土地法管理實施條例范文

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篇1

 

第一條　根據《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)，制定本條例。

 

第二章　土地的所有權和使用權

 

第二條　下列土地屬于全民所有即國家所有：

 

(一)城市市區的土地;

 

(二)農村和城市郊區中已經依法沒收、征收、征購為國有的土地;

 

(三)國家依法征收的土地;

 

(四)依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地;

 

(五)農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬于其成員集體所有的土地;

 

(六)因國家組織移民、自然災害等原因，農民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農民集體所有的土地。

 

第三條　國家依法實行土地登記發證制度。依法登記的土地所有權和土地使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

 

土地登記內容和土地權屬證書式樣由國務院土地行政主管部門統一規定。

 

土地登記資料可以公開查詢。

 

確認林地、草原的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養殖使用權，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業法》的有關規定辦理。

 

第四條　農民集體所有的土地，由土地所有者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發集體土地所有權證書，確認所有權。

 

農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由土地使用者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發集體土地使用權證書，確認建設用地使用權。

 

設區的市人民政府可以對市轄區內農民集體所有的土地實行統一登記。

 

第五條　單位和個人依法使用的國有土地，由土地使用者向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，核發國有土地使用權證書，確認使用權。其中，中央國家機關使用的國有土地的登記發證，由國務院土地行政主管部門負責，具體登記發證辦法由國務院土地行政主管部門會同國務院機關事務管理局等有關部門制定。

 

未確定使用權的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，負責保護管理。

 

第六條　依法改變土地所有權、使用權的，因依法轉讓地上建筑物、構筑物等附著物導致土地使用權轉移的，必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關依法進行土地所有權、使用權變更登記。土地所有權、使用權的變更，自變更登記之日起生效。

 

依法改變土地用途的，必須持批準文件，向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關依法進行變更登記。

 

第七條　依照《土地管理法》的有關規定，收回用地單位的土地使用權的，由原土地登記機關注銷土地登記。

 

土地使用權有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續期或者雖申請續期未獲批準的，由原土地登記機關注銷土地登記。

 

第三章　土地利用總體規劃

 

第八條　全國土地利用總體規劃，由國務院土地行政主管部門會同國務院有關部門編制，報國務院批準。

 

省、自治區、直轄市的土地利用總體規劃，由省、自治區、直轄市人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關部門編制，報國務院批準。

 

省、自治區人民政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務院指定的城市的土地利用總體規劃，由各該市人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關部門編制，經省、自治區人民政府審查同意后，報國務院批準。

 

本條第一款、第二款、第三款規定以外的土地利用總體規劃，由有關人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關部門編制，逐級上報省、自治區、直轄市人民政府批準;其中，鄉(鎮)土地利用總體規劃，由鄉(鎮)人民政府編制，逐級上報省、自治區、直轄市人民政府或者省、自治區、直轄市人民政府授權的設區的市、自治州人民政府批準。

 

第九條　土地利用總體規劃的規劃期限一般為15年。

 

第十條　依照《土地管理法》規定，土地利用總體規劃應當將土地劃分為農用地、建設用地和未利用地。

 

縣級和鄉(鎮)土地利用總體規劃應當根據需要，劃定基本農田保護區、土地開墾區、建設用地區和禁止開墾區等;其中，鄉(鎮)土地利用總體規劃還應當根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途。

 

土地分類和劃定土地利用區的具體辦法，由國務院土地行政主管部門會同國務院有關部門制定。

 

第十一條　鄉(鎮)土地利用總體規劃經依法批準后，鄉(鎮)人民政府應當在本行政區域內予以公告。

 

公告應當包括下列內容：

 

(一)規劃目標;

 

(二)規劃期限;

 

(三)規劃范圍;

 

(四)地塊用途;

 

(五)批準機關和批準日期。

 

第十二條　依照《土地管理法》第二十六條第二款、第三款規定修改土地利用總體規劃的，由原編制機關根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府的批準文件修改。修改后的土地利用總體規劃應當報原批準機關批準。

 

上一級土地利用總體規劃修改后，涉及修改下一級土地利用總體規劃的，由上一級人民政府通知下一級人民政府作出相應修改，并報原批準機關備案。

 

第十三條　各級人民政府應當加強土地利用年度計劃管理，實行建設用地總量控制。土地利用年度計劃一經批準下達，必須嚴格執行。

 

土地利用年度計劃應當包括下列內容：

 

(一)農用地轉用計劃指標;

 

(二)耕地保有量計劃指標;

 

(三)土地開發整理計劃指標。

 

第十四條　縣級以上人民政府土地行政主管部門應當會同同級有關部門進行土地調查。

 

土地調查應當包括下列內容：

 

(一)土地權屬;

 

(二)土地利用現狀;

 

(三)土地條件。

 

地方土地利用現狀調查結果，經本級人民政府審核，報上一級人民政府批準后，應當向社會公布;全國土地利用現狀調查結果，報國務院批準后，應當向社會公布。土地調查規程，由國務院土地行政主管部門會同國務院有關部門制定。

 

第十五條　國務院土地行政主管部門會同國務院有關部門制定土地等級評定標準。

 

縣級以上人民政府土地行政主管部門應當會同同級有關部門根據土地等級評定標準，對土地等級進行評定。地方土地等級評定結果，經本級人民政府審核，報上一級人民政府土地行政主管部門批準后，應當向社會公布。

 

根據國民經濟和社會發展狀況，土地等級每6年調整1次。

 

第四章　耕地保護

 

第十六條　在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地范圍內，為實施城市規劃和村莊、集鎮規劃占用耕地，以及在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目占用耕地的，分別由市、縣人民政府、農村集體經濟組織和建設單位依照《土地管理法》第三十一條的規定負責開墾耕地;沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費。

 

第十七條　禁止單位和個人在土地利用總體規劃確定的禁止開墾區內從事土地開發活動。

 

在土地利用總體規劃確定的土地開墾區內，開發未確定土地使用權的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產的，應當向土地所在地的縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的權限，由縣級以上地方人民政府批準。

 

開發未確定土地使用權的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業、林業、畜牧業或者漁業生產的，經縣級以上地方人民政府依法批準，可以確定給開發單位或者個人長期使用，使用期限最長不得超過50年。

 

第十八條　縣、鄉(鎮)人民政府應當按照土地利用總體規劃，組織農村集體經濟組織制定土地整理方案，并組織實施。

 

地方各級人民政府應當采取措施，按照土地利用總體規劃推進土地整理。土地整理新增耕地面積的60%可以用作折抵建設占用耕地的補償指標。

 

土地整理所需費用，按照誰受益誰負擔的原則，由農村集體經濟組織和土地使用者共同承擔。

 

第五章　建設用地

 

第十九條　建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當符合土地利用總體規劃和土地利用年度計劃中確定的農用地轉用指標;城市和村莊、集鎮建設占用土地，涉及農用地轉用的，還應當符合城市規劃和村莊、集鎮規劃。不符合規定的，不得批準農用地轉為建設用地。

 

第二十條　在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，為實施城市規劃占用土地的，按照下列規定辦理：

 

(一)市、縣人民政府按照土地利用年度計劃擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案，分批次逐級上報有批準權的人民政府。

 

(二)有批準權的人民政府土地行政主管部門對農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案進行審查，提出審查意見，報有批準權的人民政府批準;其中，補充耕地方案由批準農用地轉用方案的人民政府在批準農用地轉用方案時一并批準。

 

(三)農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案經批準后，由市、縣人民政府組織實施，按具體建設項目分別供地。

 

在土地利用總體規劃確定的村莊、集鎮建設用地范圍內，為實施村莊、集鎮規劃占用土地的，由市、縣人民政府擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案，依照前款規定的程序辦理。

 

第二十一條　具體建設項目需要使用土地的，建設單位應當根據建設項目的總體設計一次申請，辦理建設用地審批手續;分期建設的項目，可以根據可行性研究報告確定的方案分期申請建設用地，分期辦理建設用地有關審批手續。

 

第二十二條　具體建設項目需要占用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內的國有建設用地的，按照下列規定辦理：

 

(一)建設項目可行性研究論證時，由土地行政主管部門對建設項目用地有關事項進行審查，提出建設項目用地預審報告;可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告。

 

(二)建設單位持建設項目的有關批準文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設用地申請，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂供地方案，報市、縣人民政府批準;需要上級人民政府批準的，應當報上級人民政府批準。

 

(三)供地方案經批準后，由市、縣人民政府向建設單位頒發建設用地批準書。有償使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同;劃撥使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者核發國有土地劃撥決定書。

 

(四)土地使用者應當依法申請土地登記。

 

通過招標、拍賣方式提供國有建設用地使用權的，由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門擬訂方案，報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施，并與土地使用者簽訂土地有償使用合同。土地使用者應當依法申請土地登記。

 

第二十三條　具體建設項目需要使用土地的，必須依法申請使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內的國有建設用地。能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，涉及農用地的，按照下列規定辦理：

 

(一)建設項目可行性研究論證時，由土地行政主管部門對建設項目用地有關事項進行審查，提出建設項目用地預審報告;可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告。

 

(二)建設單位持建設項目的有關批準文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設用地申請，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案(涉及國有農用地的，不擬訂征收土地方案)，經市、縣人民政府審核同意后，逐級上報有批準權的人民政府批準;其中，補充耕地方案由批準農用地轉用方案的人民政府在批準農用地轉用方案時一并批準;供地方案由批準征收土地的人民政府在批準征收土地方案時一并批準(涉及國有農用地的，供地方案由批準農用地轉用的人民政府在批準農用地轉用方案時一并批準)。

 

(三)農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案經批準后，由市、縣人民政府組織實施，向建設單位頒發建設用地批準書。有償使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同;劃撥使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者核發國有土地劃撥決定書。

 

(四)土地使用者應當依法申請土地登記。

 

建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，涉及農民集體所有的未利用地的，只報批征收土地方案和供地方案。

 

第二十四條　具體建設項目需要占用土地利用總體規劃確定的國有未利用地的，按照省、自治區、直轄市的規定辦理;但是，國家重點建設項目、軍事設施和跨省、自治區、直轄市行政區域的建設項目以及國務院規定的其他建設項目用地，應當報國務院批準。

 

第二十五條　征收土地方案經依法批準后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征收土地所在地的鄉(鎮)、村予以公告。

 

被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。

 

市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征收土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉(鎮)、村予以公告，聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調;協調不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。

 

征收土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內全額支付。

 

第二十六條　土地補償費歸農村集體經濟組織所有;地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。

 

征收土地的安置補助費必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用;由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位;不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。

 

