土地利用總體規(guī)劃法范文

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關(guān)鍵詞：土地利用；規(guī)劃；制圖方法；研究

中圖分類號(hào)：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

土地利用總體規(guī)劃圖，是指各地各級(jí)的人民政府根據(jù)總體規(guī)劃中土地結(jié)構(gòu)以及土地布局調(diào)整等土地資源利的用情況，基于土地利用現(xiàn)狀圖而編制的，一種專門(mén)用來(lái)反映在規(guī)劃期內(nèi)各個(gè)規(guī)劃要素的空間分布以及結(jié)構(gòu)調(diào)整的地圖。土地利用總體規(guī)劃圖是各地政府申請(qǐng)建設(shè)用地所必須的一個(gè)圖件，也是土地利用總體規(guī)劃的重要成果。下面我們就來(lái)對(duì)土地利用總體規(guī)劃圖的制圖方法進(jìn)行研討。

1土地利用總體規(guī)劃圖制圖的基本要求和特點(diǎn)

1.1基本要求

真實(shí)性：規(guī)劃圖不能無(wú)中生有，把事實(shí)上沒(méi)有的東西加到地圖上；也不能有中生無(wú)，把原本有的規(guī)劃要素遺漏了。要具有面積、界線、定位等數(shù)學(xué)上的精確度。

完整性：規(guī)劃圖上除了作為基礎(chǔ)的底圖要素以外，還要落實(shí)到每一項(xiàng)規(guī)劃要素，將各要素具體呈現(xiàn)在規(guī)劃圖圖面空間上，以反映出完整的規(guī)劃意圖。

實(shí)用性：規(guī)劃圖要具有很強(qiáng)的實(shí)用性和可操作性，才能為土地利用的宏觀調(diào)控進(jìn)行管理服務(wù)。

1.2特點(diǎn)

（1）長(zhǎng)期性

土地利用總體規(guī)劃必須與社會(huì)發(fā)展以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期規(guī)劃相適應(yīng)，要從土地利用的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，因此在編制規(guī)劃圖時(shí)，要考慮到這個(gè)規(guī)劃圖需要長(zhǎng)期使用，一般規(guī)劃的年限為10到15年。

（2）動(dòng)態(tài)性

土地利用總體規(guī)劃在一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程中，會(huì)出現(xiàn)許多不確定的因素，當(dāng)出現(xiàn)與規(guī)劃相差甚遠(yuǎn)的情況時(shí)，應(yīng)該按照規(guī)定流程，在通過(guò)審批之后對(duì)規(guī)劃圖進(jìn)行修改和調(diào)整。

（3）低需求性

土地利用總規(guī)劃圖是一種專題地圖，其所要使用的范圍和部門(mén)都有限，所以一般只需要4到10分的成圖量，而不是像旅游觀光地圖那些需要大量生產(chǎn)。

2傳統(tǒng)的土地利用總規(guī)劃制圖法

2.1編制程序

長(zhǎng)期以來(lái)，由于一直受到技術(shù)等條件的限制，我國(guó)傳統(tǒng)的土地利用總體規(guī)劃制圖都是采用手工的方式。又由于規(guī)劃圖所具有的獨(dú)特特點(diǎn)，因而其與其他地圖的編制方法有著很大的不同。我們所了解的編制程序如下：

（1）選擇最新的土地利用現(xiàn)狀圖作為規(guī)劃圖的底圖；

（2）根據(jù)規(guī)劃中確定的各規(guī)劃要素描繪規(guī)劃原圖；

（3）以《規(guī)程》圖例的顏色為參考，調(diào)制各種需要的顏色。

（4）根據(jù)描繪的用地區(qū)界線的圖斑著色；

（5）繪制規(guī)劃的公路、鐵路的線狀要素；

（6）添加注記；

（7）整飾圖名、圖例、面積匯總表以及圖廓等圖面要素；

2.2傳統(tǒng)規(guī)劃制圖的局限性

（1）變更性差

在這種傳統(tǒng)手工制圖方法中，難免會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)誤或者遺漏等情況，而出現(xiàn)之后又難以修正，例如將某本應(yīng)為黃色的農(nóng)田用地著上了綠色的林地顏色，等顏料干了以后就幾乎不能更改了。而且，在土地利用規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)需要局部調(diào)整規(guī)劃圖的情況時(shí)，由于原圖無(wú)法修改，所以只能重新再編制規(guī)劃圖。這種較差的變更性不利于土地利用規(guī)劃的動(dòng)態(tài)管理。

（2）保存性差

由于土地利用總體規(guī)劃圖具有長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，這就要求規(guī)劃圖要在整個(gè)規(guī)劃期的長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)都可以正確反映規(guī)劃內(nèi)容。而傳統(tǒng)的規(guī)劃圖由于是采用水彩顏料繪制的，日久容易掉色，當(dāng)規(guī)劃圖經(jīng)常接觸陽(yáng)光水汽的話，褪色會(huì)更加快，而當(dāng)褪色到一定程度時(shí)，這個(gè)規(guī)劃圖就無(wú)法再使用了。

（3）質(zhì)量難保證

由于采用手工顏料繪制，對(duì)于大面積的斑塊著色時(shí)易出現(xiàn)作色不均勻，還會(huì)出現(xiàn)著色的接痕，影響了整個(gè)規(guī)劃圖圖面的美觀和整潔。這種情況對(duì)于林業(yè)用地的斑塊繪制最為明顯，某些山區(qū)市縣的林業(yè)用地非常廣泛，圖斑破碎，面積較大，因而制圖專業(yè)人員也無(wú)法做到均勻著色。再者，由于規(guī)劃圖需要復(fù)制幾份，對(duì)此，在不同規(guī)劃圖上的同一斑塊由于著色人員、方式以及時(shí)間的不同也會(huì)出現(xiàn)偏差不不均，從而使的規(guī)劃圖的質(zhì)量難以得到保證。

3利用蒼穹軟件進(jìn)行土地利用總規(guī)劃制圖

在這里我們通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地調(diào)查的成果來(lái)編制土地利用現(xiàn)狀圖，借此說(shuō)明蒼穹軟件對(duì)于土地利用總體規(guī)劃制圖的原則和方法。

3.1縣級(jí)標(biāo)準(zhǔn)分幅土地利用現(xiàn)狀圖的編制

制作原圖，包括土體利用現(xiàn)狀圖以及規(guī)劃的原稿圖。土地利用現(xiàn)狀圖可以直接選用經(jīng)過(guò)最新變更調(diào)查后的基期現(xiàn)狀圖；規(guī)劃原稿圖是指以土地利用現(xiàn)狀圖為基礎(chǔ)，根據(jù)用地布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的規(guī)劃要求，描繪出各規(guī)劃要素以及用地區(qū)的范圍界線。

縣級(jí)標(biāo)準(zhǔn)分幅土地利用現(xiàn)狀圖是各級(jí)圖件編制的基礎(chǔ)，要以調(diào)查的底圖作為基礎(chǔ)，按照相關(guān)規(guī)定采用合適的圖示圖例，通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)來(lái)生成含有權(quán)屬界線、地類屬性、地類界線、行政區(qū)域界線以及地理名稱注記等要素的標(biāo)準(zhǔn)分幅土地利用現(xiàn)狀的電子圖。標(biāo)準(zhǔn)分幅土地利用現(xiàn)狀圖的內(nèi)容和比例尺應(yīng)該要跟調(diào)查的圖鑒相吻合。

3.2利用蒼穹軟件編繪土地利用規(guī)劃圖的要求

①要能夠全面地反編制區(qū)域的土地利用現(xiàn)狀、利用特點(diǎn)、分布規(guī)律以及各個(gè)要素之間的相互關(guān)系；

②要體現(xiàn)出土地調(diào)查成果的完整性、實(shí)用性、現(xiàn)狀性以及科學(xué)性。

③對(duì)于土地利用現(xiàn)狀的分類要按照相關(guān)規(guī)范來(lái)執(zhí)行，對(duì)于土地利用圖的圖斑要定位準(zhǔn)確，并有統(tǒng)一的選取指標(biāo)；

④對(duì)土體利用的現(xiàn)狀資料和新增的重要地物要素要廣泛收集，并根據(jù)相關(guān)的資料來(lái)進(jìn)行修編；

⑤通過(guò)任何計(jì)算機(jī)的交互編制，以土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，并形成數(shù)字化成果；

⑥對(duì)符號(hào)、注記等要素要正確、清晰，對(duì)內(nèi)容的選取以及表示要做到層次分明；

3.3利用蒼穹軟件制圖的具體方法（以1:1萬(wàn)為比例）

①1:1萬(wàn)單幅土地利用圖圖廓的整飾：

設(shè)置內(nèi)外圖廓線設(shè)置圖廓模板設(shè)置圖例高級(jí)設(shè)置詳細(xì)比例尺設(shè)置詳細(xì)結(jié)合表設(shè)置圖廓整飾注記設(shè)置詳細(xì)網(wǎng)格設(shè)置行政界線；

對(duì)于編制不同比例尺時(shí)，只需在‘設(shè)置比例尺’環(huán)節(jié)選擇所需要的比例尺即可。

3.4輸出規(guī)劃圖形

在設(shè)置好土地利用總規(guī)劃的電子圖之后，就可以進(jìn)行規(guī)劃圖形的輸出。對(duì)于規(guī)劃圖形的輸出方式，可以采用屏幕輸出，屏幕輸出的話既可以輸出全圖，也可以只輸出其中的一部分，并且可以放大縮小；也可以采用繪圖儀將計(jì)算機(jī)中的規(guī)劃圖形按照一定的比例繪制在圖紙上。

結(jié)束語(yǔ)

相比于傳統(tǒng)的土體利用規(guī)劃圖制圖，蒼穹軟件制圖擁有成本低、色彩豐富、動(dòng)態(tài)性強(qiáng)、輸出形式多樣以及方便查詢等優(yōu)勢(shì)，其形成圖美觀、實(shí)用，而且便于管理，因而得到了各地政府和相關(guān)部門(mén)的贊同認(rèn)可，是一種比較高效、經(jīng)濟(jì)和優(yōu)質(zhì)的制圖技術(shù)。在規(guī)劃后期的管理上，它還具有數(shù)據(jù)庫(kù)動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)更新、規(guī)劃指標(biāo)管理、規(guī)劃方案調(diào)整等便捷功能，數(shù)據(jù)格式通用，可與多行業(yè)共享數(shù)據(jù)成果。

參考文獻(xiàn)

[1]劉南,鄭家文,王利軍.計(jì)算機(jī)制圖綜合的研究進(jìn)展[J].測(cè)繪科技通訊，1993（03）：

[2]何梅,陳龍乾,宋莉.基于ArcGIS的縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃圖編制方法研究——以連云港市海州區(qū)為例[J].安徽農(nóng)學(xué)通報(bào)(上半月刊),2010(23)：

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關(guān)鍵詞： 土地利用規(guī)劃；存在問(wèn)題；解決辦法

Abstract: the general land use planning from the current existing problems (index allocation is not reasonable, the plan layout not science, planning rigid control strong, etc), the thesis analyzes its existing reason and influence, and discusses the corresponding solution.

Key words: the land use planning; Existing problems; solution

中圖分類號(hào)：F301.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

第三輪土地利用總體規(guī)劃已經(jīng)實(shí)施一年多時(shí)間了，實(shí)踐證明，通過(guò)新一輪規(guī)劃修編，我們?cè)趯?duì)規(guī)劃的認(rèn)識(shí)和編制上取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。例如，土地利用總體規(guī)劃的地位被提到了前所未有的高度，這就為規(guī)劃的順利實(shí)施打下了牢固的基礎(chǔ)；在編制的時(shí)候應(yīng)用了現(xiàn)代信息技術(shù)，為規(guī)劃的科學(xué)性和準(zhǔn)確性提供了強(qiáng)有力的保障；在編制理念上引入了彈性理念，加強(qiáng)分區(qū)管制等，使得規(guī)劃更加靈活和切合實(shí)際。但是，我們應(yīng)該看到，新一輪規(guī)劃編制中依然存在著一些值得進(jìn)一步探討的問(wèn)題，認(rèn)清并解決這些問(wèn)題才能使得土地利用總體規(guī)劃更加科學(xué)和實(shí)用。

1 新一輪規(guī)劃修編的背景

上輪規(guī)劃（1997～2010 年規(guī)劃）解決了有規(guī)劃的問(wèn)題，鑒于當(dāng)時(shí)的理論和技術(shù)水平有限，規(guī)劃的科學(xué)性和實(shí)用性不是很強(qiáng)。由于對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)測(cè)不足，導(dǎo)致一些地區(qū)特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)建設(shè)用地供給嚴(yán)重不足，很多地方在規(guī)劃實(shí)施中期已經(jīng)出現(xiàn)無(wú)地可用的局面。由于前兩輪規(guī)劃圖件基本都是手工繪制，實(shí)際應(yīng)用中存在諸多不便。近年來(lái)，隨著地理信息系統(tǒng)技術(shù)的飛速發(fā)展，國(guó)家在國(guó)土資源信息化建設(shè)投入不斷增加，這便為新一輪規(guī)劃修編提供了契機(jī)。

2 新一輪規(guī)劃修編存在的問(wèn)題

2.1 規(guī)劃指標(biāo)分配不合理

土地利用總體規(guī)劃最關(guān)鍵的一點(diǎn)是規(guī)劃指標(biāo)的分配。本輪土地利用規(guī)劃指標(biāo)分配主要存在兩個(gè)問(wèn)題：一是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)，導(dǎo)致建設(shè)用地指標(biāo)嚴(yán)重不足。規(guī)劃修編工作具有一定的時(shí)限性。例如廣東省在2005年便著手新一輪土地利用總體規(guī)劃的前期研究，2007年即全面開(kāi)展了新一輪的土地利用總體規(guī)劃編制。由于規(guī)劃編制首要任務(wù)就是分配規(guī)劃指標(biāo)，而利用2006年的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)作為基數(shù)進(jìn)行規(guī)劃指標(biāo)的分配，未能充分預(yù)見(jiàn)規(guī)劃編制期間土地利用發(fā)展對(duì)規(guī)劃指標(biāo)造成的影響，而在落實(shí)規(guī)劃指標(biāo)時(shí)是用的2009年的二調(diào)底圖，導(dǎo)致新一輪規(guī)劃指標(biāo)被提前“占用”，部分縣市甚至出現(xiàn)了建設(shè)用地指標(biāo)負(fù)增長(zhǎng)現(xiàn)象。二是在土地利用規(guī)劃指標(biāo)分配時(shí)，忽視了區(qū)域發(fā)展的不平衡性。不同區(qū)域之間自然條件、 經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和所處的發(fā)展階段都有所不同, 土地資源稟賦、 土地利用特點(diǎn)也有很大差異。[1] 在分配規(guī)劃指標(biāo)時(shí)，地方政府往往對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度及潛力、 區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等研究不足, 更多的根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)層決定的發(fā)展方向來(lái)進(jìn)行指標(biāo)分配，主觀色彩比較嚴(yán)重，使得指標(biāo)分配不合理，導(dǎo)致日后土地規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中頻繁調(diào)整。

2. 2 空間布局有待優(yōu)化

土地利用總體規(guī)劃的一個(gè)重要目的就是合理引導(dǎo)土地利用發(fā)展，優(yōu)化土地利用空間布局，緩解社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)土地資源之間的矛盾。雖然，目前土地利用總體規(guī)劃中均設(shè)有相關(guān)章節(jié)論述土地利用的布局優(yōu)化，但大多形同虛設(shè)。實(shí)際上許多市縣的規(guī)劃布局根本沒(méi)有進(jìn)行過(guò)專題研究，領(lǐng)導(dǎo)怎么說(shuō)就怎么布局，企業(yè)喜歡哪里就將項(xiàng)目規(guī)劃到哪里。這樣不僅不能優(yōu)化土地利用的空間布局，而且不利于土地資源，尤其是優(yōu)質(zhì)耕地的保護(hù)。

2.3 剛性有余，彈性不足

長(zhǎng)期以來(lái)，土地利用總體規(guī)劃給人的感覺(jué)就是剛性有余，彈性不足。雖然，第三輪土地利用總體規(guī)劃引入了擴(kuò)展區(qū)理念，從某種程度上緩解了土地利用總體規(guī)劃的剛性過(guò)強(qiáng)問(wèn)題，通過(guò)擴(kuò)展邊界的劃定和嚴(yán)格管理，能有效約束住宅、工業(yè)和公共設(shè)施類項(xiàng)目的分散選址，以控制城鎮(zhèn)無(wú)序擴(kuò)張，保護(hù)自然生態(tài)資源。[2]但是，擴(kuò)展區(qū)有它的局限性，擴(kuò)展區(qū)更多的是保障城市擴(kuò)張的靈活性，而建成區(qū)以外以及一些需要單獨(dú)選址的項(xiàng)目則得不到保障。通過(guò)一年多的規(guī)劃實(shí)施可以發(fā)現(xiàn)，許多單獨(dú)選址的項(xiàng)目由于規(guī)劃編制時(shí)未能準(zhǔn)確定位，而需要進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整。

3上述問(wèn)題的解決辦法探討

3.1 查清現(xiàn)狀，合理預(yù)測(cè)及分配指標(biāo)

