土地征收的法律特征范文

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篇1

自改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村土地的大量征收，產(chǎn)生了一系列的社會(huì)問(wèn)題。本文對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的土地征收法律進(jìn)行了分析，歸納出我國(guó)法律對(duì)農(nóng)村土地征收的強(qiáng)制性、目的性、合法性和補(bǔ)償性，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地征收現(xiàn)存的弊端，并提出一定的完善建議。

關(guān)鍵詞:

土地征收;法律特征;補(bǔ)償方式;合法程序;監(jiān)督體制

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐逐步加快，各級(jí)政府在城市化的發(fā)展進(jìn)程中，為建設(shè)城鎮(zhèn)、工廠以及工業(yè)園區(qū)等建筑，需要征收大量土地，而土地是農(nóng)民最基本的、賴以生存的生活來(lái)源，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的今天，農(nóng)村土地征收所產(chǎn)生的一系列社會(huì)問(wèn)題，都可能引發(fā)大量的糾紛。

一、我國(guó)土地征收的法律特征

我國(guó)農(nóng)村土地征收法律制度是推進(jìn)社會(huì)主義城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要保障，在現(xiàn)有的法律法規(guī)中，在《憲法》中規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”;在《土地管理法》中明確規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?在《物權(quán)法》中規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。”從以上法律法規(guī)中，可以看出我國(guó)對(duì)土地征收，是以補(bǔ)償為前提，以實(shí)現(xiàn)公共利益為基礎(chǔ)，將農(nóng)村集體土地強(qiáng)制征收成為國(guó)家所有，具有強(qiáng)制性、目的性、合法性和補(bǔ)償性四點(diǎn)法律特征。

(一)土地征收的強(qiáng)制性

從上文提到的法律規(guī)定中可以看出，對(duì)農(nóng)村土地征收的實(shí)施方是國(guó)家，國(guó)家是有權(quán)并依照法律法規(guī)，可以對(duì)農(nóng)村土地實(shí)施強(qiáng)行征收，被征地的一方必須完全服從。因此，國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地的征收是帶有強(qiáng)制性特征的，但強(qiáng)制征收土地必須在法律規(guī)定的“為了公共利益的需要”基礎(chǔ)之上，這就是土地征收的第二個(gè)特征———目的性。

(二)土地征收的目的性

判斷國(guó)家及各級(jí)政府在征收農(nóng)村土地時(shí)是否符合法律法規(guī)的要求，其標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)就是判斷所謂“公共利益的需求”，這是對(duì)土地進(jìn)行征收的前提和基礎(chǔ)。由于城市化的不斷擴(kuò)張，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)、工業(yè)區(qū)建設(shè)等用地的不足，都導(dǎo)致了對(duì)農(nóng)村土地的征收逐漸擴(kuò)張。因此，只有明確是為公共謀求利益的目的，對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行征收，才能具有正當(dāng)性和合理性。

(三)土地征收的合法性

在各國(guó)立法中，對(duì)土地的征收都必須嚴(yán)格依照法律程序進(jìn)行。我國(guó)踐行的是依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政，按照正規(guī)的法律程序?qū)r(nóng)村土地進(jìn)行征收，才能防止濫用權(quán)力的現(xiàn)象發(fā)生，才能保障土地征收的過(guò)程能夠順利進(jìn)行，同時(shí)也能保證被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和公正性。

(四)土地征收的補(bǔ)償性

上文所列出的如《憲法》等法律法規(guī)，都明確規(guī)定了，如果對(duì)土地實(shí)行了征收，那么就必須對(duì)被征收者給予一定的補(bǔ)償。即使征地行為是為了集體的公共利益，但少數(shù)人勢(shì)必會(huì)因此而受到利益損害。所以必須對(duì)被征地者進(jìn)行補(bǔ)償，踐行民法公平、正義的原則。農(nóng)村土地征收制度是我國(guó)對(duì)公共事業(yè)發(fā)展的重要保證，其意義之重大，在對(duì)土地征收進(jìn)行中，保證對(duì)權(quán)力的合法行使、對(duì)土地和資源的合理分配及利用、以及平衡不同利益主體之間的關(guān)系，都起到了關(guān)鍵的、不容忽視的作用。

二、我國(guó)農(nóng)村土地征收中的弊端及完善建議

(一)關(guān)于農(nóng)村土地征收的程序方面

在對(duì)農(nóng)村土地征收中，涉及到國(guó)家、集體和農(nóng)民三方，由于目的、利益等諸多原因，三方之間不可避免的會(huì)產(chǎn)生各方面矛盾和糾紛，最為凸顯的矛盾就是關(guān)于征收補(bǔ)償費(fèi)的問(wèn)題。目前，我國(guó)在對(duì)農(nóng)村土地征收中，還有很多程序缺失的現(xiàn)象存在，農(nóng)民的權(quán)益受到侵害，無(wú)法得到保障。首先，被征地的農(nóng)民個(gè)人，對(duì)土地征收的決策并沒(méi)有參與權(quán)。國(guó)家和各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村土地的征用是在“公共利益”發(fā)展的前提下進(jìn)行的，那么公眾對(duì)其“公共利益”的合理性就應(yīng)有權(quán)參與。在國(guó)外，在征地前政府公告，派專職專員進(jìn)行一系列審查，召開(kāi)聽(tīng)證，被征地者可以參加其中的所有過(guò)程并表達(dá)自己的要求。所以，筆者認(rèn)為應(yīng)該本著“協(xié)商優(yōu)先”的原則，讓被征地者真正參與到意見(jiàn)征求和土地征收的過(guò)程中。其次在發(fā)生土地糾紛和矛盾時(shí)，要保證被征地者有可以申訴和尋求司法救濟(jì)的部門(mén)。如果被征地者對(duì)整個(gè)過(guò)程的合法性和補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題有異議，應(yīng)有專門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)受理此類申訴，這樣才可以化解農(nóng)民的矛盾，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。處理好各方面的矛盾，是土地征收順利進(jìn)行的保障。

(二)關(guān)于農(nóng)村土地征地的補(bǔ)償方面

我國(guó)的《土地管理法》中規(guī)定，“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及土地附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”，以及“支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。不難看出，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較為落后，已經(jīng)無(wú)法滿足和適應(yīng)現(xiàn)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下的發(fā)展和需要。改革開(kāi)發(fā)以來(lái)，整個(gè)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的改變，農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)也發(fā)生了劇烈的變化，依據(jù)上文中的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民所能獲得到的征地補(bǔ)償范圍極為狹窄，得到的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和土地征用后所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)相差極其懸殊。另外《土地管理法》中提到的“保持原有生活水平”，并沒(méi)有為農(nóng)民身份的人民群眾進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展的考慮。在中國(guó)農(nóng)村，大多數(shù)農(nóng)民從業(yè)能力非常有限，在失地的情況下，近乎等同于失業(yè)，無(wú)法從事其他行業(yè)來(lái)維持生計(jì)。隨著時(shí)間的推移和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日益繁榮，農(nóng)民想要一直保持“原有生活水平”近乎于不可能。因此，應(yīng)提高對(duì)被征地者的補(bǔ)償，才能真正對(duì)農(nóng)民的利益提供有效的保障。具體來(lái)看，除去法律已經(jīng)規(guī)定的補(bǔ)償外，增加社會(huì)保障費(fèi)用、再教育和培訓(xùn)費(fèi)用以及土地增值費(fèi)用，才能讓農(nóng)民切實(shí)的享受到土地增值后的價(jià)值。

(三)關(guān)于農(nóng)村土地征收的監(jiān)督體制

目前我國(guó)還缺乏對(duì)土地征收的進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)督、管理的政府執(zhí)法部門(mén)，對(duì)權(quán)力依法進(jìn)行監(jiān)督是限制權(quán)力濫用的重要保證。在對(duì)農(nóng)村土地征收前，要嚴(yán)格控制對(duì)土地的審批權(quán)，實(shí)行責(zé)任制，并切實(shí)落實(shí)到個(gè)人;為征地補(bǔ)償費(fèi)專門(mén)設(shè)置專用賬戶，并納入到銀行體系，使農(nóng)民集體可以發(fā)揮監(jiān)督作用;政府應(yīng)設(shè)置土地執(zhí)法監(jiān)督和咨詢的機(jī)構(gòu)，讓農(nóng)民可以充分咨詢和表達(dá)訴求，同時(shí)也可以加強(qiáng)對(duì)土地征收的執(zhí)法和監(jiān)察力度。

三、結(jié)論

綜上所述，在城市化進(jìn)程加快的現(xiàn)代社會(huì)，針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的關(guān)于農(nóng)村土地征收的法律法規(guī)特征，其實(shí)際存在的弊端，從法治建設(shè)角度和社會(huì)實(shí)踐角度，都應(yīng)該盡快建構(gòu)和完善相關(guān)的法律程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督體制，保障農(nóng)民群體的合法權(quán)益。

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篇2

關(guān)鍵詞：土地征收；問(wèn)題；對(duì)策

Abstract: Land in China is not only the important production materials and property, but also the people to settle down in the country. In recent years, with the development of economy, city construction continues to accelerate, more and more countries levy on land, appeared some inevitable problems.

Key words: land expropriation; problems; Countermeasures

中圖分類號(hào)：F301.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-2104（2013）

我國(guó)土地的所有制形式分為全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制兩種，我國(guó)的土地征收是發(fā)生在國(guó)家與農(nóng)村集體之間的所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國(guó)家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人相應(yīng)的補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。我國(guó)現(xiàn)行的征地制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在近年來(lái)雖然不斷地進(jìn)行調(diào)整和完善，但滯后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加速，因此也不可避免地產(chǎn)生一些問(wèn)題。

1土地征收程序存在的問(wèn)題

1.1相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定

我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收”，《土地管理法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行征收”。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征收的前提條件是為“社會(huì)公共利益的需要”，也就是說(shuō)，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征收集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒(méi)有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征收土地后，由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來(lái)使用具有很大的隨意性，往往是誰(shuí)申請(qǐng)使用，就由縣（市）人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰(shuí)使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

1.2土地征收的補(bǔ)償問(wèn)題

土地征收是政府強(qiáng)制取得集體土地所有權(quán)的一種有償?shù)男姓绞??！锻恋毓芾矸ā分忻鞔_規(guī)定了土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，相比之前有所提高，但仍不足。土地征收得到的補(bǔ)償往往低于人民的客觀需求。我們知道，國(guó)家為了公共利益，對(duì)被征收土地的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，既是世界通例，也體現(xiàn)了國(guó)家公共利益與土地所有者的“生產(chǎn)利益”、“財(cái)產(chǎn)利益”在矛盾中的必要協(xié)調(diào)，但是我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，如我國(guó)《土地管理法》第47條第2款明確規(guī)定：“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍?！备鶕?jù)上述法律規(guī)定，國(guó)家對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)都是以土地過(guò)去年均產(chǎn)值作為確定補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)雖在原來(lái)的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足，它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，進(jìn)而難以維護(hù)農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平。而廉價(jià)的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應(yīng)屬于農(nóng)民的土地征收與土地出讓之間的差價(jià)利益，侵害了廣大農(nóng)民的權(quán)益，也影響了政府在人民群眾心目中的信譽(yù)與權(quán)威的樹(shù)立。

1.3土地征收權(quán)的行使問(wèn)題

從世界各國(guó)對(duì)土地征收權(quán)力的行使來(lái)看，大多是為了公共利益。一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家，政府更多的是采用通過(guò)與所有者合作或商議的形式獲得土地，實(shí)行土地先買(mǎi)為主，征收為輔。當(dāng)收買(mǎi)發(fā)生困難時(shí)，才實(shí)行土地征收。在我國(guó)，凡是不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的用地單位或個(gè)人需要使用土地，都必須請(qǐng)求政府動(dòng)用征地權(quán)，從而滿足其用地的需要。我國(guó)自實(shí)行土地有償制度以來(lái)，各級(jí)地方政府為增加財(cái)政收入，對(duì)征地權(quán)的行使樂(lè)此不疲。有的地方往往通過(guò)建立開(kāi)發(fā)區(qū)、科技園等向投資單位提供優(yōu)惠政策，而土地使用費(fèi)往往作為其優(yōu)惠的條件之一。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征收審批權(quán)由國(guó)務(wù)院及省級(jí)人民政府行使，但各級(jí)地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機(jī)制不完善，便在征地申報(bào)過(guò)程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。

1.3土地收益分配問(wèn)題

主要是土地收益究竟補(bǔ)償給誰(shuí)的問(wèn)題，土地征收過(guò)程中，土地收益在被征收者與征收者之間進(jìn)行分配。有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補(bǔ)償收益的大部分，而被征收的百姓收之甚微。

然而在實(shí)際當(dāng)中，一些縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府也參與補(bǔ)償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個(gè)人獲取的補(bǔ)償收益減少。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補(bǔ)償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營(yíng)者，在補(bǔ)償中往往處于劣勢(shì)，掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手中的征地補(bǔ)償費(fèi)也往往被少數(shù)干部所侵吞。其次是土地收益分配法律法規(guī)不明確。土地補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗費(fèi)的補(bǔ)償費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，前面已經(jīng)講過(guò)。對(duì)于這些費(fèi)用是應(yīng)以集體經(jīng)濟(jì)組織登記戶口為準(zhǔn)，還是以土地承包人為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，法律無(wú)具體規(guī)定，實(shí)踐中容易產(chǎn)生糾紛。對(duì)于嫁城女、新生兒等能否享有分配之權(quán)，享有多大分配權(quán)，因無(wú)明確的法律依據(jù)，在實(shí)踐中各地依《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，由村民大會(huì)或村民小組通過(guò)土地費(fèi)用分配方案，在行使自治權(quán)中處理的結(jié)果相差很大，沒(méi)有享有分配權(quán)或沒(méi)有享有完全分配權(quán)的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院。對(duì)該類案件缺乏具體的法律依據(jù)，在處理上隨意性很大，法院判決后，很難使當(dāng)事人服判決，執(zhí)行過(guò)程中村委會(huì)抵觸大。

此外，有關(guān)土地征收程序的立法比較簡(jiǎn)單、粗糙，在許多具體的制度設(shè)計(jì)上存在漏洞。具體表現(xiàn)在：（1）土地征收目的合法性審查沒(méi)有納入程序中。土地征收目的必須合法，必須是為了公共利益需要才能征收土地，這是國(guó)際上通行的原則，亦為我國(guó)法律所接受。但這一原則在實(shí)施過(guò)程中卻受到了嚴(yán)重扭曲。（2）缺少對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，必須嚴(yán)加監(jiān)督，防止權(quán)力濫用，但我國(guó)現(xiàn)行土地立法并沒(méi)有規(guī)定必要的監(jiān)督機(jī)制。

2 完善土地征用的具體對(duì)策

2.1以法律形式嚴(yán)格限定公益性用地范圍，增加“公共利益用途”的審核環(huán)節(jié)

我國(guó)現(xiàn)行法律中對(duì)“公共利益的需要”缺乏明顯界定，那么什么是社會(huì)公共利益？我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄冻青l(xiāng)規(guī)劃法》也有類似規(guī)定。這些規(guī)定都強(qiáng)調(diào)了征收土地的前提必須是為了“公共利益的需要”，也就是說(shuō)，只為某個(gè)或某些經(jīng)濟(jì)組織或者個(gè)人利益需要，是不能征收集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒(méi)有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益的需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為了“公共利益的需要”。我國(guó)應(yīng)借鑒征收制度比較成熟國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)公共利益的概念、范圍進(jìn)行明確。將征收區(qū)分為公共利益的征收行為和非公共利益的征收行為，將土地征收限定在公共用途和符合公共利益的范圍內(nèi)，以限制借“公共利益”目的濫用征地權(quán)的現(xiàn)象。同時(shí)，應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》中的土地征收審批制度。國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報(bào)征地過(guò)程中，由指定的機(jī)構(gòu)審核該項(xiàng)目是否符合“公共利益用途”。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，以各級(jí)人大審核較為可行，只有經(jīng)審核符合公共利益用途，方可核準(zhǔn)征地。

2.2完善土地征收的補(bǔ)償制度，合理安置失地農(nóng)民

《土地管理法》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中的“土地年產(chǎn)值”是個(gè)極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當(dāng)大，計(jì)算時(shí)主觀性很強(qiáng)，不僅增大了政府自由補(bǔ)償?shù)碾S意性，而且在實(shí)踐中征地的雙方多數(shù)是達(dá)不成共識(shí)的。因此，解決這些問(wèn)題應(yīng)從幾個(gè)方面著手：第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行《土地管理法》盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補(bǔ)償?shù)谋稊?shù)，但還遠(yuǎn)未消除低成本征地的不合理狀況。第二，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。在對(duì)農(nóng)民的實(shí)際損失給予了補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益。預(yù)期的利益當(dāng)然很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤(rùn)中予以確定，尤其是對(duì)于個(gè)人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征收了，他們的預(yù)期利益就更應(yīng)該給予維護(hù)。第三，合理的給予安置，應(yīng)該在給予金錢(qián)補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，對(duì)他們今后的生活給予安置。如給予換地補(bǔ)償?shù)陌仓?，就是在征收了這塊土地后用另一塊適宜耕種的土地補(bǔ)償。另外，還可以將一部分補(bǔ)償拿出為失地農(nóng)民辦理保險(xiǎn)，這也是維護(hù)他們合法利益可行的途徑之一。

2.3土地征收范圍的決定。政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)將決定征收的土地的范圍予以公告并通知被征收者，允許被征收者乃至社會(huì)公眾提出異議。如果對(duì)征地范圍有爭(zhēng)議的，可以向政府有關(guān)部門(mén)提出復(fù)議或者申訴，對(duì)復(fù)議或者申訴不服的，可以向人民法院提訟；當(dāng)然，也可以直接向人民法院提訟。這樣的規(guī)定，既有利于對(duì)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)其約束，防止其濫用征收權(quán)，同時(shí)也為被征收者提供了有力的救濟(jì)途徑，切實(shí)維護(hù)其合法權(quán)益。

2.4土地征收的補(bǔ)償。征收者與被征收者對(duì)征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題進(jìn)行談判、協(xié)商，由政府和農(nóng)戶選派的代表組成委員會(huì)共同確定征收賠償方案，意見(jiàn)不一時(shí)，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決，對(duì)裁決不服的，可以向人民法院，由人民法院裁定，以保證補(bǔ)償方案的公正性。這種做法，有利于減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對(duì)平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商，實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。

2.5土地征收的執(zhí)行與完成。如果雙方達(dá)成協(xié)議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補(bǔ)償方案繳納土地征收補(bǔ)償費(fèi)用，之后雙方到土地管理部門(mén)進(jìn)行登記，需用地人獲得征收土地的所有權(quán)。這樣既有利于被征收土地者盡快獲得合理的補(bǔ)償，又有利于需用地人早日獲得土地的所有權(quán)，有利于雙方利益的實(shí)現(xiàn)，避免不必要的糾紛，維護(hù)交易安全。