市、縣和鄉(鎮)人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監督。

 

第二十七條　搶險救災等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，屬于臨時用地的，災后應當恢復原狀并交還原土地使用者使用，不再辦理用地審批手續;屬于永久性建設用地的，建設單位應當在災情結束后6個月內申請補辦建設用地審批手續。

 

第二十八條　建設項目施工和地質勘查需要臨時占用耕地的，土地使用者應當自臨時用地期滿之日起1年內恢復種植條件。

 

第二十九條　國有土地有償使用的方式包括：

 

(一)國有土地使用權出讓;

 

(二)國有土地租賃;

 

(三)國有土地使用權作價出資或者入股。

 

第三十條　《土地管理法》第五十五條規定的新增建設用地的土地有償使用費，是指國家在新增建設用地中應取得的平均土地純收益。

 

第六章　監督檢查

 

第三十一條　土地管理監督檢查人員應當經過培訓，經考核合格后，方可從事土地管理監督檢查工作。

 

第三十二條　土地行政主管部門履行監督檢查職責，除采取《土地管理法》第六十七條規定的措施外，還可以采取下列措施：

 

(一)詢問違法案件的當事人、嫌疑人和證人;

 

(二)進入被檢查單位或者個人非法占用的土地現場進行拍照、攝像;

 

(三)責令當事人停止正在進行的土地違法行為;

 

(四)對涉嫌土地違法的單位或者個人，停止辦理有關土地審批、登記手續;

 

(五)責令違法嫌疑人在調查期間不得變賣、轉移與案件有關的財物。

 

第三十三條　依照《土地管理法》第七十二條規定給予行政處分的，由責令作出行政處罰決定或者直接給予行政處罰決定的上級人民政府土地行政主管部門作出。對于警告、記過、記大過的行政處分決定，上級土地行政主管部門可以直接作出;對于降級、撤職、開除的行政處分決定，上級土地行政主管部門應當按照國家有關人事管理權限和處理程序的規定，向有關機關提出行政處分建議，由有關機關依法處理。

 

第七章　法律責任

 

第三十四條　違反本條例第十七條的規定，在土地利用總體規劃確定的禁止開墾區內進行開墾的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正;逾期不改正的，依照《土地管理法》第七十六條的規定處罰。

 

第三十五條　在臨時使用的土地上修建永久性建筑物、構筑物的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期拆除;逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行。

 

第三十六條　對在土地利用總體規劃制定前已建的不符合土地利用總體規劃確定的用途的建筑物、構筑物重建、擴建的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期拆除;逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行。

 

第三十七條　阻礙土地行政主管部門的工作人員依法執行職務的，依法給予治安管理處罰或者追究刑事責任。

 

第三十八條　依照《土地管理法》第七十三條的規定處以罰款的，罰款額為非法所得的50%以下。

 

第三十九條　依照《土地管理法》第八十一條的規定處以罰款的，罰款額為非法所得的5%以上20%以下。

 

第四十條　依照《土地管理法》第七十四條的規定處以罰款的，罰款額為耕地開墾費的2倍以下。

 

第四十一條　依照《土地管理法》第七十五條的規定處以罰款的，罰款額為土地復墾費的2倍以下。

 

第四十二條　依照《土地管理法》第七十六條的規定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平方米30元以下。

 

第四十三條　依照《土地管理法》第八十條的規定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平方米10元以上30元以下。

 

第四十四條　違反本條例第二十八條的規定，逾期不恢復種植條件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，可以處耕地復墾費2倍以下的罰款。

 

第四十五條　違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設征收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地;拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。

 

第八章　附則

 

篇2

湖北省土地管理局：

你局鄂土辦函〔1991〕27號《關于對<中華人民共和國土地管理法實施條例幾個法律問題的請示》收悉。經研究，現答復如下：

一、《中華人民共和國管理法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）第六條第一款規定：“依法改變土地的所有權、使用權，或者因依法買賣、轉讓地上建筑物、附著物等而使土地使用權轉移的，必須向縣級以上地方人民政府土地管理部門申請土地所有權、使用權變更登記，由縣級以上人民政府更換土地證書。”因此，凡是土地所有權、使用權變更，只有按照這一規定辦理的，土地變更才具有法律效力。土地管理部門在辦理變更登記手續前，應當對當事人的變更登記申請進行審查。

二、非法轉讓土地，是非法所得的前提條件。構成非法轉讓土地行為，其所得的款額都屬非法所得，應按照《實施條例》第三十一條規定處理。

三、《實施條例》是根據《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第五十六條規定制定并頒布的，與《土地管理法》配套實施。因此，依據《實施條例》作出的行政處罰決定，當事人不服，在法定的期限內不起訴又不履行的，根據《土地管理法》第五十二條規定，由作出行政處罰決定的機關申請人民法院強制執行。

篇3

關鍵詞：光伏發電；建設用地；未利用地；租賃

中圖分類號：D922.181 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2016）04-92 -02

一、光伏發電項目建設合規用地

從土地所有權屬角度，可以將土地分為國有土地與農民集體所有的土地；從土地規劃用途角度，可以將土地分為農用地、建設用地、未利用地。國有土地與農民集體所有的土地，都有農用地、建設用地、未利用地之分， 那么，土地就有國有農用地、國有建設用地、國有未利用地、集體農用地、集體建設用地、集體未利用地之分。

依土地管理法規定，光伏投資企業進行光伏項目建設，需要使用的土地，必須依法申請使用國有土地，包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地。當然，鄉鎮企業的興辦、村民建設住宅經批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地或鄉村公共設施和公益事業建設經批準使用農民集體所有的土地除外。

如前述，國有土地又有國有農用地、國有建設用地、國有未利用地之分，那么，這三類土地中哪些可以合規用于項目建設呢？按照土地管理法、土地管理法實施條例的精神，國有建設用地、國有未利用地是可以的，國有農用地得依法調整為國有建設用地，才可以用于項目建設。因此，項目建設合規用地為國有建設用地與國有未利用地。

二、集體未利用地能否直接用于光伏發電項目建設

如前述，項目建設得依法使用國有建設用地與國有未利用地，那么集體所有的未利用地是否可以用于光伏發電項目建設呢？土地管理法實施條例第二十三條規定，能源建設項目使用土地涉及集體所有的農用地的，需辦理征收土地方案和供地方案。這說明集體所有的未利用地，是不能直接用于光伏發電項目建設的，需要征收為國有，成為國有未利用地，結論同第一節所述。但是，有觀點違背了該合規用地原則，認為集體未利用地可以直接用于建設光伏發電項目。

國土資源部、發展改革委、科技部、工業和信息化部、住房城鄉建設部、商務部等六部委于2015年聯合的《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》（下稱《意見》），其中第五項意見表明，光伏發電項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地的，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，用地允許以租賃等方式取得；對項目永久性建筑用地部分，應依法按建設用地辦理手續。于是，該觀點就理所當然地認為，對永久性建筑用地部分之外的光伏組件方陣使用未利用地的，只是區分未利用地的所有權屬，與相應的所有者簽訂協議就行。簽訂協議只是取得土地使用權的過程，但集體所有的未利用地能否直接用于光伏發電項目建設，是需要商榷的。

《意見》只是明確對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，這指的是土地規劃用途方面，但并沒有否定不需要在未利用地的所有權屬上依法征收為國有。既然土地管理法明確規定，任何建設行為需要使用國有土地，該《意見》也未明確不需要征收為國有，那么，結論就應當是統一的，需要將該集體未利用地征收為國有，再以租賃方式使用。該觀點錯誤之處是沒有能從土地法律體系上整體理解該《意見》的規定。

再者，國務院《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》也指出了：利用未利用地建設光伏發電項目的，不涉及轉用的，可不占用土地年度計劃指標，探索采用租賃國有未利用地的供地方式，降低工程成本。光伏項目使用未利用地的，可以采取劃撥方式供地?！安簧婕稗D用”正是與《意見》所指的不占壓地面，不改變地表形態的部分未利用地；“租賃”明確為國有未利用地租賃；劃撥正是國有土地使用權特有的提供方式。

三、集體未利用地的供地程序

既然集體未利用地征收為國有未利用地才可以用于項目建設，那么如何辦理供地手續？依土地管理法、土地管理法實施條例的規定，首先向市、縣人民政府的土地行政主管部門提出建設用地申請，由其進行審查，擬訂征收土地方案地方案，經市、縣人民政府審核同意后，報有批準權的人民政府批準。征收土地方案的批準權，依土地管理法第四十五條的規定，權限在于省級人民政府，并報國務院備案。供地方案由批準征收土地方案的人民政府一并批準，無需另外辦理供地審批手續。方案經批準后，由市、縣人民政府組織實施，向建設單位頒發建設用地批準書。有償使用的，由市、縣人民政府與項目建設單位簽訂國有土地有償使用合同，劃撥使用的，向項目建設單位核發國有土地劃撥決定書。

國有土地租賃依法是國有土地有償使用的一種方式，在集體未利用地征收為國有未利用地后，國有土地使用權可以通過租賃的方式由項目建設單位有償使用，這與《意見》指出的租賃使用也是吻合的。當然，對于集體土地的使用，也有租賃方式。但不能因為《意見》規定可能通過租賃方式使用，即以使用方式這一標準而得出《意見》認為可以直接使用集體未利用地建設光伏發電項目的結論。

綜上，《意見》關于使用未利用地建設光伏發電項目的寥寥數語，是從土地規劃用途角度說明項目建設所用的未改變地表形態、不占壓土地部分的未利用地，可以按原地類認定，無需調整為建設用地，但未提及該未利用地的權屬。未提及既不能說是肯定，也不能說是否定。但土地管理法的精神是顯而易見的，除鄉鎮企業、農民住宅、農村公益設施建設外的任何建設行為，是必須使用國有土地的。那么，對于集體所有的未利用地，仍然必須在調整為國有未利用地后，才能用于光伏發電項目建設，否則，即為違法行為，項目建設單位應當承擔相應的法律責任。

篇4

關鍵字：農村土地征收 主要問題 解決措施

一、 農村土地征收概述

土地征收是征收的下位概念，對土地的征收是國家財產權征收的最主要形式，同時由于土地本身在一國經濟和社會發展中的重要地位，因而土地征收也就成為國家征收的最重要內容。依據征收的定義，土地征收可以界定為：國家強制取得他人土地所有權或者對他人土地權利過度限制的行為和制度。就我國而言，由于國家實行土地二元化所有制度，城市土地屬于國家所有，農村土地屬于農民集體所有，因此，不存在國家對城市土地的征收問題，只有對農村土地的征收一種情形，即單向性的農民集體所有土地被征收為國家所有的土地。由此，可以將農村土地征收定義為：國家強制取得農民集體土地所有權或對農民集體土地權利過度限制的一種行為和制度。