從規(guī)劃指標(biāo)下達(dá)至規(guī)劃完成實(shí)施，期間有兩至三年間隔，僅僅依靠土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進(jìn)行指標(biāo)分配會(huì)導(dǎo)致指標(biāo)預(yù)測(cè)不足。故應(yīng)在下達(dá)規(guī)劃指標(biāo)前，結(jié)合前期研究切實(shí)查清土地利用現(xiàn)狀，在現(xiàn)狀數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，合理預(yù)測(cè)規(guī)劃基期年的土地利用數(shù)據(jù)，根據(jù)預(yù)測(cè)的數(shù)據(jù)來(lái)進(jìn)行指標(biāo)的分配才能到得較為合理的指標(biāo)分配方案。由于土地利用規(guī)劃指標(biāo)實(shí)行總量控制，為了維護(hù)土地規(guī)劃的權(quán)威性，可對(duì)上輪規(guī)劃期末突破規(guī)劃指標(biāo)用地的市縣，在分配指標(biāo)時(shí)結(jié)合上輪規(guī)劃，根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)予以扣減建設(shè)用地指標(biāo)，將獎(jiǎng)懲制度跟規(guī)劃編制結(jié)合起來(lái)。

3.2將建設(shè)用地指標(biāo)分配跟增加城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)合

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。[3]在下一輪規(guī)劃編制中可嘗試在規(guī)劃中增加一項(xiàng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)，通過(guò)寫(xiě)入土地利用總體規(guī)劃，使得城鄉(xiāng)掛鉤項(xiàng)目能夠更好地實(shí)施和管理。綜合考慮各地市的情況，對(duì)一些位于限制發(fā)展區(qū)的、土地利用水平不集約的或是上輪規(guī)劃違法用地較多的市縣，規(guī)定部分項(xiàng)目只能通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤獲得規(guī)劃指標(biāo)，這樣既可兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展又可切實(shí)提高節(jié)約用地水平。

3.3 充分利用信息技術(shù)建立預(yù)測(cè)模型

第三輪規(guī)劃修編相較于第二輪在信息技術(shù)的應(yīng)用上已經(jīng)充分很多了。但是目前的應(yīng)用仍處于較低層次，僅僅用到一些信息軟件的編輯和制圖功能，幾乎沒(méi)有用到空間分析功能。下一輪規(guī)劃編制時(shí)應(yīng)更多地借助信息技術(shù)的空間分析及其他高級(jí)功能，建立合理的動(dòng)態(tài)預(yù)測(cè)模型，計(jì)算各種關(guān)鍵因素的相互作用效果，尋找最優(yōu)的土地利用的發(fā)展布局，真正做到科學(xué)合理地預(yù)測(cè)城市土地利用的發(fā)展。只有建立在科學(xué)預(yù)測(cè)之上的布局優(yōu)化才能真正促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源保護(hù)相協(xié)調(diào)。

3.4 靈活落實(shí)規(guī)劃指標(biāo)

土地利用總體規(guī)劃畢竟周期較長(zhǎng)，在如今社會(huì)高速發(fā)展的時(shí)期，想要準(zhǔn)確預(yù)測(cè)十年間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況是不可能的。重點(diǎn)項(xiàng)目的用地安排也不可能在規(guī)劃編制時(shí)就能完全準(zhǔn)確確定下來(lái)，嚴(yán)格將指標(biāo)落實(shí)到地塊的結(jié)果將導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施期間因項(xiàng)目位置偏移或規(guī)模增減而頻繁調(diào)整規(guī)劃。實(shí)施有擴(kuò)展區(qū)的用途管制可以嚴(yán)格但又靈活地控制城市有序擴(kuò)張，對(duì)于規(guī)劃近期的重點(diǎn)項(xiàng)目也基本可以通過(guò)項(xiàng)目前期研究確定位置和規(guī)模，但是遠(yuǎn)期的規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目大多只有初步意向，有些線狀項(xiàng)目甚至連走向都不能完全確定。這種情況下，要將規(guī)劃指標(biāo)全部落實(shí)到地塊，要么在未確定位置和規(guī)模的情況下隨意切割圖斑，要么忽視遠(yuǎn)期項(xiàng)目用地，先將指標(biāo)安排到別處，不管是哪種情況都將導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施時(shí)不可避免地進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整。建議在規(guī)劃編制時(shí)，合理保留部分規(guī)劃指標(biāo)，不落實(shí)到地塊，將其分配給不能確定位置和規(guī)模的遠(yuǎn)期重點(diǎn)項(xiàng)目，以增加規(guī)劃的靈活性。當(dāng)然，針對(duì)這種項(xiàng)目需要在規(guī)劃實(shí)施管理中配以相應(yīng)的管理辦法，既要在項(xiàng)目審查時(shí)嚴(yán)于一般符合規(guī)劃的項(xiàng)目，又在辦理用地手續(xù)時(shí)較不符合規(guī)劃的項(xiàng)目簡(jiǎn)單。

總之，土地利用規(guī)劃是對(duì)未來(lái)土地利用的一種宏觀的預(yù)測(cè)安排，規(guī)劃期間存在很多不確定的影響因素，未來(lái)的土地利用規(guī)劃編制工作肯定會(huì)引入更多的先進(jìn)技術(shù)和規(guī)劃理念，使得土地利用總體規(guī)劃更加科學(xué)和完善。

參考文獻(xiàn)

[1] 魏長(zhǎng)晶, 王振偉, 李江風(fēng).土地利用總體規(guī)劃存在的幾個(gè)問(wèn)題及新形勢(shì)下的戰(zhàn)略趨向[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)2006, 34( 9) : 1993- 1994

篇3

【關(guān)鍵詞】土地利用總體規(guī)劃；存在問(wèn)題；對(duì)策

土地是人類賴以生存和發(fā)展的根本，也是安邦立國(guó)之基。中國(guó)人多地少，耕地資源匱乏。有限的土地資源供給與日益增長(zhǎng)的土地需求之間的矛盾長(zhǎng)期存在。近年來(lái)，土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施，對(duì)保障國(guó)家糧食安全，促進(jìn)集約節(jié)約用地，優(yōu)化配置土地資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。但是，作為協(xié)調(diào)各行業(yè)、各部門(mén)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)綜合平臺(tái)的土地規(guī)劃還存在著諸多問(wèn)題需要及時(shí)解決，以保障土地規(guī)劃的作用充分發(fā)揮。

1 土地利用總體規(guī)劃的概念

土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的要求，以及因地制宜的原則，運(yùn)用土地利用方面的專業(yè)知識(shí)對(duì)土地的開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)在空間上和時(shí)間上所做的總體安排和總體布局，是國(guó)家實(shí)行土地用途管制的重要基礎(chǔ)。亦即以區(qū)域內(nèi)全部的土地為對(duì)象，對(duì)土地利用、開(kāi)發(fā)、整治和保護(hù)等方面所做的統(tǒng)籌安排[1]。

2 土地利用總體規(guī)劃中存在問(wèn)題

2.1 土地利用總體規(guī)劃的法律地位不高

土地規(guī)劃是政府進(jìn)行土地宏觀管理，合理配置土地資源的重要手段。土地利用總體規(guī)劃的法律地位沒(méi)有得到應(yīng)有尊重。從規(guī)劃的實(shí)施情況來(lái)看，各地規(guī)劃指標(biāo)被提前突破、先用地后規(guī)劃、違反規(guī)劃和隨意修改規(guī)劃的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，認(rèn)為規(guī)劃就是“紙上畫(huà)畫(huà)，墻上掛掛”[2]。這與一些地方領(lǐng)導(dǎo)規(guī)劃意識(shí)薄弱，依法行政觀念不強(qiáng)，輕視土地利用總體規(guī)劃的法律地位，忽視土地利用總體規(guī)劃作為法律的嚴(yán)肅性有一定關(guān)系。

2.2 公眾參與意識(shí)薄弱

在土地規(guī)劃中，公眾參與積極性不高[3]。究其原因，其一是政府沒(méi)有像其他發(fā)達(dá)國(guó)家政府一樣為公眾提供充分的參與機(jī)會(huì)和條件，其二是公眾對(duì)自身知識(shí)或者專業(yè)理念持有懷疑態(tài)度，從而導(dǎo)致參與意識(shí)淡薄、參與氣氛不高漲。其三是公眾誤認(rèn)為土地規(guī)劃是國(guó)家或者政府層面上的事情，與自己毫不相干，因而持一種“事不關(guān)己，高高掛起”的態(tài)度和心理，從而降低參與的積極性。

2.3 土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃關(guān)系不清，協(xié)調(diào)不好

土地利用總體規(guī)劃本身存在可操作性不強(qiáng)的問(wèn)題。在實(shí)際的操作中，土地利用總體規(guī)劃跟隨城市規(guī)劃走的現(xiàn)象較為普遍。比如，往往都是編制了城市規(guī)劃之后，按照城市規(guī)劃確定的用地規(guī)模和布局再來(lái)編制土地利用總體規(guī)劃[4]，致使土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃關(guān)系理不順、理不清。與此同時(shí)，各地都把經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在首位，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致農(nóng)用地的轉(zhuǎn)換，保護(hù)耕地這一“基本國(guó)策”將屈從于地方政府的局部利益。致使建設(shè)與糧食難以保持平衡。

3 對(duì)策建議

3.1 加強(qiáng)立法，嚴(yán)格執(zhí)法

抓緊出臺(tái)《土地規(guī)劃法》，并將其作為一部與《民法》、《刑法》等具有相同威懾力的法律固定下來(lái)。及時(shí)研究相關(guān)配套的法律法規(guī)，從而使整個(gè)土地規(guī)劃法律制度體系完整、層次分明，結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)部協(xié)調(diào)、體例科學(xué)[5]。真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，對(duì)違法現(xiàn)象毫不姑息，提高違法成本，進(jìn)而形成完善的執(zhí)法監(jiān)督體系，完整的反饋機(jī)制。目的在于通過(guò)法律法規(guī)的形式約束、引導(dǎo)、影響地方的土地利用及規(guī)劃管理。

3.2 提高公眾參與度

土地利用總體規(guī)劃不只是國(guó)家和地方政府的重大決策，它的執(zhí)行也與每個(gè)老百姓息息相關(guān)。根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情，完全效仿美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的公眾參與制度也不大現(xiàn)實(shí)[6]。但從社會(huì)的發(fā)展、社會(huì)的公平角度出發(fā)，我們需要民主的科學(xué)的進(jìn)行土地利用，在制定、修改、實(shí)施土地規(guī)劃的整個(gè)過(guò)程中提高公眾參與度，建立完善的公眾參與、監(jiān)督渠道和環(huán)境，保證土地規(guī)劃接地氣，有人氣，順利實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。

3.3 理順兩規(guī)關(guān)系，加強(qiáng)兩規(guī)之間的銜接，建立部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

土地利用總體規(guī)劃是對(duì)整個(gè)區(qū)域的規(guī)劃，城市規(guī)劃是土地規(guī)劃的一部分。從規(guī)劃范圍的角度來(lái)看，兩者是面與點(diǎn)、整體與局部的關(guān)系[7]。土地規(guī)劃和城市規(guī)劃均服務(wù)于城市建設(shè)發(fā)展，只有做好兩個(gè)規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合，才能促進(jìn)城市持續(xù)、健康、快速發(fā)展。要使兩規(guī)協(xié)調(diào)一致，可在城市總體規(guī)劃中進(jìn)一步強(qiáng)化土地資源的重要性，以土地資源的可持續(xù)利用作為城市可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，建立立體的土地利用觀。土地利用總體規(guī)劃在強(qiáng)調(diào)“一要吃飯，二要建設(shè)”的前提下，也要強(qiáng)調(diào)發(fā)展是硬道理，加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。解決吃飯問(wèn)題需要保護(hù)耕地，但更需要通過(guò)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，尤其是農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展來(lái)根本解決吃飯問(wèn)題。因此，只有做好土地管理部門(mén)與城市規(guī)劃管理部門(mén)之間的有效銜接，及時(shí)進(jìn)行溝通交流，使兩規(guī)在指導(dǎo)思想、規(guī)劃圖件、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等進(jìn)行相互銜接，建立土地規(guī)劃與城市規(guī)劃相互結(jié)合、相互支持的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，才能保證土地利用總體規(guī)劃的全面實(shí)施和城市發(fā)展的用地需求[8]，從而形成互利共贏、互補(bǔ)協(xié)調(diào)的格局。

4 總結(jié)

通過(guò)分析可知，只有提高土地利用總體規(guī)劃的法律地位，真正將規(guī)劃當(dāng)成法律，規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施都按照法律進(jìn)行。并在規(guī)劃的編制過(guò)程中鼓勵(lì)倡導(dǎo)公眾積極參與規(guī)劃編制，為公眾提供合適的渠道和機(jī)會(huì)，進(jìn)而提高公眾的參與度和規(guī)劃的透明度。還要理清土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃兩者之間的關(guān)系，加強(qiáng)土地管理部門(mén)和城市規(guī)劃部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)，才能最終實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)。

【參考文獻(xiàn)】

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[2]李龍浩，張春雨.加拿大土地規(guī)劃制度研究[J].中國(guó)土地科學(xué)，2000，14（6）：38-42.

[3]張子楨.土地規(guī)劃的公眾參與研究[D].內(nèi)蒙古大學(xué)，2014，5.

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[5]嚴(yán)金明.土地規(guī)劃立法的導(dǎo)向選擇及法律框架構(gòu)建[J].中國(guó)土地科學(xué)，2008，22（11）：4-9.

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篇4

兩個(gè)規(guī)劃出現(xiàn)矛盾和問(wèn)題，不僅有規(guī)劃編制及實(shí)施上的原因，也有規(guī)劃之外的問(wèn)題。因此在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編期間，兩個(gè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)需要各個(gè)方面一起努力去解決。

重新認(rèn)識(shí)兩個(gè)規(guī)劃的地位和關(guān)系

就我國(guó)現(xiàn)有的規(guī)劃體系而言，城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃均是屬于國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的下一層次的規(guī)劃，城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是具有同等法律地位的部門(mén)規(guī)劃，兩者不是局部和整體的關(guān)系，而是在某些層面上互為依據(jù)、彼此銜接的關(guān)系，兩者均要以區(qū)域規(guī)劃為依據(jù)。

比較理想的狀況是編制區(qū)域規(guī)劃，把土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃作為區(qū)域規(guī)劃的兩個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行編制和協(xié)調(diào)，矛盾就比較容易解決。但目前法律對(duì)區(qū)域規(guī)劃的編制權(quán)沒(méi)有明確約定。由于歷史原因，區(qū)域規(guī)劃的職能留在了以前的國(guó)家計(jì)委，也就是現(xiàn)在的國(guó)家發(fā)改委。但發(fā)改委的區(qū)域規(guī)劃技術(shù)力量與管理基礎(chǔ)比較薄弱，各級(jí)政府目前也很難下決心組織龐大的隊(duì)伍，花費(fèi)較多的時(shí)間和費(fèi)用來(lái)編制區(qū)域規(guī)劃。由于兩個(gè)規(guī)劃內(nèi)容相互交叉且部門(mén)管理的側(cè)重點(diǎn)有所不同，這種相互滲透之勢(shì)如果不進(jìn)行規(guī)范和協(xié)調(diào)，勢(shì)必會(huì)形成新的矛盾和沖突。

比較現(xiàn)實(shí)的是由政府組織編制各個(gè)層次的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是在一定地域范圍內(nèi)妥善處理各城鎮(zhèn)之間、單個(gè)或數(shù)個(gè)城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)群體之間及群體與外部環(huán)境之間關(guān)系，為達(dá)到地域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益最佳的發(fā)展目標(biāo)而進(jìn)行的規(guī)劃。這樣，城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在區(qū)域規(guī)劃的指導(dǎo)下，對(duì)土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃均起到指導(dǎo)和規(guī)范的作用，也為兩者的協(xié)調(diào)提供了操作平臺(tái)。

改進(jìn)規(guī)劃理念與工作路線

城市建設(shè)規(guī)劃部門(mén)和土地規(guī)劃部門(mén)均應(yīng)變革規(guī)劃理念，要真正樹(shù)立以人為本的理念、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理念、理性發(fā)展的理念、開(kāi)放的理念。要用科學(xué)的發(fā)展觀指導(dǎo)新一輪土地利用總體規(guī)劃的編制，注意兩個(gè)規(guī)劃的銜接。正確處理好城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地資源合理開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，各地政府要擯棄過(guò)去那種只顧局部利益和眼前利益，以大量消耗土地等資源為代價(jià)，片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政績(jī)觀和發(fā)展觀。城市總體規(guī)劃尤其應(yīng)樹(shù)立耕地保護(hù)的觀念，尤其是基本農(nóng)田的保護(hù)，合理利用和珍惜每寸土地，科學(xué)地引導(dǎo)和控制城市規(guī)模發(fā)展。在一些有分歧的重大問(wèn)題上要加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，努力探索有中國(guó)特色的土地集約利用的城市持續(xù)發(fā)展道路。

在工作路線上，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)由“自上而下”的“集權(quán)制”轉(zhuǎn)為“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的“契約制”，上、下級(jí)規(guī)劃應(yīng)該相互借鑒，互為依據(jù)，科學(xué)合理地確定耕地占用的控制指標(biāo)，并與同級(jí)城市總體規(guī)劃密切結(jié)合，統(tǒng)籌考慮城市建設(shè)發(fā)展和嚴(yán)格保護(hù)耕地的需要。

統(tǒng)一規(guī)劃審批

為加強(qiáng)兩個(gè)規(guī)劃在用地安排上的協(xié)調(diào)與落實(shí)，提高規(guī)劃的審批和實(shí)施效率，同一級(jí)別的兩項(xiàng)規(guī)劃的審批部門(mén)應(yīng)該一致，統(tǒng)一規(guī)劃審批制度。同時(shí)應(yīng)該建立同步編制制度，加強(qiáng)政府土地管理部門(mén)與城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃部門(mén)的協(xié)作，做好兩個(gè)規(guī)劃的銜接工作。城市建設(shè)規(guī)劃部門(mén)和土地規(guī)劃部門(mén)在規(guī)劃編制和修編過(guò)程中應(yīng)組成規(guī)劃編制統(tǒng)一協(xié)調(diào)小組，實(shí)現(xiàn)兩種規(guī)劃在用地指標(biāo)、布局和保護(hù)控制等方面的協(xié)調(diào)一致，確保兩大規(guī)劃在編制和實(shí)施過(guò)程中的一致性和可操作性，形成共同參與的良好環(huán)境。