3 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)人口在可預(yù)見(jiàn)的長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍將占多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，土地征收事關(guān)失地農(nóng)民之生存權(quán)，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定之大局。土地征收引發(fā)的一系列矛盾已成為當(dāng)前我國(guó)的重要問(wèn)題，需要國(guó)家高度重視，有效解決。否則，若讓這些矛盾持續(xù)下去，得不到有效解決，上訪必會(huì)隨之而來(lái)，政府工作得不到有效開(kāi)展，從而影響社會(huì)穩(wěn)定。

參考文獻(xiàn)：

篇3

【摘要】近幾年來(lái)，拆遷及其所引發(fā)的一系列社會(huì)問(wèn)題經(jīng)常見(jiàn)諸報(bào)端，而且經(jīng)常引起巨大的社會(huì)反響。其實(shí)拆遷不是個(gè)新鮮的字眼，然而在發(fā)展越來(lái)越快的當(dāng)代中國(guó)，無(wú)論是以公共利益為由頭的拆遷，還是典型意義上的私益拆遷，都在反映著中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。然而一座座高樓的聳起仍舊不能掩藏其覆蓋下的社會(huì)問(wèn)題。2007年《物權(quán)法》的出臺(tái)為保護(hù)公民的合法財(cái)產(chǎn)提供了更為有利的保障，而2010年發(fā)生的宜黃拆遷案則是在強(qiáng)制拆遷愈演愈烈的時(shí)候?qū)?qiáng)拆所觸發(fā)的社會(huì)問(wèn)題推向了一個(gè)。本文從公共利益與私人利益的區(qū)別與聯(lián)系著手，將公益拆遷與私益拆遷的異同做一番闡述，以期能夠正確區(qū)分公益拆遷和私益拆遷。當(dāng)私益拆遷打著公益拆遷的旗號(hào)招搖撞騙時(shí)，區(qū)分一下二者對(duì)實(shí)踐也具有一定意義。

 

【關(guān)鍵詞】拆遷；公共利益；私人利益；異同

公共利益與私人利益似乎從字面上似乎都有著天生的對(duì)立性。在拆遷領(lǐng)域，公益拆遷從字面上就能理解是為了公共利益而進(jìn)行的拆遷，而私益拆遷在我國(guó)則一般是指商業(yè)拆遷。在我國(guó)，合法的公益拆遷是絕對(duì)要高于被拆遷人的利益的，而商業(yè)拆遷則應(yīng)建立在合理對(duì)價(jià)基礎(chǔ)上。實(shí)踐中的問(wèn)題是，許多地方政府為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，以行政力量介入商業(yè)拆遷，使得我們往往從表面上難以看出公益拆遷與私益拆遷的區(qū)別，也導(dǎo)致了現(xiàn)在許多人對(duì)于拆遷抱著一種抵觸心理。那么到底應(yīng)該如何界定公益拆遷與私益拆遷呢？下面本文將圍繞著公益拆遷與私益拆遷的異同點(diǎn)來(lái)闡述這一問(wèn)題。

 

一、公益拆遷

（一）公共利益

1.公共利益的界定

公共利益，簡(jiǎn)稱為“公益”，從字面上理解即為公共的利益。英國(guó)的法理學(xué)家邊沁將公益理解為個(gè)人利益的總和，為共同體的利益；而有人對(duì)此持不同看法，認(rèn)為不能簡(jiǎn)單地公共利益界定為個(gè)人利益之和，而是“由私益組成的某種派生性的復(fù)合利益”。但是不可否認(rèn)的是公共利益應(yīng)是社會(huì)大多數(shù)人的共同利益。

 

橫向比較世界各國(guó)法律規(guī)定中有關(guān)公共利益的界定，總來(lái)說(shuō)有三種立法體例。一種是概括性規(guī)定，只在原則上限定了為了公共利益的目的方可征收、征用土地或公民的私有財(cái)產(chǎn)，但是對(duì)于具體的那些事項(xiàng)屬于公共利益的范疇沒(méi)有做具體性的規(guī)定。美國(guó)、加拿大、法國(guó)、德國(guó)屬于此類。第二種是列舉式規(guī)定，將那些事項(xiàng)屬于公共利益的范疇做了具體的限定。日本、韓國(guó)、印度、波蘭等國(guó)這樣規(guī)定。還有一種是混合式規(guī)定，即概括性地規(guī)定了需為了公共利益，但也列舉出了那些事項(xiàng)屬于公共利益的范疇。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)就是此種立法模式。

 

我國(guó)的法律并沒(méi)有明確界定公共利益，與公共利益有關(guān)的表述散見(jiàn)于法律法規(guī)中。如2004年3月通過(guò)的憲法修正案第13條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償?！薄皣?guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄锻恋毓芾矸ā返诙l第4款規(guī)定，“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”?！段餀?quán)法》第四十二條規(guī)定為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。在這三部法律中都只強(qiáng)調(diào)征收及公益拆遷中要出于公共利益的的需要，對(duì)于公共利益并沒(méi)有做出明確界定。而在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條規(guī)定了適用于公益拆遷的各種事項(xiàng)。雖然列舉了種種可以界定為是為了公共利益的對(duì)象，但這樣的規(guī)定無(wú)疑是沒(méi)有正面解釋公共利益，而且，在實(shí)踐中充滿了各種無(wú)法涵蓋或被濫用的情況。

 

2.公共利益的基本標(biāo)準(zhǔn)

通常要界定公共利益，應(yīng)當(dāng)遵循以下的四項(xiàng)基本標(biāo)準(zhǔn)：一是具有公共性。公共利益顯然應(yīng)在受益主體上具有一定的廣泛性，這是其與私人利益進(jìn)行區(qū)分的重要一點(diǎn)。二是具有合理性。這一標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)在公共利益的行使應(yīng)在充分考慮個(gè)人利益，局部利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理性安排。雖然一定程度上我們認(rèn)可個(gè)人利益要服從集體的、公共的利益，但沒(méi)有私人利益作為支撐的公共利益又何來(lái)獨(dú)立存在的價(jià)值呢？三是具有正當(dāng)性。公共利益的確定顯然應(yīng)該建立在為正當(dāng)目的的基礎(chǔ)之上，否則，以公共利益為幌子的行為就會(huì)陷于與法律規(guī)定相悖的境遇。四是體現(xiàn)公平性。公共利益的獲得在一定程度上是以私人利益為代價(jià)的，公共利益的實(shí)現(xiàn)必須讓受到損害的私人利益得到合理公平的安排，才能體現(xiàn)出公平正義。

 

（二）公益拆遷

1.公益拆遷的定義

公益拆遷是指拆遷人出于公共目的，為滿足公共利益的需要，在政府許可后依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，強(qiáng)制拆除建設(shè)用地范圍內(nèi)的房屋及其附屬物，并對(duì)該范圍內(nèi)的居民或者單位進(jìn)行合理補(bǔ)償或安置，以取得該建設(shè)用地使用權(quán)的行為。

 

2.公益拆遷的特征

公共目的性。這是公益拆遷的一個(gè)顯而易見(jiàn)的特征，既是公益拆遷就必須在目的上指向?yàn)榱斯怖?，這是毋庸置疑的。

強(qiáng)制性。公益性拆遷是民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系的結(jié)合，公益性拆遷必須在政府許可后依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，對(duì)將要拆除的建設(shè)用地范圍內(nèi)的房屋及其附屬物進(jìn)行強(qiáng)制性拆除，任何違反公益拆遷的實(shí)體要求或程序要求的行為即是違法行為，公權(quán)力的介入讓公益拆遷有了強(qiáng)制效力。

 

合理補(bǔ)償性。公益拆遷應(yīng)對(duì)該范圍內(nèi)的居民或者單位進(jìn)行合理的補(bǔ)償或者安置，以體現(xiàn)拆遷過(guò)程的公平正義。

二、私益拆遷

（一）私人利益

對(duì)于私人利益，也沒(méi)有一個(gè)非常明確的界定，有人將個(gè)人利益與私人利益等同起來(lái)，但我認(rèn)為兩者之間還是存在著一些差別。但從字面上看，個(gè)人利益強(qiáng)調(diào)的是一個(gè)個(gè)體的利益，而私人利益對(duì)此的強(qiáng)調(diào)性卻不強(qiáng)，私人利益還可以包括小團(tuán)體的利益。特別是在拆遷中，我們不能簡(jiǎn)單地將私人利益就等同于個(gè)人利益，因?yàn)椴疬w所涉及的往往并不是某個(gè)個(gè)人的利益，而是在其中已結(jié)成某個(gè)小利益團(tuán)體的利益。

 

（二）私益拆遷

1.私益拆遷的界定

雖然私益拆遷并不能等同于商業(yè)拆遷，但在我國(guó)的社會(huì)實(shí)踐中私益拆遷即指商業(yè)拆遷。而商業(yè)性的拆遷是出于商業(yè)利益目的而為的拆遷行為，屬于平等民事主體之間的民事法律行為，應(yīng)當(dāng)遵循合同法有關(guān)平等自愿、意思自治、誠(chéng)實(shí)信用等原則，不得“強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)賣”，即只要財(cái)產(chǎn)所有人不同意轉(zhuǎn)讓其財(cái)產(chǎn)，任何單位和個(gè)人不得“強(qiáng)買(mǎi)”，市場(chǎng)規(guī)律將起到自發(fā)調(diào)節(jié)的作用。

2.私益拆遷的特征

對(duì)于私益拆遷的特征，我個(gè)人認(rèn)為具有以下幾點(diǎn)：

商業(yè)目的性。相對(duì)于公益拆遷的公益目的，私益拆遷，或者說(shuō)是商業(yè)拆遷，其商業(yè)目的性非常明顯。在當(dāng)代中國(guó)，房地產(chǎn)行業(yè)如火如荼，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的暴利使拆遷像一股浪潮席卷全國(guó)，商業(yè)拆遷在中國(guó)的拆遷中占據(jù)著重要的地位。

 

合意性。私益拆遷是建立在平等自愿、意思自治的合同的基礎(chǔ)上的，被拆遷戶與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商達(dá)成合意訂立轉(zhuǎn)讓其財(cái)產(chǎn)的合同，應(yīng)遵照合同法的意思自治的一般原則進(jìn)行，任

何人不得強(qiáng)買(mǎi)強(qiáng)賣，不得強(qiáng)制拆遷。

 

拆遷補(bǔ)償?shù)牟淮_定性。由于私益拆遷是基于合同關(guān)系而確定的，拆遷補(bǔ)償應(yīng)由合同雙方集體協(xié)商確定，此時(shí)的拆遷補(bǔ)償并沒(méi)有法定要求的合理性，而是基于雙方合意，正如北大教授錢(qián)明星所說(shuō)“商業(yè)拆遷中漫天要價(jià)是被拆遷者的權(quán)利”！

 

三、公益拆遷與私益拆遷的異同

（一）不同點(diǎn)

1.拆遷目的不同

在我國(guó)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條規(guī)定：為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需要征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定：（一）國(guó)防和外交的需要（二）由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；（三）由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；（四）由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益?？梢?jiàn)拆遷是政府的公權(quán)利為了實(shí)現(xiàn)有利于社會(huì)的目的，在暫時(shí)犧牲私人利益的情況下對(duì)公民的房產(chǎn)先予以征收，在給付完補(bǔ)償款后將拆遷范圍內(nèi)建設(shè)用地上的房屋及其附屬物予以拆除。而私益拆遷則是房產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)為了追求房產(chǎn)開(kāi)發(fā)的利益在與被拆遷戶協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，在給付完補(bǔ)償款后對(duì)房產(chǎn)予以拆除的行為，其目的帶有明顯的營(yíng)利性。

 

2.法律關(guān)系不同

公益拆遷是一種受公法調(diào)整的上對(duì)下的法律關(guān)系，由代表國(guó)家行使公權(quán)力的具體行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，是一種行政法律關(guān)系；而商業(yè)拆遷則是一種由私法調(diào)整的平等主體之間的法律關(guān)系，是建立在平等主體之間的合同關(guān)系，與公權(quán)力無(wú)關(guān)，行政機(jī)關(guān)不得對(duì)這類拆遷行為進(jìn)行干預(yù)。

 

3.拆遷的主體不同

公益拆遷的拆遷人與私益拆遷的拆遷人不同?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第四條規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政某區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門(mén)（以下稱房屋征收部門(mén)）組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。而根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十條規(guī)定，拆遷人可以自行拆遷，也可以委托具有拆遷資格的單位實(shí)施拆遷。房屋拆遷管理部門(mén)不得作為拆遷人，不得接受拆遷委托。所以私益拆遷的拆遷人應(yīng)是房產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)或者其委托的單位為，但不得為其監(jiān)管部門(mén)。

 

4.拆遷補(bǔ)償不同

正如前所述，公益拆遷的拆遷補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)在一個(gè)合理的限度內(nèi)，根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十七條規(guī)定，拆遷人（即市、縣級(jí)的人民政府）應(yīng)對(duì)被征收人給予的補(bǔ)償包括：（一）被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償；（二）因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；（三）因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。而由于私益拆遷是在平等協(xié)商基礎(chǔ)上制定的合同，拆遷補(bǔ)償需要房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商與被拆遷戶達(dá)成合意，被拆遷戶不必接受強(qiáng)制的拆遷補(bǔ)償，“漫天要價(jià)”也是被拆遷戶的權(quán)利。

 

5.救濟(jì)方式不同

由于公益拆遷是有公權(quán)力介入的行政行為，是一種行政法律關(guān)系，如若有關(guān)于公益拆遷中征收時(shí)是撫慰公共利益，征收程序是否合法以及補(bǔ)償金過(guò)低的問(wèn)題的爭(zhēng)議都屬于行政訴訟的范疇，但是有關(guān)補(bǔ)償協(xié)議違約方面的爭(zhēng)議就由民事訴訟來(lái)解決?？墒撬揭娌疬w由于是一種完全的民事法律關(guān)系，所以當(dāng)雙方出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)只能以民事訴訟維護(hù)其權(quán)益。

 

（二）共同點(diǎn)

公共利益與私人利益的一起出現(xiàn)往往帶有一種對(duì)抗的意味，然而公益與私益并非天生即為一對(duì)對(duì)立的概念，而且從本源上來(lái)講，公共利益有著與生俱來(lái)的統(tǒng)一性。無(wú)論是認(rèn)為公益是私益簡(jiǎn)單地相加還是另一層次上的派生演繹都沒(méi)有否認(rèn)公益是由私益組成。私益在一般情況下是讓位與公共利益的，但是公共利益也能在一定程度上使私人利益得到實(shí)現(xiàn)，這樣的循環(huán)讓公共利益與私人利益有著一致性。

 

推廣到拆遷領(lǐng)域，公益拆遷與私益拆遷看似是一組矛盾的概念，但實(shí)質(zhì)上二者有其共通的一面。在我的理解中，由于公益拆遷是政府主體的建設(shè)行為，而政府主體理應(yīng)是為著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)步發(fā)展而努力的，所以公益拆遷淺層次看是為了公眾的利益，實(shí)際上這些利益都會(huì)落實(shí)到個(gè)人身上，從而在某種程度上促進(jìn)了私人利益的保護(hù)及提高。而私益拆遷看似是一種純粹的商業(yè)行為，但是正是由于其不斷地投資開(kāi)發(fā)建設(shè)才使得社會(huì)經(jīng)濟(jì)有了發(fā)展，中國(guó)納稅的第一大行業(yè)房地產(chǎn)業(yè)也才會(huì)如此蓬勃發(fā)展。

 

由此看來(lái)，雖然在大談特談公益與私益的分別，但是深入來(lái)看，公益與私益之間也不是那么涇渭分明，只是在實(shí)踐中，我們做出一定的區(qū)分有利于確立法律關(guān)系，合理解決爭(zhēng)議。在我國(guó)現(xiàn)在具體國(guó)情下，我國(guó)的公益拆遷與私益拆遷之間的界限有了越來(lái)越模糊化的趨勢(shì)，然而法律的缺位、為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度而犧牲個(gè)人利益的思想都使中國(guó)的強(qiáng)制拆遷愈演愈烈。目之所及，身邊強(qiáng)拆的事例并不少見(jiàn)，倘若都是政府的行政行為，本無(wú)可厚非，但是很多時(shí)候都會(huì)涉及到政府只是充當(dāng)擋箭牌。對(duì)公益拆遷和私益拆遷做一個(gè)明確的界定是實(shí)踐中最為需要的。倘若能夠在時(shí)間中明確區(qū)分了公益拆遷與私益拆遷，各方主體也能做到明確有關(guān)規(guī)定，那么有關(guān)拆遷的糾紛將會(huì)少很多。太多因?yàn)閺?qiáng)拆而發(fā)生的流血事件已經(jīng)讓我們目不忍視，我們期望著拆遷能夠做的更好。

 

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篇4

內(nèi)容摘要：本文認(rèn)為，土地征收制度的改革要以民生改善為基礎(chǔ)，以土地產(chǎn)權(quán)制度為法律依據(jù)，以工業(yè)化和城市化為現(xiàn)實(shí)背景。我國(guó)目前農(nóng)村征地制度對(duì)失地農(nóng)民未起到應(yīng)有的保護(hù)作用，需要以實(shí)現(xiàn)“謀民生”作為基本目標(biāo)，對(duì)現(xiàn)行征地補(bǔ)償安置制度進(jìn)行改革與完善，進(jìn)一步達(dá)到尊重和保護(hù)失地農(nóng)民合理利益的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民 征地制度 土地產(chǎn)權(quán) 政策轉(zhuǎn)型

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地征收制度存在的主要問(wèn)題

（一）土地征收法律關(guān)系的主體不明晰，關(guān)系內(nèi)容模糊

根據(jù)我國(guó)土地管理法等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，建設(shè)用地的申請(qǐng)者是建設(shè)單位，土地征收方案的擬訂者是市、縣人民政府國(guó)土資源行政主管部門(mén)，審核者是市、縣人民政府，批準(zhǔn)者是有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府。在這些行政主體中，究竟誰(shuí)為被征收土地的農(nóng)民集體組織、農(nóng)民和其他土地權(quán)利人建立土地征收法律關(guān)系的主體，發(fā)生征地糾紛時(shí)，相對(duì)人向何者主張權(quán)利，法律制度安排中缺乏明確的界定。同時(shí)，在我國(guó)現(xiàn)行的征地制度安排中，土地征收法律關(guān)系主要體現(xiàn)為上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的審批關(guān)系，但土地征收導(dǎo)致土地所有權(quán)的變動(dòng)，這必然涉及到相對(duì)人的權(quán)利和利益。為了保證土地征收的合理性，必須使征地法律關(guān)系中的相對(duì)人享有對(duì)土地征收事項(xiàng)的知情權(quán)等合法權(quán)利，而在我國(guó)現(xiàn)行征地制度中，缺乏對(duì)上述具體法律關(guān)系內(nèi)容的明確規(guī)定。