二、 農村土地征收過程中存在的問題

土地征收權利只有在符合公共目的時才能為法律和社會所接受，土地征收權利不能濫用。但在實際運作過程中，借土地征收的機會隨意侵犯被征收者合法權益的情形時有發生，從而引發了一系列矛盾。

（一）農村土地征收范圍過寬

土地征收作為一項重要的政府公權力，應當保證公權公用。但是，在我國土地征用實踐中，一些征地范圍已經突破了法律的界限，造成了濫用土地征用權的現象。個別非國家建設用地也是沿用國家建設用地征用土地的辦法獲得的。非公共利益的征地已經涉及住宅、娛樂場所、廠房等商業用地。與土地征用權相關的公共利益，內涵已經發生改變，使得一些經濟建設領域開始打著公共利益的旗號牟利。

（二）農村土地征收法律程序缺乏系統的專門規定

目前，我國尚無一部專門規范征收的法律法規，更談不上專門規范征收程序的法律法規。由于缺乏系統且專門的農地征收程序法律法規，致使實際的農地征收過程中出現大量的違法違規問題?！锻恋毓芾矸ā泛汀锻恋毓芾矸▽嵤l例》對于農地征收的規定比較原則化，致使農地征收中的很多程序性規定根本無法實施，有損國家的權威性。同時，我國各地制定的農地征收程序也是五花八門，有的甚至與《土地管理法》和《土地管理法實施條例》規定的程序相左，特別是有利于農民的規定大打折扣，從而導致“合法”地侵犯農民權益的現象大量發生。

（三）農村土地征收補償標準偏低

我國土地征用補償項目主要是土地補償費、勞動力安置費、附著物補償費等。征用補償項目存在的問題是：

1、土地補償費是按農地收益來計算，并沒有反應農地轉為非農地的預期土地收益，單純以被征用土地年均產值為依據來確定和計算補償安置標準的方法并不科學。因為我國農業已由計劃經濟轉向市場經濟，傳統農業已向現代農業過渡，農業種植結構呈現多元化，種植方法科技含量提高，這使得土地年產值有很大的不確定性，從而造成了征地補償安置費的差異性和不確定性。

2、征地低價位補償與供地高價位出讓反差明顯。在市場經濟條件下，土地用途的變化將直接帶來經濟效益的變化。除國家按規定用途采用劃撥方式工地之外，凡是采用出讓方式供地的，土地出讓價格都明顯高于征地補償安置標準。這就造成了同一土地因法律調整標準不同產生的不平等。

三、農村土地征收問題的解決措施

（一）健全農村征地補償的監督制約機制

嚴格區分經營性建設用地和公共利益用地，明確界定公共利益的范圍。經營性用地確實需要土地的，其行為屬于市場交易行為，受民事法調整。對于公共利益作狹義解析，并結合現實情況考慮對其做明確的列舉式規定，以防止對公共利益的不當解釋。對于征收的土地嚴格限定公用，建立專門的舉報監督機制，如果發現借公用名義予以私用的現象，取消其用地資格，并且處以罰款，對相關責任人追究法律責任。

（二）統一農地征收補償法律程序的制度體系

1、盡快頒布實施《土地征收法》，對農地征收主體的實體性權利義務和程序性權力義務進行詳細規定。其中，對于農地征收程序中的各個環節進行有效的規制。

2、進一步修改《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政監察法》、《行政許可法》等法律，完善涉及農地征收的相應法律程序，確保被征地主體獲得有效的權利救濟，確保土地執法嚴格、公正，確保農地征收違法行為得到有效的追究。

（三）細化補償標準，擴大補償范圍，實行可得利益補償和土地附屬利益補償原則。土地征用是依法定事由發生的合法而不可抗辯的強制，對土地所有人來說，它所導致的財產關系變化 而非自然原因可預測、法定原因可預期，其突發性往往使土地權利人、相關投資者始料不及，財產風險也大于一般的商業風險，這里的風險不僅指土地及附著物的直接損失，而且包括因征用而發生的可預期利益，相鄰土地商業經營環境的變化。按國際通行的征地補償管理理論，這些都屬于特定權利人為征用而所負擔的普通民事主體所未能負擔的特別犧牲，所以，只有對預期利益、附帶的商業利益如殘余的分割損害、征用發生的必要費用等可物化、量化的財產損失給予補償，才能符合被征用個體為公共利益而負擔特別犧牲的精神，才能使國家與民眾的關系更公正、民主。

參考文獻：

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[5] 邢鴻飛 陳廣華 吳志紅 鄭瑋煒：《土地征用及房屋拆遷法律問題研究》[M]，中國方正出版社，2010年版。

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一、征地拆遷的用地審批方面

我國人均土地面積少,土地資源非常稀缺,《中華人民共和國土地法管理法》明確規定建設項目的用地應當依法經過批準。國家對建設項目的用地審批也很嚴格,但在審計機關在實踐中發現,未經審批占用土地和違規多征土地的情況還較普遍,如:審計署2007年調查34條高等級公路中發現,15個項目違規多征土地達10.29萬畝。在具體征遷工作中,由于具體執行征遷的是一般的鄉鎮政府,而土地的審報是建設項目單位向國土部門申報,往往造成征用和審報審批相脫節,未批先征、邊征邊批的現象屢見不鮮。同時,為了多批土地,出現有的將建設項目拆分審批,有的將耕地上報為一般用地、擅自變更土地用途等情況。

二、征地拆遷程序的合法性方面

根據《中華人民共和國土地法實施條例》規定,征地征遷應當進行征用土地公告和征地補償、安置方案公告。這三個公告是群眾了解政策的重要途徑、維護自身合法權益的重要措施。征地補償和安置工作的公開透明也可以有效防止專拆遷資金被擠占,冒領等行為的發生。審計中必須關注在拆遷過程中有無按規定、按程序向群眾公告,以及公告的時間是否合法,內容是否全面等。

三、審計補償標準的制定方面

審計的補償標準的制定直接關系著農民群眾的切身利益,低價征用土地會使農民蒙受巨大損失,引起農民的不滿,政府的公信力也會受到影響?，F行政策規定,征地補償費用分為土地補償費、安置補償費和青苗補償費。補償標準是由地方政府制定,任何建設單位和其他單位不得自行定制標準,標準的制定要確保征地農民的生活水平不得因征地而下降。審計中要通過審查具體的征遷合同,關注具體執行時有無按相關的標準執行,有無擅自降低標準,有無在可比性的地塊補償標準差異較大,出現補償的不公平現象。

四、征遷資金的管理、使用方面

根據現行的操作方式和管理模式,征地資金主要是由建設單位籌集交由地方政府的具體拆遷機構來具體實施,市、縣、鄉鎮層層截留,具體實施拆遷的部門,作為拆遷臨時機構,規章相對不全,且這項資金相對獨立,容易疏于監督管理。由于資金管理不嚴,拆遷專項資金被擠占挪用、違規出借的現象嚴重。我們在審計中發現,某鄉鎮政府用征地拆遷資金列支政府辦公樓,同時還違規將拆遷補償款借給企業使土地補償款面臨壞賬的風險?！吨腥A人民共和國土地管理法》規定,土地補償款的所有權在村集體組織,村集體經濟組織是征地補償款管理的最后一環,但審計中發現,部分村財務人員素質低,財務管理混亂,征地補償費未納入村集體財務統一管理,有的未實行專戶管理、專賬核算;有的征地補償費未能按比例足額發放給農民;土地補償費村集體留成部分使用不公開,村干部侵占挪用、大吃大喝、貪污私分等“村官腐敗”現象時有發生。

五、失地農民的保障方面

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一、土地所有權縱向范圍限制———空間權的創立

(一)問題的提出

土地是人們生產生活的一個平臺。顯然,人們在利用土地時不可能只支配土地表皮,而不及于地上與地下的空間,否則人們既不能種植,也不能建筑,甚至連人類直立行走等基本活動都變得不可能。因此,任何時期任何國家的立法關于土地的界定,都是采取立體的觀念,地表、地下一定的空間、地上一定的空間三位一體共同稱為土地,空間屬于土地的組成部分,而不是一個獨立的物質體。土地所有權人權利的效力以地表為中心及于地上地下空間。在羅馬法時期,土地所有人權利及于的空間沒有任何限制,所謂上及無限的天空,下達地心,人稱“絕對所有權”觀念。由于當時生產力、科學技術水平的低下,土地所有權人對空間的利用實際上十分有限,由此引發的利益沖突并不多見。但是隨著科學技術提高,人們對土地空間的支配能力提高,如摩天大樓的建造,高空飛行等,土地具有了脫離地表的可支配性;隨著社會經濟的發展,人們更多地需要利用土地的空間,如空中架線搭橋、地下埋線布管、掘井采礦等,空間具有了脫離地表的經濟價值;與此同時,土地的稀缺與人類的大量需求之間的矛盾日益突出,人們把目光投向土地上下空間的可利用性,盡可能地利用土地的空間以擴張土地的利用,空間的利益主體多元成為一種客觀現實。在多個利益主體并存于同一土地空間時,土地空間法律關系就變得異常錯綜復雜。現實生活迫使人們打破傳統的絕對土地所有權觀念。本著公平效率的基本法律價值觀,本著所有權從歸屬到利用重心轉移的思想,各國的法律開始建立新的土地觀,①旨在限制傳統土地所有權下的空間范圍,以衡平土地所有人與土地空間利用人之間的利益。

(二)由土地所有權權利限制到權利客體分解的轉變———土地所有權空間權利限制的歷史軌跡

對于土地所有人空間權利的限制,起初人們還是相當謹慎的,表現在法律并不打破傳統的土地觀念,土地仍然是三位一體,土地的空間仍然是土地所有權的客體,只是權利人在行使權利時要受到法律的限制。土地所有權人與空間利用人之間的矛盾依靠法律的基本原則以及相鄰關系甚至公法(比如航空法)的調節。在土地所有人與空間利用人之間的利益博弈中,土地所有人占據主導的地位。無論從哪個方面講,上述的解決途徑都不太理想。于是新型土地觀念應運而生。