此外，特別要注意加強(qiáng)兩個(gè)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督管理，嚴(yán)格依法辦事，嚴(yán)肅查處違法建設(shè)和用地案件。土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，就具有法律效力，不得隨意變動(dòng)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。

統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范

根據(jù)原來(lái)兩個(gè)規(guī)劃各自使用的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行協(xié)調(diào)統(tǒng)一，重新確定一個(gè)可供兩項(xiàng)規(guī)劃都適用的用地分類標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一規(guī)定兩個(gè)規(guī)劃的規(guī)劃期限以及所采用的有關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)口徑。通過(guò)統(tǒng)一與規(guī)劃有關(guān)的各種規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)手段和編制方法，以達(dá)到兩個(gè)規(guī)劃在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和規(guī)劃指標(biāo)等方面的協(xié)調(diào)一致。

這里需要注意三點(diǎn)：一是城市規(guī)劃區(qū)范圍劃定要協(xié)調(diào)。規(guī)劃區(qū)范圍劃得過(guò)大，城市規(guī)劃行政管理部門(mén)實(shí)際上是管不過(guò)來(lái)的，與土地利用總體規(guī)劃及土地管理部門(mén)的矛盾也會(huì)比較多些。從城市發(fā)展建設(shè)的實(shí)際需要考慮，城市規(guī)劃區(qū)范圍也不宜過(guò)大，城市規(guī)劃不同于區(qū)域規(guī)劃。

二是人均建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)的協(xié)調(diào)。從建設(shè)現(xiàn)代化的城市角度考慮，對(duì)一些用地條件許可的城市，人均用地可適當(dāng)突破100平方米，但不允許超過(guò)120平方米；重點(diǎn)建制鎮(zhèn)的建設(shè)用地也可以適當(dāng)放寬，但一般鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、集鎮(zhèn)和村莊建設(shè)用地以及分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地要嚴(yán)加控制。

三是兩個(gè)規(guī)劃的用地分類指標(biāo)協(xié)調(diào)。主要是土地利用總體規(guī)劃中的城鎮(zhèn)村莊工礦用地等要進(jìn)一步細(xì)分。目前來(lái)說(shuō)可以對(duì)在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)仍然采用城市用地分類，當(dāng)然為了適應(yīng)國(guó)土資源管理工作可對(duì)其做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與修正，而在規(guī)劃區(qū)外可采用全國(guó)土地利用分類，這樣既可以避免用地分類標(biāo)準(zhǔn)上的相互沖突，也為兩個(gè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)提供了有利條件。兩個(gè)規(guī)劃的城鎮(zhèn)人口指標(biāo)也要統(tǒng)一，建議統(tǒng)一于城鎮(zhèn)建成區(qū)的常住人口口徑為好。

完善相關(guān)法律體系

從現(xiàn)行法律法規(guī)體系看，《城市規(guī)劃法》無(wú)疑為城市規(guī)劃的編制和實(shí)施提供了有力的法律支持，在實(shí)際效果上，城市規(guī)劃的嚴(yán)肅性、科學(xué)性和可實(shí)施性均優(yōu)于土地利用總體規(guī)劃。相比而言，我國(guó)尚無(wú)一部“土地規(guī)劃法”，對(duì)土地利用總體規(guī)劃的法律界定也只限于《土地管理法》的部分章節(jié)，而且對(duì)于違法處罰所言甚少。雖說(shuō)已將土地利用規(guī)劃上升到了法律的高度，以確保規(guī)劃的法律效力，但這種法律效力既不能約束規(guī)劃編制者的意圖，也不能約束規(guī)劃實(shí)施者的意圖，存在較大的隨意性。因此，應(yīng)制定相應(yīng)的“土地規(guī)劃法”，明確土地利用規(guī)劃編制和實(shí)施過(guò)程中的細(xì)則，對(duì)違法行為作出明確的法律界定。此外，應(yīng)借鑒城市規(guī)劃師制度，建立“土地規(guī)劃師”執(zhí)業(yè)資格制度，提高從業(yè)人員素質(zhì)，健全法律約束機(jī)制。

完善相關(guān)規(guī)劃體系，加大配套改革力度

我國(guó)相關(guān)規(guī)劃體系建設(shè)方面，與兩大規(guī)劃有關(guān)的規(guī)劃主要有區(qū)域規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃及其他規(guī)劃。當(dāng)前，由于種種原因，國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃開(kāi)展得還不夠，應(yīng)加強(qiáng)行政區(qū)域國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃的編制工作，建立起在區(qū)域規(guī)劃與國(guó)土規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)、指導(dǎo)下的城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃完善統(tǒng)一的規(guī)劃體系，由整體到局部，由原則到具體，由規(guī)劃到實(shí)施，形成一個(gè)完整的國(guó)土規(guī)劃體系。促進(jìn)兩種規(guī)劃編制思路上的協(xié)調(diào)，從全局和統(tǒng)一城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度進(jìn)行規(guī)劃的編制。

加大配套改革力度，從體制上、機(jī)制上為做好兩個(gè)規(guī)劃銜接工作創(chuàng)造良好的環(huán)境。一是實(shí)行有利于城鄉(xiāng)人口遷移的政策，解決“遷得動(dòng)”的問(wèn)題。二是實(shí)行引導(dǎo)要素集聚的用地政策，解決“流得出”的問(wèn)題。三是實(shí)行有利于小城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策，解決“穩(wěn)得住”的問(wèn)題。四是改革現(xiàn)有的規(guī)劃管理體制，將兩個(gè)規(guī)劃由統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)管理，或者建立有效的溝通機(jī)制。深圳等城市已將土地和城市規(guī)劃部門(mén)合并，成立國(guó)土規(guī)劃局，減少了不少矛盾，金華市目前也采用這種模式。也可參考國(guó)外的做法，地方政府組織有關(guān)機(jī)構(gòu)和專家成立規(guī)劃委員會(huì)，負(fù)責(zé)各項(xiàng)規(guī)劃的編制和協(xié)調(diào)，規(guī)劃委員會(huì)的主席由規(guī)劃師等專家擔(dān)任，而不是由行政長(zhǎng)官擔(dān)任。

提高公眾參與程度

改變目前規(guī)劃建設(shè)中缺少公眾參與的狀況也很重要。群眾監(jiān)督的缺失，為某些急功近利的經(jīng)濟(jì)行為和目光短淺的長(zhǎng)官意志提供了條件，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了不可彌補(bǔ)的損失。而在西方國(guó)家，規(guī)劃建設(shè)體系中的公眾參與是一個(gè)不可或缺的重要環(huán)節(jié)。

篇5

ABSTRACT:Revising City Planning Act into Urban and Rural Planning Act is very important in promoting urban and rural integrated management and improving the current disorder in rural construction. But the revising of the act as well as its enforcement will confront unavoidable challenges.

This paper discussed the possible problems in the act implementation and provided counter-measures respectively.

“城鄉(xiāng)一體化”在規(guī)劃界并不是一個(gè)新鮮的話題，曾經(jīng)還因?yàn)楦魅藢?duì)其含義的不同理解而發(fā)生過(guò)學(xué)術(shù)爭(zhēng)論①;但這些討論多年來(lái)一直是停留在學(xué)術(shù)層面上的探討，在制度和政策方面的推進(jìn)并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。本文討論的“城鄉(xiāng)一體化”，概念界定為對(duì)城市和鄉(xiāng)村實(shí)行“一體化”的規(guī)劃管理。之所以要重新討論這一話題，概因當(dāng)前正在進(jìn)行的《城市規(guī)劃法》修訂中，圈內(nèi)人士建議將原法修訂為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的呼聲甚高，甚至得到主管領(lǐng)導(dǎo)的首肯②。將《城市規(guī)劃法》修訂為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，這樣的修改雖只一字之差，卻是一個(gè)突破性的變革;它意味著，目前仍然在施行的“城鄉(xiāng)分治”的城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理，將被納入一個(gè)統(tǒng)一的制度體系中。這在給城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展帶來(lái)巨大機(jī)遇的同時(shí)，也對(duì)現(xiàn)行的規(guī)劃體系和制度安排提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，規(guī)劃界人士對(duì)此不能不有清醒的認(rèn)識(shí)，并提前做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。

1　實(shí)施城鄉(xiāng)一體化管理是城鄉(xiāng)發(fā)展的大勢(shì)所趨

制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之所以得到較為廣泛的響應(yīng)，是因?yàn)楦母镩_(kāi)放20多年來(lái)，特別是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制10年以來(lái)，城鄉(xiāng)關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下出臺(tái)的《城市規(guī)劃法》已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)形勢(shì)急劇變化下出現(xiàn)的許多新問(wèn)題，這體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

11　鄉(xiāng)村工業(yè)化迅猛發(fā)展帶來(lái)城鄉(xiāng)關(guān)系的重構(gòu)

1978年以來(lái)中國(guó)農(nóng)村改革一個(gè)最為引人注目的現(xiàn)象，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起，它徹底改變了傳統(tǒng)的“城市—工業(yè)，農(nóng)村—農(nóng)業(yè)”的經(jīng)濟(jì)格局。經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，許多地方的農(nóng)村實(shí)際上已經(jīng)成為工業(yè)社會(huì)的一個(gè)組成部分;城市與鄉(xiāng)村的空間界限日趨模糊，與城市生產(chǎn)和生活相關(guān)的功能設(shè)施越來(lái)越多地轉(zhuǎn)移到以前的農(nóng)村地區(qū)，使得傳統(tǒng)概念上的城市和鄉(xiāng)村的特征發(fā)生根本變化，這在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)體現(xiàn)得尤其顯著。在城市化加速發(fā)展的形勢(shì)下，仍然要把城市規(guī)劃的工作范圍囿于“城市”，試圖通過(guò)人為地劃定城市規(guī)劃區(qū)來(lái)區(qū)分城鄉(xiāng)空間界限，不僅已經(jīng)變得十分困難，也不符合城鄉(xiāng)聯(lián)系日益緊密的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求。21世紀(jì)將是中國(guó)城市化加速發(fā)展的時(shí)期，把城鄉(xiāng)人居環(huán)境建設(shè)納入統(tǒng)一的規(guī)劃管理，已是城鄉(xiāng)空間發(fā)展的大勢(shì)所趨。

12　鄉(xiāng)村建設(shè)的無(wú)序發(fā)展亟待加強(qiáng)規(guī)劃調(diào)控

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展造成的直接后果，是鄉(xiāng)村地區(qū)的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度明顯增加，非農(nóng)用地規(guī)模的迅速擴(kuò)大。由于這種類型的工業(yè)化是由基層政府和農(nóng)民個(gè)體自下而上發(fā)起的，帶有極大的自發(fā)性和盲目性。在短期經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，農(nóng)村土地結(jié)構(gòu)的調(diào)整、鄉(xiāng)村地區(qū)居民點(diǎn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)、城鄉(xiāng)地域結(jié)合部的集體土地出讓，都往往呈現(xiàn)秩序混亂的狀態(tài)，造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)和環(huán)境破壞。

但長(zhǎng)期以來(lái)的“城鄉(xiāng)分治”，也形成了規(guī)劃建設(shè)管理上的“二元”體制。現(xiàn)階段我國(guó)城市規(guī)劃管理的權(quán)限被界定在劃定的城市規(guī)劃區(qū)范圍，在此以外的鄉(xiāng)村建設(shè)是執(zhí)行另一系列的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，不在城市規(guī)劃的工作權(quán)力范圍之內(nèi)。雖然鄉(xiāng)村建設(shè)也不是無(wú)法可依，但由于缺乏有力的管理機(jī)構(gòu)和規(guī)劃的實(shí)施機(jī)制，其監(jiān)管力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于城市地區(qū)，不可避免地出現(xiàn)大量的違法用地和違章建設(shè)活動(dòng)。

而對(duì)于這些活動(dòng)，城市規(guī)劃的控制管理權(quán)由于體制的限制很難有所作為，導(dǎo)致這些地區(qū)的無(wú)序發(fā)展?fàn)顩r愈演愈烈。因此，打破規(guī)劃管理上的“二元”體制，整合城鄉(xiāng)兩個(gè)規(guī)劃系統(tǒng)就成為當(dāng)務(wù)之急。

13　建設(shè)用地的保護(hù)和利用急需規(guī)劃引導(dǎo)

現(xiàn)階段我國(guó)城市規(guī)劃的性質(zhì)基本定位于城市建設(shè)用地規(guī)劃，非建設(shè)用地的保護(hù)和利用主要由土地利用總體規(guī)劃承擔(dān)。但后者的出發(fā)點(diǎn)主要是立足于控制建設(shè)用地規(guī)模，保護(hù)耕地;而對(duì)于如何更有效地利用非建設(shè)用地，使其對(duì)生態(tài)環(huán)境的改善發(fā)揮更大作用則缺乏積極的引導(dǎo)。事實(shí)上，農(nóng)田、山體、林地、水域等非建設(shè)用地，對(duì)于人居環(huán)境發(fā)揮著極其重要的生態(tài)功能，在規(guī)劃中不應(yīng)當(dāng)只是消極地作為保護(hù)區(qū)，將其獨(dú)立于城市規(guī)劃系統(tǒng)之外;而應(yīng)保護(hù)和開(kāi)發(fā)相結(jié)合，使建設(shè)用地和非建設(shè)用地有機(jī)結(jié)合成一個(gè)整體③。無(wú)論是傳統(tǒng)城市規(guī)劃的“田園城市”理想，還是當(dāng)今可持續(xù)發(fā)展的必然趨向，都要求城市規(guī)劃必須將自然生態(tài)環(huán)境納入到自己的作用對(duì)象之中。這樣，鄉(xiāng)村就不可能排除在城市規(guī)劃工作范圍之外。

2　城鄉(xiāng)二元土地制度構(gòu)成最大的制度性約束

21　兩種不同的土地所有制是造成城鄉(xiāng)規(guī)劃管理出現(xiàn)巨大差異的制度根源

目前，我國(guó)的城市和鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設(shè)之所以有如此大的差別，是因?yàn)閮烧甙l(fā)展的動(dòng)力機(jī)制存在根本的不同，其最終的根源在于兩種不同的土地所有制基礎(chǔ)。按照《憲法》規(guī)定，城市的土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有。兩種不同的土地產(chǎn)權(quán)制度，決定了作為國(guó)家干預(yù)手段的城市規(guī)劃，在對(duì)兩種土地使用方式的控制管理力度上，存在巨大的差別。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象。從理論上說(shuō)，即使在城市，規(guī)劃對(duì)土地使用的干預(yù)也是有限度的，而農(nóng)村土地的集體所有也不意味著所有者在土地開(kāi)發(fā)使用上可以不受任何約束。但在實(shí)際運(yùn)作中，城市和鄉(xiāng)村的土地使用卻截然不同。作為國(guó)家所有的城市土地，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期一直是由國(guó)家統(tǒng)一調(diào)配劃撥、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理的，換言之，一直有遵從國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃管理的“傳統(tǒng)”。土地使用權(quán)的有償出讓，是在上世紀(jì)80年代后期隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步推進(jìn)才實(shí)施的，至今不過(guò)十余年的歷史。而且城市土地使用的市場(chǎng)化過(guò)程中，土地使用者在從國(guó)家手中獲得有限的土地使用權(quán)時(shí)，就附著了許多開(kāi)發(fā)條件(其中也就包含著規(guī)劃條件)，也就理所當(dāng)然地要按照規(guī)劃進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè);否則將面臨被收回土地使用權(quán)的處罰，這使得規(guī)劃在實(shí)施中有較強(qiáng)的基礎(chǔ)條件和保障機(jī)制。

但在農(nóng)村的情況就完全不同。土地歸屬農(nóng)村集體所有，但國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體如何行使土地所有權(quán)卻一直缺乏明確的規(guī)定。在農(nóng)村實(shí)行家庭承包制后，我國(guó)農(nóng)村土地集體所有制的主體虛位問(wèn)題變得十分突出，村集體與農(nóng)民事實(shí)上行使了土地的處分權(quán)。而規(guī)劃則被視作一種國(guó)家強(qiáng)加的外來(lái)干預(yù)手段，缺乏內(nèi)生機(jī)制和需求，難以得到農(nóng)民的接受和認(rèn)同;鄉(xiāng)村建設(shè)就必然變成農(nóng)民在各自所擁有土地上自行其事的屬地建設(shè)行為。一個(gè)典型的例子是，珠江三角洲地區(qū)許多城市普遍存在的“城中村”現(xiàn)象就是土地二元體制造成的結(jié)果。這些“城市里的鄉(xiāng)村”，盡管位于城市中心區(qū)，處在城市規(guī)劃的直接作用范圍之內(nèi)，但仍然無(wú)法擺脫規(guī)劃失控的狀態(tài)，部分地區(qū)甚至陷入法不責(zé)眾的困境，其中土地制度是規(guī)劃難以發(fā)揮效力的根本原因。在城市中心的農(nóng)村集體土地尚且如此，大量處于城市之外的廣大農(nóng)村要實(shí)現(xiàn)對(duì)土地統(tǒng)一規(guī)劃管理，談何容易?