（二）征地補(bǔ)償和安置法律關(guān)系主體不明確，內(nèi)容不健全

土地征收權(quán)屬于國(guó)家，征收權(quán)在實(shí)踐中由政府及有關(guān)行政機(jī)構(gòu)在服務(wù)于公共利益和重點(diǎn)項(xiàng)目的前提下依法行使，被征收人不能拒絕征收行為，只有履行征收的義務(wù)。征地制度不完善、公私利益界定模糊不清的情況下，土地征收過(guò)程中農(nóng)民群眾參加程度不高，決策過(guò)程缺乏民主公正，農(nóng)民沒(méi)有任何獨(dú)立談判權(quán)和監(jiān)督權(quán)，實(shí)踐中全部由村干部以“集體”名義強(qiáng)制代表。在征地補(bǔ)償、安置發(fā)生爭(zhēng)議和糾紛時(shí)，爭(zhēng)議和糾紛的處理者是縣級(jí)以上人民政府和批準(zhǔn)土地征收的人民政府。在這些因征地所涉及的行政主體中，相對(duì)人可以向何者主張權(quán)利，法律中缺乏明確的規(guī)定。在相對(duì)人對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案有異議又不服相應(yīng)機(jī)關(guān)裁決的，或者相對(duì)人沒(méi)有得到合理補(bǔ)償時(shí)，相對(duì)人有什么權(quán)利等缺乏明確的規(guī)定（衷向東等，2005）。

（三）集體土地所有權(quán)主體虛置，農(nóng)民土地所有權(quán)缺失

由于在實(shí)踐中，“農(nóng)村集體”或“農(nóng)民集體”不具有法律上的人格，于是這樣的制度為政府和有關(guān)行政機(jī)構(gòu)侵害農(nóng)民土地權(quán)益提供了條件。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，各級(jí)政府可以自主決定如何開(kāi)發(fā)、何時(shí)開(kāi)發(fā)、開(kāi)發(fā)后轉(zhuǎn)讓給誰(shuí)經(jīng)營(yíng)使用，而每個(gè)農(nóng)民不能直接參與和決策，無(wú)權(quán)抵制政府和有關(guān)行政機(jī)構(gòu)的開(kāi)發(fā)權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，農(nóng)民的自由意志和參與權(quán)利被剝奪（何虹，2009）。從縣（市）政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至村行政機(jī)構(gòu)都可以隨意低價(jià)征收農(nóng)村土地，共同分享土地權(quán)利，在農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育的過(guò)程中，土地的真正所有者農(nóng)民卻不具備市場(chǎng)主體地位和自主決策權(quán)利。這種農(nóng)村土地所有權(quán)主體的多元性和模糊性的不正常制度構(gòu)架，必然導(dǎo)致責(zé)、權(quán)、利不清，最終使得農(nóng)民的土地所有權(quán)缺失，作為“農(nóng)民集體”組成要素的農(nóng)民個(gè)體事實(shí)上不能履行土地所有權(quán)。

（四）征地補(bǔ)償費(fèi)的制定過(guò)程，未能體現(xiàn)農(nóng)民意愿

政府向企業(yè)征收的征地補(bǔ)償費(fèi)往往是低估了土地的實(shí)際價(jià)值的，并未與集體和農(nóng)民商量。只有補(bǔ)償?shù)怯浿?，征地補(bǔ)償安置方案經(jīng)政府批準(zhǔn)后再次公告時(shí)才規(guī)定要聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，若對(duì)補(bǔ)償方案有意見(jiàn)則協(xié)商，協(xié)商不成則裁決。而實(shí)際情況往往是后一次公告所謂聽(tīng)取群眾意見(jiàn)不能落實(shí)，因?yàn)檠a(bǔ)償安置方案已經(jīng)批準(zhǔn)，不可能更改，群眾又不愿由法院裁決，自然只能接受方案?；蛘哂捎诠鏁r(shí)間與截止辦理時(shí)間間隔太短，無(wú)法完成群眾評(píng)議工作。另一種情況值得重視，即有些地區(qū)有抵制公告的現(xiàn)象。這其中的原因只可能是地方政府工作人員在與土地需求方商談補(bǔ)償費(fèi)時(shí)有通過(guò)壓低標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)行的尋租行為，又不愿被農(nóng)民發(fā)現(xiàn)，但這樣的做法就使得農(nóng)戶成了利益受損者。

（五）征地補(bǔ)償費(fèi)的分配不合理，管理部門(mén)與民爭(zhēng)利

目前有些地方土地管理部門(mén)開(kāi)始了將征地行政與征地事務(wù)相分離的探索，在土地管理部門(mén)收取3%的征地管理費(fèi)的基礎(chǔ)上，再允許征地事務(wù)單位收取3%的征地業(yè)務(wù)費(fèi)。在補(bǔ)償費(fèi)當(dāng)中農(nóng)民最終能得到的也只是很少的一部分，而鄉(xiāng)村兩級(jí)卻能取得補(bǔ)償費(fèi)中的大部分。鄉(xiāng)村截留補(bǔ)償費(fèi)有兩個(gè)主要理由：一是對(duì)征地過(guò)程中所做工作提取的報(bào)酬；二是村本身是土地所有者代表，補(bǔ)償費(fèi)中的相當(dāng)比例自應(yīng)歸村委會(huì)。本文在調(diào)查中了解到，地方政府和村集體截留補(bǔ)償費(fèi)的去向和用途也是多方面的：一是用于被征地農(nóng)民的就業(yè)安置和社會(huì)保障；二是辦企業(yè)；三是代繳農(nóng)村各項(xiàng)雜費(fèi)；四是搞基礎(chǔ)建設(shè)；五是將一部分錢(qián)存入銀行，利息年底分配；六是用于其他投資，如進(jìn)入股市；七是鄉(xiāng)村干部挪用揮霍，中飽私囊（陳晨，2004）。

以上這些征地補(bǔ)償問(wèn)題，不僅給農(nóng)民的生存和發(fā)展帶來(lái)了很大困惑，也給政府造成了很大壓力，無(wú)論是政府財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)壓力還是農(nóng)民安定的社會(huì)壓力，都要求在農(nóng)民征地補(bǔ)償上進(jìn)行創(chuàng)新性的探索，探索新的征地補(bǔ)償方式要求有效地解決農(nóng)民的失地和生活保障問(wèn)題，要對(duì)社會(huì)穩(wěn)定起到積極有效的作用。

“謀民生”與我國(guó)農(nóng)村征地制度改革的重點(diǎn)

（一）理性化征地政策目標(biāo)，促進(jìn)“促發(fā)展”與“謀民生”的轉(zhuǎn)變

地方政府為了城市建設(shè)的GDP政績(jī)考核指標(biāo)，而依靠行政權(quán)力大量對(duì)城郊地區(qū)進(jìn)行“低價(jià)”圈地、擴(kuò)張城市規(guī)模，這是一種非理性的土地征收行為。城市化中理性的土地征收，應(yīng)該確立“謀發(fā)展”與“保民生”的雙重政策目標(biāo)，盡量選用“經(jīng)濟(jì)手段”的政策工具，珍惜農(nóng)民的資源權(quán)、重視農(nóng)民的生存權(quán)、尊重農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，同時(shí)選用“勸導(dǎo)教育”政策工具做好宣傳工作，極為必要時(shí)在合法程序下慎用“行政強(qiáng)制”政策手段，并實(shí)施土地征收政策績(jī)考的兩個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)——“經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)”和“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可化解”，以推動(dòng)城市建設(shè)中土地征收理性化、科學(xué)化、和諧化。

（二）改革二元土地制度，取消土地市場(chǎng)“雙軌制”

我國(guó)對(duì)城市土地實(shí)行國(guó)有制，對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，在法律上，農(nóng)村土地集體所有權(quán)與城市土地國(guó)家所有權(quán)處于完全不平等的地位，這是導(dǎo)致農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺的重要因素。城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)被人為地隔離，形成城市土地市場(chǎng)與農(nóng)村土地市場(chǎng)界線分明的兩個(gè)不同的市場(chǎng)體系，而農(nóng)村土地市場(chǎng)則被國(guó)家嚴(yán)格控制，農(nóng)用地要轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地，必須經(jīng)過(guò)政府審批。政府在城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)交易中成為唯一合法的中間人，我國(guó)城鄉(xiāng)土地制度設(shè)計(jì)上的這種缺陷，為制度性尋租提供了巨大的空間，農(nóng)民則在這種土地制度安排中成為受害者（張英洪，2006）。因此，必須取消土地市場(chǎng)“雙軌制”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)。

（三）實(shí)行公平合理的征地補(bǔ)償分配和安置，保障農(nóng)民利益

模糊的土地產(chǎn)權(quán)制度也留下許多公共領(lǐng)域，而在這些公共領(lǐng)域，往往是地方政府作為強(qiáng)者攫取了農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)的絕大部分收益。也正是在這種制度安排下，地方政府為了獲得更多的土地開(kāi)發(fā)利益，不斷超越城市規(guī)劃對(duì)城市空間擴(kuò)展的限制，大量設(shè)置開(kāi)發(fā)區(qū)，不斷吞噬周邊的農(nóng)地，形成以城市蔓延為特征的城市空間擴(kuò)展模式（成德寧，2012）。應(yīng)廢除按照土地用途制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的辦法，進(jìn)行農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)登記，建立土地一級(jí)市場(chǎng)和土地交易所，除公益項(xiàng)目征地可動(dòng)用土地征收權(quán)外，商業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目供地應(yīng)通過(guò)土地市場(chǎng)交易獲得。同時(shí)在法律上明確土地開(kāi)發(fā)收益在農(nóng)戶與政府之間的分配比例，使國(guó)家與農(nóng)戶能夠合理而明確地分享農(nóng)村土地的開(kāi)發(fā)收益。

（四）規(guī)范和約束國(guó)家征地權(quán)，培育土地交易市場(chǎng)

在土地征收中采取剛性強(qiáng)的“行政強(qiáng)制”政策工具，往往會(huì)使被征地群眾產(chǎn)生“逆反”心理，容易引發(fā)涉征地群體和周邊群眾的不滿，有些甚至引發(fā)了。現(xiàn)階段政府對(duì)土地資源配置的干預(yù)嚴(yán)重過(guò)度，致使這種干預(yù)更多地服務(wù)于特殊利益而不是公共利益，并且這種干預(yù)往往基于錯(cuò)誤的信息、錯(cuò)誤的預(yù)期或者錯(cuò)誤的政策，導(dǎo)致凈經(jīng)濟(jì)收益的下降。因而，在加速城市化的過(guò)程中，必需充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用，以抵制來(lái)自信息不對(duì)稱情況下的政府決策失誤、來(lái)自“時(shí)滯”和“理性預(yù)期”情況下的政府政策失效和政府的“尋租”等不正當(dāng)行為，既使城市發(fā)展及時(shí)獲得充足的土地供應(yīng)，又使土地資源的利用達(dá)到盡可能高的效率。

（五）明確“公共利益”內(nèi)容，完善征地補(bǔ)償機(jī)制

土地征收應(yīng)以“公共利益”的需要為目的是世界各國(guó)通行的做法，同其他國(guó)家相比，我國(guó)的法律對(duì)于“公共利益”的解釋模糊不清，對(duì)征地目的和范圍也沒(méi)有作出明確的界定。一些地方在具體執(zhí)行時(shí)，將“公共利益”從公共設(shè)施、公益事業(yè)等狹小范圍擴(kuò)大到所有的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和商業(yè)開(kāi)發(fā)，使征地范圍既包括了國(guó)家公益性的建設(shè)項(xiàng)目，也包括了經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目。同時(shí)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征用農(nóng)村土地的土地補(bǔ)償費(fèi)用不僅要考慮土地的自然屬性，還要考慮土地的社會(huì)屬性，即土地在城市中的區(qū)位、交通等因素，大力推行被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度，應(yīng)積極拓寬被征地農(nóng)民的就業(yè)面，引進(jìn)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，解決被征地農(nóng)民的就業(yè)安置問(wèn)題（譚崢嶸，2010）。

（六）完善農(nóng)村征地程序，配套相關(guān)制度建設(shè)

完善農(nóng)村征地程序，審批機(jī)關(guān)應(yīng)該根據(jù)公眾的意見(jiàn)對(duì)征地目的合法性進(jìn)行認(rèn)定，對(duì)征地范圍、期限、面積等可以進(jìn)行直接變更。對(duì)征地方案有異議，特別是對(duì)有批準(zhǔn)權(quán)的政府認(rèn)定征地行為合法性、必要性的結(jié)論有異議的，集體和農(nóng)民以及用地方都可以依法提起行政復(fù)議或行政訴訟。同時(shí)加強(qiáng)司法權(quán)，該權(quán)對(duì)征地目的合法性的審查是非常必要的，將有助于保障征地權(quán)的正確行使和公民利益的保障（梁亞榮等，2006）。為使征地制度的功能得以充分發(fā)揮，還要完善相關(guān)制度，諸如農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)制度，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，戶籍制度，規(guī)范土地市場(chǎng)，土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處機(jī)制，干部考核體系，對(duì)征地所得資金的監(jiān)管和審計(jì)等。

結(jié)論

根據(jù)以上分析，得出如下幾點(diǎn)結(jié)論：一是在農(nóng)村土地征收中，執(zhí)行以“促經(jīng)濟(jì)”為基點(diǎn)的土地征收補(bǔ)償政策，容易導(dǎo)致被征地群體的正當(dāng)利益受損，而地方政府獲得高額的土地財(cái)政收入、開(kāi)發(fā)商獲取大部分土地增值收入，這種不符合社會(huì)公正的利益分配，進(jìn)而引發(fā)城市化中土地征收的危機(jī)與責(zé)難，不利于城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行。二是從社會(huì)公正的視閾來(lái)研究我國(guó)土地征收的社會(huì)公正問(wèn)題，提出土地征收的社會(huì)公正原則，因而我國(guó)農(nóng)村土地征收過(guò)程中，需要在土地增值分配和占有上實(shí)現(xiàn)分配的公平與持有的正義，以促使被征地農(nóng)民能夠順利實(shí)現(xiàn)市民身份轉(zhuǎn)型，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)和諧發(fā)展。三是必須考慮土地增值分配讓被征收人可以享有權(quán)益的問(wèn)題，必須是站在征收主體和征收客體之間平等的立場(chǎng)上，進(jìn)行的符合社會(huì)公正原則的談判，土地征收社會(huì)賠償以保證失地后農(nóng)民生活水平不至降低，并且細(xì)化土地征收社會(huì)賠償，這一系列活動(dòng)必須得到有效的監(jiān)督，必須建立土地征收后農(nóng)民的生活保障機(jī)制，建立失地農(nóng)民的再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制等。四是規(guī)范地方政府作用。城市化進(jìn)程中，地方政府的征地行為有強(qiáng)烈的尋租動(dòng)機(jī)，既定的發(fā)展戰(zhàn)略及由此內(nèi)生的政績(jī)考評(píng)體系，使得地方政府在征地中有強(qiáng)烈的過(guò)分掠奪動(dòng)機(jī)。要解決此問(wèn)題，關(guān)鍵是改變我國(guó)趕超型發(fā)展戰(zhàn)略，穩(wěn)健推進(jìn)市場(chǎng)化改革，完善合理的政績(jī)考評(píng)體系。

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篇5

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，農(nóng)村集體土地被大量征用，由此引發(fā)的征地款分配糾紛急增，而對(duì)該類案件的處理因缺乏明確的法律依據(jù)，往往隨意性較大，很難使當(dāng)事人服判息訟，導(dǎo)致大量越級(jí)上訪和群體上訪事件發(fā)生。為此，本文從理論上分析了糾紛背后的深層次原因，并結(jié)合審判實(shí)踐進(jìn)一步提出解決方案。

關(guān)鍵詞：征地款分配原因?qū)Σ?/p>

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化建設(shè)在不斷加快，越來(lái)越多的農(nóng)村土地被征用后農(nóng)村城市化，而隨之而來(lái)的征地款處分問(wèn)題、嫁城女或入贅婿及其所生子女的權(quán)利享有問(wèn)題、城市化農(nóng)村村民的生活保障問(wèn)題等各類矛盾卻紛呈迭出，利益交錯(cuò)碰撞，成為當(dāng)前城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村矛盾的聚集點(diǎn)，繼而成為司法

界和理論界關(guān)注的焦點(diǎn)。在諸多糾紛中，農(nóng)村集體土地被征收后所得補(bǔ)償費(fèi)的分配問(wèn)題表現(xiàn)最為突出，但對(duì)該類案件的處理因缺乏明確的法律依據(jù)，往往隨意性較大，很難使當(dāng)事人服判息訟，導(dǎo)致大量越級(jí)上訪、群體上訪事件發(fā)生，給社會(huì)穩(wěn)定埋下隱患。因此，作為法律工作者，有必要探究糾紛產(chǎn)生背后的深層次原因，從理論上構(gòu)筑糾紛的解決方案，以公平理念為出發(fā)點(diǎn)，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

一、土地征收與土地征用

作為土地法上重要概念的土地征用和土地征收，在我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第10條第2款、《土地管理法》第2條第4款和《土地管理法實(shí)施條例》第2條分別作了規(guī)定，但立法上并未明確“征收”與“征用”的區(qū)別。學(xué)界對(duì)“征收”和“征用”存在不同的理解，有人認(rèn)為征收集體土地的所有權(quán)為“土地征收”，征收集體土地的使用權(quán)的稱為“土地征用”；也有人認(rèn)為征收不只是針對(duì)土地的所有權(quán)，使用權(quán)也可以征收。筆者同意學(xué)界第一種觀點(diǎn)對(duì)二者所作的區(qū)別界定，原因有三：其一，征收與沒(méi)收的關(guān)系，征收與沒(méi)收都是基于國(guó)家法令而實(shí)現(xiàn)的，都帶有強(qiáng)制性，且這一強(qiáng)制性的結(jié)果都使原權(quán)利人喪失土地權(quán)利，但沒(méi)收常都有制裁（懲罰）性，常表現(xiàn)為國(guó)家無(wú)償取得權(quán)利，而征收沒(méi)有制裁性，且征收是基于國(guó)家為了公共利益的需要而為之，國(guó)家基于征收行為往往要給原土地權(quán)利人以一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；其次，征收與征用的關(guān)系。雖然征收與征用也都是基于國(guó)家法令而實(shí)現(xiàn)的，且國(guó)家往往都要給予原土地權(quán)利人以一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但征用帶有征來(lái)使用的意思，有點(diǎn)象土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，但該轉(zhuǎn)讓不是基于平等主體之間的合同，而是基于國(guó)家法令，國(guó)家在征用之初就明確了原權(quán)利人喪失土地權(quán)利（即國(guó)家使用原土地權(quán)利人土地的）期限，而征收常不作期限規(guī)定；最后，我國(guó)現(xiàn)行《憲法》、《土地管理法》及其實(shí)施條例和有關(guān)法律法

規(guī)規(guī)定的關(guān)于集體土地的征用，實(shí)際上指的就是征收，立法上對(duì)二者的混同在某種程度上侵犯了土地原所有權(quán)人的利益，為與現(xiàn)行法律相銜接，本文使用混同了的征收和征用概念。