在新型土地觀念下,土地所有權客體———土地的立體性仍然保留,但是,土地的空間范圍被分割。地表以上的垂直空間不再全部屬于土地所有權人一人,而是被水平分割成多層由多個權利人所有,多數學者稱為“空間權”,土地所有人只能支配屬于它范圍內的空間客體。非土地所有人對于空間的支配權不再是源于土地所有權權利的容忍與讓渡,而是基于法定的空間權對于自己權利客體的支配。空間權人與土地所有人處于平等的地位,在支配的力度、范圍上兩者處于同等的地位。比較起相鄰權,享有空間權的空間利用人與土地所有人之間利益安排的效果顯然是不同的?？臻g權的創立對土地所有權的限制應該說是根本性的,原本屬于土地所有人支配的一部分客體被分解出去成為他人的權利客體。

(三)空間權的含義、客體及其性質

作為對土地所有權根本限制的權利,空間權是指民事主體依照法律規定對于土地上、下特定空間享有的排他支配權。如同土地有所有權與使用權之區分一樣,空間權也有空間所有權與空間使用權之區分。空間權的客體是空間。與土地所有權效力范圍內的空間不同的是,它是從傳統土地所有權的客體———空間分割出來的那一部分空間,是土地所有權人享有的空間以外的空間。空間雖然是無形體,但是,空間最終是對特定地表空間的特定化,空間不可能脫離特定土地而存在。從這個角度講,空間屬于不動產范疇?？臻g權的產生是為同一塊地表上的空間成立許多不同所有權的一種法律上的制度安排,因此,空間權應該還屬于物權的性質。

關于空間權的性質,還有一個問題那就是,空間所有權是公有還是私有?筆者認為,空間所有權是公有還是私有純粹取決于一國的政策。我國的空間權應實行公有,由國家享有。因為,超出土地范圍的空間,涉及公共利益與國家安全,因此,在我國,任何人對于土地所有權分割出去的那部分空間,只能依據作為空間所有權主體的國家的授權才能行使使用權。國家可以將其空間分為多個區分段設置不同的權利來利用。

(四)空間權與相關權利的區別

(1)空間權與地上權

在傳統的用益物權中,地上權似乎也能滿足使用他人土地空間的效用,空間權似乎顯得多余。其實不然?？臻g權首先表現的是所有權,是一種自物權,而地上權屬于他物權,權利人是否取得空間權利取決于土地所有人的意愿或法律的強制性規定。

(2)土地所有權人的空間權利與空間權人的空間權利在我們關注新型的空間權對于土地所有權限制的同時,注意區分土地所有權人的空間權利與空間權人的空間權利是十分必要的。明確此點的意義在于:土地所有人的空間權利不因空間權的創立喪失。土地所有權與空間所有權都以空間為客體,但是土地所有權的空間與土地不分,空間所有權則是脫離地表的那一部分空間。

土地所有人仍擁有空間權,該空間權是土地所有權應有內容。不過,土地所有權的空間權是有限的,限于享有和利用土地所必需的上空與地下。土地所有人的空間可以自己利用,地表權利主體與空間權利主體同一;也可以保留地表所有權,對于空間,則通過設置空間地上權、空間地役權,通過出賣、出租形式給他人利用。此為客體分割處分。完全可能出現這樣一種權利格局:三位一體的土地,分屬于三個不同的主體:地表為一個權利主體,地下空間為一個主體,地上空間為一個主體。在我國土地所有權歸屬于國家或集體,因此,國家土地所有權是不能轉讓的,但是土地的使用權能夠轉讓。在土地使用權轉讓給他人使用時使用權人既能使用地表,也能使用屬于土地所有權范疇的上下空間。與所有權人一樣,土地使用權人既可以自己使用權地表,也可以將空間使用權轉讓給他人使用。空間權人對于自己的權利客體———空間,同樣可以自己利用,也可以通過設置地上權、地役權,通過出租、出賣形式給他人利用。

二、土地所有權橫向范圍的限制———關于水權

(一)水與土地的關系

傳統民法一般將水看作土地的物質組成部份,與土地同為一個客體。土地所有權人當然享有地表、地下的水現代民法不再概括地將水作為土地的組成部分,而是根據水量的大小以及水源的具體利用,將水從土地分離出去作為獨立的權利客體,土地、水分屬于不同的權利主體。

從水所賴以存在的土地來看,水與土地的關系是土地的橫向范圍問題,即由水覆蓋的土地是否屬于民法所稱的“土地”范疇。各國民法都確定,水所覆蓋的陸地屬于民法上土地的范圍,但海洋水體所覆蓋的土地不屬于土地的范疇。

(二)我國現行體例分析

第一,在我國水權一律實行公有,由國家、農村集體經濟組織所有。我國《水法》第3條規定:“水資源屬于國家所有,即全民所有?！薄稗r業集體經濟組織所有的水塘水庫中的水屬于集體所有?！眹宜畽鄰V泛,農村集體組織所有的水權有限。

第二,在我國,采取資源性標準來界定水與土地的關系,如果某特定土地的水構成了資源性,則與土地相分離成為獨立的客體,不再屬于承載水的土地的權利人所有或使用。在此,“資源”范疇就顯得十分重要,它直接涉及有關水的歸屬與利用問題。②

首先,從個人來看。在我國個人只能享有土地的使用權。個人取得土地的使用權是否能當然使用土地上的水,則取決于水的性質。水構成資源,則自成一體,獨立于土地之外,為國家、集體所有;水不構成資源,這時的水屬于土地的范疇,個人因對土地的使用權而當然享有對水的使用權但是不能享有所有權。

其次,從農村集體經濟組織來看。農村集體經濟組織可以享有法定范圍的土地所有權,當其土地上的水構成資源時,集體并不當然享有其土地上水的所有權。土地屬于集體所有,水屬于國家所有。

再次,從國家來看。水構成資源時,國家擁有土地的所有權但是不一定擁有其土地上的水,可能出現土地國有,水集體所有的局面。

三、土地所有權地下物質支配之限制———關于地下資源的權利限制

(一)土地與地下資源的關系

在各國,早期土地法律,地表與地表下面的礦藏為一個物,由土地所有權人一并享有。但是隨著人們對地表以下礦藏的不斷發掘及對其經濟價值的認識,現代各國對于地下礦藏的立法都有所改變。絕大部分礦藏資源不再看作是與土地一體的客體,而是作為單獨的權利客體,由不同的權利主體享有,土地所有權人不再當然享有土地中的礦物質的所有權。(二)礦藏資源所有權與土地所有權協調的問題

礦藏資源所有人要行使其所有權,要勘探、開采、運輸礦藏,就必須使用與礦藏相聯系的土地,而該土地所有權是另外一個主體。對于此矛盾的解決各國通行的做法是,礦藏資源所有者對于負載資源的土地享有法定的地役權。但是礦藏資源所有者應當注意土地所有人的利益,應當采取對于土地所有人影響最小的方法行使其所有權,應當保證地表層的繼續存在,不得使其陷落或塌方。在以公有制為基礎的社會主義國家,幾乎無一例外地規定一切地下資源屬于全民所有即國家所有。

(三)我國土地所有權與地下礦藏資源所有權的關系

關于礦業所有權與土地所有權的關系,我國《礦產資源法》第3條規定:“礦產資源屬于國家所有,地表或地下的礦產資源的國家所有權,不因其所依附的土地所有權或使用權的不同而改變?！庇纱丝梢?我國的土地所有權和地下資源所有權屬于兩項完全獨立的權利,因此,土地和地下資源分別由土地管理法和礦產資源法調整。一切礦產資源,不分礦種和地位,無一例外地屬于國家所有,完全排除礦產資源集體或個人所有權的存在。此外,礦產資源法還確立了勘探開采礦產資源優先權原則,土地所有權人或使用權人不得以土地所有權或使用權為由,阻撓礦產資源所有權的行使,包括不得阻撓國家進行礦產資源勘探、挖掘礦井、開采地下或地表資源以及開采礦產資源而架設管線和通行等。其法理基礎在于地役權理論。應注意的是,資源所有權雖然優于土地所有權,但是并不意味著資源所有者有權無償使用土地所有者的地表。在實行資源所有權與土地所有權分離的國家,普遍形成了經濟補償制度。我國尚未確立合理的補償規則和補償標準。目前,國家在集體所有或他人使用的土地上勘探或開采,解決兩者沖突的方式主要有兩種:一是進行土地征收,使農民轉為非農業人員,二是按照國家《土地復墾規定》進行復墾。有學者指出,這兩種方法都不盡人意。大批農民轉為非農業人員無論是國營礦山還是當地政府都是沒有能力解決的;復墾不僅不能保證農民原來的生活水平和條件,而且還可能不能滿足農民的基本生活條件。③

四、土地所有權地上附著物限制———關于森林權

(一)土地與樹木的關系

按照傳統的土地觀,土地之上的樹木屬于土地的一部分,原則上不能成為獨立的客體。但是,根據現代土地觀念,樹木不再看作是與土地一體的客體。雖然,在物理屬性上,樹木與土地不能分離,但是在法律上完全可以將兩者登記為不同的物,從而完成兩者的分離。土地所有權人不再當然享有地上附著物樹木的所有權。土地與樹木可以分別所有與處分。

(二)我國現行立法分析

我國《森林法》第3條規定:“全民所有的和集體所有的森林、林木和林地,個人所有的林木和使用的林地,由縣級以上地方人民政府登記造冊,核發證書,確認所有權或使用權?！薄渡址▽嵤l例》第2條規定:森林資源,包括森林、林木、林地以及依托森林、林木生存的野生動物、植物和微生物;森林,包括喬木和竹木;林木,包括樹木和竹子林地,包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規劃的宜林地?？梢?森林資源包括林地及其上的林木等地上附著物和定著物。

筆者以為,我國《森林法》與《森林法實施條例》之間有一定的沖突:依據《森林法》,林木是與森林相并列的兩個客體,但是依據《森林法實施條例》,林木卻被包括于森林之中。問題在于,《森林法》規定,森林不能為個人所有,林木可以為個人所有。但是如果依據《實施條例》,林木包括于森林之中,那么個人就不能對其享有所有權了。

我國土地與樹木的法律關系應為:第一,土地與森林、林木為不同的客體物:已經登記的森林、林木是與土地相分離的不動產,可以作為獨立物而存在,并可以單獨轉讓。未經登記的林木,原則上不能作為獨立的不動產,但是如有交易上的必要,也可以與土地分離,轉移其所有權。森林、林木與土地分離而獨立純為法律技術之勢即登記。第二,森林與林木,法律區別對待:森林一律公有,林木允許私有。第三,國有土地所有權不能轉移,國有林木的所有權可以轉移。國家所有的林木可以轉移為集體、私人所有。第四,私人可以擁有林木的所有權,但是不能因此而獲得林地的所有權,也即土地所有權的性質不因地表上的附著物的權屬的變化而變化。私人只能享有林地的使用權。