如果不改革農(nóng)村現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度，不解決鄉(xiāng)村非農(nóng)建設(shè)用地統(tǒng)一開(kāi)發(fā)與土地集體所有的矛盾，就無(wú)法真正將鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設(shè)真正納入到政府的有效管理控制之中。而要從法律上明確農(nóng)村集體作為土地所有者究竟享有何種權(quán)力，如何依法行使這種權(quán)力，顯然不是一部《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺(tái)就可以解決的問(wèn)題。

22　農(nóng)村土地制度改革面臨的困境

關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的探討，早在上世紀(jì)80年代就已經(jīng)開(kāi)始，當(dāng)時(shí)主要是針對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制后出現(xiàn)的問(wèn)題而展開(kāi)的。改革的思路不外乎三種:土地國(guó)有化、土地私有化、在維持原有的土地集體所有制基礎(chǔ)上進(jìn)行改革，各種意見(jiàn)均有各自的充分理由(袁亞愚，1996)。而在中國(guó)推行任何一項(xiàng)重大的制度變遷，最大的難點(diǎn)在于全國(guó)各地的巨大差異:中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)存在的嚴(yán)重問(wèn)題在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)可能并不突出;沿海發(fā)達(dá)地區(qū)快速發(fā)展中暴露的新問(wèn)題，在其他地區(qū)也許尚未顯現(xiàn)。

反映在農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題上，與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村工業(yè)化超前發(fā)展、農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)“過(guò)度開(kāi)發(fā)”形成鮮明反差的是，中西部一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)還相當(dāng)落后，不僅農(nóng)村工業(yè)化和城市化水平低，城市自身也存在發(fā)展動(dòng)力不足的問(wèn)題。對(duì)于這些地區(qū)而言，土地仍是廣大農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的最終保障。這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)性差異還有愈演愈烈之勢(shì)。因此，面對(duì)嚴(yán)重的不平衡發(fā)展，國(guó)家在全國(guó)范圍內(nèi)推出的許多改革措施或新的制度安排，常常因?yàn)橐疹櫲帧⒕C合平衡而變得十分小心慎重，在農(nóng)村土地制度改革這樣的重大問(wèn)題上尤其如此。由于“三農(nóng)”(農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民)問(wèn)題歷來(lái)都是中央政府關(guān)注的焦點(diǎn)，在穩(wěn)定壓倒一切的指導(dǎo)思想下，“三十年不變”就成為中央對(duì)于農(nóng)村工作的重要指導(dǎo)方針。這使得在學(xué)術(shù)界曾經(jīng)沸沸揚(yáng)揚(yáng)的關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的討論，到后來(lái)反而趨于平靜，在實(shí)踐上更不可能有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。

在農(nóng)村土地集體所有制不進(jìn)行根本性改革的前提下，新出臺(tái)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要想有效地發(fā)揮作用，對(duì)農(nóng)村土地的開(kāi)發(fā)建設(shè)施加實(shí)質(zhì)性的影響無(wú)疑將面臨著嚴(yán)重的制度性約束。

3　相關(guān)法規(guī)體系和行政管理體制亟待調(diào)整和改革

31　“兩法”、“兩規(guī)”和兩個(gè)管理部門(mén)的關(guān)系協(xié)調(diào)

將《城市規(guī)劃法》修改為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，并不只是規(guī)劃法本身的變動(dòng)，還涉及諸多相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范以及管理部門(mén)的關(guān)系調(diào)整。與城市規(guī)劃同樣涉及土地利用和管理的另一部最重要的法律，是1998年頒布的新《土地管理法》。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺(tái)，必然涉及“兩法”的協(xié)調(diào)，同時(shí)也涉及城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃、規(guī)劃管理部門(mén)與土地管理部門(mén)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)。

我國(guó)《土地管理法》規(guī)定:“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過(guò)土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合城市和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃。”這一規(guī)定界定了城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的關(guān)系:城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃是一定時(shí)期內(nèi)城市、村莊和集鎮(zhèn)發(fā)展的藍(lán)圖和各項(xiàng)建設(shè)工程設(shè)計(jì)和管理的依據(jù);土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃范圍是整個(gè)地域，它要對(duì)包括城市、村莊和集鎮(zhèn)用地在內(nèi)的全部土地做出統(tǒng)籌安排。所以，在土地利用上，城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系是點(diǎn)與面的關(guān)系。土地利用總體規(guī)劃主要在城市或村鎮(zhèn)發(fā)展用地的規(guī)模、方向和范圍上進(jìn)行協(xié)調(diào)，確定城市或村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)的界限。建設(shè)用地內(nèi)部的土地利用應(yīng)根據(jù)城市、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的要求安排，土地利用總體規(guī)劃一般不作干預(yù)。這樣，兩個(gè)規(guī)劃和兩個(gè)部門(mén)在彼此的工作范圍和權(quán)力界限上基本是明晰的。但是，如果實(shí)施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，把整個(gè)行政轄區(qū)作為城市規(guī)劃區(qū)，并且對(duì)于非建設(shè)用地的管理同樣要實(shí)施一定程度的干預(yù)，那么兩個(gè)規(guī)劃和兩個(gè)部門(mén)的職能和工作范圍在一定程度上將出現(xiàn)交叉和重疊，由此可能引起新的管理混亂，如何協(xié)調(diào)好這些矛盾就變得十分緊迫。

除此之外，在規(guī)劃法規(guī)系統(tǒng)內(nèi)部也存在相互協(xié)調(diào)的問(wèn)題。現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理的“二元”體制導(dǎo)致規(guī)劃的法規(guī)體系也呈現(xiàn)“二元”性:在城市建設(shè)中要遵守《城市規(guī)劃法》，執(zhí)行相關(guān)的城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn);在城市范圍以外的鄉(xiāng)村地區(qū)則是遵守《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，按照《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》執(zhí)行。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺(tái)是否意味著《條例》的自動(dòng)失效?目前城市和鄉(xiāng)村兩個(gè)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一有無(wú)可能?這都是值得規(guī)劃界認(rèn)真研究并迫切解決的問(wèn)題。

32　現(xiàn)行規(guī)劃管理體制面臨的挑戰(zhàn)

表面上看，城市和鄉(xiāng)村不同的法律規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，是造成城鄉(xiāng)建設(shè)“兩張皮”的體制原因。因此，機(jī)構(gòu)合并就成為最簡(jiǎn)單最基本的改革思路。在1998年進(jìn)行的建設(shè)部機(jī)構(gòu)調(diào)整中，原來(lái)的城市規(guī)劃司和村鎮(zhèn)規(guī)劃司合并組成城鄉(xiāng)規(guī)劃司，體現(xiàn)了國(guó)家主管部門(mén)對(duì)城市和鄉(xiāng)村兩個(gè)系統(tǒng)的所有建設(shè)用地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)管理的意圖。但進(jìn)一步分析不難發(fā)現(xiàn)，造成鄉(xiāng)村建設(shè)失控的根本原因，并不僅僅是因?yàn)閮蓚€(gè)規(guī)劃系統(tǒng)和兩種體制并存產(chǎn)生的摩擦，更主要的原因在于在現(xiàn)行管理體制和機(jī)制下，規(guī)劃的管理控制難以真正落實(shí)到鄉(xiāng)村地區(qū)。

實(shí)際上，目前我國(guó)的鄉(xiāng)村建設(shè)并非處于無(wú)法可依的狀態(tài);如果鄉(xiāng)村規(guī)劃能夠按照國(guó)家的有關(guān)法規(guī)文件嚴(yán)格執(zhí)行的話，也不會(huì)出現(xiàn)當(dāng)前這種混亂無(wú)序的狀況。

但規(guī)劃的實(shí)施不僅需要法制保障，同時(shí)也需要行政保障和經(jīng)濟(jì)保障，這絕非出臺(tái)一部法律就可以了事，也不象簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)合并那么輕松。面對(duì)全國(guó)大部分地區(qū)的人口和可建設(shè)用地都位于鄉(xiāng)村的基本現(xiàn)實(shí)，規(guī)劃要覆蓋到整個(gè)鄉(xiāng)村地區(qū)，也就意味著規(guī)劃管理的地域范圍和人口規(guī)模較以往將有大幅度的擴(kuò)大，實(shí)際上也將造成規(guī)劃管理的權(quán)力重心進(jìn)一步下移，村鎮(zhèn)一級(jí)的規(guī)劃管理力度必須大大加強(qiáng)(張兵， 2000)。如果在規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員編制安排以及財(cái)力、物力的投入方面沒(méi)有保證的話，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的落實(shí)也就成為紙上談兵。從某種意義上說(shuō)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺(tái)在賦予了規(guī)劃部門(mén)更多權(quán)力的同時(shí)④，也給他們的工作帶來(lái)了更多的責(zé)任和壓力。在當(dāng)前城市規(guī)劃部門(mén)應(yīng)對(duì)城市建設(shè)中的種種矛盾都有些力不從心的形勢(shì)下，他們是否有能力承擔(dān)法律所賦予的比過(guò)去艱巨得多的重任以及由此伴隨的巨大風(fēng)險(xiǎn)?

33　深圳實(shí)行城鄉(xiāng)一體化管理的實(shí)踐和啟示

深圳是全國(guó)最早實(shí)行城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)一管理的城市之一。首先，在規(guī)劃編制上，新的《深圳市城市總體規(guī)劃(1996~2010)》擯棄了傳統(tǒng)的城市總體規(guī)劃只管城市不管農(nóng)村的做法，將整個(gè)市域的土地資源作為一個(gè)整體，對(duì)城市建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)保護(hù)用地、生態(tài)保護(hù)用地等非城市建設(shè)用地在空間上進(jìn)行了明確的劃定，從而較好地保證了城市建設(shè)與周邊資源環(huán)境的合理保護(hù)利用和相互協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)土資源的優(yōu)化配置。

其次，在管理體制上，早在1989年就將規(guī)劃、國(guó)土兩局合并，行使全市城市規(guī)劃、土地管理及房地產(chǎn)管理職能，實(shí)現(xiàn)“規(guī)土合一”，使城市規(guī)劃緊扣國(guó)土資源的合理利用，使規(guī)劃真正成為土地利用和城市建設(shè)的龍頭。

1994年，為使規(guī)劃管理政策更直接、更快捷、更準(zhǔn)確的實(shí)施，將全市各區(qū)的規(guī)劃、國(guó)土管理部門(mén)改組成為市規(guī)劃國(guó)土部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo);將鎮(zhèn)(辦事處)的規(guī)劃、國(guó)土管理職能從鎮(zhèn)城建辦劃出，設(shè)立規(guī)劃國(guó)土管理所，作為區(qū)規(guī)劃國(guó)土部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)，建立“市局———分局———國(guó)土所”三級(jí)垂直管理架構(gòu)。實(shí)踐證明，這一機(jī)構(gòu)改革，從根本上理順了規(guī)劃管理和土地管理的關(guān)系，協(xié)調(diào)了規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)與地方政府之間的關(guān)系，使規(guī)劃國(guó)土管理工作走上了集中、高效的軌道。

深圳之所以能夠比較有效推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)一管理，除了歸功于政府的堅(jiān)定決心和體制優(yōu)勢(shì)外，還得益于以下三個(gè)方面的有利條件:首先，深圳的行政區(qū)范圍相對(duì)狹小而建成區(qū)規(guī)模較大，有可能將整個(gè)行政區(qū)作為城市規(guī)劃區(qū)實(shí)施統(tǒng)一管理;其次，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得全市域范圍的城市化人口超過(guò)90%，而農(nóng)業(yè)在GDP總量中的份額不到1%，這為對(duì)全市域范圍實(shí)施城市化管理提供了基礎(chǔ)條件;第三，深圳的人均GDP在全國(guó)大中城市中居首位，其雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政府在規(guī)劃方面的巨大投入，為規(guī)劃實(shí)施提供了強(qiáng)用力的物質(zhì)保證。

但即使有上述諸多方面的優(yōu)勢(shì)和有利條件，深圳對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)外農(nóng)村集體土地實(shí)施規(guī)劃管理時(shí)仍然遇到很大的困難和阻力，這也是造成深圳特區(qū)內(nèi)外城市建設(shè)面貌迥異的重要原因⑤。而對(duì)于全國(guó)其它城市和地區(qū)來(lái)說(shuō)，并不完全具備深圳的條件，實(shí)施城鄉(xiāng)一體化管理無(wú)疑將面臨更多困難。

4　現(xiàn)行規(guī)劃運(yùn)作體系面臨重大變革和重構(gòu)

自1990年《城市規(guī)劃法》正式實(shí)施以后，政府又相繼出臺(tái)了一系列配套的法規(guī)文件，使得我國(guó)的城市規(guī)劃編制工作基本形成了一個(gè)較為完整規(guī)范的體系;經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐后已經(jīng)被大多數(shù)規(guī)劃設(shè)計(jì)和管理部門(mén)所熟悉掌握但《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺(tái)后，不僅城市規(guī)劃與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、土地利用規(guī)劃之間的關(guān)系需要重新協(xié)調(diào)，而且現(xiàn)有規(guī)劃體系自身也面臨著進(jìn)行重大調(diào)整的需要如果新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求把規(guī)劃區(qū)推進(jìn)到廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)，甚至將整個(gè)行政轄區(qū)都納入規(guī)劃范圍，則現(xiàn)有的規(guī)劃編制內(nèi)容和技術(shù)方法都需要進(jìn)行重新修訂。

以往的規(guī)劃實(shí)踐，無(wú)論是總體規(guī)劃還是詳細(xì)規(guī)劃，都基本是以城市為工作對(duì)象展開(kāi)的，包括目前進(jìn)行的一些探索性的規(guī)劃，如概念規(guī)劃、法定圖則等等，亦基本如此。1983年全國(guó)開(kāi)始的市帶縣的行政管理體制改革，推動(dòng)了市域和縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的開(kāi)展，但這些規(guī)劃研究的重點(diǎn)仍是區(qū)域內(nèi)的中心城市和各級(jí)城鎮(zhèn)的發(fā)展定位和合理布局方面;對(duì)于鄉(xiāng)村的規(guī)劃究竟應(yīng)該如何編制，無(wú)論理論還是實(shí)踐都明顯滯后。很顯然，鄉(xiāng)村的開(kāi)發(fā)和建設(shè)具有與城市完全不同的特征，不宜采用與城市同樣的辦法處理，但至今并沒(méi)有形成一套有別于城市的規(guī)劃編制體系和方法。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施后，鄉(xiāng)村的規(guī)劃究竟怎樣與已經(jīng)沿襲多年的城市規(guī)劃編制體系相銜接?究竟是重新制定一整套新的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制系列辦法，還是依然按照原來(lái)的城市和鄉(xiāng)村兩個(gè)系列進(jìn)行?如何審批?如何管理?由誰(shuí)組織實(shí)施?這都是規(guī)劃界所需要馬上回答的問(wèn)題。而從過(guò)去的理論儲(chǔ)備和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，規(guī)劃界都缺乏應(yīng)對(duì)的準(zhǔn)備。

5　結(jié)論和建議

進(jìn)入21世紀(jì)的前20年乃至更長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，中國(guó)的城市化進(jìn)程將駛?cè)搿翱燔嚨馈保鞘幸?guī)劃若不能及時(shí)應(yīng)對(duì)這一巨大變化，不僅難以擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任，而且也將喪失自身進(jìn)一步發(fā)展的最好機(jī)遇。從這一點(diǎn)看，盡早出臺(tái)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，是及時(shí)應(yīng)對(duì)城市化大趨勢(shì)的重要戰(zhàn)略舉措，將為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供更有力的法律支持和制度保障。但同時(shí)又必須清醒而深刻地認(rèn)識(shí)到:一部《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的出臺(tái)，并不意味著過(guò)去阻礙城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的眾多制度性癥結(jié)都將迎刃而解，相反卻可能引起更為劇烈的新舊體制碰撞沖突，并對(duì)與規(guī)劃法緊密相關(guān)的一系列法規(guī)條例，包括專項(xiàng)法、從屬法等等，以及相關(guān)的重大制度安排，都提出了調(diào)整改革的緊迫要求。

為了減少制度變遷的交易成本，保證改革穩(wěn)妥順利地展開(kāi)，一個(gè)較為務(wù)實(shí)的途徑是:將《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為指導(dǎo)我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的一個(gè)綱領(lǐng)性文件，只提出針對(duì)所有地區(qū)需要普遍遵守的原則而不涉及操作層面，作為建構(gòu)我國(guó)規(guī)劃法規(guī)體系框架的基礎(chǔ)。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系中的主干法，針對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、地區(qū)差距巨大的矛盾，在城鄉(xiāng)發(fā)展問(wèn)題上建議只提出原則性要求，而將更多操作性的具體規(guī)定留給地方城市去選擇制定，保證規(guī)劃的主干法在面對(duì)全國(guó)千差萬(wàn)別的情況時(shí)有較大的回旋余地;既保持主干法在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的穩(wěn)定性，也為地方的規(guī)劃法規(guī)建設(shè)和發(fā)展留下更多空間。各地可以根據(jù)自己發(fā)展的實(shí)際情況，制定適應(yīng)本地的具有可實(shí)施性和可操作性的地方法規(guī)、規(guī)章等。在最近的戶籍制度改革中，廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份在全國(guó)率先取消了沿襲數(shù)十年的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)“二元”戶口，實(shí)施按照實(shí)際居住地登記的戶口管理制度。這是城鄉(xiāng)發(fā)展中“自下而上”推進(jìn)改革的一個(gè)典型范例，對(duì)于城市規(guī)劃也是一個(gè)有益的啟示。在國(guó)家總的法律精神的指引下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)利用自身有利條件，抓住機(jī)遇，大膽創(chuàng)新，走在全國(guó)規(guī)劃改革的前列。

參考文獻(xiàn)(References)

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篇6

我國(guó)的空間規(guī)劃體系形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期[6],經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐探索與調(diào)整，逐步構(gòu)建起包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃等的空間規(guī)劃體系，在優(yōu)化開(kāi)發(fā)格局、合理配置資源、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面發(fā)揮了重大作用[7].但是，各類規(guī)劃編制分別由不同部門(mén)主導(dǎo)，由于缺乏部門(mén)之間、規(guī)劃之間有效的協(xié)調(diào)與銜接機(jī)制，空間規(guī)劃存在規(guī)劃體系紊亂、規(guī)劃功能不清、總體協(xié)調(diào)與局部沖突現(xiàn)象并存等突出問(wèn)題，如何建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)規(guī)劃之間協(xié)調(diào)與融合是政府、學(xué)者近年來(lái)關(guān)注的問(wèn)題[8],需要把完善區(qū)域規(guī)劃的形成機(jī)制，作為加快行政管理體制改革、規(guī)范政府行政行為的一項(xiàng)重點(diǎn)工作抓好[9].

