設，實現部門、項目、資金的有效整合，組織各類公共服務向新型農村社區配套，引導社會組織支持新型農村社區建設。政府還要引導成立社區建設過渡性組織，搭建各方對話的平臺。青島市成立的社區建設民主協調委員會，就是在基層組織改革中的一種有益探索。

第二，要堅持農民主體地位。新型農村社區建設過程中要充分尊重農民意愿，做到農民自愿，農民滿意，讓農民得實惠。新型農村社區建設核心是農地身份的“轉換”：農村宅基地轉換為耕地或建設用地、承包地轉換為建設用地，實質上是農民的土地權益與全部或部分的市民權益的交換[1]。這個交換必須充分征得農民同意，做到公平合理。

第三，要鼓勵社會各界參與支持新型農村社區建設。青島市探索通過土地優惠、稅收優惠、金融優惠、社區服務優惠和冠名等多種措施，鼓勵各類企業和社會投資主體參與新型農村社區建設，鼓勵“能人”支持或參與新型農村社區建設，鼓勵各類科技、通訊、金融等服務機構與經營組織將服務網點延伸到新型農村社區，加快社區商業網點建設，實現社區服務一體化和社區商業現代化。新型農村社區建設一個系統工程，需要各方協同、合力推進。

3.2科學規劃，高標準推進新型農村社區建設

規劃是統籌城鄉發展的龍頭，規劃水平決定建設水平。新型農村社區建設不是簡單的村莊合并、人口集中，而是以科學規劃為前提，遵循三次產業互動發展的內在規律，聯動推進工業化、城鎮化和農業現代化的過程[2]。青島市新型農村社區建設堅持規劃先行，科學編制新型農村社區布局規劃、新型農村社區建設規劃、鎮駐地建設規劃和產業發展規劃，用規劃引領新型農村社區建設的高標準方向。例如，即墨市王村鎮新型農村社區建設的規劃就專門聘請曾設計“青島五四廣場”、“青島音樂廣場”、“奧帆中心海景劇場”等多個大項目的公司來承擔。因此，要摒棄就社區規劃作社區規劃的簡單做法，把新型農村社區建設放到統籌城鄉發展、加速城鄉一體化進程的大格局中去定位，實行社區規劃與城市發展、縣域村鎮體系、土地利用、空間布局等規劃協調統一，綜合考慮區域條件、人口分布、產業優勢、輻射能力、發展前景等諸多因素，注重現念與民風民俗等人文元素的有機融合，民居美觀性、實用性與周邊環境的銜接統一，以生態良好、功能完善、服務配套的高品位規劃吸引農民群眾主動融入社區建設。

3.3因地制宜，多類型推進新型農村社區建設

新型農村社區建設必須尊重客觀規律，堅持因地制宜，多類型推進。城市近郊、產業集聚區、集鎮周邊、特色產業村可能是新型農村社區建設條件比較成熟的地區，必須根據具體情況，分類型確立新型農村社區建設的模式。青島市新型農村社區建設沒有一刀切，而是在實踐探索中確立了城中村改造型、小城鎮集聚型、功能整合型、龍頭企業帶動型和中心村融合型等幾種新型農村社區類型。各地應立足本地實際，結合本地特點，科學合理地確立新型農村社區建設類型，在條件具備的地區建設適合當地農民發展需要的新型農村社區。

3.4服務到位，實現新型農村社區居民“安居”

當下要建設的農村社區不是以傳統自然村落為基礎的文化共同體，而是能夠不斷滿足人們日益豐富的社會需要、提高人們生活質量的現代社會生活共同體[3]。新型農村社區建設不是簡單的集中居住，不能只是農民住房由平房改為樓房，而是一個空間集聚、產業配套、設施齊全、服務便利、管理自主、環境友好、生活富裕的地域生活、社會生活和精神生活方面各具特色的共同體。

保證農民“安居”的一個重要方面是各類基礎設施與服務設施的配套到位，依托新型農村社區建設解決公共服務需求是許多地方的基本做法[4]。要建立和完善農村就業、養老保險、合作醫療等社會保障體系， 降低農民對土地的生存依賴性[5]。青島市新型農村社區建設通過服務下沉，建設服務中心，努力全方位搞好對農民的公共服務、社會化服務和公益，把社區建成居住環境優良、基礎設施完善、服務功能齊全的集居住、生態、教育、醫療、文化、衛生、商業、娛樂等功能于一體的綜合體。

3.5兩區同建，保障新型農村社區居民“樂業”

“樂業”方能“安居”。新型農村社區建設要積極為農民就業提供服務，在社區建設的同時推進經濟園區建設，為農民在家門口就業創造條件。新型農村社區建設要堅持兩區同建，依托各地不同的資源優勢和種養傳統，發揮產業集聚區和龍頭企業輻射和帶動作用。積極轉變農村發展方式，推動土地規模化經營，發展農業專業合作社，引導農民發展循環農業、現代農業，保障農民收入的實質性增加和生活質量的真正提高，最終真正實現新型農村社區居民的“安居樂業”。參考文獻：

[1]崔偉華.關于新型農村社區建設中的幾個重要問題[J].中國黨政干部論壇，2011，2：56-57.

[2]濟南市加快構建城鄉統籌發展新格局研究課題組.濟南市加快構建城鄉統籌發展新格局研究[J].山東農業科學，2011，1：119-124.

[3]徐勇.在社會主義新農村建設中推進農村社區建設[J].江漢論壇，2007，4：12-15.