注釋：

①吳清旺、賀丹青:《房地產開發中的利益沖突與衡平》,法律出版社2005年版,第90頁。

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第一章：總論

一、項目概況

1、項目名稱：__旗20__——20__年社會包扶貧困嘎查村扶貧開發規劃項目。

2、項目建設地點：烏加河鎮油房村。

3、項目建設單位：__旗烏加河鎮人民政府

4、項目建設內容與規模

5、項目工程建設進度：項目工程實施計劃從20__年4月開始，至20__年12月完工。

6、項目總投資及資金來源：項目總投資173.25萬元，擬通過烏加河鎮人民政府自籌與爭取上級支持資金來解決。其中，群眾自籌資金13.25萬元；擬爭取上級給予支持資金160萬元。

二、編制依據

1、《中華人民共和國土地法》

2、《中華人民共和國土地管理實施條例》

3、《基本農田保護條例》

4、《__旗土地利用總體規劃》

5《烏加河鎮土地利用總體規劃》

6、《烏加河鎮農業產業化發展規劃》

7、《烏加河鎮水利基礎設施建設規劃》

8、《烏加河鎮農村扶貧開發規劃》

9、《烏加河鎮基層組織建設規劃》

10、《烏加河鎮農業和農村經濟發展項目規劃》

11、水利建筑工程定額及其它相關文件、資料

12、委托單位提供的其它資料

第二章項目建設的背景

1、建設單位基本情況

__旗烏加河鎮位于中旗西南部陰山腳下，河套平原北端，地處東徑108北緯41，鎮政府所在地距旗政府所在地69公里，是__旗山前的一個標準的農業大鎮?？偯娣e729平方公里，耕地面積32萬畝，轄18個行政村，89個村民小組，總人口33134人。其中農業人口27643人，占總人口的83。

2、建設單位社會經濟發展狀況

烏加河鎮主導產業為農牧業，農業以盛產小麥、玉米、花葵、番茄，畜牧業以盛產德美肉羊、二狼山山羊絨為主而獨具優勢的產業發展大鎮。20__年，全鎮年產糧食7329萬公斤，飼草料7690萬公斤，大小牲畜存欄13.3萬頭（只），完成國民生產總值33221.43萬元，其中第一產值26752.23萬元，第二產值3287.3萬元，第三產值3181.9萬元。農牧民人均純收入4486元，較上年增長14.8。

3、油房村項目基本情況

油房村位于河套灌區烏加河鎮鎮西58公里處，具有豐富的水資源，光熱充足地勢平坦的優勢條件。全村總戶數242戶，總人口946人，轄3個村民小組，有耕地4566畝，戶均18.8畝，大小牲畜存欄6460頭（只），20__年該村完成國民生產總值__萬元，人均純收入1214元，較全鎮人均收入差3274元，屬于烏加河鎮貧困村之一。

4、形成貧困原因

由于過去灌溉制度和土地利用結構不合理，農業生產的粗放經營，使農業生態系統現到嚴重破壞。一是土壤次生鹽漬化現象日趨嚴重；二是風蝕沙化程度逐步加劇。近年，該村通過土地規劃，興修農田水利骨干工程，結合興井廢黃、灌排配套，使得該地區地下水位明顯下降，土壤次生化鹽漬化有了顯著的改觀。但全村60的農戶生活水平仍維持在貧困線以下，耕種土地取得的收入，只能維持日常生產、生活必需品的支出，擴大再生產的能力基本為零。因此，擬通過國家投資和鎮政府自籌資金，發展節水灌溉，興修農田水利設施，改善生態環境等有效途徑，提高耕地質量，促進農業產業化進程，發展畜牧業及第二、三產業來增加農戶的收入，提高生產、生活水平。

二、項目建設的必要性

1、黨的十六屆五中全會精神，明確指出在“十一五”期間，加大社會主義新農村的建設，加快新農村建設是農村對外開放的窗口，它對合理布局生產力、優化農村產業結構建立社會主義市場體系，促進農村經濟發展將產生深遠的影響。

2、有利于提高土地資源的節約利用和農村經濟結構調整的步伐，有利于農民生活的改善和農村的可持續發展；有利于農村社會的安定團結和穩定。

3、通過項目的實施，實現井、渠、路、林、田配套，達到增加耕地，改善生態和農民增收的目的。

第三章項目建設條件

一、自然條件

1、地形地貌：本項目區屬黃河沖積平原和山洪沖積扇接壤地帶，地勢由北向南傾斜。項目區內，土地、土層深厚、存在土壤次生鹽漬化現象，通過開發可用于農業生產。

2、水文地質：據內蒙古水文地質隊和烏中旗水務局水文地質資料表明，該地區地質形成于侏羅記晚期的斷陷盆地，由于構造上的長期深陷，構成了地水的聚集帶。含水層厚度達120--160米，地下水儲量大，水質好。地下水能夠用于農業灌溉和人畜飲用。

3、氣候：項目區位于河套平原北、具有顯著的大陸性氣候，冬季寒冷而溫長，夏季炎熱而短促，降雨量少而集中，蒸發強烈。年平均蒸發量在2200——2400MM之間，平均降雨量177MM，且集中在7--9月份，與農作物生產期不同步，屬無灌溉無農業的區域。

4、土壤：因受黃河沖積和山洪沖積的影響，土體構多為粘土與壤土（包括粉沙輕壤）相間分布，土層厚度均在1米以上，可滿足農業生產的要求。

二、自然資源

1、光熱資源：日照年平均日照時數3225小時。積溫：大于00C，35220C

無霜期為97天——151天，平均無霜期為130天。

2、水資源：項目區供水量由三部分組成，大氣降水，引黃河水和地下水。因該項目區已棄黃，現在可以唯一利用的地[文秘站網-找文章，到文秘站網]下水，經分析計算，完全可以滿足發展井灌的需求。

3、生物資源，項目區的生物資源主要由農作物資源和動物資源組成。其中農作物資源主要有小麥、玉米、向日葵等。動物資源主要有野兔、野雞。

4、社會經濟條件、項目區現有農業人口802人，人均土地面積8.8畝。其中人均耕地4.8畝，20__年人均收入1214元。

5、基礎設施狀況，本項目區南測有舊烏加河渠、水利骨干設施基本配套。固查線靠近該項目區，但項目區內的

交通設施十分簡陋，只有部分自然農路、農田運輸十分不便。由于過去土壤鹽漬化、沙化嚴重，農田基礎設施不配套，未形成規?；志W建設。電力骨干設施基礎已初具規模，可為項目區提供可靠的動力保證。

第四章項目建設范圍內容

油房村東至豐裕村金星組界，北至油房村沙區、西至東泉子組烏蘭壕組為界，南至臨河區新華鎮界。

二、項目建設內容

1、項目規模：項目區轄區面積3850畝，集中連片形成長方形分布。

2、項日工期：該項目從20__年4月開始施工，至20__年12月全部工程竣工實施完成，工期為3年。

3、項目建設內容

（1）土地總體規劃：

項目區總體規劃占地面積3850畝，其中現有耕地3234畝鹽堿地616畝。完成溝渠18條3.3km。農田主路9條7km，田間路18條17.1km。新植農防林帶5.4km，植樹1400株，開挖農渠4條1.8km，埋設管道1.8km，配套相應設施。開挖毛渠36條12km，埋設管道12km，打配套機電井15眼，井深80km，混凝土井筒，單井出水量每小時80立方米。

（2）水利規劃

全面實行井庫雙灌，降低地下水位，達到地表土壤脫鹽目的。主要工程包括：開挖斗渠1.8km，農渠3.3km，毛渠12km，全部實現管道節水灌溉；打配套機電井13眼，井深80m，混凝土管井管、埋設低壓管道12km。

（3）林網規劃

項目區新增林網3條，折計面積115畝，使森林覆蓋率增加了2.98，造林品種以農田防護林為主、輔以小量經濟林。項目區內設農防林大網絡的林帶模式，在沙區設置防沙林，在東西主道路設置主林帶，以利保護農田。

（4）道路規劃

為了便利交通運輸，項目區設主干路、田間路。項目區需增設南北走向主干路6條，東西走向主干路3條，路基寬8米，路面寬6米，高出地面0.5米，總長7km，田間路18條，路基寬6米，路面寬4米，高出地面0.5米，總長17.1km。

（5）田塊規劃

以渠、溝、路為框架，將項目區分割成東西走向的條塊4塊，每塊東西長3.5km，南北寬185m。有利于提高水利用率，實現小畦灌溉，節約農業投入成本。

4、項目實施方案

該項目區要嚴格__旗、烏加河鎮兩級土地利用總體規劃的要求，在加強生態建設的基礎上，實行井、渠（管）、路、林、電、田配套，將未利用土地轉變為耕地，并對原有耕地實施改造，提高耕質量等具體措施的指導下逐年逐量進行高標準，高質量的完成必需工程。

具體實施步驟如下：（共分三階段組織完成項目所有工程）

第一階段（土地總體規劃的實施從20__年4月到20__年12月31日前將利用1年左右的時間，完成土地總體設計、規劃、工程的招標等工作。并完成該項目區內土地的整平、測量、測繪等工作?？傮w不影響農戶的耕種。

第二階段（具體組織實施）從20__年元月至20__年12月31日前利用1年的時間完成，水利規劃、道路規劃、田塊規劃的建設工程（包含所有工程指標）。

第三階段（項目全部竣工、組織驗收）從20__年元月到20__年12月31日前利用1年的時間完成農防林、防沙林和綠化林的種植，植樹14萬株增加植被覆蓋率2.98。在項目工程結束后，要嚴把質量和設計關，確保工程取得預期效果。

第五章項目投資估算和資金籌措

一、項目估算依據

1、項目估算依據，本投資估算依據主要是《水利水電工程預算》《建筑安裝工程預算定額》，結合本地實際而進行的。

2、投資估算173.25萬元

3、資金籌措：項目爭取國家投資160萬元，群眾投工投勞13.25萬元。

第六章項目組織實施管理

根據項目區實際情況，為了保證項目工程的順利實施，必須成立項目領導小組，并下設辦公室，主要負責組織有關人員參與論證、工程設計、施工、驗收與資金、物質使用監督，檢查以及有關事宜的決策協調工作。