黨的“十”報(bào)告提出要加快實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動(dòng)各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位發(fā)展，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。2011年我國(guó)城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%,已進(jìn)入新的“城市時(shí)代”,在城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，創(chuàng)新空間規(guī)劃整合與協(xié)調(diào)機(jī)制，探索建立協(xié)調(diào)銜接、科學(xué)合理的空間規(guī)劃體系和“多規(guī)合一”的有效途徑，對(duì)于發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的引領(lǐng)和龍頭作用，推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的空間格局具有重要意義。推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃“五規(guī)合一”,構(gòu)建新型的空間規(guī)劃體系也是山西省國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革的重要任務(wù)和推進(jìn)以“一核一圈三群”為主體，協(xié)調(diào)發(fā)展的省域新型城鎮(zhèn)體系的重要工作。為此，有必要在梳理我國(guó)空間規(guī)劃問(wèn)題、實(shí)踐探索基礎(chǔ)上，以山西省為例，來(lái)探討省域空間規(guī)劃整合與協(xié)調(diào)的框架、路徑與方法。

一、空間規(guī)劃體系協(xié)調(diào)面臨的主要問(wèn)題

我國(guó)的空間規(guī)劃開(kāi)始于1960年代的農(nóng)業(yè)區(qū)劃工作，1980年代以后，逐漸確立了以區(qū)域開(kāi)發(fā)規(guī)劃（包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的相關(guān)部分）、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃（城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃）三大規(guī)劃為核心的空間規(guī)劃系統(tǒng)。目前，空間規(guī)劃體系呈現(xiàn)出依據(jù)行政體系設(shè)置的并行體系特點(diǎn)，大體上分為四類：一是發(fā)展與改革委員會(huì)系統(tǒng)主導(dǎo)編制的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃；二是城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)系統(tǒng)主導(dǎo)編制的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃；三是國(guó)土資源系統(tǒng)主導(dǎo)編制的土地利用總體規(guī)劃；四是環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)主導(dǎo)編制的生態(tài)功能區(qū)劃[10].產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，如農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)振興規(guī)劃等也有涉及產(chǎn)業(yè)布局的內(nèi)容，但多數(shù)難以落實(shí)到具體的用地規(guī)模和位置。從協(xié)調(diào)角度來(lái)看，各種空間規(guī)劃存在法律授權(quán)、行政部門(mén)分割、規(guī)劃的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)、重點(diǎn)和管理方式等方面的差異，給規(guī)劃的協(xié)調(diào)與銜接造成了一定困難。

1.規(guī)劃法律依據(jù)不同，缺乏主導(dǎo)性的空間規(guī)劃。

各規(guī)劃的職能決定法律地位的差異，法律地位反過(guò)來(lái)影響規(guī)劃的實(shí)施效能。從法律依據(jù)來(lái)看，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的依據(jù)是憲法，法律地位高于城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃；城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃依據(jù)分別是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》；主體功能區(qū)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃等依據(jù)是國(guó)務(wù)院行政規(guī)章，理論上法律地位較低。從實(shí)踐層面來(lái)看，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為二十年，但國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃期限通常為五年，以五年期限的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃來(lái)指導(dǎo)二十年甚至更長(zhǎng)期限的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制，顯然難以具有現(xiàn)實(shí)操作性。國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要提出，“發(fā)揮全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)方面的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性作用。按照推進(jìn)形成主體功能區(qū)的要求，完善區(qū)域規(guī)劃編制，做好專項(xiàng)規(guī)劃、重大項(xiàng)目布局與主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)。”而在法律依據(jù)方面，主體功能區(qū)規(guī)劃法律地位又低于城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。

國(guó)外空間規(guī)劃體系多以單一體系為主，即一個(gè)行政層級(jí)往往以一個(gè)主導(dǎo)的空間規(guī)劃來(lái)指導(dǎo)全區(qū)域的空間發(fā)展策略。而我國(guó)目前的空間規(guī)劃編制、實(shí)施和監(jiān)督主要是部門(mén)來(lái)承擔(dān)的，由于規(guī)劃法律依據(jù)不同、規(guī)劃審批權(quán)限、規(guī)劃控制和引導(dǎo)的著力點(diǎn)不同，在同一區(qū)域?qū)用妫狈哂蟹ǘㄒ饬x的起主導(dǎo)作用的空間規(guī)劃，導(dǎo)致規(guī)劃之間的脫節(jié)，甚至相互抵觸。

2.基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)路線不一致，缺乏規(guī)劃編制的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制。

不同類型空間規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，實(shí)際工作中會(huì)遇到編制所依據(jù)的基礎(chǔ)資料、統(tǒng)計(jì)口徑、分類標(biāo)準(zhǔn)、編制內(nèi)容、編制技術(shù)路線等技術(shù)性操作層面的問(wèn)題。如城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃之間，矛盾主要表現(xiàn)為：第一，規(guī)劃編制所依據(jù)的基礎(chǔ)資料、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑不一致；第二，規(guī)劃編制采用的用地分類體系和標(biāo)準(zhǔn)不一致；第三，規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)不同，技術(shù)方法不同。城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的基本思路是根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，采用以地區(qū)發(fā)展需求為主導(dǎo)的方法，從安排用地的角度看，更側(cè)重于“以需定供”,遵循自下而上的技術(shù)路線。土地利用總體規(guī)劃主要采用“以供定需”的方法，確定建設(shè)用地規(guī)模，反映的是自上而下的調(diào)控意圖。規(guī)劃理念和編制程序的差異，使得規(guī)劃在用地規(guī)模、空間安排方面更加難以做到協(xié)調(diào)與銜接[11].

3.規(guī)劃編制時(shí)間和期限不一致，缺乏規(guī)劃實(shí)施的協(xié)調(diào)與銜接機(jī)制。

在規(guī)劃期限方面，土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限由國(guó)務(wù)院確定，具體由國(guó)家土地行政主管部門(mén)對(duì)各級(jí)土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃基期、基期數(shù)據(jù)及規(guī)劃期限做出安排。而城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，其規(guī)劃期限一般由負(fù)責(zé)組織編制規(guī)劃的政府根據(jù)城鎮(zhèn)的發(fā)展情況、發(fā)展趨勢(shì)等報(bào)經(jīng)上級(jí)政府同意后確定。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃期限以“五年”為基準(zhǔn)，滾動(dòng)編制。主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃為近年新出現(xiàn)的空間規(guī)劃，在編制時(shí)間和期限方面與前兩者的協(xié)調(diào)也缺乏明確規(guī)定。由于各種規(guī)劃編制時(shí)間不同，造成規(guī)劃基期、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及規(guī)劃期限等的不同[8],難以在實(shí)際實(shí)施中進(jìn)行協(xié)調(diào)與銜接。

4.審批和實(shí)施制度自成體系，尚未形成銜接順暢的管理工作制度。

城鎮(zhèn)總體規(guī)劃實(shí)行分級(jí)審批制度，從直轄市到建制鎮(zhèn)，相應(yīng)的總體規(guī)劃審批也由國(guó)務(wù)院一直到縣級(jí)人民政府，均擁有規(guī)劃審批權(quán)。土地利用總體規(guī)劃則規(guī)定了十分嚴(yán)格的審批制度，只有國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府能夠?qū)徟恋乩每傮w規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃可以由省級(jí)人民政府授權(quán)所設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準(zhǔn)。論文格式國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃由同級(jí)人代會(huì)審議通過(guò)，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等由同級(jí)人民政府審批，上級(jí)規(guī)劃對(duì)下級(jí)規(guī)劃控制較弱。不同規(guī)劃的審批和監(jiān)管層次，依據(jù)規(guī)劃的作用地位和行政效力而有所不同，審批和實(shí)施制度自成體系，導(dǎo)致上下級(jí)規(guī)劃之間層次不清和不同規(guī)劃之間的矛盾。

二、空間規(guī)劃整合與協(xié)調(diào)的實(shí)踐探索

為適應(yīng)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新形勢(shì)，強(qiáng)化規(guī)劃在城鄉(xiāng)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的引領(lǐng)和控制作用，近年來(lái)，我國(guó)各地區(qū)積極探索規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)新機(jī)制，加快推進(jìn)規(guī)劃理念、規(guī)劃重點(diǎn)、規(guī)劃方法、規(guī)劃實(shí)施等方面的改革，不斷完善城鄉(xiāng)空間規(guī)劃體系。根據(jù)實(shí)踐探索的特點(diǎn)，結(jié)合已有的研究[11-14],概括為三種模式：

1.以行政機(jī)構(gòu)改革與職能調(diào)整推動(dòng)規(guī)劃整合模式。

上海、天津、武漢、深圳等大城市，通過(guò)規(guī)劃和國(guó)土部門(mén)整合建立“規(guī)劃與國(guó)土資源管理局”的規(guī)劃管理體制改革，推進(jìn)以城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃“兩規(guī)合一”為主導(dǎo)的規(guī)劃協(xié)調(diào)。例如，2008年，深圳規(guī)劃和土地管理部門(mén)合并成立規(guī)劃國(guó)土委員會(huì)，將城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)一由總體規(guī)劃處負(fù)責(zé)，“兩規(guī)”協(xié)調(diào)的力度大大提高，目前深圳“兩規(guī)”在建設(shè)用地規(guī)模范圍、基本農(nóng)田保護(hù)等約束性指標(biāo)上實(shí)現(xiàn)了充分協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。其經(jīng)驗(yàn)是：第一，近期建設(shè)規(guī)劃成為“城規(guī)”與“五年規(guī)劃”銜接的重要抓手，積極推動(dòng)由近期建設(shè)規(guī)劃和“五年規(guī)劃”構(gòu)成的綜合協(xié)調(diào)各項(xiàng)城市建設(shè)行為的“雙平臺(tái)”建設(shè)。第二，為了進(jìn)一步推動(dòng)規(guī)劃協(xié)調(diào)與有效實(shí)施，強(qiáng)化近期建設(shè)規(guī)劃年度實(shí)施計(jì)劃的編制，不僅使其已經(jīng)成為推動(dòng)“城規(guī)”實(shí)施的有效手段，還是實(shí)現(xiàn)“城規(guī)”與“五年規(guī)劃”對(duì)接與協(xié)調(diào)的重要途徑。

2.以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)模式。

廣州、成都、浙江等，以城鄉(xiāng)空間總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，推進(jìn)規(guī)劃的協(xié)調(diào)。廣州市通過(guò)編制和實(shí)施《廣州城市總體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃2010-2020年》，率先探索以戰(zhàn)略規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，來(lái)協(xié)調(diào)主體功能區(qū)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃，促成“三規(guī)合一”,重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)“一張圖、四條線、六統(tǒng)一”,即建立城市規(guī)劃建設(shè)“一張圖”,統(tǒng)籌劃定生態(tài)、基本農(nóng)田保護(hù)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地、產(chǎn)業(yè)區(qū)塊范圍“四條控制線”,實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)、人口規(guī)模、建設(shè)用地指標(biāo)、城鄉(xiāng)增長(zhǎng)邊界、功能布局、土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等“六統(tǒng)一”.成都市以全域成都規(guī)劃為總架構(gòu)，一張圖統(tǒng)領(lǐng)全局，堅(jiān)持“六大統(tǒng)一”原則（空間統(tǒng)一謀劃、資源統(tǒng)一配置、政策統(tǒng)一制定、管理統(tǒng)一架構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一設(shè)立、生態(tài)統(tǒng)一保育），實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)領(lǐng)，確保統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展在各區(qū)域和各領(lǐng)域整體協(xié)調(diào)推進(jìn)。浙江省通過(guò)編制市（縣）域總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)全覆蓋、空間一張圖”,并將其作為各項(xiàng)銜接的基本平臺(tái)。按照“分段銜接、側(cè)重近期、總量平衡、留有余地”的原則，以五年為一個(gè)時(shí)段開(kāi)展規(guī)劃間的協(xié)調(diào)工作。

3.以重慶市、太原市為代表的“四規(guī)疊合”協(xié)調(diào)模式。

2007年，重慶市被定為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。以此為契機(jī)，將區(qū)（縣）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃試點(diǎn)作為規(guī)劃編制體系改革的重要環(huán)節(jié)。2009年，重慶市發(fā)展與改革委員會(huì)主導(dǎo)編制經(jīng)濟(jì)、城市、土地、環(huán)境保護(hù)“四規(guī)疊合”實(shí)施方案，在總體上不改變現(xiàn)有四大規(guī)劃的編制方式和程序的基礎(chǔ)上，按照“功能定位導(dǎo)向、相互銜接編制、要素協(xié)調(diào)一致、綜合集成實(shí)施”的原則，探索規(guī)劃銜接與協(xié)調(diào)的實(shí)施機(jī)制。

太原市結(jié)合新一輪城市總體規(guī)劃，在山西省率先推進(jìn)城市、經(jīng)濟(jì)、土地、環(huán)境保護(hù)“四規(guī)合一”探索，在中心城區(qū)城市建設(shè)用地規(guī)模和范圍等方面土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃進(jìn)行銜接，并且同步開(kāi)展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)，做到了與土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的相互協(xié)調(diào)、有機(jī)統(tǒng)一。

三、完善空間規(guī)劃體系的基本思路與框架

建立和完善空間規(guī)劃體系，核心是將目前多部門(mén)主導(dǎo)的，涉及空間開(kāi)發(fā)與利用的各種規(guī)劃進(jìn)行整合，合理界定各種空間規(guī)劃的功能定位和規(guī)劃內(nèi)容，進(jìn)一步理順現(xiàn)有空間規(guī)劃之間的內(nèi)在聯(lián)系和相互關(guān)系[15].針對(duì)山西省各類空間規(guī)劃編制現(xiàn)狀，立足現(xiàn)有“多規(guī)并存”的規(guī)劃編制體系，完善空間規(guī)劃的基本思路是，遵循“強(qiáng)化龍頭，橫向協(xié)調(diào)；完善層次，縱向指導(dǎo)”路徑，改變現(xiàn)有空間規(guī)劃“群龍無(wú)首”的局面，確立國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要的指導(dǎo)地位，明確主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)地位和市縣域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的龍頭地位，理清規(guī)劃體系的功能分工，抓緊編制實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃，做好相關(guān)規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，試點(diǎn)開(kāi)展市縣域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，注重研究編制重點(diǎn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，加快形成全域覆蓋、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、功能清晰、橫向協(xié)調(diào)、上下銜接的空間規(guī)劃體系。

1.省域?qū)用妫航⒁試?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要為指導(dǎo)，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)的空間規(guī)劃體系。

編制和實(shí)施“主體功能區(qū)規(guī)劃”,是推動(dòng)形成人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要手段。“十”報(bào)告中提出，要加快實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動(dòng)各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位發(fā)展，構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局。國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要提出，“發(fā)揮全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)方面的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性作用。按照推進(jìn)形成主體功能區(qū)的要求，完善區(qū)域規(guī)劃編制，做好專項(xiàng)規(guī)劃、重大項(xiàng)目布局與主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)。”因此，在省域?qū)用嬉涌焯剿鹘⒁試?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要為指導(dǎo)，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)銜接的省域空間規(guī)劃體系。

突出國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要的戰(zhàn)略導(dǎo)向，切實(shí)增強(qiáng)戰(zhàn)略性和宏觀性，突出指導(dǎo)方針、戰(zhàn)略任務(wù)、空間布局和重大舉措。改變規(guī)劃內(nèi)容無(wú)所不包、涉及領(lǐng)域過(guò)寬的狀況，減少由市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用領(lǐng)域的內(nèi)容，進(jìn)一步充實(shí)政府履行公共職責(zé)的內(nèi)容。突出主體功能區(qū)規(guī)劃在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)方面的戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性地位，加快實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動(dòng)各地區(qū)嚴(yán)格按照主體功能定位發(fā)展；科學(xué)界定規(guī)劃編制領(lǐng)域，理清規(guī)劃體系的功能分工，推進(jìn)相關(guān)規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接。[ LunWenData.Com]

切實(shí)加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃編制，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，以跨行政區(qū)的特定區(qū)域?yàn)閷?duì)象編制的區(qū)域規(guī)劃已成為規(guī)劃體系的重要組成部分。要按照主體功能區(qū)確定的功能分區(qū)，加強(qiáng)都市圈、城鎮(zhèn)群等需統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)和生態(tài)功能區(qū)、重點(diǎn)農(nóng)業(yè)區(qū)等限制開(kāi)發(fā)地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃工作，強(qiáng)化區(qū)域規(guī)劃在相應(yīng)特定區(qū)域的指導(dǎo)性、統(tǒng)籌性和約束性，增強(qiáng)編制工作中部門(mén)、地區(qū)之間的銜接和協(xié)調(diào)，發(fā)揮區(qū)域規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的作用。進(jìn)一步明確專項(xiàng)規(guī)劃定位，堅(jiān)持突出重點(diǎn)、有所為有所不為，合理界定規(guī)劃范圍與內(nèi)容，切實(shí)改變目前專項(xiàng)規(guī)劃數(shù)量過(guò)多、內(nèi)容空泛的狀況，努力增強(qiáng)針對(duì)性和操作性，使之成為本領(lǐng)域落實(shí)宏觀調(diào)控措施、審批項(xiàng)目和安排投資的依據(jù)。

