土地經營制度范文

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[關鍵詞] 土地承包 經營權抵押 制度 改革

[中圖分類號] F321.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2015）10-0016-02

農村土地承包經營權抵押是指：土地的承包經營人，以土地的承包經營權作為擔保，來實現擔保抵押權人債權的一種方法。同時，這也是土地承包經營權的一種流轉方式，而相關制度的制定將有利于流轉的管理，更好地為其提供服務。同時，在法律、制度的制約下，農村土地承包經營權市場將更加的規范化，于經濟的總體發展方面具有促進性的作用。而為了更好地規避農村土地承包經營權在抵押時所出現的各類風險，相關部門應圍繞土地來完善、革新各項法規、制度。

1 進行農村土地承包經營權抵押的必要性

1.1 有效地促進了城鄉結合

當下，我國的城鄉發展處在一種不平衡的狀態，致使城鄉間的經濟發展、民眾收入、生活等多方面產生了較大的差距，近些年來，這一情況在不斷地擴大。這種巨大的城鄉差距若不能得到有效的改善，將會進入到一種惡性循環的狀態，在國家的整體發展方面十分不利。農村土地承包經營權抵押的實行，給予了那些想要脫離土地、走出農村的人們一線機會。在這一過程中，逐漸地拉近了農村與城市間的距離，是有效改善、平衡合理化城鄉發展的方法之一。

1.2 對農業現代化發展具有促進作用

現代化農業發展是社會發展的必然要求，而實行農村土地承包經營權抵押，可有效地解決資金的投入問題，而充足的資金則是實現農業現代化發展的基礎條件之一。同時，這一制度的實施，可有效地促進農業生產向機械化、規模化經營轉變。就這一角度而言，進行農村土地承包經營權抵押是十分必要的。

2 農村土地承包經營權抵押的現狀

農業的發展對于國家經濟的整體發展具有著重要的意義，但是，當下的學術界中，對于是否應該進行農村土地承包經營權抵押持有著不同的觀點。

2.1 農村土地承包經營權抵押是可行的

一些學者認為，農村土地承包經營權抵押可在一定程度上解決農民融資困難的問題，其對資金的融通是具有促進性作用的。并且在一定程度上可解決當下農村所存在的金融供需矛盾問題。

2.2 農村土地承包經營權抵押不利于農民的社會保障

一部分學者認為，禁止農村土地承包經營權抵押才更有利于農民的社會保障。進行農村土地承包經營權抵押，將會使農民失去生存的依據，這樣將不利于農村社會的穩定。

由于人們就這一問題無法達成一致觀點，進而在現行的社會中，農村土地承包經營權抵押在法律、法規方面還不夠健全，導致在進行農村土地承包經營權抵押時出現了很多問題，對于當下農村土地承包經營權抵押，無法發揮出其應有的作用。

3 農村土地承包經營權抵押當下的問題所在

3.1 社會保障尚不完善

相關人士認為，當下我國的社會保障體系還不夠完善，因而在農村，土地不只是重要的生產要素，同時還起到了保障農民基本生活的作用。若是農民在進行土地承包經營權抵押轉讓后，在期限內無法履行債務時，那這些農民將會失去土地，也就失去了其原有的基本生活來源。此時，不完善的社會體制又無法為其提供有效的社會保障，農民的生存便出現了問題。隨著時間的推移，當問題無法解決，不斷膨脹、擴大時，這一問題便演化成了社會問題，對于社會的整體穩定極其不利。

3.2 土地的評估是否合理

在進行農村土地承包經營權抵押的過程中，勢必要對相應的土地進行評估定價。而當下，社會中尚無專門的機構、專業的人員來對土地進行評估，并且相關部門也未制定出相應的評估制度，致使土地的評估無有效依據可參考。正是由于這些因素的存在，致使當下土地評估的合理性受到質疑。

4 對農村土地承包經營權抵押的幾點建議

4.1 法律法規的完善

相關部門應針對土地生產的特性、作物的種植技術等方面進行研究，在制度、法規的制定時將其考慮進去，在農村土地承包經營權抵押時對其予以保障。同時，還應對耕地的保護進行相關制度的規定，以免在土地承包經營權抵押后對其產生破壞性作用。不僅如此，相關部門在制度制定時，還應切實地考慮到農民的利益，在保證抵押制度完整的條件下，最大限度地來保護農民的利益。