二、工程建設管理

1、建立法人負責制度

項目實施的承擔單位為項目法人，對項目的建設進度、質量管理，財務管理全面負責，并實行終身追究制度。

2、實行公開招、投標制度

在項目批準后，在項目開工之前，須向社會公開招標。并根據各類項目的工程性質，工程進度安排要求等編制標書，招標要按國家規定的正式程序進行，增加操作透明度。

3、建立工程監督制度

監理人作為中介機構，對業主和施工方面進行全面監督，保證工程質量和項目管理的規范化。

4、財務管理

嚴格執行有關《財務管理實施辦法》的有關規定，實行財務管理達到帳據、帳物相符，努力做到增收節支，財務要定期審計。

第七章效益分析

一、經濟效益，該項目區的農業產業布局和規模，按照產品市場價格及動態投資回收期計算，項目完成后，每年增加糧食總產量為96.25萬公斤,副產秸稈577.5萬公斤,年增加收益為14.86萬元,戶均增加收入614元。

二、社會效益

項目的實施有利于本地區耕地總量動態平衡戰略的實現。項目完成后，可新增耕地616畝，新增耕地為16，改造中低產田3234畝，可使其變成優質的穩定、高產田使每畝耕地增加糧食50斤，以上為農戶的脫貧致富打下了良好的基礎。

項目實施過程可吸納部分剩余勞動力、為當地群眾解困和剩余勞動力提供就業機會，減輕就業壓力、有利于社會的穩定。

項目完成后，能夠實施農業經濟產業化、規?；膽鹇?，建立綠色農業基礎增強該地區的農業生產后勁，促進地區經濟振興和快速發展。

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一般來說，外嫁女土地承包經營權的維權形態有以下三種：1．沒有維權意識。沒有維權意識的外嫁女一般是居住地比較偏遠，文化程度相對較低的人員，這些人員中多數帶有一種比較樸素的想法，哥哥或者弟弟今后要撫養老人，土地當然要由他們耕種。2．有維權意識、但維權意識不強，能得多少算多少。這種情況，一般外嫁女會主動向哥、弟弟或父母索要土地承包經營權或土地承包經營權的收益，但對方給或不給以及給多少均不大在意，一般不會通過行政、司法途徑解決。3．維權意識很強、但解決的結果不理想。這種情況，外嫁女一般會主動通過行政、司法途徑解決，由于法律機制的不完善，解決的結果不盡理想。2012年，筆者在調研中就遇見一個類似的案子，外嫁女王某在第1輪承包時，與家中的其他4位家庭成員共同承包了某某村的承包地3．5畝，后出嫁外村，在該村并未取得承包地。在第2輪延包時，其兄王某某將第1輪承包時家中4口人共同承包的土地全部延包并將其登記在以自己為戶主的承包證上。2012年5月，王某請求其兄王某某返還承包經營權未果至法院，依據《中華人民共和國農村土地承包法》第30條“承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地”的規定，王某在該村的土地承包經營權并沒有被收回，王某出嫁后依然享有承包經營權。而王某之哥王某某以其第2輪承包證為依據，認為王某沒有土地承包經營權。其實就該案而言，王某與王某某爭議的實質是王某與王某某之間的土地權屬的糾紛，根據《中華人民共和國土地管理法》第16條“土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理”之規定，該爭議不屬于人民法院的民事案件受理范圍。然而，若依《中華人民共和國土地管理法》第16條之規定由人民政府處理也并非理想選擇，原因是依人民政府處理就是對其權屬的確認，即使人民政府確定其外嫁女享有承包經營權，其實現方式也是個難題。因為相關法律規定集體土地的承包方為“戶”，個人一般不能以“戶”的名義與集體經濟組織簽訂承包合同而取得集體土地承包經營權，戶內成員以共有的方式對承包合同上的土地享有承包經營權，但這種“共有權”在一般情況下不易分割。

在司法實踐中外嫁女與原家庭成員之間的土地糾紛有以下3種情況：第一是外嫁女要求法院判決其在原家庭成員之間對其承包地依法享有相應的份額，這種情況只要他們在新居住地未取得承包地，一般都會得到支持。第二種情況是外嫁女以其原家庭承包人侵犯其土地承包經營為由，請求停止侵害、返還原物，這種情況很難得到支持，理由是家庭成員對于承包地是共有的關系。對于共有財產，在未對其分割前應由其共有人員共同經營管理。依據《中華人民共和國物權法》第96條“共有人按照約定管理共有的不動產或者動產；沒有約定或者約定不明確的，各共有人都有管理的權利和義務?！奔热桓鞴灿腥硕加泄芾淼臋嗬土x務，那么其原家庭承包人員的經營行為就不屬于侵權行為。第三種情況是前面提到的王某訴王某某返還承包經營土地的情形，請求的結局與第二種差不多，屬于權屬糾紛而被駁回。依據《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第1條規定：“下列涉及農村土地承包民事糾紛，人民法院應當依法受理：（一）承包合同糾紛；（二）承包經營權侵權糾紛；（三）承包經營權流轉糾紛；（四）承包地征收補償費用分配糾紛；（五）承包經營權繼承糾紛。集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權提起民事訴訟的，人民法院應當告知其向有關行政主管部門申請解決?！币虼?，外嫁女與其他戶內成員之間承包經營權的糾紛不屬于人民法院民事案件的受案范圍?？梢妼τ谕饧夼某邪洜I權的糾紛通過司法途徑不是很好的解決方式。三、外嫁女土地承包經營權保護的弊端目前我國關于農村外嫁女的集體土地承包經營權的法律有《中華人民共和國婦女權益保障法》、《中華人民共和國農村土地承包法》，其相應的法律條款有：“在婚姻、家庭共有財產關系中，不得侵害婦女依法享有的權益”；“婦女在農村土地承包經營、集體經濟組織收益分配、土地征收或者征用補償費使用以及宅基地使用等方面，享有與男子平等的權利”；“任何組織和個人不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權益”；“農村土地承包，婦女與男子享有平等的權利，承包中應當保護婦女的合法權益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應當享有的土地承包經營權”；“承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地，婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地”。這些規定對于婦女的土地承包經營權皆較多使用“不得”等強制性的詞語，但對于處罰措施及糾正機制等方面的規定卻很模糊，操作性不強。例如外嫁女的土地承包經營權怎么維護？通過司法途徑因農村土地承包方的主體一般均以戶為單位，以個人為訴訟主體進行訴訟有主體不適格被駁回的風險，加之戶內成員之間對于土地使用權的爭議一般屬于權屬爭議，也有不適用人民法院民事受案范圍被駁回的危險。對于要求判決確認其成員有相應的份額的情形，即使法院判決確認了其有相應的份額，但怎樣行使其權利也是一個問題，因為承包方是以戶為單位，戶內成員個人的承包份額在家庭總承包中一般是不能依法進行分割的。

二、完善農村外嫁女土地承包經營權的保護措施

（一）外嫁女的外嫁情況及土地承包權經營權的得失分析

農村外嫁女的外嫁情況一般有農（農業戶口）嫁農（農業戶口）、農（農業戶口）嫁非農（非農業戶口）等兩種情況。對于農嫁農的情況：一種觀點認為外嫁女在娘家的土地承包權因外嫁就自然喪失。理由是根據“增人不增地、減人不減地”、“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶”的規定，因外嫁女外嫁后成為婆家的家庭成員，對婆家的承包地自然享有承包經營權，其主要生活來源不再依賴娘家的承包地，且也不再是該集體經濟組織的成員，若再允許其享有娘家的承包地，將會導致其有兩份承包地的現象產生，會造成集體土地使用權分配的不公平。另一種觀點認為，外嫁女出嫁他村后，在娘家依然享有土地承包經營權。理由是依據《中華人民共和國農村土地法》第30條的規定。既然其在娘家的承包地沒有被發包方收回，就當然享有。導致以上兩種不同觀點的原因是對《中華人民共和國農村土地法》第30條的不正確的理解造成的。結合《中華人民共和國農村土地法》的其它條款，筆者認為，《中華人民共和國農村土地法》第30條表達的涵義是：第一，承包期內，婦女結婚，在新居住地取得承包地，原承包地經營權由原戶內成員繼續享有（農嫁農的情況）；第二，承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地，原承包地經營權由外嫁女自己繼續享有（嫁非農的情況）。故《中華人民共和國農村土地法》第30條的完整表述是：承包期內，婦女結婚，在新居住地取得承包地；在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地；婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地。但現實生活中很少有外嫁女離婚后從婆家分得承包地經營權的情況，筆者認為在法律沒有作明確的規定前，應以保護外嫁女的承包權為出發點，不能簡單地一律適用哪種觀點。對于農嫁非農是否享有土地承包權亦有兩種觀點：第一種觀點認為農嫁非農，外嫁女對原集體的土地不再享有承包經營權。理由是外嫁女既然已經轉為非農戶口，已非集體經濟成員，且已享有非集體戶口的低保等社會保障制度，其生活不再依靠原承包的土地，故不再享有其承包經營權。另一種觀點則認為，這種情形下外嫁女依然享有原集體的土地承包經營權。理由是外嫁女外嫁后沒有在外嫁地取得承包地，其生活主要來源依然是原承包地帶來的收益，喪失了土地承包經營權，其生活將得不到保障，長期外出打工人員、入伍軍人以及戶口遷出本集體經濟組織的學生等情況亦如此。兩種觀點皆有其合理性，筆者比較贊同第二種觀點，理由是目前雖然我國已進入城鎮化時代，城鎮化水平明顯提高，但我國仍是一個農業大國，農民對集體土地的依賴仍然很強，加之農民的醫療、保險等方面的不足，失去土地對部分人員來說無疑失去了生活的依賴，會帶來相應的社會問題。

（二）集體成員的界定

集體經濟組織成員的資格在一般情況下是集體土地承包經營權取得的前提。“農村土地集體所有權的平等性和社區性，在家庭承包制的變革之中演變為農村集體成員的成員權。”[2]如何確定集體經濟組織成員資格，在法律上尚無明確的規定。在學術界有登記主義、事實主義和折衷主義3種。登記主義即以戶籍登記狀態為準，戶籍登記于某一集體的即屬于該經濟集體的成員，反之則不是。登記主義簡單明了，易于操作，其不足之處是對于集體經濟組織成員的入伍、入學以及空掛戶等情況不能客觀反映出成員與集體經濟組織的實際聯系情況。事實主義即以是否已經在本集體居住達到一定的時間且是否實際享有其他集體成員的同等權利及承擔相同義務來進行判斷，這一標準實際上是把決定是否擁有該集體經濟組織成員的權利賦予了其他村民，判斷方式比較主觀，操作困難。第三種是折衷標準，既以登記主義為主結合實際居住情況進行判斷，這一方法無疑彌補了前兩種的不足，利用折衷標準對外嫁女集體成員身份進行確認，可操作性較強。依此標準，判斷外嫁女是否系集體經濟組織成員，首先是看其戶口是否在本集體，其次是看其是否長期居住在本集體并行使本集體經濟成員同樣的權利和承擔同樣的義務。若外嫁女外嫁它村后戶口未遷出本村，且出嫁沒多久就離婚、外出務工或者回娘家長期居住的，應認定該外嫁女仍系本集體經濟組織成員；若外嫁女外嫁它村后戶口同時遷出本村，婚后回娘家長期居住并在原集體經濟組織繼續行使權利義務的，仍有該集體經濟組織成員的資格；若外嫁女外嫁它村但戶口未遷出本村，實際居住地既不在本村也不在外嫁村的，應以實際居住時間的長短、行使集體經濟組織權利義務的情況及生活來源進行判斷。當然，最理想的是在《中華人民共和國農村土地承包法》等法律中加入“集體經濟組織成員的判斷，可尊重當事人的意愿，結合戶口、行使權利義務及生活來源等情況進行判斷。”在《中華人民共和國村民委員會組織法》中加入“集體經濟成員資格除依出生而原始取得外，應實行登記、注銷制度，每人只能擁有一個集體經濟組織成員的身份。”同時出臺《集體經濟組織成員登記辦法》等法規，使之更具可操作性。