2.市縣域?qū)用妫航⒁試?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要為依據(jù)，以市、縣域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為主導(dǎo)的空間規(guī)劃體系。

市、縣域?qū)用妫?guī)劃的空間面積比較小，自然和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的均質(zhì)性比較強(qiáng)，各規(guī)劃的地域重疊、內(nèi)容重疊相當(dāng)嚴(yán)重。適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新要求，應(yīng)將市、縣域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃試點(diǎn)作為空間規(guī)劃編制體系改革的重要環(huán)節(jié)，以構(gòu)建城鄉(xiāng)空間全覆蓋、各類規(guī)劃全銜接、專業(yè)部門(mén)全協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為平臺(tái)，以建立城鄉(xiāng)空間規(guī)劃管治制度為目標(biāo)，推進(jìn)各類專項(xiàng)規(guī)劃相互銜接，著力健全和完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。

借鑒重慶市、廣州市、成都市、浙江省等通過(guò)編制縣市域總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)全覆蓋、空間一張圖”的經(jīng)驗(yàn)，突出市、縣域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和空間資源配置中的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，在開(kāi)展市、縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃基礎(chǔ)上，加快市、縣域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制與實(shí)施的試點(diǎn)工作。以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為主導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)，加快形成“中心城市-縣城-中心鎮(zhèn)-中心村-特色村”一體化的城鄉(xiāng)體系，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源環(huán)境保護(hù)，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和生態(tài)休閑設(shè)施，著力打造市縣域城鄉(xiāng)全覆蓋，集約、高效、可持續(xù)的空間格局，探索新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新路子。在城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的宏觀指導(dǎo)下，重點(diǎn)在宏觀調(diào)控目標(biāo)、區(qū)域發(fā)展方向、重要資源開(kāi)發(fā)、重要空間保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施等空間布局方面，做好各類規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)，切實(shí)避免規(guī)劃內(nèi)容自相矛盾。

3.城市層面：建立以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要為依據(jù)，城市總體規(guī)劃為主導(dǎo)的規(guī)劃體系。

以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要為依據(jù)，堅(jiān)持城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境等“多規(guī)融合”的原則，科學(xué)開(kāi)展城鎮(zhèn)總體規(guī)劃修編，加強(qiáng)城鎮(zhèn)近期規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃編制，形成以城鎮(zhèn)總體規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，近期建設(shè)規(guī)劃為重點(diǎn)，詳細(xì)規(guī)劃為基礎(chǔ)，各類專業(yè)、專項(xiàng)規(guī)劃為支撐的規(guī)劃編制體系。按照城鎮(zhèn)“擴(kuò)容提質(zhì)”和產(chǎn)城一體發(fā)展的要求，將各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)納入城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)城鎮(zhèn)新區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，推動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)融合，使城鎮(zhèn)新區(qū)成為城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

依據(jù)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，加快編制城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)近期建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)建設(shè)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃全覆蓋，為城鎮(zhèn)建設(shè)提供法定依據(jù)。同時(shí)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)專項(xiàng)規(guī)劃編制，做好廣場(chǎng)、大型公共服務(wù)設(shè)施、重要交通設(shè)施和主干道兩側(cè)等重要地段的城市設(shè)計(jì)。

四、空間規(guī)劃整合與協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新對(duì)策與行動(dòng)

1.完善規(guī)劃編制的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)、規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃內(nèi)容、信息平臺(tái)“四個(gè)對(duì)接”.

建立城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境等規(guī)劃編制的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)“多規(guī)融合”,保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展內(nèi)容在空間上得到落實(shí)、空間規(guī)劃在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中得到體現(xiàn)的基礎(chǔ)。需要以城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)用地“一張圖”為平臺(tái)，按照定位清晰、功能互補(bǔ)，突出重點(diǎn)、側(cè)重空間，建立平臺(tái)、統(tǒng)一信息的思路，加快推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境規(guī)劃編制的協(xié)調(diào)銜接工作，保證發(fā)展“目標(biāo)”、國(guó)土“指標(biāo)”、規(guī)劃“坐標(biāo)”、生態(tài)“底圖”的相互銜接。主要行動(dòng)包括：

第一，科學(xué)界定各種規(guī)劃功能分工，加強(qiáng)各類規(guī)劃編制內(nèi)容的創(chuàng)新。按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃定目標(biāo)，主體功能區(qū)規(guī)劃定政策，城鄉(xiāng)規(guī)劃定布局，土地利用總體規(guī)劃定指標(biāo)，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃定底圖的分工模式，加強(qiáng)各類規(guī)劃編制內(nèi)容的創(chuàng)新，突出規(guī)劃重點(diǎn)，減少重復(fù)編制、內(nèi)容交叉。重點(diǎn)加強(qiáng)各規(guī)劃之間人口、經(jīng)濟(jì)與用地規(guī)模，城鎮(zhèn)建設(shè)用地發(fā)展方向，產(chǎn)業(yè)用地布局，重要空間資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)和建設(shè)時(shí)序安排。

第二，建設(shè)以“一張圖”為基礎(chǔ)的省、市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃空間信息平臺(tái)。利用第二次全國(guó)土地調(diào)查成果及年度地籍變更成果，推進(jìn)“城鄉(xiāng)全覆蓋、空間一張圖”建設(shè)，以“一張圖”為基礎(chǔ)，建設(shè)城鄉(xiāng)規(guī)劃共同的地理空間信息平臺(tái)和管理系統(tǒng)，為規(guī)劃編制、實(shí)施、管理提供技術(shù)支持，促進(jìn)各相關(guān)部門(mén)的信息互通、資源共享，促進(jìn)各類規(guī)劃的“無(wú)縫銜接”.

第三，完善規(guī)劃協(xié)調(diào)法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)體系。制定與頒布《山西省“五規(guī)合一”指導(dǎo)意見(jiàn)》；完善國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等協(xié)調(diào)、銜接的地方技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

2.完善規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，建立近期規(guī)劃（五年規(guī)劃）和年度實(shí)施計(jì)劃制度。

發(fā)揮國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要的統(tǒng)領(lǐng)作用，以五年為一個(gè)周期，滾動(dòng)編制城鎮(zhèn)近期建設(shè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃，調(diào)整土地利用規(guī)劃，形成以近期規(guī)劃為抓手的規(guī)劃協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，既可保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容在空間上得到落實(shí)，又能使城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃做到協(xié)調(diào)銜接。應(yīng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要，與政府任期目標(biāo)相結(jié)合，滾動(dòng)編制五年期的城鄉(xiāng)近期建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等專項(xiàng)規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃年度實(shí)施計(jì)劃和土地利用年度計(jì)劃，建立規(guī)劃實(shí)施銜接機(jī)制。主要包括：

第一，抓好“十二五”后三年“五規(guī)”協(xié)調(diào)銜接工作。結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃評(píng)估，同步制定各規(guī)劃“十二五”后三年行動(dòng)綱要，重點(diǎn)抓好“五規(guī)”在發(fā)展目標(biāo)及指標(biāo)體系、人口與用地規(guī)模、建設(shè)用地范圍、建設(shè)用地與產(chǎn)業(yè)布局、重要空間資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的協(xié)調(diào)與銜接工作。

第二，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃同步，開(kāi)展城鎮(zhèn)近期建設(shè)規(guī)劃、土地利用近期規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)規(guī)劃等與“十三五”規(guī)劃綱要相適應(yīng)的近期規(guī)劃修編工作。

第三，編制城鎮(zhèn)規(guī)劃年度實(shí)施計(jì)劃，將近期建設(shè)規(guī)劃確定的目標(biāo)任務(wù)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃加以更具體的落實(shí)。強(qiáng)化各項(xiàng)規(guī)劃年度計(jì)劃的協(xié)調(diào)銜接，為政府協(xié)調(diào)各類建設(shè)項(xiàng)目、安排年度公共財(cái)政、調(diào)控年度土地投放提供支持。

3.健全規(guī)劃管理協(xié)調(diào)機(jī)制，形成職責(zé)明晰、分工有序、銜接順暢規(guī)劃協(xié)調(diào)管理工作制度。

按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，全域覆蓋，多規(guī)融合的要求，加快推進(jìn)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)改革和管理機(jī)制創(chuàng)新，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)制度，健全規(guī)劃決策機(jī)制，強(qiáng)化規(guī)劃編制的部門(mén)聯(lián)動(dòng)，逐步推進(jìn)大中城市規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)改革，探索建立統(tǒng)一的規(guī)劃管理體制，加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的規(guī)劃管理網(wǎng)絡(luò)，建立全覆蓋的城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)管體系。主要行動(dòng)包括：

第一，健全城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)制度。健全省、市、縣城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)制度，修改完善《城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)工作章程》，強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)在規(guī)劃協(xié)同編制、聯(lián)合審查、成果匯交等方面的職能，建立健全城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)審議、論證制度和工作規(guī)則，保障各層次、各部門(mén)規(guī)劃的有效銜接。先行先試，積極探索發(fā)展與改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃等規(guī)劃管理部門(mén)的機(jī)構(gòu)改革，逐步建立實(shí)體性城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會(huì)。

第二，健全部門(mén)聯(lián)席會(huì)議制度和規(guī)劃專家論證制度。制定和頒布“山西省重大規(guī)劃協(xié)調(diào)會(huì)議制度實(shí)施辦法”,建立重大規(guī)劃協(xié)調(diào)會(huì)議制度，協(xié)調(diào)解決各類規(guī)劃編制、論證、實(shí)施過(guò)程中遇到的重大問(wèn)題。

篇7

我國(guó)涉及國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)和布局的規(guī)劃眾多，其中，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃引入早，影響大，并形成了相互獨(dú)立而相互影響的管理體系。然而，我國(guó)至今尚未形成統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，國(guó)土空間安排上也缺乏頂層設(shè)計(jì)，不同規(guī)劃之間缺乏明確的統(tǒng)屬關(guān)系，交叉重疊甚至相互沖突的問(wèn)題突出，嚴(yán)重削弱了國(guó)家對(duì)國(guó)土空間的管控能力。因此，有必要對(duì)空間規(guī)劃體系現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行系統(tǒng)反思，探索建立科學(xué)空間規(guī)劃體系的路徑。

一、國(guó)土空間規(guī)劃體系目前存在的問(wèn)題

現(xiàn)階段，國(guó)土空間規(guī)劃體系呈多規(guī)分立格局，這種明顯的“分而不合”特征，使國(guó)土空間規(guī)劃體系表現(xiàn)出以下問(wèn)題：不同規(guī)劃功能交叉、重復(fù)與不一致現(xiàn)象明顯。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃往往在相同空間尺度并存，且各自獨(dú)立地對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行布局安排。例如：經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃安排時(shí)往往不考慮城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃；城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃中涉及的重大基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、資源配置等，安排規(guī)劃時(shí)也往往難以與發(fā)展改革部門(mén)銜接。在一些城市，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地空間布局不一致的部分約占規(guī)劃面積的75%。規(guī)劃之間的交叉、重復(fù)與不一致，限制了政府空間管控作用的發(fā)揮。規(guī)劃縱向?qū)蛹?jí)體系不完善。首先，規(guī)劃管理中上層規(guī)劃戰(zhàn)略性、政策性不足和下層規(guī)劃操作性、適應(yīng)性不強(qiáng)問(wèn)題明顯。土地利用總體規(guī)劃按行政區(qū)劃編制，導(dǎo)致國(guó)家與省級(jí)規(guī)劃內(nèi)容高度一致，市、縣、鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃內(nèi)容高度一致，而省、市規(guī)劃之間的承上啟下作用則不清晰，尤其是縣，鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃的可操作性差。其次，上下層級(jí)規(guī)劃的銜接與反饋不強(qiáng)。城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中上級(jí)規(guī)劃的對(duì)下約束力過(guò)弱；土地利用總體規(guī)劃中上下級(jí)規(guī)劃之間缺乏必要反饋，規(guī)劃指標(biāo)脫離地方實(shí)際問(wèn)題突出。再次，基層規(guī)劃的精準(zhǔn)性和可操作性不足，許多土地利用的突出問(wèn)題未能在規(guī)劃中得到較好的協(xié)調(diào)解決，難以滿足精細(xì)化管理需求。

規(guī)劃執(zhí)行的效率須提升。首先，規(guī)劃管理碎片化問(wèn)題突出：規(guī)劃編制過(guò)程中，主管部門(mén)與規(guī)劃人員對(duì)其他部門(mén)與人員意見(jiàn)重視不足；規(guī)劃審批上，土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃審批周期過(guò)長(zhǎng)；規(guī)劃運(yùn)行中,各類規(guī)劃獨(dú)立編制、各行其是,造成人、財(cái)、物的浪費(fèi)。其次，規(guī)劃管理中過(guò)分注重政府權(quán)威，政府自由裁量權(quán)過(guò)大，各類規(guī)劃都過(guò)度依賴行政方法尤其是行政審批，社會(huì)方法、經(jīng)濟(jì)方法等運(yùn)用不足。再次，社會(huì)監(jiān)督、行政處置、經(jīng)濟(jì)制裁、技術(shù)檢查、監(jiān)管措施等機(jī)制建設(shè)滯后。

二、加強(qiáng)空間規(guī)劃體系建設(shè)的思路

正確定位規(guī)劃職能，劃分規(guī)劃與市場(chǎng)界限。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府的主要任務(wù)和職能在于應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈和促進(jìn)社會(huì)公平。國(guó)土空間規(guī)劃要與政府職能轉(zhuǎn)型相適應(yīng)，在充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用基礎(chǔ)上，通過(guò)確定國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)和整治格局，明確國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的底線、國(guó)土資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的紅線，合理布局基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，控制和約束人口流動(dòng)、城鄉(xiāng)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展向?qū)怖鎿p害最小化的空間調(diào)整，促進(jìn)國(guó)土空間均衡發(fā)展，更好發(fā)揮政府在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)中的作用。面向服務(wù)對(duì)象，構(gòu)建空間規(guī)劃組合。應(yīng)根據(jù)規(guī)劃作用對(duì)象和作用領(lǐng)域不同劃分不同類型規(guī)劃。首先，應(yīng)區(qū)分政府和一般用地者兩類行為人，專門(mén)制定國(guó)土空間保護(hù)管控規(guī)劃，確定國(guó)土空間保護(hù)和管控底線，對(duì)政府的空間決策權(quán)力進(jìn)行限制；以保護(hù)管控規(guī)劃為基礎(chǔ)，制定綜合空間規(guī)劃，對(duì)一般用地者行為進(jìn)行規(guī)范，對(duì)各類專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；制定專項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)各具體公共領(lǐng)域的空間進(jìn)行安排。

科學(xué)構(gòu)建規(guī)劃層次，銜接各層級(jí)政府事權(quán)。充分考慮國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)不同層級(jí)政府的行政、立法、司法權(quán)力的差異，以及不同層級(jí)行政區(qū)域空間尺度的差異，采取不同路徑形成國(guó)土空間綜合規(guī)劃。國(guó)家、省和區(qū)域?qū)用婵臻g規(guī)劃突出戰(zhàn)略性、政策性和指導(dǎo)性，可將國(guó)土規(guī)劃作為國(guó)土空間的頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌落實(shí)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和“三大支撐帶”戰(zhàn)略。市、縣層面推進(jìn)以土地利用規(guī)劃為基礎(chǔ)的“多規(guī)合一”，強(qiáng)化管控性、操作性和綜合性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面強(qiáng)化村莊和社區(qū)土地利用詳細(xì)規(guī)劃的編制與實(shí)施，將各類空間規(guī)劃整合起來(lái)，建立詳細(xì)規(guī)劃的管理平臺(tái)和實(shí)施抓手，完善村莊規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。合理細(xì)化規(guī)劃行政權(quán)責(zé)，梳理規(guī)劃編制實(shí)施的運(yùn)行邏輯。在當(dāng)前政治體制條件下，規(guī)劃編制決策和實(shí)施監(jiān)督的權(quán)責(zé)，應(yīng)主要通過(guò)上下級(jí)政府之間、政府與人大之間、政府不同部門(mén)之間以及政府與公眾之間關(guān)系的安排，形成分工明確、權(quán)責(zé)分明、相互監(jiān)督的規(guī)劃行政體系。

三、空間規(guī)劃體系建設(shè)框架

構(gòu)建以保護(hù)管控規(guī)劃為基礎(chǔ)、綜合規(guī)劃為引領(lǐng)的空間規(guī)劃編制體系,形成國(guó)家空間治理合力。確立“國(guó)土空間綜合規(guī)劃+保護(hù)管控規(guī)劃+專項(xiàng)規(guī)劃”的規(guī)劃體系。國(guó)土空間綜合規(guī)劃是各級(jí)政府提供公共服務(wù)的空間統(tǒng)籌安排，涉及行政轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)、資源利用、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各個(gè)方面，是各級(jí)政府的國(guó)土空間施政綱領(lǐng)。保護(hù)控制規(guī)劃是各級(jí)政府落實(shí)資源保護(hù)底線和生態(tài)保護(hù)紅線的規(guī)劃，確定國(guó)土空間開(kāi)發(fā)邊界范圍，是國(guó)土空間綜合規(guī)劃的基礎(chǔ)和本底條件。專項(xiàng)規(guī)劃是各級(jí)政府相關(guān)部門(mén)牽頭編制的各項(xiàng)具體公共服務(wù)的空間布局規(guī)劃，要符合國(guó)土空間綜合規(guī)劃的總體安排。通過(guò)三類規(guī)劃的有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)宏觀、微觀層面的有效管控，達(dá)到對(duì)國(guó)土資源的統(tǒng)籌安排。