二、當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)村集體土地征收的現(xiàn)狀

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村的城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，開(kāi)發(fā)區(qū)熱、旅游開(kāi)發(fā)熱和房地產(chǎn)熱等紛紛興起，農(nóng)村（尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村）的土地越來(lái)越多地被征用，有的甚至是整個(gè)村的土地被全部征用，但被征用的土地得到了合理利用了嗎？可以說(shuō)有相當(dāng)一部分被征土地并未實(shí)現(xiàn)其被征時(shí)的目的，至少?zèng)]有被合理利用?，F(xiàn)實(shí)中，圈地濫征和征而不用現(xiàn)象普遍存在。因?yàn)橛行┥碳乙庾R(shí)到了土地市場(chǎng)的升值潛力之大，利用開(kāi)發(fā)各種園區(qū)之名為變相圈地之實(shí)，進(jìn)行假投資真炒作。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，我國(guó)全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃總面積已達(dá)3.5萬(wàn)平方公里，但圈占的耕地卻43％在閑置。大家知道，土地是不可再生資源，農(nóng)村的土地更具有雙重性質(zhì)，它不光是生產(chǎn)資料，還是社會(huì)保障，被征用的土地越多就意味著農(nóng)民的生存田越少，加之違法用地和浪費(fèi)上地資源現(xiàn)象嚴(yán)重，因征用土地引發(fā)的糾紛逐年增加，甚至有愈演愈烈的趨勢(shì)。因此，如果不能妥善合理地處理征地后的農(nóng)民問(wèn)題，就會(huì)給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)隱患，近年來(lái)涌現(xiàn)的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件和村民待遇糾紛案件就是很好的例子。

（二）農(nóng)村集體土地征收存在的問(wèn)題

通過(guò)以上農(nóng)村土地被征用過(guò)程中表露的現(xiàn)象，不難看出其存在以下問(wèn)題：

1、有關(guān)土地執(zhí)法不嚴(yán)。盡管《土地管理法》第4條第2款明確規(guī)定“……嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)”，第31條1款規(guī)定“國(guó)家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地”，同時(shí)該法第43條1款又規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；……”，但是，《土地管理法》第63條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”，同時(shí)該法第43條2款又規(guī)定“前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”，據(jù)此，有些地方政府在土地執(zhí)法中，受眼前利益驅(qū)動(dòng)，不惜損害農(nóng)民的切身利益，鉆法律空子，先以低價(jià)的農(nóng)用土地補(bǔ)償金從農(nóng)民手中征來(lái)地，變成建設(shè)用地后再以高過(guò)補(bǔ)償金數(shù)倍的價(jià)格將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給工商業(yè)，從而獲取高差額，在這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)民卻因失去賴以生存的土地又得不到合理補(bǔ)償而變?yōu)椤傲髅瘛薄?/p>

2、有關(guān)土地征用的條件限制不嚴(yán)。農(nóng)民集體土地征收是國(guó)家強(qiáng)制剝奪農(nóng)民集體所有的土地權(quán)利的行為，直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，雖現(xiàn)行《憲法》和《土地管理法》均將“公共利益”作為集體土地征用的前提條件，但對(duì)何為“公共利益”的內(nèi)涵和范圍限制不夠，在理解上仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智，比如商業(yè)用地本來(lái)是不能適用土地征用的，但實(shí)際上，大部分被征土地都用于了商業(yè)目的，而這種商業(yè)利用被解釋為搞國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，結(jié)論自然就為“公共利益”目的，因此，“公共利益”規(guī)定的寬范性往往使公共目的和商業(yè)目的混同，給濫用土地征用權(quán)大開(kāi)綠燈。

3、征地費(fèi)用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。我們知道，國(guó)家為了公共利益，對(duì)被征占土地的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，既是世界通例也體現(xiàn)了國(guó)家公共利益與土地所有者的“生產(chǎn)利益”、“財(cái)產(chǎn)利益”在矛盾中的必要協(xié)調(diào)，但是，《土地管理法》第47條第2款明確規(guī)定，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍，這明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，以土地過(guò)去年均產(chǎn)值作為確定補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，不能反映市場(chǎng)對(duì)土地及其附著物的真實(shí)評(píng)價(jià)，尤其是未考慮到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的土地價(jià)值的升值潛力，該標(biāo)準(zhǔn)顯然偏低，而廉價(jià)的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應(yīng)屬于農(nóng)民的土地征收與土地出讓之間的差價(jià)利益，侵害了廣大農(nóng)民的權(quán)益，也影響了政府在人民群眾心目中的信譽(yù)與權(quán)威的樹(shù)立。

4、征地費(fèi)用分配混亂，矛盾迭出。征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，使本已非常有限的補(bǔ)償費(fèi)用成為農(nóng)民爭(zhēng)奪的目標(biāo)，每個(gè)人都想爭(zhēng)得更多的補(bǔ)償金，而排除他人參與分配，于是，借村民自治權(quán)利而剝奪他人的利益享有成為農(nóng)民集體土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件劇增的主要原因。對(duì)于嫁城女、入贅婿等能否享有分配權(quán)、享有多大分配權(quán)，因無(wú)明確的法律依據(jù)，在實(shí)踐中各地各村依《村民委員會(huì)組織法》在行使自治權(quán)中處理的結(jié)果相差很大，有的明確不能享有，有的限定滿足一定條件才享有分配權(quán)，也有少數(shù)就給予分配權(quán)，但該分配權(quán)較同村組其他成員要小的多等等，于是沒(méi)有享有分配權(quán)或沒(méi)有享有完全分配權(quán)的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院，對(duì)該類案件因缺乏法律依據(jù)，在處理上隨意性較大，很難使當(dāng)事人服判息訟，導(dǎo)致越級(jí)上訪或群體上訪事件增多。

三、農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛存在的原因與對(duì)策從涌至法院的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件來(lái)看，糾紛產(chǎn)生的原因在于對(duì)誰(shuí)應(yīng)該分配、應(yīng)該如何分配不明確，即誰(shuí)具有集體成員資格（村民資格）和怎樣分配才符合公平合理原則不明確。對(duì)此，應(yīng)從以下方面考慮解決：

（一）村民資格的界定問(wèn)題

在認(rèn)定集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)上學(xué)界主要有三種主張：登記主義、事實(shí)主義和折衷主義。登記主義，即以戶籍所在地是否在該村組作為確定是否具有集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)；事實(shí)主義主張以是否實(shí)際在本村組長(zhǎng)期生活為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定資格；折衷主義則主張以戶籍登記為原則，以長(zhǎng)期居住的事實(shí)狀態(tài)為例外來(lái)確

定成員資格，我認(rèn)為這三種主張都有一定的道理，但都不全面。認(rèn)定成員資格應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以公平為出發(fā)點(diǎn)，以戶籍審查為原則，以長(zhǎng)期生活且能盡到其他村民相同義務(wù)為例外，相互結(jié)合，共同來(lái)確定。任何一個(gè)方面都不能作為認(rèn)定為成員資格的標(biāo)準(zhǔn)，戶籍在本村組不能就認(rèn)定其具有本村組集體成員資格，但如原

始戶籍在本村組則自然取得該村組集體成員資格。

①在外村組長(zhǎng)期從事工商業(yè)的村民其集體成員資格的認(rèn)定。戶籍是證明一個(gè)公民自身情況的最直接、最基本依據(jù)，由它作為成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)之一無(wú)疑是非常必要的，也是首先應(yīng)當(dāng)考慮的。但是現(xiàn)實(shí)中有相當(dāng)一部分村民在保留戶籍的基礎(chǔ)上長(zhǎng)期在城里或其他村鎮(zhèn)從事工商業(yè)，那么如果說(shuō)該村民因長(zhǎng)期不在本村組生活而否認(rèn)其具有本村組集體成員資格，則過(guò)于武斷，有失公平。因此，如果該村民雖長(zhǎng)期在外從事工商業(yè)，但其能夠在在外期間堅(jiān)持履行本村組其他成員相同義務(wù)的，或該村民戶籍雖在本村組且長(zhǎng)期在外村組從事工商業(yè)，但其在該外村組生活已滿十年并能在其生活期間積極履行該外村組其他村民相同義務(wù)且該外村組并未拒絕其履行的，亦應(yīng)認(rèn)定為其具有集體成員資格，而如果該村民的原始戶籍雖在本村組，但其在在外期間經(jīng)過(guò)五年且連年未履行本村組其他村民相同義務(wù)的應(yīng)認(rèn)定為其不具有本村組集體成員資格（國(guó)家強(qiáng)制，如服刑人員和意志以外原因，如婦女被拐賣等除外）

②嫁出姑娘及其所生子女的成員資格認(rèn)定。嫁出姑娘在出嫁的同時(shí)帶走戶籍的，應(yīng)認(rèn)定為從嫁出之日起不再具有原村組集體成員資格，如其在嫁出之后并未及時(shí)帶走戶籍，亦應(yīng)作此認(rèn)定，視為其戶籍已遷走。這符合戶籍登記應(yīng)與事實(shí)相符這一原則。嫁出姑娘在嫁入外村組后，戶籍同時(shí)帶入該外村組的，應(yīng)認(rèn)定為其具有該外村組集體成員資格，其所生子女可隨父或隨母申報(bào)戶口，同樣享有集體成員資格，理由同前。但該嫁出女在結(jié)婚后未滿五年又提出離婚的，在離婚時(shí)應(yīng)將其在婚姻存續(xù)期間在該外村組以集體成員資格取得的利益適當(dāng)返還，必要時(shí)可以其應(yīng)得的夫妻共同財(cái)產(chǎn)份額或個(gè)人財(cái)產(chǎn)抵償（這主要是防止以結(jié)婚為手段而達(dá)到其他目的）。

③獨(dú)女的入贅丈夫及其所生子女的成員資格認(rèn)定同“②”。

④有兒有女戶要求招婿，理由正當(dāng)且符合老有所養(yǎng)精神的，其所招女婿及其所生子女的資格認(rèn)定同“②”。

⑤被收養(yǎng)子女的成員資格問(wèn)題。無(wú)子女戶依照《收養(yǎng)法》收養(yǎng)子女的，其子女的成員資格從收養(yǎng)成立之日起生效，收養(yǎng)成立后又解除收養(yǎng)關(guān)系的，從收養(yǎng)關(guān)系解除之日起被收養(yǎng)人喪失集體成員資格，但如果被收養(yǎng)人對(duì)造成解除收養(yǎng)關(guān)系負(fù)主要責(zé)任的，應(yīng)返還其在具有集體成員資格期間所獲得的與其他成員相同的收益的一部或全部，但如果收養(yǎng)人對(duì)解除收養(yǎng)關(guān)系負(fù)主要責(zé)任的不返還（這主要是防止借被收養(yǎng)之名而達(dá)到自己的其他目的）。

⑥農(nóng)業(yè)戶口的大中專在校生的資格認(rèn)定問(wèn)題。農(nóng)業(yè)戶口的大中專在校生在在校期間至就業(yè)之前，應(yīng)具有原戶籍所在地村組的成員資格。

⑦在役農(nóng)業(yè)戶口義務(wù)兵的資格認(rèn)定問(wèn)題，應(yīng)認(rèn)定為其具有集體成員資格，但已轉(zhuǎn)志愿兵的，從轉(zhuǎn)志愿兵之日起喪失該資格。

⑧因違反計(jì)生政策而超生的子女的資格認(rèn)。定問(wèn)題。該種情況超生的子女是否具有村民資格，當(dāng)事人訴至法院的，法院應(yīng)不予受理，已經(jīng)受理的應(yīng)當(dāng)裁定駁回，由其所在村委會(huì)行使自治權(quán)，但該村民擁有依法取得的戶籍的情況除外（如違反計(jì)生政策而通過(guò)其他途徑取得了戶籍登記，法院應(yīng)認(rèn)定其具有

該村組村民資格，但該村委會(huì)通過(guò)行政訴訟使公安機(jī)關(guān)撤銷了該戶籍登記的除外）。

⑨因歷史原因落實(shí)政策后按照離退休人員對(duì)待的、正常離退休人員和因其他原因?qū)艏w回原籍的人員，要求享有分配權(quán)的，其主體資格是否享有依村民自治原則確定。

⑩農(nóng)業(yè)戶口的服刑人員，在服刑期間的村民資格問(wèn)題，依村民自治原則確定。

（二）處理糾紛的對(duì)策

我們知道“村民”是個(gè)法律概念，“農(nóng)民”則是對(duì)職業(yè)的描述。擁有了村民資格是否就享有同等的村民待遇卻不能一概而論?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織，由民主選舉產(chǎn)生，實(shí)行民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，因此在處理這類糾紛中要

充分尊重村民的自治權(quán)，但同時(shí)也不能剝奪公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，要處理好二者的關(guān)系。因?yàn)榇迕竦淖灾螜?quán)并不能對(duì)抗公民的生存權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，土地是農(nóng)民賴以生存的重要生產(chǎn)資料和生活資料，土地補(bǔ)償款既具有生存利益性質(zhì)又具有財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。因此該權(quán)利非法律不得剝奪。鑒于此，在處理這類糾紛中，應(yīng)該遵守以下原則：

1、民主議定原則和合法性原則。就是說(shuō)，村民自治必須是真正的大多數(shù)村民的集體意志，而不是某個(gè)人或某些人的少數(shù)人的意志，且該意志不能違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定。既要充分發(fā)揮民主意見(jiàn)又要遵守法律。

2、集體、個(gè)人利益相均衡原則。在處理征地補(bǔ)償款的過(guò)程中，既要充分尊重和保障集體成員的個(gè)人利益，又不能損害集體的整體利益，個(gè)人利益要服從集體利益，集體利益的實(shí)現(xiàn)也要考慮成員個(gè)人利益的獲得。

3、權(quán)利、義務(wù)相一致原則。集體成員在享有分配利益的同時(shí)要考慮其對(duì)集體所盡義務(wù)的大小，做到權(quán)利與義務(wù)相一致，公平合理地分配征地款。

四、愿望與期待

篇6

作為土地法上重要概念的土地征用和土地征收，在我國(guó)現(xiàn)行《憲法》第10條第2款、《土地管理法》第2條第4款和《土地管理法實(shí)施條例》第2條分別作了規(guī)定，但立法上并未明確“征收”與“征用”的區(qū)別。學(xué)界對(duì)“征收”和“征用”存在不同的理解，有人認(rèn)為征收集體土地的所有權(quán)為“土地征收”，征收集體土地的使用權(quán)的稱為“土地征用”；也有人認(rèn)為征收不只是針對(duì)土地的所有權(quán)，使用權(quán)也可以征收。筆者同意學(xué)界第一種觀點(diǎn)對(duì)二者所作的區(qū)別界定，原因有三：其一，征收與沒(méi)收的關(guān)系，征收與沒(méi)收都是基于國(guó)家法令而實(shí)現(xiàn)的，都帶有強(qiáng)制性，且這一強(qiáng)制性的結(jié)果都使原權(quán)利人喪失土地權(quán)利，但沒(méi)收常都有制裁（懲罰）性，常表現(xiàn)為國(guó)家無(wú)償取得權(quán)利，而征收沒(méi)有制裁性，且征收是基于國(guó)家為了公共利益的需要而為之，國(guó)家基于征收行為往往要給原土地權(quán)利人以一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；其次，征收與征用的關(guān)系。雖然征收與征用也都是基于國(guó)家法令而實(shí)現(xiàn)的，且國(guó)家往往都要給予原土地權(quán)利人以一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但征用帶有征來(lái)使用的意思，有點(diǎn)象土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，但該轉(zhuǎn)讓不是基于平等主體之間的合同，而是基于國(guó)家法令，國(guó)家在征用之初就明確了原權(quán)利人喪失土地權(quán)利（即國(guó)家使用原土地權(quán)利人土地的）期限，而征收常不作期限規(guī)定；最后，我國(guó)現(xiàn)行《憲法》、《土地管理法》及其實(shí)施條例和有關(guān)法律法

規(guī)規(guī)定的關(guān)于集體土地的征用，實(shí)際上指的就是征收，立法上對(duì)二者的混同在某種程度上侵犯了土地原所有權(quán)人的利益，為與現(xiàn)行法律相銜接，本文使用混同了的征收和征用概念。

二、當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)村集體土地征收的現(xiàn)狀

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展和西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，農(nóng)村的城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，開(kāi)發(fā)區(qū)熱、旅游開(kāi)發(fā)熱和房地產(chǎn)熱等紛紛興起，農(nóng)村（尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村）的土地越來(lái)越多地被征用，有的甚至是整個(gè)村的土地被全部征用，但被征用的土地得到了合理利用了嗎？可以說(shuō)有相當(dāng)一部分被征土地并未實(shí)現(xiàn)其被征時(shí)的目的，至少?zèng)]有被合理利用?，F(xiàn)實(shí)中，圈地濫征和征而不用現(xiàn)象普遍存在。因?yàn)橛行┥碳乙庾R(shí)到了土地市場(chǎng)的升值潛力之大，利用開(kāi)發(fā)各種園區(qū)之名為變相圈地之實(shí)，進(jìn)行假投資真炒作。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，我國(guó)全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃總面積已達(dá)3.5萬(wàn)平方公里，但圈占的耕地卻43％在閑置。大家知道，土地是不可再生資源，農(nóng)村的土地更具有雙重性質(zhì)，它不光是生產(chǎn)資料，還是社會(huì)保障，被征用的土地越多就意味著農(nóng)民的生存田越少，加之違法用地和浪費(fèi)上地資源現(xiàn)象嚴(yán)重，因征用土地引發(fā)的糾紛逐年增加，甚至有愈演愈烈的趨勢(shì)。因此，如果不能妥善合理地處理征地后的農(nóng)民問(wèn)題，就會(huì)給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)隱患，近年來(lái)涌現(xiàn)的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件和村民待遇糾紛案件就是很好的例子。

（二）農(nóng)村集體土地征收存在的問(wèn)題

通過(guò)以上農(nóng)村土地被征用過(guò)程中表露的現(xiàn)象，不難看出其存在以下問(wèn)題：

1、有關(guān)土地執(zhí)法不嚴(yán)。盡管《土地管理法》第4條第2款明確規(guī)定“……嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)”，第31條1款規(guī)定“國(guó)家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地”，同時(shí)該法第43條1款又規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；……”，但是，《土地管理法》第63條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”，同時(shí)該法第43條2款又規(guī)定“前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”，據(jù)此，有些地方政府在土地執(zhí)法中，受眼前利益驅(qū)動(dòng)，不惜損害農(nóng)民的切身利益，鉆法律空子，先以低價(jià)的農(nóng)用土地補(bǔ)償金從農(nóng)民手中征來(lái)地，變成建設(shè)用地后再以高過(guò)補(bǔ)償金數(shù)倍的價(jià)格將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給工商業(yè)，從而獲取高差額，在這個(gè)過(guò)程中，農(nóng)民卻因失去賴以生存的土地又得不到合理補(bǔ)償而變?yōu)椤傲髅瘛薄?/p>