（三）土地行政確權方式的細化

《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國物權法》等法律法規皆規定“集體土地的承包方是以戶為單位的集體經濟組織成員?！弊罡呷嗣穹ㄔ宏P于貫徹執行《中華人民共和國民法通則》若干問題的意見（試行）第90條規定“作為承包方的戶內成員以共有的方式在承包合同的范圍內對集體土地享有承包經營權，在共同共有關系終止時，對共有財產的分割，有協議的，按協議處理；沒有協議的，應當根據等分原則處理，并且考慮共有人對共有財產的貢獻大小，適當照顧共有人生產、生活的實際需要等情況。但分割夫妻共有財產，應當根據婚姻法的有關規定處理?！薄吨腥A人民共和國物權法》第100條規定“共有人可以協商確定分割方式。達不成協議，共有的不動產或者動產可以分割并且不會因分割減損價值的，應當對實物予以分割；難以分割或者因分割會減損價值的，應當對折價或者拍賣、變賣取得的價款予以分割?！边@些法律皆對共有財產的分割方式作了明確的規定，但該規定不能用于戶內成員對集體承包經營權的分割，因為作為農村集體土地的承包方只能是“戶”，“戶”是由一定的家庭成員組成。戶內的家庭成員是“戶”的組成單位，不能以“戶”的名義與發包方簽訂承包合同（分戶情況除外），不得單獨享有集體土地承包經營權，不能像一般共有關系那樣可以對共有承包經營權依法進行分割。這是導致外嫁女的承包經營權得不到保護的原因之一。這就需要在《中華人民共和國農村土地承包法》等法律中對承包經營權進行明確規定：“承包經營權以戶為單位，以戶內成員為基礎。土地承包經營權為家庭共有財產權，各戶內成員之間可以以分戶、轉包、租賃等方式依法行使其承包經營權。戶內成員之間認為其承包經營權受到侵害的，由當事人協商解決；協商不成的，由人民政府處理，當事人對處理不服的，可以依法向人民法院提訟?！边@樣可使外嫁女對其土地承包經營權的行使方式更加具體化，提供有效的司法保障途徑，賦予戶內成員的權利，利于操作?！顿F州省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法》規定：“承包期內，承包方家庭成員分戶的，可以申請發包方對分戶前的承包土地進行分戶承包，并分別簽訂承包合同?？h級人民政府農業、林業行政主管部門應當給予辦理土地承包經營權證、林權證等相關證書?！边@樣使之更具有可操作性。

（四）明確婦女外嫁后享有“婆家”土地承包權

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【關鍵詞】 法律經濟學 效率 土地征收制度 公共利益

一、前言

土地征收作為一種基本的土地法律制度，普遍存在于各國的法律之中。綜觀各國法律，土地征收制度的內容基本上是一致的，即：國家或政府為了公共目的而強制將私有土地收為國有并給予補償的法律制度。建國以來，我國逐漸形成土地的國家所有權和集體所有權兩種所有權形式。鑒于征收制度自所有權制度產生時起就作為對所有權的一種限制一直存在，它與所有權制度一起發展，并在社會所有權的觀念下覓得其存在的合理性。本文論述的我國土地征收制度主要是指國家對集體所有土地的征收。

在方法論上，法律經濟學別具一格，它運用經濟學尤其是微觀經濟學的理論和方法來對法律進行分析，具有明顯的定量分析的優勢。經濟學的優勢在于它是一種事前分析，而法律僅僅是一種事后的“補救措施”。法律經濟學將事前分析的方法引入法學研究，可以對新法的制定或法律的修改后果進行事前分析，預防或避免法律制定的重大失誤。作為以經濟學的理論和方法來研究法律的成長、結構、效益及創新的學說，法律經濟學的核心思想是“效益”。即要求任何法律的制定和執行都要有利于資源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用資源，最大限度地增加社會財富。而土地征收制度作為一種剝奪所有權的制度，必須具備“公共目的性”和“補償性”的條件，從而實現土地資源配置的效率最大化。這正是應用法律經濟學對我國土地征收制度分析的重大意義所在。

二、法律經濟學視野下我國土地征收制度的缺失

法律經濟學研究的基本方法在于分析財產制度是否符合經濟規律以及怎樣促進資源向更高的使用方式轉移。征收制度作為財產法中一種十分特殊的制度，引起了法律經濟學者極大的興趣。在法律經濟學的視野下，我國土地征收制度至少存在以下問題。

1、對法律的經濟分析就是通過法律促進稀缺資源的有效配置，實現效益并以效益為目標(或稱之為進行制度創新)。即所有的法律活動都要以資源的有效配置和利用、以社會效用的增加為目的。而現行的土地征收法律規定與“公共利益”的目的存在矛盾，導致 “公共利益”的范圍規定得不夠明確，不能使土地資源在征收過程中得到有效配置和利用。

（1）立法上的缺失?！锻恋毓芾矸ā返?3條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，該條第2款同時規定“國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地?！卑凑赵摋l規定，單位和個人進行建設可以申請使用原來屬于國家所有的土地，也不排除申請使用國家征收的土地的可能。如果是這樣，就嚴重違背了“公共利益”的目的。法律中出現這種矛盾之處是因為立法者在立法時沒有區分開公益性和經營性建設用地，以至于土地征收與建設用地籠統地被規定在一塊。因此，在土地征收的立法中，我國只是原則性的規定了土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業符合“公共利益”卻沒有明確的規定。

（2）實踐中的困境。雖然立法者對征地目的有著更為嚴格的限制的意圖，但是我國有關土地征收目的的規定依然不夠具體、規范，實踐中依然不能很好地防止土地征收的濫用。立法上，我國的《土地管理法》只規定了土地征收必須經過國務院或省、自治區、直轄市人民政府批準，對被征收人認為土地征收目的不符合法律規定時的救濟機制卻沒有任何規定。但由于我國行政機關現在的工作水平和透明度還不能完全令人滿意，因此，過于原則性的規定不利于約束行政機關嚴格依法實施土地征收。

2、法律經濟學的核心思想是求任何法律的制定和執行都要有利于資源配置的效益并促使其最大化，以最有效地利用資源，最大限度地增加社會財富。我國補償的項目較少，遠不能覆蓋被征地人所有的損失，這是我國土地征收補償制度的主要缺陷之一。

（1）補償標準偏低，而且以地平均年產值作為補償標準極不科學。雖然1998年《土地管理法》已經大幅提高了征地補償標準，但這樣的補償標準在經濟發達地區與土地的市場價格相比還是偏低。根據土地管理法的規定，對土地的補償和對農民的安置總計為該耕地在征地前三年平均產值的10~16倍，最多不超過30倍。按照這個標準，以現金形式的補償通常都在每畝1.5~3.5萬元。實踐中，不少地區征地時僅以法律規定的最低標準計算補償額，被征地方獲得的補償是相當低的。

同時，根據政治經濟學的原理，級差地租是由經營較優土地獲得的、轉歸土地所有者占有的一部分超額利潤，由個別生產價格低于社會生產價格部分的差額構成。在市場經濟和土地所有權存在的條件下，優等地、中等地上的超額利潤，最后會通過土地所有者與租地經營者之間的競爭，轉化為土地所有者占有的級差地租。所以，土地所有權是使超額利潤轉化為級差地租的原因，而同級差地租的形成沒有關系。不難看出，土地生產條件的差別是級差地租產生的物質條件。土地的有限性和以此為前提的土地經營的壟斷，是級差地租產生的社會經濟原因。而我國在土地征收的補償上采用平均年產值的標準，從法律設置上忽視了土地征收過程中級差地租存在的這一經濟現實。

（2）征收補償中存在的一個重大問題在于農民不能從土地增值中分享利益。政府往往以較低補償費獲得土地，再以很高的出讓金轉入市場，實踐中，這部分的增值額是非常大的。這些增值額實際上是土地從農用地變為城市用地產生的級差地租。但是，國家對征地過程中的這部分增值額不予確認，也沒有讓失地的集體組織或農民從增值額中獲利。農民集體土地轉為建設用地的過程，應當是農民分享城市化和工業化成果的過程，應當有利于縮小城鄉差距而不是擴大城鄉差距，因此，應解決土地增值分配不合理的問題。

（3）補償發放和補償方式存在缺陷。首先是土地補償費用收益主體不夠明確。由于歷史遺留的因素，土地在國家和集體土地所有權之間的權屬界定并不非常清晰，不同所有權主體的土地經常交錯在一塊。眾所周知，征收土地與征用土地是不同的，前者改變的是所有權，后者改變的是使用權。在存在土地承包經營權的情況下，如果征收土地就涉及到對兩個主體進行補償的問題：一是對所有者即農民集體進行補償；二是對土地所有權上依法設立了承包經營權的使用權人進行補償；三是如果上面附著物另為他人所有的，還涉及到第三人補償，如果土地使用權上設定了抵押權的，還應通知抵押權人，以保障擔保物權人的利益。但是，我國現行的土地管理法是怎么規定的呢？只通知和公告農民集體和農民，而土地管理法實施條例竟規定，土地補償只歸農民集體經濟組織，那征收的土地承包經營權的補償費到哪里去了呢？顯然，土地法沒有考慮到我國土地使用權或承包經營權已流轉的法律現實。這給確定土地補償費用收益主體帶來了困難。