4.2 政府部門應加強土地管理

政府作為土地使用、監管的職能部門，在進行農村土地承包經營權抵押的過程中，應加大管理力度，明確各自分工，切實地做好本職工作，最大限度地服務于農民。在這一過程中，辦公應透明化、工作應有序化、管理應嚴謹化、信息應公開化，以保證土地市場的公平、有序。同時，政府部門可采用回購制度作為保障，這對于農村土地承包經營權抵押的實施將具有促進性的作用。

4.3 進一步地完善農村社會的保障體系

在農村，土地還承擔著重要的社會保障任務，這在一定程度上阻礙了農村土地承包經營權抵押的實施。而完善農村社會的保障體系，可有效地解決這一問題。同時這也將為拉近城鄉距離，產生促進性的作用。

4.4 發揮金融機構的作用

各地的金融機構可與政府進行相應的溝通，為農村土地承包經營權抵押搭建一個平臺。在這一平臺上，以政府為擔保，適情況來進行抵押業務辦理。這既解決了農民的貸款問題，又在一定程度上起到了規避金融機構風險的作用。

4.5 建立專門的土地評估機構

土地評估機構在農村土地承包經營抵押的實施中是必不可少的，其的規范化可令土地的價值評估合理化。因此，相關部門應建立專門的土地評估機構，培養專業的土地評估人員，制定相應的評估法規。

5 結語

農村土地承包經營權抵押作為一種財產與權力的流轉方式，其的實施是可行的，也是必要的。而在這一過程中，相關部門應加強有關制度的制定，并對現行的制度進行完善，在最大限度保障農民利益的基礎上，將各類風險進行有效的規避，以達到促進國家經濟發展的目的。

參考文獻

[1]馬浩青，俞凱.對于農村土地承包經營權抵押的探討[J].法制與社會，2011（14）.

[2]李相范.農村土地承包經營權抵押初探[J].法制與社會，2010（11）.

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所謂“兩分兩換”,是指將農戶宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉分開,在依法、自愿基礎上,以宅基地置換城鎮房產、以土地承包經營權置換社會保障。“兩分兩換”的實質是試圖通過農民的宅基地置換城鎮房產,直接轉變為可處置資產;通過農民的承包地經營權置換社會保障,以保證失地農民老有所養;其直接作用就是通過土地使用制度改革,讓農村土地實現像城市一樣的市場化流轉,推進農戶向城鎮集聚,從而將宅基地復耕,或為其他用途騰出用地指標。同時,也能進一步打通農民進城的渠道。

(一)“兩分兩換”是一種新型的農村土地流轉方式

從流轉的方式來看,農村承包經營權流轉方式主要有轉讓、股份合作、租貨承包、代耕經營、單季轉包、委托轉包、反租到包、土地里換、企業吸納等,各地采取的方式不盡相同,有些方式得到了法律的認可,而有些方式,由于法律規定不明確,在實踐中還存在較大爭議。

(二)“兩分兩換”與征地拆遷有區別

征地搬遷是因城市建設、基礎設施建設和二三產業發展的需要依法征用農用地,同時拆遷征地范圍內的農民住房,給予相應的經濟補償或安置。而“兩分兩換”則是引導農民向城鎮搬遷集聚、促進土地流轉、發展規模經營,不改變農用地性質、用途,為城市化、工業化、農業現代化騰出發展空間、加快新農村建設。

(三)“兩分兩換”試點工作的原則

實施“兩分兩換”工作主要的目的是要引導農民向城鎮集聚轉移,推進城市化,促進土地流轉,推進農業規模經營和現代農業發展,盤活農村土地資源,優化土地資源配置,統籌城鄉發展,加快新農村建設,“兩分兩換”工作要堅持以下原則:

1、必須堅持自愿、有償、保障農民利益的原則

所謂自愿,就是土地承包經營權的流轉應建立在農戶自愿的基礎上,任何組織和個人不得強迫或阻礙農戶流轉土地。“兩分兩換”工作必須尊重農戶的意愿,任何單位和個人不得強迫或者阻礙農戶進行土地流轉,不得以調整產業結構、擴大生產規模等名義收回承包權,不得以少數服從多數的辦法搞土地流轉。所謂有償,就是土地流轉的收益應歸農戶所有,土地收益權是農戶土地承包經營權的核心,農戶的土地收益包括承包土地直接經營的收益,也包括流轉土地的收益。

2、堅持依法辦事,積極穩妥的原則

所謂依法就是要按照有關法律法規和中央的政策進行,其核心就是土地承包經營權的流轉要在充分尊重與保障農戶土地承包權和土地流轉權的前提下進行。

3、堅持科學規劃、節約集約發展的原則

陳敏爾副省長提出:土地集約節約有增量,農民安居樂業有保障。這是“兩分兩換”工作衡量標準。呂祖善省長曾提出的“兩集中一提高”土地向規模集中,農民向市鎮集中,提高農民生活質量,這是“兩分兩換”工作的價值取向。堅持有序流轉、規模經營。

4、堅持“三不變”原則

即堅持土地的集體所有權不變,農戶對集體土地的承包權不變,土地的農業用途不變,農地流轉的本意是提高土地產出率,增加農民收入,所以農地流轉要集中在農業用地范圍內流轉, 這樣有利于發展規模經濟,有利于推進農業現代化。

二、“兩分兩換”試點工作基本情況

嘉興市目前土地流轉總面積為38萬多畝,家庭承包經營耕地面積256萬畝,土地流轉面積占家庭承包經營耕地面積的比例為15.11%。“兩分兩換”成為嘉興快速地、大規模地推進農房改造集聚的有力制度保障。它嚴格按照“土地節約集約有增量,農民安居樂業有保障”的總體要求,以“農業生產經營集約、農村人口要素集聚,切實提高農民生活水平和生活質量”為根本目的,將宅基地與承包地分開,搬遷與土地流轉分開,以承包地經營權換股、換租、換保障,推進集約經營,轉換生產方式;以宅基地使用權換錢、換房、換地方,推進集中居住,轉換生活方式。嘉興市規劃部門已完善了城鎮布局規劃,科學編制了鎮村布局規劃,修編土地利用總體規劃,將全市858個行政村13111個自然村規劃集聚到48個新市鎮和372個新社區,實現農民居住規模化、社區化。

嘉興市提出,力爭到2012年,全市有1/3以上的農民實現向城鎮和中心村集聚,各種形式流轉土地總面積100萬畝以上,50%左右的農田實現規模集約經營。建成一批規模大、層次高、效益好的現代農業產業園區,一批居住相對集聚、公共服務配套完善的現代宜居新社區和一批對農村極具帶動作用和具備小城市功能的現代新市鎮。

三、完善“兩分兩換”土地流轉方式的建議

(一)實行公告―登記―查詢制度,建立農村土地流轉電子化管理系統

為了減少農村土地流轉糾紛,應由村集體在調查統計基礎上進行公告,并登記造冊逐級上報,建立各級地籍檔案,建立統一的土地承包經營權登記薄,詳細明確地表現出承包經營權的設立、流轉等情況。

(二)建立農村土地流轉服務組織網絡及中介服務機構

各縣(市、區)建立農村土地流轉服務中心,設立獨立的辦公場所和對外服務的窗口,為流轉雙方牽線搭橋;鎮(街道)建立土地流轉服務所,村建立服務站,上一級服務組織對下一級服務組織具有指導關系。

(三)推進“兩分兩換”工作必須結合產業發展,綜合進行考慮

“兩分兩換”工作與產業通過土地流轉,促進了農村剩余勞動力向高效益行業合理流動,使一部分從事農業的農戶逐漸擺脫了土地的束縛。在推進“兩分兩換”過程中必須結合當地產業特點,綜合考慮一、二、三產業的協同發展問題,精心制定產業規劃布局方案,考慮農村剩余勞動力的就業問題。

(四)逐步推行農村土地承包經營權的股份化經營,并在管理上實行公司化

在農村土地承包經營權的股份化經營上,應引進公司化的管理模式。可借鑒城市國有產權制度改革的成功經驗,讓村民以農村土地承包經營權為股份入股,建立股份制公司合作模式,逐步實現農村經濟的集約化經營,推動“兩分兩換”工作以及農村的城市化,從而為建設社會主義新農村摸索出一條好路子。