2、有關(guān)土地征用的條件限制不嚴(yán)。農(nóng)民集體土地征收是國(guó)家強(qiáng)制剝奪農(nóng)民集體所有的土地權(quán)利的行為，直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，雖現(xiàn)行《憲法》和《土地管理法》均將“公共利益”作為集體土地征用的前提條件，但對(duì)何為“公共利益”的內(nèi)涵和范圍限制不夠，在理解上仁者見(jiàn)仁，智者見(jiàn)智，比如商業(yè)用地本來(lái)是不能適用土地征用的，但實(shí)際上，大部分被征土地都用于了商業(yè)目的，而這種商業(yè)利用被解釋為搞國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，結(jié)論自然就為“公共利益”目的，因此，“公共利益”規(guī)定的寬范性往往使公共目的和商業(yè)目的混同，給濫用土地征用權(quán)大開(kāi)綠燈。

3、征地費(fèi)用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。我們知道，國(guó)家為了公共利益，對(duì)被征占土地的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，既是世界通例也體現(xiàn)了國(guó)家公共利益與土地所有者的“生產(chǎn)利益”、“財(cái)產(chǎn)利益”在矛盾中的必要協(xié)調(diào)，但是，《土地管理法》第47條第2款明確規(guī)定，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍，這明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，以土地過(guò)去年均產(chǎn)值作為確定補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，不能反映市場(chǎng)對(duì)土地及其附著物的真實(shí)評(píng)價(jià)，尤其是未考慮到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的土地價(jià)值的升值潛力，該標(biāo)準(zhǔn)顯然偏低，而廉價(jià)的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應(yīng)屬于農(nóng)民的土地征收與土地出讓之間的差價(jià)利益，侵害了廣大農(nóng)民的權(quán)益，也影響了政府在人民群眾心目中的信譽(yù)與權(quán)威的樹(shù)立。

4、征地費(fèi)用分配混亂，矛盾迭出。征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，使本已非常有限的補(bǔ)償費(fèi)用成為農(nóng)民爭(zhēng)奪的目標(biāo)，每個(gè)人都想爭(zhēng)得更多的補(bǔ)償金，而排除他人參與分配，于是，借村民自治權(quán)利而剝奪他人的利益享有成為農(nóng)民集體土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件劇增的主要原因。對(duì)于嫁城女、入贅婿等能否享有分配權(quán)、享有多大分配權(quán)，因無(wú)明確的法律依據(jù)，在實(shí)踐中各地各村依《村民委員會(huì)組織法》在行使自治權(quán)中處理的結(jié)果相差很大，有的明確不能享有，有的限定滿足一定條件才享有分配權(quán)，也有少數(shù)就給予分配權(quán)，但該分配權(quán)較同村組其他成員要小的多等等，于是沒(méi)有享有分配權(quán)或沒(méi)有享有完全分配權(quán)的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院，對(duì)該類案件因缺乏法律依據(jù)，在處理上隨意性較大，很難使當(dāng)事人服判息訟，導(dǎo)致越級(jí)上訪或群體上訪事件增多。

三、農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛存在的原因與對(duì)策從涌至法院的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件來(lái)看，糾紛產(chǎn)生的原因在于對(duì)誰(shuí)應(yīng)該分配、應(yīng)該如何分配不明確，即誰(shuí)具有集體成員資格（村民資格）和怎樣分配才符合公平合理原則不明確。對(duì)此，應(yīng)從以下方面考慮解決：

（一）村民資格的界定問(wèn)題

在認(rèn)定集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)上學(xué)界主要有三種主張：登記主義、事實(shí)主義和折衷主義。登記主義，即以戶籍所在地是否在該村組作為確定是否具有集體成員資格的標(biāo)準(zhǔn)；事實(shí)主義主張以是否實(shí)際在本村組長(zhǎng)期生活為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定資格；折衷主義則主張以戶籍登記為原則，以長(zhǎng)期居住的事實(shí)狀態(tài)為例外來(lái)確

定成員資格，我認(rèn)為這三種主張都有一定的道理，但都不全面。認(rèn)定成員資格應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以公平為出發(fā)點(diǎn)，以戶籍審查為原則，以長(zhǎng)期生活且能盡到其他村民相同義務(wù)為例外，相互結(jié)合，共同來(lái)確定。任何一個(gè)方面都不能作為認(rèn)定為成員資格的標(biāo)準(zhǔn)，戶籍在本村組不能就認(rèn)定其具有本村組集體成員資格，但如原

始戶籍在本村組則自然取得該村組集體成員資格。

①在外村組長(zhǎng)期從事工商業(yè)的村民其集體成員資格的認(rèn)定。戶籍是證明一個(gè)公民自身情況的最直接、最基本依據(jù)，由它作為成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)之一無(wú)疑是非常必要的，也是首先應(yīng)當(dāng)考慮的。但是現(xiàn)實(shí)中有相當(dāng)一部分村民在保留戶籍的基礎(chǔ)上長(zhǎng)期在城里或其他村鎮(zhèn)從事工商業(yè)，那么如果說(shuō)該村民因長(zhǎng)期不在本村組生活而否認(rèn)其具有本村組集體成員資格，則過(guò)于武斷，有失公平。因此，如果該村民雖長(zhǎng)期在外從事工商業(yè)，但其能夠在在外期間堅(jiān)持履行本村組其他成員相同義務(wù)的，或該村民戶籍雖在本村組且長(zhǎng)期在外村組從事工商業(yè)，但其在該外村組生活已滿十年并能在其生活期間積極履行該外村組其他村民相同義務(wù)且該外村組并未拒絕其履行的，亦應(yīng)認(rèn)定為其具有集體成員資格，而如果該村民的原始戶籍雖在本村組，但其在在外期間經(jīng)過(guò)五年且連年未履行本村組其他村民相同義務(wù)的應(yīng)認(rèn)定為其不具有本村組集體成員資格（國(guó)家強(qiáng)制，如服刑人員和意志以外原因，如婦女被拐賣等除外）

②嫁出姑娘及其所生子女的成員資格認(rèn)定。嫁出姑娘在出嫁的同時(shí)帶走戶籍的，應(yīng)認(rèn)定為從嫁出之日起不再具有原村組集體成員資格，如其在嫁出之后并未及時(shí)帶走戶籍，亦應(yīng)作此認(rèn)定，視為其戶籍已遷走。這符合戶籍登記應(yīng)與事實(shí)相符這一原則。嫁出姑娘在嫁入外村組后，戶籍同時(shí)帶入該外村組的，應(yīng)認(rèn)定為其具有該外村組集體成員資格，其所生子女可隨父或隨母申報(bào)戶口，同樣享有集體成員資格，理由同前。但該嫁出女在結(jié)婚后未滿五年又提出離婚的，在離婚時(shí)應(yīng)將其在婚姻存續(xù)期間在該外村組以集體成員資格取得的利益適當(dāng)返還，必要時(shí)可以其應(yīng)得的夫妻共同財(cái)產(chǎn)份額或個(gè)人財(cái)產(chǎn)抵償（這主要是防止以結(jié)婚為手段而達(dá)到其他目的）。

③獨(dú)女的入贅丈夫及其所生子女的成員資格認(rèn)定同“②”。

④有兒有女戶要求招婿，理由正當(dāng)且符合老有所養(yǎng)精神的，其所招女婿及其所生子女的資格認(rèn)定同“②”。

⑤被收養(yǎng)子女的成員資格問(wèn)題。無(wú)子女戶依照《收養(yǎng)法》收養(yǎng)子女的，其子女的成員資格從收養(yǎng)成立之日起生效，收養(yǎng)成立后又解除收養(yǎng)關(guān)系的，從收養(yǎng)關(guān)系解除之日起被收養(yǎng)人喪失集體成員資格，但如果被收養(yǎng)人對(duì)造成解除收養(yǎng)關(guān)系負(fù)主要責(zé)任的，應(yīng)返還其在具有集體成員資格期間所獲得的與其他成員相同的收益的一部或全部，但如果收養(yǎng)人對(duì)解除收養(yǎng)關(guān)系負(fù)主要責(zé)任的不返還（這主要是防止借被收養(yǎng)之名而達(dá)到自己的其他目的）。

⑥農(nóng)業(yè)戶口的大中專在校生的資格認(rèn)定問(wèn)題。農(nóng)業(yè)戶口的大中專在校生在在校期間至就業(yè)之前，應(yīng)具有原戶籍所在地村組的成員資格。

⑦在役農(nóng)業(yè)戶口義務(wù)兵的資格認(rèn)定問(wèn)題，應(yīng)認(rèn)定為其具有集體成員資格，但已轉(zhuǎn)志愿兵的，從轉(zhuǎn)志愿兵之日起喪失該資格。

⑧因違反計(jì)生政策而超生的子女的資格認(rèn)。定問(wèn)題。該種情況超生的子女是否具有村民資格，當(dāng)事人訴至法院的，法院應(yīng)不予受理，已經(jīng)受理的應(yīng)當(dāng)裁定駁回，由其所在村委會(huì)行使自治權(quán)，但該村民擁有依法取得的戶籍的情況除外（如違反計(jì)生政策而通過(guò)其他途徑取得了戶籍登記，法院應(yīng)認(rèn)定其具有

該村組村民資格，但該村委會(huì)通過(guò)行政訴訟使公安機(jī)關(guān)撤銷了該戶籍登記的除外）。

⑨因歷史原因落實(shí)政策后按照離退休人員對(duì)待的、正常離退休人員和因其他原因?qū)艏w回原籍的人員，要求享有分配權(quán)的，其主體資格是否享有依村民自治原則確定。

⑩農(nóng)業(yè)戶口的服刑人員，在服刑期間的村民資格問(wèn)題，依村民自治原則確定。

（二）處理糾紛的對(duì)策

我們知道“村民”是個(gè)法律概念，“農(nóng)民”則是對(duì)職業(yè)的描述。擁有了村民資格是否就享有同等的村民待遇卻不能一概而論。《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織，由民主選舉產(chǎn)生，實(shí)行民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，因此在處理這類糾紛中要

充分尊重村民的自治權(quán)，但同時(shí)也不能剝奪公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，要處理好二者的關(guān)系。因?yàn)榇迕竦淖灾螜?quán)并不能對(duì)抗公民的生存權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，土地是農(nóng)民賴以生存的重要生產(chǎn)資料和生活資料，土地補(bǔ)償款既具有生存利益性質(zhì)又具有財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。因此該權(quán)利非法律不得剝奪。鑒于此，在處理這類糾紛中，應(yīng)該遵守以下原則：

1、民主議定原則和合法性原則。就是說(shuō)，村民自治必須是真正的大多數(shù)村民的集體意志，而不是某個(gè)人或某些人的少數(shù)人的意志，且該意志不能違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定。既要充分發(fā)揮民主意見(jiàn)又要遵守法律。

2、集體、個(gè)人利益相均衡原則。在處理征地補(bǔ)償款的過(guò)程中，既要充分尊重和保障集體成員的個(gè)人利益，又不能損害集體的整體利益，個(gè)人利益要服從集體利益，集體利益的實(shí)現(xiàn)也要考慮成員個(gè)人利益的獲得。

3、權(quán)利、義務(wù)相一致原則。集體成員在享有分配利益的同時(shí)要考慮其對(duì)集體所盡義務(wù)的大小，做到權(quán)利與義務(wù)相一致，公平合理地分配征地款。

四、愿望與期待

我國(guó)是一個(gè)泱泱的農(nóng)—業(yè)大國(guó)，近13億人口中有9億居住在農(nóng)村，—土地面積的一半也為農(nóng)民集體所有，國(guó)家要強(qiáng)盛、要長(zhǎng)治久安，就必須關(guān)注和處理好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題，因此國(guó)家應(yīng)當(dāng)加大政府執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，完善土地征用審批制度，合理確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)決遏制“圈地運(yùn)動(dòng)”蔓延

和土地資源的浪費(fèi)，盡快出臺(tái)有關(guān)集體土地征收補(bǔ)償方面的法律，解決日益尖銳的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配糾紛問(wèn)題。

內(nèi)容提要

篇7

關(guān)鍵詞：農(nóng)民；土地財(cái)產(chǎn)性收入；蘇州高新區(qū)

土地作為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的一部分，其所得到的財(cái)產(chǎn)性收入是指土地被國(guó)家征用后或土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)經(jīng)流轉(zhuǎn)后而得到的相應(yīng)補(bǔ)償和收益。土地被國(guó)家征用后，按規(guī)定能得到相應(yīng)的補(bǔ)償。在國(guó)家如此重視農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入的現(xiàn)狀之下，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入狀況如何，怎樣有針對(duì)性的增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入，這些都是我們需要思考并研究的重要內(nèi)容。

一、K州高新區(qū)FQ街道農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入實(shí)際情況

蘇州高新區(qū)FQ街道是在蘇州城的西部，我們選取了FQ街道的失地農(nóng)民，共發(fā)放問(wèn)卷260份，回收有效問(wèn)卷260份，涉及到關(guān)于土地征用、土地流轉(zhuǎn)相關(guān)問(wèn)題41題。同時(shí)對(duì)部分村民進(jìn)行面對(duì)面的訪談，通過(guò)整理問(wèn)卷及訪談結(jié)果，我們將調(diào)研情況整理如下：

1.關(guān)于土地征用

蘇州高新區(qū)FQ街道康佳社區(qū)居民從前大多以種地為主要收入來(lái)源，2002年的時(shí)候，部分土地被征用，征用的土地被用做公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)置、有盈利的公司和企業(yè)，在被征收土地用于什么項(xiàng)目的問(wèn)題調(diào)查中，15%選擇用于公益事業(yè)，23%人選擇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，62%人選擇以盈利為目的的公司。在征地的過(guò)程中，村民表示政府有將包括征地范圍、征地標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)信息的文件張貼公布，但他們雖知道政府張貼了這些信息，并沒(méi)有過(guò)多注意。政府征地后，進(jìn)行了多種方式的安置補(bǔ)償，我們的問(wèn)卷調(diào)查顯示，得到貨幣安置有46人，得到就業(yè)安置有24人，得到農(nóng)業(yè)安置的有20人，得到入股安置的有70人，得到社保安置的有40人，其他安置的為60人。村民對(duì)于安置補(bǔ)償結(jié)果并不太滿意，對(duì)現(xiàn)行國(guó)家土地補(bǔ)償是否滿意問(wèn)題上，30人表示非常滿意，30人比較滿意，而20人不太滿意，在被采訪的兩位阿姨中，一位稱政府賠償?shù)陌仓梅浚?1萬(wàn)左右，買(mǎi)兩套房不夠，裝修費(fèi)難以湊齊；另一位稱征地后政府補(bǔ)償了16萬(wàn)多一點(diǎn)，買(mǎi)房用了十多萬(wàn)，剩下的錢(qián)不夠裝修。因此村民大多并不愿意被征地， 260人中，僅1%人認(rèn)為土地征用后收入增加的機(jī)會(huì)會(huì)更多，愿意被征地；69%人認(rèn)為補(bǔ)償過(guò)低，不愿被征用； 剩下30%人則表示很不滿意；對(duì)于是否有侵占、挪用土地征地補(bǔ)償費(fèi)用和其他相關(guān)費(fèi)用情況，34%人表示有，42%人表示沒(méi)有，還有24%人則表示不清楚。

2.關(guān)于土地流轉(zhuǎn)

高新區(qū)FQ街道居民土地大多有使用權(quán)流轉(zhuǎn)的情況，主要以土地轉(zhuǎn)讓和土地出租兩種形式為主。當(dāng)時(shí)村集體受政府要求，決定實(shí)行土地流轉(zhuǎn)，村民被動(dòng)參與土地流轉(zhuǎn)。村委會(huì)對(duì)于農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)行為進(jìn)行登記，所在村也設(shè)置專門(mén)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，大多數(shù)居民表示實(shí)行土地流轉(zhuǎn)之后，自己的收入稍有增多。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償費(fèi)問(wèn)題，多數(shù)人說(shuō)能夠及時(shí)發(fā)放，但對(duì)土地征用后生活滿意度問(wèn)題上，57人表示滿意，127人表示不滿意，76人則表示說(shuō)不清。在對(duì)有土地出租的村民調(diào)查中，統(tǒng)計(jì)出租原因，70%居民反映處于農(nóng)業(yè)種植收益低因素考慮。58%家庭參加入股，選擇的入股方式多以資金入股為主，少數(shù)有資產(chǎn)入股，大多人表示對(duì)去年股份分紅基本滿意。在去年股份分紅所占家庭一年收入比例的問(wèn)題調(diào)查中，77%的居民表示所占比例很小，46%居民認(rèn)為如果沒(méi)有股份分紅或者股份分紅金額很小，對(duì)他們的家庭影響也不大，但多點(diǎn)經(jīng)濟(jì)收入會(huì)更好。

二、蘇州高新區(qū)土地財(cái)產(chǎn)性收入存在的問(wèn)題

1.村民理論知識(shí)的缺乏

我們?cè)谠L談的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，村民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)性收入知道的不多，有的甚至完全不了解，調(diào)研小組成員給他們解釋了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入的基本概念后，他們才有所知曉。對(duì)土地財(cái)產(chǎn)性收入知識(shí)的缺乏使得村民自身在維護(hù)其土地財(cái)產(chǎn)性收益的權(quán)益上就處于劣勢(shì)地位，這容易造成失地農(nóng)民合法權(quán)益得不到相應(yīng)的保護(hù)，從而影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，影響農(nóng)業(yè)問(wèn)題。

2.村組織透明度的缺失

FQ街道康佳社區(qū)居民是在2002年被征收的土地，從他們的反映中，我們得知當(dāng)時(shí)雖有對(duì)土地征收范圍、征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的公告，但仍然存在有不透明的現(xiàn)象。部分村民反映他們所在村開(kāi)會(huì)較少，村干部的處事方法也不如現(xiàn)在民主，在補(bǔ)償過(guò)程中，存在補(bǔ)償不公正的現(xiàn)象，他們將此解釋為人情世故不可避免，但多數(shù)人表示，近幾年這種現(xiàn)象有所好轉(zhuǎn)。

3.征地補(bǔ)償金額數(shù)少

法律雖然規(guī)定了維護(hù)公共利益需求的情況下可在補(bǔ)償?shù)那疤嵯抡魇栈蛘髻?gòu)?fù)恋亍５窃趯?shí)際操作過(guò)程中，政府將土地供應(yīng)市場(chǎng)實(shí)際占有，農(nóng)民只有少部分補(bǔ)償金，而大部分的收益卻被政府所掌控。事實(shí)上，被征地農(nóng)民失去土地后所獲得的補(bǔ)償金，完全沒(méi)法與實(shí)際擁有土地的收益相媲美，農(nóng)民的實(shí)際收益是有所降低的。FQ街道康佳社區(qū)居民中，六成以上居民表示征地補(bǔ)償金過(guò)少，征地過(guò)程中的搬遷買(mǎi)房等還需自己貼錢(qián)。

4.農(nóng)民缺少利益表達(dá)權(quán)