篇8

【關(guān)鍵詞】上海市；城市總體規(guī)劃；土地利用總體規(guī)劃；銜接

一、 背景

土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃都肩負(fù)著推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)發(fā)展、保護(hù)國(guó)土資源、維護(hù)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的重要職責(zé)，是指導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)的重要綱領(lǐng)性文件；兩者有序銜接、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對(duì)于加快上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變具有十分重要的意義。

上海市以規(guī)劃和國(guó)土資源管理機(jī)構(gòu)整合為契機(jī)，大力推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的“兩規(guī)銜接”工作研究及實(shí)踐。

1、 政策的要求

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第22條規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過(guò)土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。”《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第5條也明確規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。”

2、 發(fā)展形勢(shì)的需求

上海的土地規(guī)劃和管理工作面臨著“資源緊約束”階段發(fā)展轉(zhuǎn)型的必然要求。規(guī)劃期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展使得城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍將保持較高用地需求，土地資源供需矛盾日益突出。同時(shí)，規(guī)劃要努力推動(dòng)上海經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)發(fā)展由依靠傳統(tǒng)要素向依靠新興要素轉(zhuǎn)變、城鎮(zhèn)發(fā)展由規(guī)模擴(kuò)張向功能提升轉(zhuǎn)變，探索資源節(jié)約型的新型發(fā)展之路。

因此，加快 “兩規(guī)銜接”工作，一是有利于進(jìn)一步貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院批復(fù)的《上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020）》，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度；二是有利于發(fā)揮規(guī)劃土地機(jī)構(gòu)整合的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)；三是有利于為維護(hù)上海長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和生態(tài)安全預(yù)留空間，促進(jìn)上海城市可持續(xù)發(fā)展。

3、 當(dāng)前存在的主要問(wèn)題

《上海市土地利用總體規(guī)劃（1997-2010）》和《上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020）》分別于1999年和2001年經(jīng)國(guó)務(wù)院正式批復(fù)。近年來(lái)，土地資源的開(kāi)發(fā)利用和城市規(guī)劃的有效實(shí)施推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，但也面臨著一些矛盾。

既有規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模很大，城市規(guī)劃總量超過(guò)下達(dá)指標(biāo)

從既有規(guī)劃情況分析，城市規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模已經(jīng)超過(guò)了國(guó)家分配指標(biāo)。

中心城向外蔓延式發(fā)展現(xiàn)象比較突出，空間結(jié)構(gòu)亟需優(yōu)化

中心城規(guī)劃楔形綠地與敏感區(qū)建設(shè)和控制力度較弱，寶山、閔行等集中城市化地區(qū)實(shí)際已與中心城連為一體，中心城西部地區(qū)已經(jīng)成為外來(lái)人口集聚、建設(shè)用地明顯擴(kuò)張的地區(qū)，引發(fā)了空間、交通、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)和環(huán)境等一系列問(wèn)題。

建設(shè)用地結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，產(chǎn)出效能亟需提高

目前土地利用仍然主要延續(xù)外延式的擴(kuò)展方式。2008年全市工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)（區(qū)）用地約占現(xiàn)狀建設(shè)用地總量的三分之一，相對(duì)偏高，產(chǎn)出效益區(qū)域差異比較突出。

耕地后備資源有限，占補(bǔ)平衡問(wèn)題比較突出

上海是土地資源缺乏型城市，后備耕地資源有限。

二、 實(shí)踐的思路和原則

城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃在各自編制過(guò)程中形成了不同的工作平臺(tái)、技術(shù)手段、方法與內(nèi)容，要做到兩規(guī)銜接必然先要統(tǒng)一兩規(guī)的技術(shù)層面，同時(shí)確定兩規(guī)的各自主導(dǎo)的部分與共同協(xié)作的部分。

1、 科學(xué)確定規(guī)模，合理集約布局

兩規(guī)的核心都是用地規(guī)模與布局，兩規(guī)銜接工作重點(diǎn)是確定建設(shè)用地和基本農(nóng)田的規(guī)模和布局。在長(zhǎng)期的編制過(guò)程中城市規(guī)劃較側(cè)重于建設(shè)用地的規(guī)模與布局，基于人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)測(cè)的規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模往往較大；而土地利用規(guī)劃嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，依據(jù)上一級(jí)下達(dá)的基本農(nóng)田保有量、建設(shè)用地總規(guī)模、建設(shè)占用耕地面積等指標(biāo)進(jìn)行控制，重在控制。

建設(shè)用地以及基本農(nóng)田規(guī)模均是國(guó)土部下達(dá)的剛性指標(biāo)，因此兩規(guī)銜接工作在規(guī)模方面以土地利用規(guī)劃為準(zhǔn)，而城市規(guī)劃則在空間布局方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。

2、 制定技術(shù)路線，建立充分協(xié)調(diào)的技術(shù)平臺(tái)

為協(xié)調(diào)用地規(guī)模與布局，兩規(guī)銜接的技術(shù)路線主要分為：梳理、疊加和增減三個(gè)階段。其中，在梳理階段，土地利用和城市規(guī)劃分別主要梳理土地利用現(xiàn)狀和規(guī)劃項(xiàng)目；在疊加階段，將基本農(nóng)田和現(xiàn)狀建設(shè)用地分別與城市規(guī)劃方案進(jìn)行疊加，在此基礎(chǔ)上分析建設(shè)用地和基本農(nóng)田；在增減階段，確保近期重點(diǎn)條塊項(xiàng)目和重要的生態(tài)廊道，增減規(guī)劃建設(shè)范圍，消減規(guī)劃建設(shè)范圍外的現(xiàn)狀建設(shè)用地，以確保基本農(nóng)田規(guī)模并優(yōu)化建設(shè)用地布局。

對(duì)接用地分類，統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)口徑

兩規(guī)銜接的基礎(chǔ)是用地分類標(biāo)準(zhǔn)的銜接。鑒于國(guó)土部下達(dá)建設(shè)用地指標(biāo)的內(nèi)涵，在用地分類對(duì)接中建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)口徑將包括農(nóng)村建設(shè)用地。

利用現(xiàn)有基礎(chǔ)，建立工作底版

兩規(guī)銜接的基礎(chǔ)是工作底版的統(tǒng)一，從而可以面向不同的規(guī)劃編制規(guī)范，靈活的加以分合。本次兩規(guī)銜接底版的精度采用1：2000，既兼顧了總體規(guī)劃的表現(xiàn)力，也符合項(xiàng)目審批的需求。

結(jié)合工作特點(diǎn)，確定工作平臺(tái)

本次銜接中AUTOCAD被確定為初期落實(shí)建設(shè)用地布局時(shí)的工作平臺(tái)，而ARCGIS則作為后期計(jì)算建設(shè)用地規(guī)模、落實(shí)基本農(nóng)田布局以及出成果圖紙的工作平臺(tái)。

三、 研究思考及建議

上海市前期的兩規(guī)銜接工作對(duì)主要技術(shù)問(wèn)題提出了解決方法，形成了較為可行的成果內(nèi)容和技術(shù)路線。但是在工作中仍然遺留了部分不足之處，需在今后工作中進(jìn)一步研究解決。

1、 建立長(zhǎng)效機(jī)制

通過(guò)上海市本輪“兩規(guī)銜接”工作的開(kāi)展，雖然經(jīng)歷了兩規(guī)矛盾充分暴露時(shí)的困難和壓力，但最終還是體會(huì)到在城市化進(jìn)程高速發(fā)展時(shí)期這項(xiàng)工作對(duì)城市有序發(fā)展的重要性。建議組織編制兩規(guī)的管理部門(mén)及上級(jí)部門(mén)應(yīng)充分重視“兩規(guī)銜接”工作，并為其建立一種長(zhǎng)效機(jī)制進(jìn)行推廣。

2、 創(chuàng)造良好的政策環(huán)境

由于我國(guó)規(guī)劃管理部門(mén)和土地管理部門(mén)合并設(shè)立和單獨(dú)設(shè)立兩種模式，對(duì)“兩規(guī)銜接”工作的具體開(kāi)展也可以采取兩種模式。兩部門(mén)合并設(shè)立的地區(qū)可由市規(guī)土局牽頭，邀請(qǐng)具有高資質(zhì)的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院和土地利用規(guī)劃院聯(lián)合參加編制，將城市規(guī)劃的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃充分銜接，形成“兩規(guī)銜接”研究成果，作為深入編制同一個(gè)區(qū)域城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)。兩部門(mén)獨(dú)立設(shè)置的地區(qū)可提請(qǐng)當(dāng)?shù)卣疇款^建立兩個(gè)部門(mén)充分協(xié)調(diào)的機(jī)制或成立共同參與的編制組織。

3、 加強(qiáng)交流與合作

針對(duì)“兩規(guī)銜接”具體工作的開(kāi)展，基本技術(shù)路線和思路應(yīng)該是一致的，由于我國(guó)各地城市的具體情況不一致，所面臨的困難也不盡相同，處理的方式方法會(huì)很多，也呼吁從事此項(xiàng)工作的設(shè)計(jì)院加強(qiáng)聯(lián)系和交流，互相傳授經(jīng)驗(yàn)，將“兩規(guī)銜接”研究工作長(zhǎng)期深入開(kāi)展下去。

參考文獻(xiàn)：

1） 胡俊，規(guī)劃的變革與變革的規(guī)劃――上海城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃“兩規(guī)合一”的實(shí)踐與思考 [J]. 城市規(guī)劃，2010（06）.

篇9

關(guān)鍵詞：城市、總體規(guī)劃、修編、思路

前 言：

城市建設(shè)和發(fā)展離不開(kāi)城市總體規(guī)劃，長(zhǎng)期以來(lái)城市規(guī)劃是各級(jí)政府指導(dǎo)與調(diào)控城市建設(shè)和發(fā)展的基本手段, 而城市總體規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱總規(guī)）作為城市規(guī)劃體系中最基本的前提和框架, 其地位毋庸置疑, 它在協(xié)調(diào)城市發(fā)展過(guò)程中各方面的利益和關(guān)系上起著至關(guān)重要的調(diào)控作用, 特別是20 世紀(jì)90 年代初, 《城市規(guī)劃法》、《城市規(guī)劃編制辦法》、《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制辦法》、《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》和《歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃編制要求》等規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的頒布實(shí)施, 各地在對(duì)上一輪總規(guī)進(jìn)行修編和調(diào)整后, 城市的經(jīng)濟(jì)加快了發(fā)展速度, 極大推動(dòng)了城市化的進(jìn)程。建設(shè)用地日趨集約化和城市用地結(jié)構(gòu)逐漸合理化使城市景觀和市政基礎(chǔ)設(shè)施有了明顯改善。總規(guī)受到空前的重視和認(rèn)同, 即一個(gè)城市的發(fā)展必須有一個(gè)對(duì)城市總體布局全面、合理和前瞻性的安排, 城市建設(shè)和發(fā)展離不開(kāi)總規(guī)。

1、城市總體規(guī)劃修編工作的客觀性和必要性

城市政府的主要職能包括規(guī)劃、建設(shè)和管理城市。在這三者之間，城市規(guī)劃是龍頭，沒(méi)有規(guī)劃就沒(méi)有健康有序的建設(shè)和管理。科學(xué)的規(guī)劃是城市發(fā)展歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，是對(duì)城市發(fā)展實(shí)際條件的研究，是對(duì)城市建設(shè)科學(xué)規(guī)律的認(rèn)識(shí)和應(yīng)用，是城市科學(xué)發(fā)展的重要導(dǎo)向，也是城市建設(shè)的依據(jù)。編制好新一輪城市總體規(guī)劃，對(duì)城市未來(lái)的經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)將起到引導(dǎo)作用。

美國(guó)城市理論家芒福德指出：“真正影響城市規(guī)劃的是深刻的政治和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變”。當(dāng)前我們國(guó)家正處在由建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，發(fā)展是首要任務(wù)，城市規(guī)劃和建設(shè)也不例外；而完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，則是以制度建設(shè)為中心，強(qiáng)調(diào)社會(huì)利益的公平分配和公共利益的最大化。因此，處于這一轉(zhuǎn)型期的城市總體規(guī)劃的編制，也必須從傳統(tǒng)的只注重城市規(guī)模、空間布局、土地利用等單一的技術(shù)工具型編制技術(shù)路線中覺(jué)醒，置身于時(shí)展潮流之中，與時(shí)俱進(jìn)。中小城市由于自身發(fā)展的特點(diǎn)和實(shí)際建設(shè)的需求，其城市總體規(guī)劃的編制方法和內(nèi)容應(yīng)根據(jù)自身的條件來(lái)決定，并可有別于大城市。而且隨著人類進(jìn)入了以網(wǎng)絡(luò)化、信息化為標(biāo)志的新經(jīng)濟(jì)時(shí)代，人類的生產(chǎn)、生活方式將發(fā)生深刻的變革。因此，中小城市在城市總體規(guī)劃編制中應(yīng)有新的思路。

2、注重城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃修編工作的協(xié)調(diào)

國(guó)土資源部批準(zhǔn)同意該市修編土地利用總體規(guī)劃是中小城市修編本輪城市總體規(guī)劃能夠得到建設(shè)部獲準(zhǔn)的主要因素之一。中小城市應(yīng)該首先成立城市總體規(guī)劃修編工作領(lǐng)導(dǎo)小組，然后通過(guò)此領(lǐng)導(dǎo)小組，以會(huì)議的形式，加強(qiáng)與土地利用總體規(guī)劃修編工作的溝通和協(xié)調(diào)。在領(lǐng)導(dǎo)小組溝通和協(xié)調(diào)工作中，應(yīng)該始終本著在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，城市建設(shè)用地安排必須符合城市總體規(guī)劃確定的用地布局和發(fā)展方向，城市總體規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)劃、范圍與土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地規(guī)模、范圍一致，將規(guī)劃區(qū)內(nèi)確定的基本農(nóng)田明確列為禁建區(qū)。在具體的工作中，遇到城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在用地分類、建設(shè)用地的確定、工作區(qū)域、技術(shù)路線等方面存在標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范采用不一致的現(xiàn)象，當(dāng)遇到這種情況時(shí)，為使兩個(gè)規(guī)劃范圍和規(guī)模相吻合，政府應(yīng)該采取將城市總體規(guī)劃總圖與土地利用規(guī)劃總圖疊加的方式，逐區(qū)域、地塊落實(shí)兩個(gè)規(guī)劃差異，當(dāng)遇到對(duì)兩個(gè)規(guī)劃存在不一致的現(xiàn)象時(shí)，中小城市人民政府應(yīng)該以市長(zhǎng)專項(xiàng)會(huì)議的形式逐一協(xié)調(diào)落實(shí)。

3、堅(jiān)持人本主義，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，強(qiáng)化總體規(guī)劃宏觀調(diào)控引導(dǎo)能力

中小城市總體規(guī)劃修編，應(yīng)該基于科學(xué)發(fā)展觀，從滿足人的發(fā)展需要和構(gòu)建和諧社會(huì)的要求出發(fā)，對(duì)城市結(jié)構(gòu)、城市功能、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)事業(yè)、居民住宅等諸多內(nèi)容進(jìn)行新的規(guī)劃，并特別明確了其中強(qiáng)制性內(nèi)容和條款，把規(guī)劃的公共政策屬性落到實(shí)處，著力提高總體規(guī)劃宏觀調(diào)控引導(dǎo)能力。突出資源集約利用，緊湊集中發(fā)展，建設(shè)節(jié)約型城鎮(zhèn)。《總規(guī)》提出要求，以資源環(huán)境條件為前提，統(tǒng)籌區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

4、城市總體規(guī)劃一般步驟及重點(diǎn)內(nèi)容

城市總體規(guī)劃首先分析城市發(fā)展面臨的新形勢(shì)，從而確定城市的職能、發(fā)展目標(biāo)，并制定發(fā)展方向與步驟；城市規(guī)劃確定了城市的規(guī)模，建立長(zhǎng)遠(yuǎn)的城市布局、建設(shè)最適宜居住的城市風(fēng)貌，營(yíng)造城市新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

城市總體規(guī)劃內(nèi)容一般包括：①論證城市發(fā)展依據(jù)，確定城市性質(zhì)和發(fā)展方向,預(yù)測(cè)城市人口規(guī)模,選定有關(guān)的城市規(guī)劃定額指標(biāo)；②進(jìn)行城市用地選擇，確定規(guī)劃區(qū)范圍和城市用地發(fā)展方向；確定城市布局形式和城市功能分區(qū)；③制定城市道路系統(tǒng)規(guī)劃和城市交通規(guī)劃；④制定給水、排水、防洪、供電、供熱、燃?xì)夤?yīng)、郵電和城市用地工程準(zhǔn)備措施等各項(xiàng)工程規(guī)劃，并制定城市工程管線綜合設(shè)計(jì)的規(guī)劃；⑤制定城市活動(dòng)中心和主要公共建筑位置的規(guī)劃方案；⑥制定城市園林綠地系統(tǒng)規(guī)劃；⑦制定城市郊區(qū)規(guī)劃;⑧地震設(shè)防城市應(yīng)制定城市防震規(guī)劃;⑨改建舊城區(qū)的城市，應(yīng)制定城市改建規(guī)劃；⑩擬定實(shí)施規(guī)劃的步驟和措施等等。