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的重要突破口。

一、我國農村土地承包經營權制度的內涵

農村土地承包經營權，是指農戶對承包土地依法占有、使用、收益及處置土地產品，依法自主經營，土地承包經營權有限流轉的結構性權利。其權能構成是圍繞對承包地長期使用權、生產經營自以及承包經營流轉權三個層面展開的。其實質是土地使用權與承包經營的生產組織制度的混合體。其表現以土地使用權為核心，以農戶組織生產為主要形式，以合同管理為手段，以市場價格與計劃定購相結合為取向，適合欠發達農業生產力發展的一種生產組織形式與經營管理制度模式。這種權利起源于我國改革開放初期逐步推行的以農民集體土地使用權同所有權分離為核心的，是在保證公有制前提下，最大限度地優化配置農村土地、勞動力和技術等資源的一種有效方式，是中國農村的一次根本性變革。我國現行的《土地管理法》、《農村土地承包法》、《物權法》等法律都對土地承包經營權有比較詳細的規定。特別是于2007年10月1日施行的《中華人民共和國物權法》將土地承包經營權列在用益物權編內，并確定了土地承包經營權的物權性質，對保護農民利益具有劃時代的重要意義。

二、我國農村土地承包經營權制度存在的主要問題

1.農民的個體經濟權利被限制。根據我國目前法律規定，土地承包經營權（除“四荒地”外）一般只能由家庭享有和行使，這既忽略了農民作為個體應具有的基本經濟權利――土地承包經營權，又混淆了土地使用權與家庭承包經營這種生產組織制度的界限。也就是說，農民個體依法一律平等享有土地使用權，任何組織、個人都無權剝奪，它關系到公民的基本經濟權利――生產權和發展權的實現與保障。而且，這種混淆也不利于建立家庭內部產權明晰的激勵與約束機制，不利于建立起在家庭經營基礎之上的股份式合作經營模式。

2.農村土地產權的主體虛置。當前，我國農村土地的所有權主體不明確。雖然《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等重要法律中都明確規定，農村土地歸農民集體所有，但“集體”的定義極為含糊，可以理解為鄉鎮、村、村民小組三個層次，在現實生活中很難找到具體的所有者載體或負責任的“法人代表”，農村土地實際上處于無主狀態，往往有利益可沾時，站出一批集體代表，出現問題時，紛紛后退回避，由此也給土地承包經營權的保護和落實帶來嚴重影響，以“公共利益”為借口，隨意征地占地、侵害農民土地承包經營權的行為時有發生。

3.土地承包經營權流轉不暢。我國《土地管理法》第十四條規定：“ 在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準。”可見，非集體經濟組織成員受讓集體土地承包經營權受到了嚴格限制。這種受讓主體的身份限制，加上沒有形成公開、透明、通暢和有序的農村土地產權流轉市場，截止目前，除沿海部分發達省份外，我國大部分地區特別是中西部地區土地承包經營權流轉仍然非常困難，大多數農民仍然采取一家一戶的小農經營模式，過小的土地規模，極大限制了農業勞動生產率和農產品商品率的提高，不僅造成農村產業結構單一，而且阻礙了農業機械化程度的提高，不利于傳統農業向現代化農業轉型，我國大部分農產品成本也因此高于世界其他主要農產品出口國，缺乏國際競爭力。

4.土地承包經營權期限過短。《物權法》第一百二十六條規定：“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年。”此種規定存在的主要問題是承包期限過短，不利于農村土地產權穩定和農民長期投入。雖然《物權法》也同時規定了“前款規定的承包期屆滿，由土地承包經營權人按照國家有關規定繼續承包。”但在實際操作上，有些地方經常以此為借口，尋找各種理由，隨意解除農民的土地承包合同，調整農民承包經營的土地范圍，造成農地關系不穩，農業的短期行為盛行，甚至出現掠奪性的經營行為，導致土地的地力下降和環境破壞。