隨著農(nóng)村土地征用范圍和數(shù)量不斷擴(kuò)大，征地制度也在不斷完善。但農(nóng)民在土地價(jià)格中沒(méi)有主宰權(quán)，他們?cè)谡鞯剡^(guò)程中的弱者地位并沒(méi)有發(fā)生逆轉(zhuǎn)，只是壟斷價(jià)格的被動(dòng)接受者。盡管知道土地征用過(guò)程中存在不合理現(xiàn)象，但FQ街道康佳社區(qū)的很多居民都是敢怒不敢言，同時(shí)也缺少組織機(jī)構(gòu)去實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求。農(nóng)民沒(méi)有辦法保護(hù)好土地財(cái)產(chǎn)，更談不上有效利用土地，并從土地上收益。

三、制約農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入的成因分析

1.土地集體所有制虛擬化

農(nóng)村土地所有權(quán)虛擬化，誰(shuí)擁有權(quán)力誰(shuí)就真正擁有土地所有權(quán)，這成為了農(nóng)民無(wú)法完整得到土地所有權(quán)的重要原因。在現(xiàn)實(shí)中，村民委員會(huì)往往充當(dāng)集體土地的所有者代表，村民集體所有變成了村長(zhǎng)和村委會(huì)少數(shù)人所有。這一問(wèn)題在蘇州高新區(qū)FQ鎮(zhèn)2002年之前的土地征收過(guò)程中明顯存在。同時(shí)，土地產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能的邊界不清晰。后，土地的所有權(quán)和其他權(quán)能發(fā)生某種意義上的分離，即所有權(quán)屬集體經(jīng)濟(jì)組織，其他權(quán)能歸農(nóng)戶，但對(duì)這些權(quán)能的邊界沒(méi)有明確規(guī)定，對(duì)各自的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)和利益等都沒(méi)有具體規(guī)定，從而導(dǎo)致各主體對(duì)自己責(zé)任權(quán)利邊界的模糊，引發(fā)了一系列土地利用上的問(wèn)題。

我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)數(shù)量龐大，但目前集體資產(chǎn)運(yùn)用效率不高，未能為拓展農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入發(fā)揮應(yīng)有作用。除部分地區(qū)通過(guò)股份化等模式建立了有效的管理機(jī)制之外，大部分地區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)都是由集體經(jīng)濟(jì)組織行使。而對(duì)于代表集體組織的管理者來(lái)說(shuō)，由于沒(méi)有對(duì)土地的所有權(quán)，因而對(duì)土地的收益往往不負(fù)責(zé)任，從而缺乏經(jīng)營(yíng)的積極性，個(gè)別經(jīng)營(yíng)管理者甚至與外部主體合謀，在集體土地征用、集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)等過(guò)程中以損害農(nóng)民利益為代價(jià)謀取私利。而對(duì)大量的個(gè)體農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，不能對(duì)集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理者進(jìn)行有效監(jiān)督以保證集體資產(chǎn)保值增值。凡此種種，必然導(dǎo)致農(nóng)村集體資產(chǎn)管理長(zhǎng)期低效運(yùn)行，大量的農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)不能為農(nóng)民獲取應(yīng)有的財(cái)產(chǎn)性收入。

2.農(nóng)民土地承包權(quán)的不穩(wěn)定性

土地承包權(quán)是農(nóng)民獲取財(cái)產(chǎn)性收入的重要資源，但問(wèn)題是，由于現(xiàn)階段農(nóng)村土地屬于集體所有，而代表其產(chǎn)權(quán)的合法主體是村民委員會(huì)、村民小組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村“集體經(jīng)濟(jì)組織”，這使得農(nóng)民權(quán)益經(jīng)常受到少數(shù)“人”的不法侵犯，或是受到來(lái)自公權(quán)的不當(dāng)侵占，使得農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障。一是一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)展經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)思想存在偏頗，急功近利，追求局部的、地方的、短期的效益和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，以經(jīng)營(yíng)城市為名，剝奪農(nóng)民的土地承包權(quán)。不少地方政府以低價(jià)征用農(nóng)民土地搞開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，以非常優(yōu)惠的條件甚至零地價(jià)把土地送給投資者，爭(zhēng)相以最低廉的條件獲得招商引資的成功；二是一些地方干部法制知識(shí)有待提升。粗暴執(zhí)法，需要增強(qiáng)法律知識(shí)，加強(qiáng)依法行政；三是干部政績(jī)考核制度存在問(wèn)題。以GDP作為考核干部主要標(biāo)準(zhǔn)的制度，導(dǎo)致了一部分人追求短時(shí)效益，造成了土地資源的破壞，損失了長(zhǎng)久的利益；四是現(xiàn)行《土地管理法》對(duì)于征用土地沒(méi)有把公益性和經(jīng)營(yíng)性用地分開(kāi)，規(guī)定所有建設(shè)用地均由政府征用，使地方政府征地的權(quán)力過(guò)大過(guò)寬，缺乏限制。

3.農(nóng)村居民對(duì)其所擁有的宅基地不擁有完全的產(chǎn)權(quán)功能

農(nóng)村宅基地是指在村莊范圍內(nèi)，農(nóng)村村民住房、輔助用房（主要指雜物間、廁所、畜舍等）、院落以及村民日常生活、風(fēng)俗習(xí)慣活動(dòng)等涉及的用地。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度的一個(gè)基本特征就是“集體所有，村民使用”?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”；這里的“擁有”，并不意味著農(nóng)民個(gè)人對(duì)宅基地具有明確的財(cái)產(chǎn)歸屬權(quán)，因?yàn)椤锻恋毓芾矸ā芬惨?guī)定：“宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”；既然是集體所有，就排除了個(gè)人所有，可見(jiàn)，所謂的農(nóng)民“擁有”宅基地的權(quán)利，不是真正法律意義上的財(cái)產(chǎn)歸屬，只是一種“不脫離農(nóng)民集體”的有條件的使用權(quán)，決不具有法律意義的個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民住房產(chǎn)權(quán)不完整的限制，既不能買(mǎi)賣，也難以從銀行獲得抵押貸款，偏遠(yuǎn)農(nóng)村流動(dòng)人口少又限制了租金收入。就這樣，農(nóng)民的房屋幾乎成了“死產(chǎn)”，既浪費(fèi)了資源，也切斷了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性增收的重要渠道。尤其是蘇北地區(qū)農(nóng)民受到區(qū)位和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的制約，土地和房屋帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)性收入更加有限。

四、增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入的對(duì)策建議

1.明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并賦予產(chǎn)權(quán)主體相應(yīng)的權(quán)能

從農(nóng)村土地使用權(quán)上來(lái)分析，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的順利流轉(zhuǎn)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的利益，必須實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律化，最重要的是把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的決策權(quán)界定給農(nóng)民，強(qiáng)化農(nóng)地承包權(quán)?？傮w思路是建立健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。一是建立健全推進(jìn)機(jī)制。要形成各部門(mén)共同參與的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。以農(nóng)業(yè)主管部門(mén)為總體領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)產(chǎn)權(quán)改革的總體協(xié)調(diào)，縣鄉(xiāng)分級(jí)配合，各地緊密聯(lián)系，形成工作整體部署。明確具體的工作機(jī)構(gòu)專門(mén)負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作，并落實(shí)到人。各部門(mén)管理好自己負(fù)責(zé)的工作內(nèi)容。同時(shí)加強(qiáng)外界監(jiān)督工作，使工作透明公開(kāi)。二是制定完善政策措施。結(jié)合現(xiàn)有的土地政策及地方實(shí)際，出臺(tái)相關(guān)政策配套措施，指導(dǎo)開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)測(cè)及確權(quán)、登記、頒證和建立耕地保護(hù)基金制度工作，具體可出臺(tái)相關(guān)確權(quán)辦法和文件。

2.合理加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程

土地流轉(zhuǎn)要以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，遵循公開(kāi)、公平、公正及有償自愿、效率優(yōu)先的原則，完善流轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的有償流轉(zhuǎn)。一是要構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，鼓勵(lì)對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行有償流轉(zhuǎn)，建立合理高效的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)打破地域限制，向高效益規(guī)?；?jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，建立城鄉(xiāng)一元化土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。二是要完善土地流轉(zhuǎn)中介組織建設(shè)。土地流轉(zhuǎn)中介是土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的媒介和橋梁，建立包括咨詢、地價(jià)評(píng)估、仲裁等機(jī)構(gòu)及相關(guān)制度，發(fā)展中介服務(wù)組織，為供需雙方提供流轉(zhuǎn)的平臺(tái)，提供信息、咨詢、預(yù)測(cè)和管理等服務(wù)，提供規(guī)范的交易程序，約束交易主體行為，明確流轉(zhuǎn)違法成本，及相關(guān)法津責(zé)任，降低農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的成本與風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體的雙方利益，為農(nóng)村土地流D提供通暢的組織渠道。三是要建立動(dòng)態(tài)的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，要充分考慮土地價(jià)格的構(gòu)成因素及土地隨時(shí)間推移的升值潛力，要對(duì)農(nóng)村土地的自然屬性和經(jīng)濟(jì)屬性進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)、分等定級(jí)。構(gòu)建農(nóng)村土地估價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，積極探索在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)戶分享土地增值收益的政策與辦法，建立公平、合理的土地流轉(zhuǎn)利益補(bǔ)償機(jī)制。

3.大力發(fā)展農(nóng)村土地股份合作制

我國(guó)農(nóng)村在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，應(yīng)把土地產(chǎn)權(quán)分解為包括土地股權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)在內(nèi)的三種，讓農(nóng)民擁有真正的權(quán)利，成為真正的股東，有比較完整的產(chǎn)權(quán)；集體經(jīng)濟(jì)組織則掌握土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地租佃者享有土地使用權(quán)。按勞分配與按股分紅相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)同股同權(quán)、同股同利、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享。同時(shí)，基層干部應(yīng)轉(zhuǎn)變怕失權(quán)、失利等思想，嚴(yán)格按股份合作制的程序參與管理，預(yù)防出現(xiàn)“內(nèi)部人”控制的局面。另外股東要加強(qiáng)對(duì)董事會(huì)的民主管理和監(jiān)督。只有這樣才能增加農(nóng)民收入，維護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)集約化和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

4.加強(qiáng)法律制度建設(shè)

到目前為止，中國(guó)土地征收補(bǔ)償規(guī)定分散在單行的各個(gè)法律中，還沒(méi)有建立較為系統(tǒng)的土地征收補(bǔ)償法，導(dǎo)致土地征收補(bǔ)償程序混亂和征地補(bǔ)償救濟(jì)手段不完善等問(wèn)題。我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)土地征收法制建設(shè)，以完善的法律法規(guī)規(guī)范土地征收的行為。一是可以參照國(guó)外有關(guān)土地征收補(bǔ)償?shù)姆芍贫?，進(jìn)一步完善《憲法》、《土地管理法》等有關(guān)規(guī)定，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和國(guó)際通用的慣例，明確規(guī)定征收補(bǔ)償條款，為土地征收補(bǔ)償確立法律依據(jù)。二是完善土地征收補(bǔ)償配套的法律法規(guī)，加強(qiáng)土地征收政策咨詢和法律援助機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范土地征收糾紛的處理程序。在強(qiáng)化對(duì)土地利用規(guī)劃管制的基礎(chǔ)上，從法律與法制的角度嚴(yán)格區(qū)分公益性、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，著力解決征地范圍過(guò)寬、規(guī)模過(guò)大的問(wèn)題?；诖?，建議應(yīng)按照逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地政策的總體思路，參照城鎮(zhèn)國(guó)有土地劃撥用地目錄來(lái)逐步確定土地征用使用權(quán)限的公共公益性用地范圍。

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篇8

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地 物權(quán)法 現(xiàn)實(shí)意義 公共利益

現(xiàn)階段的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不適宜我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀，新土地物權(quán)法條文的出臺(tái)促使土地物權(quán)合同的內(nèi)容和形式發(fā)生改變，表現(xiàn)在極力發(fā)展農(nóng)村土地物權(quán)的私法保護(hù)上。這里，筆者對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地物權(quán)法的利弊進(jìn)行了分析，以期為我國(guó)農(nóng)村土地物權(quán)法律體系的構(gòu)建提供借鑒。

農(nóng)村土地的曙光：土地物權(quán)立法的嘗試

農(nóng)村土地物權(quán)法的立法嘗試。我國(guó)在建立土地物權(quán)體系中以土地公有制為主體，以地上權(quán)為構(gòu)建土地物權(quán)制度的根本。土地物權(quán)體系包括了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)以及農(nóng)村宅基地使用權(quán)和地役權(quán)等。物權(quán)特征包括支配性、絕對(duì)性及排他性。被界定為用益物權(quán)的有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村宅基地使用權(quán)。

用益物權(quán)就是指非所有人對(duì)他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性權(quán)利?！段餀?quán)法》以規(guī)定土地的所有權(quán)為根本內(nèi)容，以土地管理和土地保護(hù)為主要制度，在第一百五十四條中規(guī)定，對(duì)失去宅基地的村民重新分配權(quán)利。

在農(nóng)村宅基地的征收中除了自然災(zāi)害情形下的宅基地滅失，集體經(jīng)濟(jì)組織還是會(huì)根據(jù)土地管理法的明文規(guī)定，在變更與注銷程序中將已登記的土地所有權(quán)，予以使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和消滅的集中辦理。對(duì)于農(nóng)村成員中沒(méi)有對(duì)宅基地使用權(quán)予以登記和注冊(cè)的戶口，將設(shè)置變更或注銷登記程序，對(duì)此成員仍存在宅基地的使用權(quán)。

農(nóng)村土地物權(quán)法的現(xiàn)實(shí)意義。首先，賦予了城鄉(xiāng)二元土地的法律依據(jù)。關(guān)于我國(guó)所實(shí)行的土地公有制早在1982年頒布的《憲法》中就已明確并由此形成了城鄉(xiāng)二元土地所有制，并與城市土地國(guó)家所有制及農(nóng)村土地集體所有制共同存在，對(duì)土地的權(quán)利進(jìn)行保護(hù)。當(dāng)前實(shí)行的《憲法》明確指出了城市土地的相關(guān)規(guī)定。譬如在第十條中指出城市土地為國(guó)家享有，只是一些法律規(guī)定之外的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地不為國(guó)家所有，而為集體所有。此外為集體所有的土地還包括宅基地、自留地以及自留山等土地。國(guó)家依據(jù)法律規(guī)定，對(duì)土地進(jìn)行征收或者征用，并且給予補(bǔ)償，最終目的還是為了滿足公共利益。對(duì)于土地轉(zhuǎn)讓可依據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行，任何組織或者個(gè)人，不得以侵占、買(mǎi)賣或者其他各種形式進(jìn)行非法轉(zhuǎn)讓。以此保證所有使用土地的組織與個(gè)人，對(duì)土地實(shí)現(xiàn)合理的使用。此外，土地所有權(quán)的主體在《物權(quán)法》中也得以確定和進(jìn)一步的明晰，特別是在第六十條中，對(duì)集體所有土地行使所有權(quán)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

其次，捍衛(wèi)了土地有償使用的土地權(quán)益。國(guó)有土地有償使用制度是在《土地管理法》中確立明確的，該法律在1998年修訂完善而成。在規(guī)定中，建設(shè)單位獲得國(guó)有土地的使用權(quán)，可以借助出讓等有償使用方式。一般建設(shè)單位嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院規(guī)定中的標(biāo)準(zhǔn)與方法，將土地使用權(quán)的出讓金繳納，只用將土地有償使用費(fèi)用繳納之后才能對(duì)土地使用。隨著城市化腳步的加快，土地的利用規(guī)模也隨之增大，一些涉及到征地而引發(fā)的矛盾與糾紛也日益惡化加劇。因而，在2004年的《憲法修訂案》中明確指出，若是出于國(guó)家公共利益的需求，那么相關(guān)單位可以依據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定征收或者征用土地，并給予相應(yīng)的補(bǔ)償。這一法律規(guī)定，在《憲法》的層面上對(duì)土地的有償使用制度進(jìn)行了確立。

再次，定義了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的物權(quán)特性。農(nóng)民賴以生存和發(fā)展最為重要的保障，指的是農(nóng)村宅基地的使用權(quán)以及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。自改革開(kāi)放初期到現(xiàn)在，中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生了巨大變化。首先是由使用權(quán)和債權(quán)向物權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)化，這主要體現(xiàn)在2002年頒布的《土地承包法》中，最后在2007年的《物權(quán)法》中得以確立。與此同時(shí)，在《物權(quán)法》中，還將農(nóng)村宅基地的使用權(quán)從建設(shè)用地的使用權(quán)中完全獨(dú)立出來(lái)，并作為一種單獨(dú)存在的用益物權(quán)，這也是中國(guó)所特有的用益物權(quán)的形式。對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)的確立和明確，不僅有利于農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，同時(shí)也大大提高了土地的利用效率，極大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并最終推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展。

我國(guó)農(nóng)村土地物權(quán)法的踐行及其制約因素

物權(quán)法的頒布與農(nóng)村土地制度改革。2007年10月正式實(shí)施的《物權(quán)法》，把農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)用益物權(quán)解釋，這種做法對(duì)廣大農(nóng)戶在自主經(jīng)營(yíng)時(shí)的權(quán)利提供了保護(hù)，也推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)能長(zhǎng)期的持續(xù)的穩(wěn)定的發(fā)展。但現(xiàn)行農(nóng)村土地制度以民法通則、現(xiàn)行憲法、農(nóng)業(yè)法、物權(quán)法和土地管理法等法律做基礎(chǔ)，一些規(guī)定還不確切，還需要進(jìn)一步的細(xì)化，而且希望能有新突破。

歸屬與權(quán)利的主體界定上具有含混性。農(nóng)民集體所有權(quán)是集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)換，這是由我國(guó)的農(nóng)村集體土地相應(yīng)法律所規(guī)定的。但由于村農(nóng)民、農(nóng)民和組農(nóng)民的集體所有權(quán)存在所有關(guān)系的多層次性，導(dǎo)致每項(xiàng)權(quán)利關(guān)系尚未確定。在各國(guó)立法的原則中，物權(quán)法都運(yùn)用物權(quán)法來(lái)定注意的條款，在事情發(fā)生前法律用強(qiáng)行的方式對(duì)物權(quán)的內(nèi)容、種類和它的效力等進(jìn)行規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)內(nèi)容方面的意思自治是不被允許的。同時(shí)，因?yàn)槊總€(gè)國(guó)家的所有制存在差異，以土地物權(quán)制度為代表的物權(quán)法和各國(guó)政策性的規(guī)定彼此間關(guān)系很密切。在物權(quán)效力和物權(quán)法原則問(wèn)題上，各國(guó)的物權(quán)法都存在相通性，但是因?yàn)槭芨鱾€(gè)國(guó)家的政策和習(xí)慣影響，各國(guó)物權(quán)的種類卻存在著巨大的差異性。