其次是土地補償方式不夠靈活，安置方法過于簡單，無法解決失地農民的就業問題。我國現行法律中規定勞動力安置是主要實行貨幣化安置的方式。計劃經濟時代，勞動力的就業安置是確保農民生活水平不下降的有效措施。但隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立和戶籍制度、勞動用工制度的改革，原有的勞動力安置辦法和“農轉非”等辦法，在實踐中很少使用，已失去意義。安置費和土地補償費、青苗補償費一并計算補償給集體糾紛組織，對農民安置問題不再考慮。而我國現在征地補償的利用機制還不是很成熟。補償費用有時就直接發到農民手上，出現農民坐吃山空的現象。農民失地后很難再獲得較好的工作機會，缺乏長遠的生活保障。

三、完善土地征收制度缺失的法律經濟學分析

法律經濟學者認為，征收制度的潛在無效率是可以被潛在效率抵消的。法律經濟學者對此的解釋是，政府征收所涉及的項目一般都是巨大的，牽涉到與許多私人財產所有者的交易，這些復合交易的談判成本是很高的。原因有二：一是因為政府在規劃確定以后放棄原來的購買計劃而購買其他土地的成本巨大，私人所有者知道這點后會提出高昂的收購價格；二是因為每一位所有者都希望自己成為最后一個出售者以獲得最大的利益，勢必影響收購的進度。如果征收者承擔了巨大成本，只能提高服務價格，把成本轉嫁給消費者，這樣消費者和征收者雙方都不能獲益。此外，鑒于征收成本巨大，征收者也可能會采取其他措施替代征收他們計劃內的土地，結果這些土地就不能轉到使用效率更高的征收者手中。因此，對于土地征收制度的完善，從法律經濟學的角度應當做如下分析。

1、明確規定“公共利益”的范圍，以法律的形式確定土地征收制度的目的。

（1）在制定土地征收的法律制度過程中應如何理解要符合“公共利益需要”呢？法律經濟學者運用有關公共產品的理論予以回答。根據該理論，對抗性和排他性的私人產品應由私人所有和提供，具有非對抗性和排他性的公共產品（如國防）則應該由公共所有，政府提供這些公共產品是更有效率的。由于政府提供公共產品時的高效率，因此，政府在供應公共產品時征收私人財產才是正當的，反之，政府為了供應私人產品而征收私人財產則是不正當的。供應公共產品也就要求政府的征收符合“公共利益需要”的要求。因此，我國應采取為世界上多數國家所采用的概述加列舉式的立法方式，除了保留現有“公共利益”的原則性規定外，還應明確規定“公共利益”的范圍。我國以劃撥方式取得土地使用權的項目范圍與世界各國關于“公共利益”的規定是基本一致的。我國可以將這條規定作為確定我國土地征收的“公共利益”的范圍基礎，同時將教育、衛生、環境保護等項目明確列入“公共利益”的范圍之中。此外，我國還應加強與“公共利益”有關的各項事業的立法，建立我國完整的公益事業法立法體系，具體規定各項公共事業中的哪些建筑、設施可以適用土地征收。

（2）應該嚴格執行《土地管理法》中的土地征收審批制度，區分公益性和經營性建設用地，將土地征收嚴格限制在公益性建設用地內。國務院或省級人民政府應加強對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報征地過程中，由指定的機構審核該項目是否符合“公共利益用途”。根據我國的實際情況，以各級人大來審核較為可行，只有經審核符合公共利益用途，方可核準征地。

2、至于為什么要“給予公平合理的補償”，法律經濟學者給予的最簡單的解釋是，它能預防政府過度使用征收權。如果不存在公平賠償規定，政府很可能就會積極的征收更多的土地以降低自己的投入成本，而這種做法對整個社會來講往往是浪費資源和低效的。征收補償至少部分是為了強迫政府將征收的成本內部化，從而使社會資源配置達到經濟學意義上的最佳點。顯然，征收行為不僅具有管理成本，而且具有昂貴的機會成本：一旦財產被政府征收，它就不可能再被任何私人使用。如果政府不需要給予補償，即不需要花錢就可征收財產，那么政府可能會受到“財政錯覺”影響，也就是政府官員將誤以為所征收的資源沒有機會成本或機會成本很低，從而作出非理性決策。其結果必然導致政府過度征收，進而導致資源的錯誤配置和浪費。為了避免發生財政錯覺，憲法要求政府給予完全補償或賠償，迫使政府比較征收的機會成本和征收后的財產價值。因此，在現階段我國對土地承包關系定位尚未明確的情況下，要完善土地征收的補償制度。

（1）擴大征地補償范圍，提高征收補償標準。征收條款與補償條款在法治國家被視為“唇齒條款”，不可分離。土地征收是對集體土地所有權和使用權的永久性轉移，農民將永遠失去土地的經營權，失去生活的可靠來源和保障?，F行法律中規定的征地補償范圍無法補償因征地給農村集體經濟組織和農民帶來的損失。我國在第四次憲法修正案中明確規定了補償的內容，這是立法上的一個巨大進步，為征用、征收補償立法和實施征用、征收補償活動提供了憲法依據。立法中應通過對土地所處的地理位置、種植種類和地上建筑物、構筑物、地上作物、農民房屋等補償予以明確，對相鄰土地的損害補償也應予規定，不斷擴大征地的補償范圍。

（2）國家需要承認征地帶來的土地增值效益，并使農民從土地增值效益中分享利益。當然，土地征收造成的土地增值很大程度上是由政府開發建設帶來的，需要政府投入大量的資金進行基礎設施建設，因此，征地后的土地增值也應該有一部分為政府獲得。政府可以通過開征土地增值稅獲得此部分的份額。對被征收土地上的農民進行妥善安置，是征地制度改革能否成功的關鍵。安置工作應當實行由“以安排勞動力就業為主”轉向“以市場為導向的多種途徑安置”的原則，拓寬安置渠道。可以考慮以土地補償費為主，采用以下補償方式：貨幣安置；地價款入股安置；社會保險安置；留地安置；用地單位安置；農業安置；土地開發整理安置等等安置途徑。但不管采取何種途徑，應堅持“保護農民的合法利益”的原則，使農民在失去土地后還能保證其生存權和發展權。

【參考文獻】

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[2] ［美］麥考羅、曼德姆著，吳曉露、潘嘵松、朱慧譯：經濟學與法律――從波斯納到后現代主義.法律出版社，2005.

[3] 楊松齡:兩岸土地征收法制比較研究.天津大學出版社，2001.

篇10

國內較早的現代林業定義是：現代林業即在現代科學認識基礎上，用現代技術裝備武裝和現代工藝方法生產以及用現代科學方法管理的，并可持續發展的林業。后來，進一步發展，定義為：現代林業是充分利用現代科學技術和手段，全社會廣泛參與保護和培育森林資源，高效發揮森林的多種功能和多重價值，以滿足人類日益增長的生態、經濟和社會需求的林業?，F代林業可以歸納表述為“和諧林業”：充分利用現代科學技術和手段，研究并協調社會———生態系統中的社會關系和生態關系，實現社會高度文明，生物圈永久穩定和繁榮，人類共同幸福與進步。

只有通過科學高效的手段，協調人與人、人與自然之間的關系，使這些關系和諧協調，才能迅速克服日益突出的生態危機和社會危機。顯然，這種定義克服了傳統的割裂“社會”與“生態”的觀點的弊端，強調了“關系”的重要性，突出了“關系協調與和諧”在人類社會發展中的重要性。

2林業可持續發展的含義及實現林業可持續發展的對策

2.1林業可持續發展的含義

基于上述分析，我們應該從以下幾個方面來理解現代林業：（1）以森林生態系統為經營對象；（2）和諧地協調人與人（包括組織與組織、人與組織）、人與環境的關系（即：競爭、共生、自生）；（3）“人地共榮”為最高目標。因此，現代林業的內涵可以理解為：以和諧發展理論為指導，以現代科學技術為手段，全社會協調參與社會———生態系統的研究與管理，協調人與人的社會關系和人與自然的生態關系，實現人與自然的和諧共榮。

2.2實現林業可持續發展的對策

林業的可持續發展，依靠科技發展林業。我認為可持續發展的一個根本的策略是科技的發展，因為可持續發展的內涵包括經濟的發展和對資源與環境的再發展能力的保護。那么既要發展經濟又要保證資源與環境的發展力，最有效的解決辦法就是依靠科技來發展經濟，改變傳統的以環境和自然資源為代價的粗放式經濟發展模式。林業經濟的可持續發展，調整優化林業經濟結構,促進林業產業的發展,是實現林業可持續發展物質保證。

2.3注重林業生態、經濟效益綜合評價生態效益經濟是在以生態環境系統良性循環約束條件下的追求經濟效益總量較大化的社會再生產活動。這些年來，林業的生態效益和經濟效益受到了極大的關注，各地在實踐中采取了各種對策，取得了很大的成效。

3建立林業可持續發展的法律機制

3.1我國法律中關于林業可持續發展思想的體現

我們目前關于林業的單行法主要有兩部：《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》）及其實施條例。在《森林法》的立法目的中就體現了可持續發展的思想：為了保護、培育和合理利用森林資源，加快國土綠化，發揮森林儲水保土、調節氣候、改善環境和提供林產品的作用，是應社會主義建設和人民生活的需要，制定本法。

3.2對我國現存林業法律制度的完善

（1）首先，重新確立林業立法思路。我國的林業立法，沒有全面反映生態規律的要求，沒有真正貫徹生態優先、保護資源的立法思想，應該借鑒發達國家立法的先進經驗，實行環境保護優先原則。在生態利益與經濟利益及其它利益發生沖突時，優先考慮生態利益。

（2）立法原則的創新。突出生態利益與經濟利益協調平衡的原則，在進行林業行政立法時，注重林業的生態經濟效益綜合評價。我們應當將森林生態環境損益分析立法和對法律規范的成本———效益分析方法分別運用到對森林開發行為的預測、評價、管理以及擬定(或既定)法律制度的設計與分析之中，作為指導法律以及確定法律規范的理論基礎。以真正通過立法實現社會、經濟、環境三方面效益的均衡和綜合發揮。

（3）在監測方面，要進一步加強綜合監測體系建設，實現對森林資源與林業狀況的綜合監測。要以森林資源監測為主體，整合現有監測資源，擴展監測內容，建立健全全國森林資源與林業狀況綜合監測體系，實現對森林資源和林業狀況的綜合監測和評價。要制定切實可行的計劃，采取有力的措施，實現對森林資源的監測和林業經營的管理。要依靠科技進步，建立森林資源管理信息系統，為林業信息化建設和管理提供平臺，全面提高森林資源監測的科技含量和監測成果的時效性。