4.1 強(qiáng)化生態(tài)優(yōu)先

對(duì)于貴州大多數(shù)中小城市，其具有多山、多水、自然資源豐富的特色。對(duì)此，城市修編要特別注重山水城市風(fēng)貌的塑造、風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、生態(tài)敏感區(qū)保護(hù)以及組團(tuán)綠化隔離帶的保護(hù)。生態(tài)敏感區(qū)保護(hù)、縣城區(qū)總體規(guī)劃設(shè)計(jì)和防災(zāi)減災(zāi)專項(xiàng)規(guī)劃等核心內(nèi)容應(yīng)該被作為強(qiáng)制性條款納入總體規(guī)劃中，同時(shí)在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)應(yīng)該專門(mén)進(jìn)行空間管制區(qū)規(guī)劃(確定已建區(qū)、適建區(qū)、限建區(qū)和禁建區(qū))，對(duì)生態(tài)環(huán)境容量進(jìn)行綜合分析，劃定非建設(shè)空間，劃出組團(tuán)綠化隔離帶，并以強(qiáng)制性條款固定下來(lái)，確保各片區(qū)由自然山體和河流分隔，組團(tuán)及功能區(qū)之間由公園綠地、郊野公園、生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)、林地、市政走廊等隔離，避免相互粘連發(fā)展。

4.2 公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略

在中小城市總體規(guī)劃修編過(guò)程中應(yīng)該結(jié)合該城市的條件和發(fā)展需求，從城市公交、公交站場(chǎng)及換乘樞紐等多角度展開(kāi)專題調(diào)查和研究，全面落實(shí)以公共交通為主的交通發(fā)展模式，構(gòu)建以城市公交為主體，索道、扶梯等特色公交為輔助的公交網(wǎng)絡(luò)，支撐城市發(fā)展。中小城市各區(qū)之間，應(yīng)該加強(qiáng)交通換乘樞紐建設(shè)，依托省際公路改造與建設(shè)，輔以公共交通系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)便捷、環(huán)保、安全的公共交通聯(lián)系。

4.3 綜合防災(zāi)，確保城市安全

在城市規(guī)劃修編中，政府應(yīng)該全面落實(shí)城市安全的必要措施，提高城市整體防災(zāi)能力和救助能力，確保城市安全。這不僅能使居民的生命安全得到保障，而且還有利于整個(gè)社會(huì)的安全穩(wěn)定。規(guī)劃修編應(yīng)該提出控制城市中心城區(qū)開(kāi)發(fā)容量，應(yīng)該要求建設(shè)用地和避開(kāi)地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、滯洪區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和禁建區(qū)；完善醫(yī)療急救網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)該提高應(yīng)對(duì)社會(huì)性公共衛(wèi)生事件能力；結(jié)合城區(qū)公園、綠地、廣場(chǎng)、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等災(zāi)害避難所，確保場(chǎng)所面積充足和疏散通道暢通，充分利用地下空間防災(zāi)避險(xiǎn)；應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)危險(xiǎn)品科研、生產(chǎn)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸和使用的管理，在治理現(xiàn)有危險(xiǎn)源同時(shí)，避免產(chǎn)生新的不安全隱患；重要目標(biāo)應(yīng)該相對(duì)分散布局，考慮人防要求；加強(qiáng)流行性傳染病的預(yù)防與控制。

4.4 引導(dǎo)住宅建設(shè)

住宅專項(xiàng)規(guī)劃是中小城市總體規(guī)劃修編一項(xiàng)重要內(nèi)容。規(guī)劃修編應(yīng)該提出要面向不同收入階層，建立完備住宅供給體系，滿足不同層次的住宅需求，而不應(yīng)該僅僅能滿足少數(shù)人的需求。特別要重點(diǎn)提高廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房供給比例，解決好中低收入家庭住宅，控制高檔商品房住宅發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)該進(jìn)一步完善住房市場(chǎng)，加強(qiáng)政府對(duì)住房市場(chǎng)干預(yù)和調(diào)控，由政府主導(dǎo)供給經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房。同時(shí)，規(guī)劃還強(qiáng)調(diào)，要建設(shè)環(huán)境優(yōu)美新型社區(qū)，使之成為服務(wù)市場(chǎng)化、保障社會(huì)化基本單位。現(xiàn)有住區(qū)應(yīng)該以完善住房配套設(shè)施和改善社區(qū)環(huán)境為主，降低密度，增加綠地。新建住區(qū)應(yīng)該以公共交通為導(dǎo)向，形成密度適中、相對(duì)緊湊的住區(qū)。

篇10

一、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施一年來(lái)的基本情況

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實(shí)施以來(lái)，市委、市政府高度重視城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理工作，在過(guò)去工作的基礎(chǔ)上，始終堅(jiān)持規(guī)劃先行，不斷完善“政府主導(dǎo)、專家論證、公眾參與”的決策機(jī)制，促進(jìn)了我市城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。

（一）城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌正在形成共識(shí)。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布施行，打破了多年來(lái)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)規(guī)劃管理模式，城鄉(xiāng)分治，只重城市規(guī)劃不重鄉(xiāng)村規(guī)劃的觀念得到改變。“協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”正在全市廣大干部群眾中形成共識(shí)。

（二）城鄉(xiāng)規(guī)劃體系逐步完備。一是完成了我市城市總體規(guī)劃的修編工作，將木店組團(tuán)納入到城市規(guī)劃區(qū)范圍，城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整為“一個(gè)中心＋三個(gè)組團(tuán)”，即中心城區(qū)、巖屋廟組團(tuán)、金橋組團(tuán)和木店組團(tuán)。二是制訂實(shí)施了156個(gè)村的村莊規(guī)劃。據(jù)統(tǒng)計(jì)，20__年我市農(nóng)民新建房2197戶，建在規(guī)劃點(diǎn)內(nèi)的1772戶，規(guī)劃點(diǎn)以外建房425戶。三是編制了《巖屋廟工業(yè)園區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》、《城市交通規(guī)劃》、《關(guān)陵廟保護(hù)性開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃》、《長(zhǎng)坂坡規(guī)劃》以及《住房建設(shè)規(guī)劃》、《農(nóng)（居）民建房控制性詳細(xì)規(guī)劃》等，初步形成了從總體規(guī)劃到專業(yè)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃的規(guī)劃體系。

（三）城市規(guī)劃管理水平不斷提高。一是制定了相關(guān)政策措施。先后出臺(tái)了《當(dāng)陽(yáng)市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》、《當(dāng)陽(yáng)市城市規(guī)劃區(qū)個(gè)人住宅建設(shè)規(guī)劃管理辦法》、《當(dāng)陽(yáng)市城市“四線”管理辦法》以及《當(dāng)陽(yáng)市農(nóng)民公寓建設(shè)有關(guān)問(wèn)題的通知》等規(guī)范性文件，近期，又出臺(tái)了《當(dāng)陽(yáng)市村鎮(zhèn)個(gè)人住宅建設(shè)規(guī)劃和用地管理暫行辦法》，細(xì)化規(guī)劃管理工作做到了有章可循。二是強(qiáng)化規(guī)劃審批管理，城市、個(gè)人住宅建設(shè)過(guò)多過(guò)濫情況得到有效遏制。三是科學(xué)定位城市發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)布局和功能分區(qū)，逐步解決城市功能分區(qū)不明晰的問(wèn)題。四是推進(jìn)城市成片開(kāi)發(fā)，合理布局居民點(diǎn)。通過(guò)文化廣場(chǎng)、城東新區(qū)、錦繡江南小區(qū)等地綜合開(kāi)發(fā)，城市面貌和市民居住環(huán)境得到明顯改觀，城市土地得到增值。

（四）規(guī)劃執(zhí)法力量得到加強(qiáng)。今年1月6日，我市成立了城市管理行政執(zhí)法局，負(fù)責(zé)全市城市管理行政執(zhí)法工作。截止到目前，市城市管理行政執(zhí)法局共查處規(guī)劃違法案件164件，結(jié)案30件，查處無(wú)規(guī)劃手續(xù)或擅自變更審批內(nèi)容的116件，拆除違章建筑和亂搭亂建共48處，建筑面積2487.75平方米。規(guī)劃執(zhí)法力度得到加強(qiáng)。

二、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》貫徹實(shí)施中存在的主要問(wèn)題

（一）《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的宣傳缺乏深度和廣度。各地各部門(mén)在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實(shí)施后，采取多種形式進(jìn)行了宣傳貫徹。但由于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布實(shí)施的時(shí)間不長(zhǎng)，廣大市民對(duì)規(guī)劃法學(xué)習(xí)不夠。尤其是在農(nóng)村，部分農(nóng)戶和少數(shù)干部對(duì)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的主要內(nèi)容知曉率低，規(guī)劃意識(shí)淡薄，只注重自身利益和眼前利益，缺乏整體本文來(lái)源：文秘站 觀念和大局意識(shí)。

（二）城鄉(xiāng)規(guī)劃體系建設(shè)還不夠完善。一是由于目前正處在城鄉(xiāng)規(guī)劃二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)變的過(guò)渡期，全市城鄉(xiāng)建設(shè)“一盤(pán)棋”統(tǒng)籌規(guī)劃的機(jī)制尚未形成。二是控制性詳細(xì)規(guī)劃覆蓋率低。控制性詳細(xì)規(guī)劃是規(guī)劃管理和審批的法定依據(jù)，目前我市控詳規(guī)覆蓋率僅為38%。三是現(xiàn)有村莊規(guī)劃在編制過(guò)程中，由于時(shí)間倉(cāng)促，缺乏調(diào)研論證和群眾的廣泛參與，部分村莊規(guī)劃不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，存在矛盾。首先是現(xiàn)有村莊規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的矛盾。現(xiàn)有村莊規(guī)劃中的部分居民點(diǎn)屬于基本農(nóng)田，而不能占用，導(dǎo)致村莊規(guī)劃難以實(shí)施。其次是現(xiàn)有村莊規(guī)劃與農(nóng)村生產(chǎn)生活實(shí)際需要的矛盾。現(xiàn)有些村莊規(guī)劃居民點(diǎn)離農(nóng)戶的責(zé)任田和責(zé)任山太遠(yuǎn)，農(nóng)民從事生產(chǎn)管理活動(dòng)不方便，尤其是在偏遠(yuǎn)山區(qū)，情況更為突出，導(dǎo)致農(nóng)戶不愿到規(guī)劃點(diǎn)建房。同時(shí)，現(xiàn)有村莊規(guī)劃的居民點(diǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒(méi)有資金來(lái)源，對(duì)農(nóng)民缺乏吸引力。

（三）土地集約利用不夠。一方面，受飛機(jī)場(chǎng)凈空限高的影響，城市土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不高。同時(shí)部分工業(yè)企業(yè)用地規(guī)模偏大，少數(shù)企業(yè)多圈多占，圈而不用，導(dǎo)致土地集約節(jié)約利用不夠，城市發(fā)展建設(shè)可用地不足。另一方面，我市農(nóng)村大多數(shù)村組為自然村落，居住分散，部分農(nóng)戶宅基地面積過(guò)大。還有部分已建新房的農(nóng)戶不愿把老宅基地交村，影響了土地集約經(jīng)營(yíng)和規(guī)模化生產(chǎn)，造成了土地資源的浪費(fèi)。

（四）城鄉(xiāng)規(guī)劃管理難度大。一是管理體制不順。7個(gè)鎮(zhèn)的村莊規(guī)劃建設(shè)管理由國(guó)土資源所負(fù)責(zé)各項(xiàng)具體工作。由于此項(xiàng)工作專業(yè)性強(qiáng)，加之管理區(qū)域大、人手少、經(jīng)費(fèi)不足等因素影響，導(dǎo)致管理流于形式，農(nóng)村建房基本上處于失控狀態(tài)。二是農(nóng)民建房審批辦證程序復(fù)雜。據(jù)調(diào)查，農(nóng)戶建房要將所有證件辦齊一般需時(shí)一個(gè)月以上，往返城區(qū)不少于兩次。因此，絕大多數(shù)農(nóng)戶無(wú)證建房。20__年全市農(nóng)戶建房2197戶，未辦理相關(guān)證件的就有1325戶，占農(nóng)戶建房總數(shù)的60.3%。三是土地置換難度大。由于規(guī)劃居民點(diǎn)部分在承包到戶的責(zé)任田，承包人要么不愿意讓他人將房建在自己的責(zé)任田里，要么就漫天要價(jià)，導(dǎo)致部分建房戶因調(diào)田無(wú)望而不得不另選址建房。四是相關(guān)政策不配套，相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)配合不夠， 管理工作難以開(kāi)展。按照村莊規(guī)劃一些屬于取締居民點(diǎn)內(nèi)的房屋以及拆遷房屋的補(bǔ)償，沒(méi)有具體政策規(guī)定及實(shí)施辦法和操作規(guī)程，在實(shí)踐中土地流轉(zhuǎn)和房屋拆遷安置工作很難開(kāi)展。城區(qū)居民的危房政府收儲(chǔ)政策及安置問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)落實(shí)不到位，也在一定程度上制約了村莊規(guī)劃的實(shí)施。五是建房不規(guī)范。部分農(nóng)戶建房時(shí)相互攀比、各行其事，屋臺(tái)子一個(gè)比一個(gè)高，甚至有的正負(fù)零相差70—80公分，造成高低不平，積水難排，引發(fā)鄰里糾紛。六是去年的雪災(zāi)、風(fēng)災(zāi)之后，為盡快恢復(fù)重建，保證災(zāi)民有房住，放松了規(guī)劃的管理工作。根據(jù)各鎮(zhèn)（辦事處）上報(bào)數(shù)據(jù)，去年全市因?yàn)?zāi)重建（含維修翻新）1419戶。其中在規(guī)劃點(diǎn)內(nèi)建房1169戶，占82.3%；辦證戶214戶，只占22.1%。

（五）建設(shè)資金投入不足。一方面，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)“城中村”農(nóng)民公寓的建設(shè)不能滿足拆遷農(nóng)戶的住房需求。據(jù)調(diào)查，目前我市擬建農(nóng)民公寓1394套，已建成（指年內(nèi)完工的在建項(xiàng)目）574套，而城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)有住房需求的農(nóng)戶達(dá)1526戶，供需矛盾突出，建設(shè)投入不足。另一方面，由于財(cái)政轉(zhuǎn)移資金有限，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)薄弱，規(guī)劃點(diǎn)水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施難以配套。

三、貫徹實(shí)施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的對(duì)策建議

（一）進(jìn)一步加大《城鄉(xiāng)規(guī)范法》及相關(guān)法律的宣傳力度。從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化新格局的高度，充分認(rèn)識(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理的重大意義，要采取多種形式，全方位的宣傳《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。尤其是要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶的宣傳，要將村莊規(guī)劃的內(nèi)容廣而告之，做到家喻戶曉。要向農(nóng)民廣泛宣傳“一書(shū)兩證”制度、農(nóng)村宅基地審批管理辦法、申請(qǐng)條件和報(bào)批程序。同時(shí)，通過(guò)總結(jié)推廣村莊規(guī)劃建設(shè)管理的先進(jìn)典型，（如半月鎮(zhèn)先鋒村遷村騰地示范點(diǎn)和新中源項(xiàng)目拆遷安置點(diǎn)等），以現(xiàn)場(chǎng)會(huì)的形式教育引導(dǎo)農(nóng)戶增強(qiáng)規(guī)劃意識(shí)，形成依法依規(guī)建房的良好氛圍。

（二）進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，提高規(guī)劃編制的科學(xué)性。一是在完善我市城鄉(xiāng)規(guī)劃體系時(shí)應(yīng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌、先規(guī)劃后建設(shè)的原則，綜合考慮局部與全局、近期與遠(yuǎn)期、需要與可能、發(fā)展與保護(hù)等各種關(guān)系，適度超前，統(tǒng)籌兼顧。二是要堅(jiān)持以人為本的理念，加大規(guī)劃的公眾參與度，提高規(guī)劃編制水平，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量地做好城鄉(xiāng)規(guī)劃。三是要結(jié)合今年土地利用總體規(guī)劃修編工作，進(jìn)一步完善村莊規(guī)劃，保持村莊規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的一致性，增強(qiáng)村莊規(guī)劃的可操作性。四是要進(jìn)一步擴(kuò)大控制性詳細(xì)規(guī)劃的覆蓋率。

（三）完善各項(xiàng)規(guī)章制度，積極探索規(guī)劃管理新機(jī)制。一是建立規(guī)劃實(shí)施的保障機(jī)制。堅(jiān)持按照規(guī)劃辦事，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的引導(dǎo)調(diào)控作用。二是建立規(guī)劃實(shí)施的責(zé)任追究機(jī)制。堅(jiān)持先規(guī)劃后建設(shè)，確保各類建設(shè)按規(guī)劃實(shí)施。把所有建設(shè)活動(dòng)都置于規(guī)劃全方位管理，全過(guò)程監(jiān)督之下，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性。三是建立土地集約節(jié)約利用機(jī)制。堅(jiān)持先規(guī)劃、后供地，要制定各類用地標(biāo)準(zhǔn)，作為供地依據(jù)，合理確定用地規(guī)劃和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，以促進(jìn)持續(xù)可協(xié)調(diào)發(fā)展。四是建立市、鎮(zhèn)、村三級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理網(wǎng)絡(luò)機(jī)制。五是建立目標(biāo)考核機(jī)制。市目標(biāo)考核辦公室要將城鄉(xiāng)規(guī)劃執(zhí)行情況納入市直相關(guān)單位和鎮(zhèn)（辦事處）目標(biāo)考核內(nèi)容。各鎮(zhèn)（辦事處）也要將規(guī)劃執(zhí)行情況納入村干部年度考核范圍，與各村簽訂目標(biāo)考核責(zé)任狀，制訂獎(jiǎng)懲措施，調(diào)動(dòng)各地各部門(mén)加強(qiáng)管理的積極性。