“公共利益”界定不清?！段餀?quán)法》規(guī)定物權(quán)保護(hù)公共權(quán)益，所以私權(quán)益不得損害公共利益。但現(xiàn)實(shí)法律中，我們并沒(méi)有對(duì)“公共利益”進(jìn)行清晰地界定。如我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家為了公共利益可依法征收集體所有的土地及其他不動(dòng)產(chǎn)。但是這種賦予性權(quán)利并沒(méi)有進(jìn)行具體的制度設(shè)定和條令限制，只是對(duì)公共利益這個(gè)詞語(yǔ)進(jìn)行了初步的概述。其中《土地管理法》規(guī)定國(guó)家的合法土地征收行為必須向土地所有人予以補(bǔ)償，還必須通過(guò)申請(qǐng)程序。并且禁止任何單位和個(gè)人非法轉(zhuǎn)讓土地。國(guó)家只能用于公共利益的目的來(lái)征收土地。但是在現(xiàn)實(shí)生活過(guò)程中很多政府單位為了擴(kuò)大政績(jī)或者單位房屋建設(shè)，在進(jìn)行著不以公共利益為目的的建設(shè)，這顯然違背了公共利益的原則。

推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地物權(quán)法律體系的構(gòu)建之策

完善土地物權(quán)流轉(zhuǎn)方式。我國(guó)的現(xiàn)行土地政策中，是以農(nóng)村的集體單位管理農(nóng)村土地，而該方式的主導(dǎo)因素在于創(chuàng)立土地制度之時(shí)，受到社會(huì)主義特有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的影響。其主要表現(xiàn)特征為：一是農(nóng)民耕地使用者由土地的集體所有者管理，集體所有者的使用職能位于其所有權(quán)限階梯中的第二位；二是土地所有者擁有使用分配權(quán)，可將使用權(quán)利交予他人，并要求獲得有償回報(bào)。通常土地所有者本身并不是使用土地，多以承包外租等形式交由其他農(nóng)民使用，該方式為承包經(jīng)營(yíng)，由于所有者本身不愿進(jìn)行耕地工作，從業(yè)于農(nóng)耕工作的農(nóng)民對(duì)耕地有著極強(qiáng)的渴望，故而將土地的使用權(quán)租讓，在提高土地整體使用面積的同時(shí)，也對(duì)農(nóng)民工作的積極性有著很好的促進(jìn)作用。就我國(guó)耕地浪費(fèi)等問(wèn)題，應(yīng)積極采取措施進(jìn)行解決，可執(zhí)行多元化承包經(jīng)營(yíng)，將土地的使用方式豐富起來(lái)，著手建立能夠提升農(nóng)民工作積極性的物權(quán)流轉(zhuǎn)方式，進(jìn)而促進(jìn)整體市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)。

培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)社會(huì)需求。一是提高農(nóng)民就業(yè)效率，促進(jìn)轉(zhuǎn)租機(jī)制有效進(jìn)行。農(nóng)民牢守土地在于其缺乏對(duì)自身勞動(dòng)力的認(rèn)知，以及本身對(duì)農(nóng)村的歸屬感，一方面則需從農(nóng)民非農(nóng)業(yè)就業(yè)入手，解決農(nóng)民低收入、無(wú)保障等，進(jìn)而提升農(nóng)村整體勞動(dòng)力價(jià)值；另一方面還可結(jié)合農(nóng)村本土企業(yè)，以小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主要農(nóng)民就業(yè)入口，在其實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)提升后，為農(nóng)村增強(qiáng)基本公共設(shè)施建筑。二是打造本土產(chǎn)業(yè)，有規(guī)模的經(jīng)營(yíng)土地。全方位推動(dòng)農(nóng)村可提升經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大農(nóng)村耕地集中使用需求，以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)農(nóng)村土地集中經(jīng)營(yíng)。

建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。一要確立中介機(jī)構(gòu)權(quán)限。由中介改造土地流轉(zhuǎn)形式，以其自身職能解決流轉(zhuǎn)過(guò)程中的問(wèn)題，為市場(chǎng)的建立增加可能性。二要?jiǎng)?chuàng)立信息平臺(tái)。由政府部門(mén)組織建設(shè)，在平臺(tái)中可自由進(jìn)行信息交換，進(jìn)而將土地流轉(zhuǎn)所要求信息加入信息平臺(tái)，使平臺(tái)本身成為合理、合法的交易場(chǎng)所。三要完善土地合同。在農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)行為時(shí)，要求必須簽署相關(guān)書(shū)面合同，并在合同中嚴(yán)格規(guī)定租用相關(guān)信息，以此形成法律依據(jù)。

以土地制度改革為契機(jī)，推進(jìn)城鄉(xiāng)土地集約高效利用。一是促進(jìn)規(guī)?；ㄔO(shè)。對(duì)土地進(jìn)行使用權(quán)承包經(jīng)營(yíng)，使土地法定使用者數(shù)量減少，進(jìn)而提升土地整體化經(jīng)營(yíng)，有效的滿足生產(chǎn)效率的提高。二是推進(jìn)農(nóng)村聚落建設(shè)。在促進(jìn)耕地流轉(zhuǎn)時(shí)，應(yīng)加快農(nóng)村建設(shè)，使農(nóng)民在失去土地后能從業(yè)與家鄉(xiāng)，減少對(duì)城市的人口沖擊，并提高農(nóng)村收入。農(nóng)民獲得保障生活的收益，能夠促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的加速進(jìn)行。三是強(qiáng)化保障耕地面積。在建設(shè)過(guò)程中應(yīng)首要保障土地的耕地使用面積不縮減，在此基礎(chǔ)上為農(nóng)民提供公共服務(wù)設(shè)施及收入性建筑建設(shè)的土地。四是構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展空間格局。一方面要促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化步伐，另一方面要減少城市化土地使用成本。

篇9

關(guān)鍵詞：集體土地；失地農(nóng)民；土地征收

中圖分類號(hào)：F301.12文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2008）07-0135-02

本文就目前我國(guó)農(nóng)村土地在征收工作中面臨的問(wèn)題進(jìn)行了研究并提出了相關(guān)對(duì)策。

一、農(nóng)村當(dāng)前集體土地征收存在的主要問(wèn)題

(一)“公共利益”概念模糊，土地征收范圍過(guò)寬

《土地管理法》第2條第4款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！币簿褪钦f(shuō)，征收土地是國(guó)家為了公共利益的需要，而不是某些經(jīng)濟(jì)組織利益的需要。但是，現(xiàn)行法律法規(guī)并沒(méi)有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要 ”，造成了法律上對(duì)“公共利益”的解釋模糊，導(dǎo)致許多個(gè)人、單位與地方政府打著“國(guó)家公共利益的名義”以低廉的價(jià)格征用土地，進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)，進(jìn)而創(chuàng)造商業(yè)利潤(rùn)。

(二)土地補(bǔ)償費(fèi)用過(guò)低

根據(jù)《土地管理法》及有關(guān)規(guī)定，我國(guó)土地征收補(bǔ)償中分為四部分：一是土地補(bǔ)償，二是青苗補(bǔ)償，三是地上附著物，四是被征地人員的安置。土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前三年平均產(chǎn)值的6~10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4~6倍，征用土地的其他補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償規(guī)定。顯然，這種補(bǔ)償方法帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征。以土地過(guò)去年產(chǎn)值作為確定補(bǔ)償費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)，不能反映市場(chǎng)對(duì)土地及附著物的真實(shí)評(píng)價(jià)，尤其未考慮到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的土地價(jià)值的升值潛力，該標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，而廉價(jià)的土地征收補(bǔ)償費(fèi)用難以維持失地農(nóng)民原有生活水平，難以準(zhǔn)確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地區(qū)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等，侵害了廣大農(nóng)民的權(quán)益，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)征地的不滿，容易引起農(nóng)民與政府的沖突。

(三)失地農(nóng)民安置方式過(guò)于單一，缺乏合理的保障制度

我國(guó)《土地管理法》第47條第6款規(guī)定：“支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)?！笨梢?jiàn)，我國(guó)土地征用的補(bǔ)償制度的核心并不在于保障集體土地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，而在于保障被征地農(nóng)民的生存權(quán)利?？赡壳霸趶V大農(nóng)村，許多地方采用一次性貨幣安置方式，土地征收后，一部分失地農(nóng)民由農(nóng)村涌入城市，但由于缺乏技能和知識(shí)，又沒(méi)有政府有力的就業(yè)培訓(xùn)政策的支持，基本處于失業(yè)狀態(tài)；另一部分實(shí)現(xiàn) “農(nóng)轉(zhuǎn)非”的失地農(nóng)民，即使安置了工作，但由于他們的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能普遍偏低，也成為企業(yè)單位裁員的首選人員。他們的就業(yè)問(wèn)題沒(méi)有得到妥善解決，也沒(méi)有被納入城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)保障的范疇，這樣就造成大量種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)門(mén)的“三無(wú)”農(nóng)民。

(四)征地費(fèi)用分配混亂,分配沒(méi)有具體細(xì)則

目前我國(guó)法律只規(guī)定了土地征用補(bǔ)償費(fèi)的分配原則，沒(méi)有規(guī)定具體的分配標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格認(rèn)定缺乏具有可操作性的規(guī)定，對(duì)于外嫁女、上門(mén)女婿、回遷戶、空掛戶、超生子女戶、戶口遷出的大學(xué)生、服役士兵、勞教人員、死亡人員家屬等能否享有土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配權(quán)、享有多大分配權(quán)都無(wú)明確的法律依據(jù)。因此對(duì)征地的補(bǔ)償安置費(fèi)缺乏一個(gè)分配到農(nóng)戶的具體細(xì)則,造成各村、組對(duì)征地補(bǔ)償安置比較混亂。比如在發(fā)放的時(shí)間上有的一次性發(fā)放，有的分若干年發(fā)放；在分配對(duì)象上有的不分老少按人頭發(fā)放，有的按被征地面積分配等。這樣就導(dǎo)致沒(méi)有享有分配權(quán)或沒(méi)有享有完全分配權(quán)的村民引起對(duì)分配制度的不滿！

(五)地方政府官員濫用權(quán)利，利用征地差價(jià)創(chuàng)造利潤(rùn)

去年在土地執(zhí)法百日行動(dòng)中國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局相關(guān)人員透露：2000年―2006年，全國(guó)因?yàn)橥恋剡`法違規(guī)受到黨紀(jì)政紀(jì)處分的是8 698人，另外還有1 221人被追究刑事責(zé)任。2007年1―8月，在土地違法案件的查處當(dāng)中，仍有893人受黨紀(jì)政紀(jì)處分，245人被追究刑事責(zé)任。由此可見(jiàn)，因土地而滋生的腐敗現(xiàn)象非常嚴(yán)重。某些地方人民政府官員為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，大力招商引資，以畸低的價(jià)格征用農(nóng)民集體的土地，然后轉(zhuǎn)手以高價(jià)出讓給建設(shè)單位，他們則從中吃差價(jià)，囊入腰包，損害百姓的利益。

二、對(duì)我國(guó)土地征收制度完善的建議及對(duì)策

(一)完善土地征收法律法規(guī)，正確確定土地征用范圍

只有把為公共利益而實(shí)施的征地與一般經(jīng)營(yíng)性用地嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)，才能有效防止集體土地所有權(quán)的被侵犯。因此,建議國(guó)家立法機(jī)關(guān)對(duì)《憲法》和《土地管理法》中的“公共利益”作出司法解釋 ，明確界定“公共利益 ”的相應(yīng)內(nèi)涵。筆者認(rèn)為，可考慮逐步將土地征用限定在以下公共利益性用地范圍內(nèi)：（1）國(guó)家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（2）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施用地；（3）國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地，如煤礦、機(jī)場(chǎng)、大壩等；（4）特殊用地，如監(jiān)獄、治安拘留所等；（5）享受特殊優(yōu)惠政策用地，如經(jīng)濟(jì)用房建設(shè)用地、遷移戶用地等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院等；（7）其他公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。

(二)提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益

由于我國(guó)特殊國(guó)情，土地在補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上，一般以市場(chǎng)價(jià)格作為主要參照依據(jù)。這個(gè)市場(chǎng)價(jià)值要通過(guò)規(guī)范的價(jià)格評(píng)估體系公平確定，由于失地農(nóng)民是整個(gè)征地過(guò)程中真正的利益群體，相關(guān)專家在土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定過(guò)程中應(yīng)該讓失地農(nóng)民也介入其中，根據(jù)土地的不同地域 、不同類型以不同的評(píng)估方法確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，目的是使被征地農(nóng)民的合法權(quán)益不致因政府的行為受到實(shí)質(zhì)的損害。對(duì)于土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) ，除了按價(jià)格補(bǔ)償外，還要考慮為失地農(nóng)民維持今后生活提供額外的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償 。

(三)增加補(bǔ)償渠道，完善失地農(nóng)民保障體系

由于土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，土地補(bǔ)償安置費(fèi)只夠農(nóng)民維持幾年的生活所需。這使得農(nóng)民就業(yè)、養(yǎng)老等問(wèn)題比較突出。因此為失地農(nóng)民建立一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的保障體系是解決失地農(nóng)民問(wèn)題的基礎(chǔ)性工程。首先可以采用在土地轉(zhuǎn)讓收益中提高一定的比例，用于建立土地基金，并且把基金的增殖部分用于建立農(nóng)村社會(huì)保障體系。其次，可以積極創(chuàng)造條件，向被征地農(nóng)民提供免費(fèi)的勞動(dòng)就業(yè)技能培訓(xùn)，安排相應(yīng)的工作崗位，為失地農(nóng)民提供一個(gè)培訓(xùn)、求職、登記、職業(yè)介紹的一體化免費(fèi)就業(yè)服務(wù)。再者，對(duì)有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益的項(xiàng)目用地，在農(nóng)戶自愿的前提下，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)與用地單位協(xié)商，可以以征地補(bǔ)償安置費(fèi)用入股。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶通過(guò)合同約定以優(yōu)先股的方式獲取利益。

(四)完善分配細(xì)則，加強(qiáng)分配管理

關(guān)于征地補(bǔ)償費(fèi)分配的問(wèn)題，既涉及法律,又涉及到相關(guān)政策；既涉及集體利益，又涉及到公民權(quán)益。在制定補(bǔ)償分配政策與方案時(shí)，應(yīng)遵循以下原則：（1）堅(jiān)持村民自治原則。征地補(bǔ)償如何分配應(yīng)嚴(yán)格按照《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的程序，依據(jù)重大村務(wù)民主決策程序，召開(kāi)全體村民大會(huì)討論哪些人享有征地補(bǔ)償費(fèi)分配權(quán)及怎樣分配等事宜，分配方案擬訂后要及時(shí)向全體集體成員公布，經(jīng)大家討論無(wú)異議通過(guò)后才能形成決議由村委會(huì)執(zhí)行實(shí)施。（2）堅(jiān)持依法公正、加強(qiáng)監(jiān)督的原則。征地補(bǔ)償費(fèi)分配方案在制定過(guò)程中有關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督管理。首先，指導(dǎo)村民委員會(huì)或村民小組，通過(guò)合法的程序，制定征地補(bǔ)償款分配方案，而不能一味地遵守風(fēng)俗習(xí)慣;其次，組織聯(lián)合成立監(jiān)察組，以檢查各鎮(zhèn)、村、組對(duì)被征地補(bǔ)償安置費(fèi)的分配和使用情況，加強(qiáng)征地后對(duì)監(jiān)督檢查工作力度。

（五）完善土地征用監(jiān)督機(jī)制,加強(qiáng)土地違法管理

由于各地的土地行政主管部門(mén)是在地方政府系列之中,土地行政主管工作人員難以違抗地方政府非法的圈地行為。為了更有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)土地征收監(jiān)管,對(duì)土地主管部門(mén)系列進(jìn)行改革,實(shí)行由中央政府垂直領(lǐng)導(dǎo)國(guó)土資源的的執(zhí)法監(jiān)督,建立和完善土地征用聽(tīng)證制度,做好土地行政復(fù)議和行政訴訟工作，逐步建立起決策有程序、行為有規(guī)范、辦事有章程、失職有追究的管理體制。當(dāng)土地行政工作人員違法行政時(shí)，讓農(nóng)民可以通過(guò)行政訴訟使其被侵害的權(quán)利得到補(bǔ)救，要加大對(duì)違法批準(zhǔn)征地人員的懲罰措施，完善對(duì)違法批準(zhǔn)征地人員的刑事責(zé)任追究制度。

參考文獻(xiàn)：

［1］伍利蓉.農(nóng)村土地征收補(bǔ)償中相關(guān)問(wèn)題及對(duì)策［J］.凱里學(xué)院學(xué)報(bào),2007,(4):2729.

篇10

關(guān)鍵詞：房屋土地；征收；承租人；權(quán)利保障

中圖分類號(hào)：F721.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2012）05-0-02

隨著房屋征收制度的完整建立，房屋征收時(shí)代全面到來(lái)。面臨著國(guó)有土地上的征收人、房屋所有權(quán)人、承租人、使用人等主體，房屋征收各主體也展開(kāi)各種權(quán)利和利益的博弈?，F(xiàn)行房屋征收制度中對(duì)于房屋征收補(bǔ)償主體規(guī)定為房屋所有權(quán)人，但是對(duì)于其他主體利益的平衡將突顯矛盾。

房屋征收中“承租人”這類群體，在房屋征收制度中不再作為補(bǔ)償合同主體，這種情況將對(duì)房屋征收行為帶來(lái)一定影響，也使出租人與承租人這間的權(quán)利義務(wù)變得復(fù)雜和不穩(wěn)定。承租人作為房屋使用人其在房屋征收中的地位決定其權(quán)利保障，在現(xiàn)今的房屋征收規(guī)定中承租人與征收人、出租人之間的法律關(guān)系處理得當(dāng)與否將成為征地補(bǔ)償中一個(gè)不可忽視的問(wèn)題。所以，筆者也旨在從房屋征收條例施行前后的一起案例入手來(lái)研究一下承租人主體的各種特征，也對(duì)現(xiàn)實(shí)提出一些淺知拙見(jiàn)。

一、案例和分析

1.案例

某制造廠(承租人)租賃一片廠區(qū)(出租人)，簽訂有租賃協(xié)議書(shū)。租賃期限內(nèi)承租人對(duì)該廠區(qū)廠房進(jìn)行擴(kuò)建，并對(duì)原破舊廠區(qū)進(jìn)行裝修和修繕。承租人在此出租人的廠區(qū)經(jīng)營(yíng)具有工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照。在《征收條例》施行前，該棚改項(xiàng)目取得房屋拆遷許可證，但在《征收條例》進(jìn)行征地，2012年棚改辦與該廠區(qū)出租人即房屋所有權(quán)單位簽訂了拆遷補(bǔ)償協(xié)議書(shū)。之后，承租人得知拆遷補(bǔ)償協(xié)議已簽訂，拆遷補(bǔ)償款已經(jīng)支付60%，但是未向承租人進(jìn)行補(bǔ)償。承租人拒不搬走要求取得相應(yīng)補(bǔ)償，雙方僵持不下，影響房屋征收中棚改項(xiàng)目進(jìn)度，給社會(huì)帶來(lái)不安定因素。

2.案例分析

拆遷補(bǔ)償協(xié)議書(shū)承租人是否應(yīng)該作為協(xié)議主體和補(bǔ)償主體是本案例的關(guān)鍵，此問(wèn)題也是本文研究的意義。

第一，本案例中承租人應(yīng)為拆行補(bǔ)償合同主體。

《征收條例》于2011年1月21日公布，該征收條例在公布之日起施行?！墩魇諚l例》附則規(guī)定，在征收條例實(shí)施前取得房屋拆遷許可的項(xiàng)目，繼續(xù)沿用原規(guī)定，所以不按現(xiàn)今條例操作。依照當(dāng)年(即2001年公布)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱“《拆遷條例》”)和《哈爾濱市城市房屋拆遷管理暫行辦法》的規(guī)定承租人為協(xié)議主體。而現(xiàn)今《征收條例》規(guī)定不需要承租人作為協(xié)議主體和補(bǔ)償主體。

第二，拆遷補(bǔ)償主體的確定。

(1)部分裝修修繕擴(kuò)建的投入評(píng)估作價(jià)應(yīng)屬于承租人抑或出租人取決于事實(shí)證實(shí)，以及合同約定。

(2)停產(chǎn)、停業(yè)損失應(yīng)給予承租人。理由是按照《哈爾濱市城市房屋拆遷管理暫行辦法》之規(guī)定，因拆遷房屋造成停產(chǎn)、停業(yè)的，對(duì)無(wú)論實(shí)行貨幣補(bǔ)償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換的被拆遷人或者房屋承租人都應(yīng)該給予損失補(bǔ)助。

(3)搬遷補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)給予承租人。因?yàn)楦鶕?jù)事實(shí)判斷搬遷的設(shè)備和設(shè)施均屬于承租人，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償給承租人。

本案在法律更替時(shí)期具有其特殊性和針對(duì)性，但是此問(wèn)題如果出現(xiàn)在完整的房屋征收時(shí)代又該出現(xiàn)怎樣的處理，下文中將進(jìn)行分析和提出操作建議。

二、承租人在房屋征收與補(bǔ)償中的地位

在城市房屋拆遷征收中，對(duì)被征收房屋承租人地位的確定一直是理論界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，也是拆遷征收工作的難點(diǎn)之一。房屋租賃權(quán)是債權(quán)還是用益物權(quán)，對(duì)確定承租人在拆遷中的法律地位有決定性作用。有法律學(xué)者認(rèn)為適用我國(guó)《物權(quán)法》理論，房屋租賃權(quán)利是所有權(quán)派生的物權(quán)，為“他物權(quán)”。承租人作為他物權(quán)人雖然對(duì)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)無(wú)權(quán)處分，但是基于租賃關(guān)系對(duì)所有權(quán)人財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益的權(quán)利，是獨(dú)立于所有權(quán)而存在的權(quán)利，與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、自然資源使用權(quán)并列為用益物權(quán)。所以，物權(quán)法理論中將承租人列為用益物權(quán)人。我國(guó)《物權(quán)法》第121條規(guī)定，用益物權(quán)人當(dāng)然享有與房屋所有權(quán)人一樣取得征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。這也是理論界能夠找到對(duì)于房屋承租人或使用人在法律層面的唯一保障淵源。

1.承租人現(xiàn)實(shí)成因和影響

第一，形成租賃關(guān)系的原因比較復(fù)雜，有公房租賃關(guān)系，有私房租賃關(guān)系；有因政策原因形成的，如公房租賃關(guān)系就區(qū)分有直管公房和自管公房；在因市場(chǎng)原因形成的，有公房對(duì)外租賃的，有私房對(duì)外租賃的。不同原因形成的租賃關(guān)系導(dǎo)致承租人的權(quán)利義務(wù)有重大差異。

第二，拆遷出租房屋涉及到拆遷征收人、被征收人、承租人三方之間的權(quán)利義務(wù)，其法律關(guān)系較為復(fù)雜。房屋出租人與承租人合同權(quán)利義務(wù)約定的內(nèi)容，約定的期限等均對(duì)各方利益產(chǎn)生或多或少的影響，這種影響不是完全能夠用協(xié)商達(dá)成一致的。

第三，以非住宅為例補(bǔ)償項(xiàng)目爭(zhēng)議較大，哪些補(bǔ)償項(xiàng)目屬于被征收人，哪些補(bǔ)償項(xiàng)目屬于承租人，容易產(chǎn)生爭(zhēng)議。

2.承租人在征收中的重要性

顯而易見(jiàn)，雖然房屋征收補(bǔ)償規(guī)定被征收人是房屋所有權(quán)人，但是實(shí)踐中忽視承租人的存在顯然不適合?，F(xiàn)實(shí)中承租人雖不是被拆遷征收房屋的所有權(quán)人，但拆遷活動(dòng)也會(huì)影響他們的生產(chǎn)生活，給其帶來(lái)?yè)p失。正因?yàn)榇耍瑢?duì)其法律關(guān)系如何處理關(guān)乎征收工作能否順利進(jìn)行。

3.房屋征收補(bǔ)償協(xié)議主體的立法現(xiàn)狀

第一，《拆遷條例》與《征收補(bǔ)償條例》關(guān)于承租人作為協(xié)議主體的不同規(guī)定。

無(wú)論是《拆遷條例》還是《征收條例》都未將房屋承租人列為補(bǔ)償主體，但是作為承租人在房屋征收的整個(gè)過(guò)程對(duì)于然帶來(lái)的利益影響不多贅述。但是，逐漸退出歷史舞臺(tái)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》卻規(guī)定了，“拆遷租賃房屋的，拆遷人應(yīng)當(dāng)與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議”；同時(shí)還規(guī)定，“拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門(mén)裁決”?？梢钥闯鲈诓疬w行為中，房屋承租人是獨(dú)立于被拆遷人存在的 ，是合法的被拆遷主體。這說(shuō)明已被同時(shí)廢止的《拆遷條例》對(duì)承租人的權(quán)利和保障是有明確規(guī)定的，起碼在程序上作為補(bǔ)償合同主體也能夠保障其權(quán)益。

但是，按照法律溯及力的問(wèn)題，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第三十五條規(guī)定，本條例自公布之日起施行，原城市房屋拆遷管理?xiàng)l例同時(shí)廢止，本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項(xiàng)目，繼續(xù)沿用原有的規(guī)定辦理，只不過(guò)政府不得責(zé)成有關(guān)部門(mén)強(qiáng)制拆遷。

這說(shuō)明在2011年1月21日《征收條例》公布以前已經(jīng)取得房屋拆遷許可證的項(xiàng)目中，如果涉及有承租關(guān)系的房屋是需要按照原有的條例進(jìn)行拆遷協(xié)議簽訂的，這時(shí)承租人是合法的拆遷補(bǔ)償協(xié)議主體。所以本文案例中雖然補(bǔ)償協(xié)議是《征收條例》施行后簽訂的，但是應(yīng)該沿用原有政策，將承租人列入補(bǔ)償協(xié)議中。

第二，《征收條例》將房屋承租人排除在協(xié)議之外之立法現(xiàn)狀和權(quán)利保護(hù)不足。

《征收條例》開(kāi)宗明義對(duì)于補(bǔ)償協(xié)議簽訂主體規(guī)定是房屋征收部門(mén)和被征收人，被征收人為被征收房屋所有權(quán)人，同時(shí)第二條規(guī)定對(duì)被征收房屋所有權(quán)人(即被征收人)給予公平補(bǔ)償。這樣于承租人而言對(duì)裝修、裝璜乃至停產(chǎn)停業(yè)損失，卻不能在《征收條例》中得到明確的保護(hù)。假設(shè)承租人如果沒(méi)能與出租人通過(guò)租賃合同約定加以明確約定征收補(bǔ)償歸屬或裝修投入的歸屬，則會(huì)導(dǎo)致承租人因征收形成財(cái)產(chǎn)損失，這種損失不能不說(shuō)是為公共利益需要形成的特別犧牲或者奉獻(xiàn)。當(dāng)然對(duì)承租人是不公平的。

《征收條例》作為國(guó)務(wù)院公布的行政法規(guī)，屬于位居于《憲法》和《物權(quán)法》之下位法。按照《憲法》第13條規(guī)定國(guó)家為了公共利益需要，對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)征收應(yīng)該給予補(bǔ)償。如前所述《物權(quán)法》中對(duì)于用益物權(quán)的也有同等征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。所以在房屋征收活動(dòng)中一旦在房屋的使用人即承租人得不到補(bǔ)償，仍然會(huì)拒絕搬遷，進(jìn)而形成大量的糾紛。因此，房屋征收僅以被征收房屋所有權(quán)人為權(quán)利保護(hù)對(duì)象，不考慮被征收房屋所承載的住房權(quán)保障屬性，仍然存在權(quán)利保護(hù)范圍狹窄的重大缺失。

4.房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)，以及對(duì)承租人的約束力

第一，行政行為之理由。

對(duì)于房屋補(bǔ)償協(xié)議法律屬于問(wèn)題，一直爭(zhēng)論不休沒(méi)有統(tǒng)一。理論性分為兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為房屋征收補(bǔ)償協(xié)議屬于行政合同，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為房屋征收補(bǔ)償屬民事合同。第二種觀點(diǎn)的認(rèn)為，被征收房屋補(bǔ)償不是來(lái)源于房屋征收部門(mén)的行政決定，而是根據(jù)民法原理上的公平、等價(jià)、有償原則獲得的民事權(quán)益，所以是民事法律關(guān)系。認(rèn)為是特殊民事合同的認(rèn)為，房屋征收補(bǔ)償協(xié)議簽訂的自由度受到一定限制，而且只能在貨幣補(bǔ)償或房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換上作出選擇，不允許其他形式實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償。所以不能以任何理由拒絕，對(duì)協(xié)議本身來(lái)說(shuō)，補(bǔ)償不是一種權(quán)利，而是一種強(qiáng)加的義務(wù)，不能以任何理由拒絕。雖然體現(xiàn)了補(bǔ)償原則，但是也不是完全按照市場(chǎng)定價(jià)，完全公平、公正，自愿的原則進(jìn)行。公共利益必須服從、讓步。簽訂補(bǔ)償協(xié)議的一方為房屋征收部門(mén)，它是行政法規(guī)授權(quán)的主體，是公權(quán)利的主體，帶有特權(quán)。簽訂補(bǔ)償協(xié)議的被征收方是所有權(quán)人也是固定的，所以承租人參與其中是法律沒(méi)有明文規(guī)定的。筆者贊同是一種行政行為。

第二，對(duì)于承租人的約束力或救濟(jì)途徑空白。

民事行為抑或行政行為，自然與被征收人的法律救濟(jì)途徑相掛鉤?！墩魇諚l例》規(guī)定，被征收人與房屋征收部門(mén)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府可以作出補(bǔ)償決定，被征收人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議，或提起行政訴訟?？梢?jiàn)征地補(bǔ)償?shù)男姓袨樾再|(zhì)，以改《拆遷條例》拆遷協(xié)議可民事訴訟之民事合同效力。與此同時(shí)應(yīng)該注意到，這樣的救濟(jì)途徑，對(duì)于承租人來(lái)講當(dāng)然面臨著救濟(jì)途徑落空的問(wèn)題。既不是補(bǔ)償協(xié)議主體，又無(wú)救濟(jì)途徑，那么承租人在房屋征收過(guò)程中就成為徹底被遺棄的主體。試想這種情況下，承租人能夠輕易的騰出房屋被征收嗎。

當(dāng)然對(duì)于法院強(qiáng)制執(zhí)行中被執(zhí)行人的確定仍然存在被征收人與實(shí)際居住人不符的問(wèn)題，強(qiáng)制文書(shū)中可以對(duì)被征收人強(qiáng)制，但是對(duì)實(shí)際居住人強(qiáng)制的依據(jù)何在。最高人民法院《關(guān)于申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地房屋征收與補(bǔ)償決定若干問(wèn)題的規(guī)定》中要求申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)需要提供直接利害關(guān)系人的意見(jiàn)，但是補(bǔ)償協(xié)議簽訂時(shí)如果沒(méi)有經(jīng)過(guò)承租人等利害關(guān)系人確認(rèn)或協(xié)商，直接利害關(guān)系人的意見(jiàn)對(duì)于強(qiáng)制執(zhí)行有礙而無(wú)一利。所以尋求一種當(dāng)前法律權(quán)利保護(hù)缺失下的折衷方式當(dāng)然不失為明智并無(wú)奈之舉。

三、房屋征收補(bǔ)償中承租人權(quán)利保障

1.作為房屋居住人之權(quán)利保障現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)行法律并無(wú)居住權(quán)的法律明確規(guī)定，2005年《物權(quán)法》草案時(shí)曾經(jīng)將居住權(quán)制度規(guī)定立法，但最終未出現(xiàn)在《物權(quán)法》中，不失為一種權(quán)利保障不完整。正因如此，在現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常出現(xiàn)的由于婚姻家庭、繼承贍養(yǎng)關(guān)系而形成的約定居住權(quán)，有的約定居住權(quán)時(shí)間是十年甚至“終身”，這種居住的權(quán)利就會(huì)由于一方所有權(quán)的變化，或者房屋征收事件而使原本穩(wěn)定的居住權(quán)利而喪失。并且在喪失居住權(quán)利的前提下，現(xiàn)行法律對(duì)其無(wú)法保障。曾出現(xiàn)在《拆遷條例》中對(duì)于承租權(quán)人、居住權(quán)的產(chǎn)權(quán)調(diào)換制度，在《征收條例》中也未見(jiàn)存在。

某種意義上是一種進(jìn)步，也是一種權(quán)利保障缺失。

進(jìn)步在于征收制度本意是對(duì)于房屋所有權(quán)人的征收制度，調(diào)整的是房屋征收法律關(guān)系，已不完全是拆遷意義，當(dāng)然在《征收條例》中再出現(xiàn)居住人、承租人的概念；另外，《征收條例》是行政法規(guī)，相對(duì)于《物權(quán)法》而言是下位法，上位法沒(méi)有出現(xiàn)居住理論，下位法不可能存在這種權(quán)利保障。

權(quán)利保障缺失在于現(xiàn)實(shí)中面臨的實(shí)際居住人問(wèn)題非常普遍，在我國(guó)房地產(chǎn)政策持續(xù)調(diào)整的背景下承租人越來(lái)越多，這一群體的利益將是“人權(quán)”的基本保障。承租人與出租人而言，不單純是一種契約關(guān)系，不是只受市場(chǎng)交易調(diào)整。法律意識(shí)雖然有所進(jìn)步，但是誠(chéng)實(shí)依舊缺失、對(duì)于所處利益以及契約達(dá)成時(shí)所處地位之不完全平等，承租人利益有時(shí)無(wú)法完整保障。如出現(xiàn)不可抗力承租人必須搬出房屋等契約規(guī)定、承租人對(duì)于房產(chǎn)約定的裝修填附補(bǔ)償契約雙方達(dá)不成一致時(shí)。這種情況下讓承租人與出租人之間通過(guò)協(xié)商或者法律訴訟途徑，必然導(dǎo)致對(duì)承租人或出租人帶來(lái)不必要的麻煩，影響征收進(jìn)程。這種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題也是案例中雙方僵持不下的根本原因。

2.“適足居住權(quán)”人權(quán)理論之運(yùn)用

我國(guó)于1997年簽署的聯(lián)合國(guó)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利公約》規(guī)定了“適足住房權(quán)”的人權(quán)屬性，《第4號(hào)意見(jiàn)》第8條在“使用權(quán)的法律保障”部分特別強(qiáng)調(diào)：“使用權(quán)的形式包羅萬(wàn)象，包括租用(公共和私人)住宿設(shè)施、合作住房、租賃、房主自住住房、應(yīng)急住房和非正規(guī)住區(qū)，包括占有土地和財(cái)產(chǎn)。不論使用的形式屬何種，所有人都應(yīng)有一定程序的使用保障，以保證得到法律保護(hù)，免遭強(qiáng)迫驅(qū)逐、騷擾和其他威脅。締約國(guó)則應(yīng)立即采取措施，與受影響的個(gè)人和群體進(jìn)行真誠(chéng)的磋商，以便給予目前缺少此類保護(hù)的個(gè)人與家庭使用權(quán)的法律保護(hù)。”這既是全社會(huì)進(jìn)步的理想，也是我國(guó)加入相關(guān)國(guó)際人權(quán)公約后承擔(dān)的當(dāng)然義務(wù)。即在房屋征收中拆除被征收人房屋同時(shí)，必須同時(shí)保障被征收人的適足住房權(quán)。 這說(shuō)明對(duì)于公有住房承租人、私有住房承租人而言，被征收房屋還具有住房權(quán)利屬性，即住房保障意義。所以說(shuō)，現(xiàn)今《征收條例》乃至《物權(quán)法》是否保護(hù)范圍過(guò)于狹窄，值得商榷。

3.被征收補(bǔ)償主體、出租人、承租人現(xiàn)實(shí)法律關(guān)系

法學(xué)理論界曾稱，承租人與出租人之間的法律關(guān)系可以適用《物權(quán)法》用益物權(quán)理論調(diào)整，即雖然《征收條例》未予規(guī)定，但是適用《物權(quán)法》仍然可以找到保障的法律依據(jù)。物權(quán)法調(diào)整理論如前所述，此處不再贅述。但是《合同法》等法律規(guī)定調(diào)整無(wú)可厚非。

在合同法中租賃合同是出租人將租賃物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。最高人民法院《關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》也同樣對(duì)于雙方的糾紛做以必要解釋?，F(xiàn)實(shí)中，與承租人利益掛鉤的主要是租賃期是否受政府征收這種不可抗力因素影響而解除合同，還有租賃期內(nèi)進(jìn)行的裝修、填附等權(quán)利或補(bǔ)償問(wèn)題。這種矛盾在征收非住宅房屋時(shí)最為突出。根據(jù)上述規(guī)定，以及合同法之規(guī)定，對(duì)于經(jīng)過(guò)出租人同意的情況下裝修的，在解除合同時(shí)可以要求賠償損失，對(duì)于未經(jīng)過(guò)出租人同意的情況下裝修的不得要求賠償損失，而且出租人可以要求恢復(fù)原狀。

可見(jiàn)，承租人在與出租人形成租賃合同關(guān)系時(shí)有必要通過(guò)合同約束角度維護(hù)自身的權(quán)益，以避免在房屋征收時(shí)權(quán)益落空。

所以，筆者認(rèn)為在現(xiàn)行法律條件下《征收條例》未對(duì)承租人規(guī)定補(bǔ)償，也亦非征收補(bǔ)償協(xié)議主體，可謂立法之憾事。在現(xiàn)實(shí)中廣泛存在的居住權(quán)、承租權(quán)地位和保障問(wèn)題探討仍然繼續(xù)，筆者此文僅為拋磚引玉，旨在提升房屋征收中承租權(quán)被忽略的地位。

參考文獻(xiàn)：

[1]王才亮,等,著.房屋征收條例操作實(shí)務(wù)[M].法律出版社,2011,3(1).