5.土地承包經營權權利范圍過窄。根據我國現行法律規定，國有土地的使用權和承包的“四荒地”的使用權可以抵押，鄉鎮村辦企業的土地使用權可以隨建筑物抵押，但是，耕地、農民宅基地等其它集體土地的使用權（承包經營權）不能抵押，這為農民利用土地融資、參與市場競爭、應對生產經營困難、化解生產經營風險、擴大生產經營規模、提高生產經營收入等帶來一些障礙。

三、完善我國農村土地承包經營權的建議

1.明確農村土地所有權的主體。這是完善農村土地承包經營權制度的基礎。筆者認為，從現實出發，將農村土地明確為農民集體所有是比較適宜的，但要明確農村集體土地的產權主體，并賦予其法人資格和主體地位。為了防止村民委員會不作為或亂作為，要明確村民委員會的權力、責任和義務，對其行使所有權規定嚴格的民主討論和審批程序，給予必要的監督和制約。

2.擴大農村土地承包經營權的內涵。對農民家庭承包或以其他方式合法承包、轉包的土地，要明確承包人擁有土地的占有、使用、處分、收益、繼承、轉讓、出租、入股、抵押等權利。特別是對農民集體建設用地，要打破國家對土地市場的壟斷，允許農村集體建設用地包括農民宅基地走進土地一級市場，幫助農民以土地權利分享工業化的成果，獲得土地級差收益，把工業化、城鎮化帶來的土地增值收益留在農村，返還農民。另外，考慮到我國人多地少的實際，為確保國家糧食安全，國家不得不實行嚴格的耕地保護政策，為此，國家應該通過提高糧食補貼、提供低價原料等措施來保護這些農民的權利和利益。

3.穩定農村土地承包經營關系。將現行的農村土地家庭承包經營權由“30年不變”拓展為“長期不變”，實行承包農民永佃制，并在《物權法》的基礎上，進一步從法律上將土地承包經營權明確為農民的私有財產權，納入相關法律保護范疇，更有效地屏蔽外來侵權。為此，要妥善做好兩點：一是做好土地的分配工作。按照“起點公平”的原則，將農民集體所有的土地，按照一定時限的集體成員人口數，平均分配承包土地，確保擁有農村戶口的18周歲以上成人包括婦女、未成家子女都有權平等分配到承包土地。二是切斷人口變化與土地的聯系。在土地平等分配之后，嚴格實行“生不增、死不減”的政策，不再通過法律或行政手段進行土地調整，當家庭成員減少時，其承包的土地作為遺產或財產在其他家庭成員內部進行分配，其他人只能通過市場流轉來擴大承包經營的土地面積，從而穩定農地使用關系，鼓勵農民對承包土地進行長期投入。

4.允許農村土地承包經營權適度流轉。農村土地承包經營權自由流轉是我國發展現代農業的大勢所趨。我們應該大力培育農村土地使用權市場，建立農村土地信托、流轉中心，允許農民在自愿選擇和平等協商的基礎上，通過市場將其擁有的土地承包經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織。政府部門和土地集體所有者，除了對土地使用權轉讓或轉租行為進行注冊登記，以便及時掌握土地流轉動態和對土地使用方向予以監督控制外，其他事項如轉讓面積、轉讓價格、轉讓形式等均由轉受讓雙方當事人自由協商，充分發揮市場機制的作用。當各種條件發生變化，一些農村需要增加或減少土地時，也主要通過農村土地流轉市場自動實現土地的調整和重新優化組合。當然，這種土地流轉形式可以多種多樣，既可以轉租、轉包、代耕、互換，也可以參股經營，委托經營或成立合作組織。同時，要對私人擁有土地的規模進行適度限制，防止土地過度集中，引發社會矛盾。

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【關鍵詞】農村土地承包 經營糾紛 仲裁制度 特點

農村土地承包經營糾紛現狀

農村土地是廣大農民賴以生存的基礎和條件，農村土地承包經營權是廣大農民最基本的權利。近些年，隨著農村經濟的發展，農村土地承包經營糾紛大大增加，主要類型包括承包合同履行糾紛、承包合同效力糾紛和侵占土地使用權糾紛。其中以第一類糾紛居多，主要表現在違法收回已經發給農戶的承包地；利用職權變更解除承包合同；隨意提高承包費；強制收回農民承包地進行土地流轉；強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權而進行土地承包經營權流轉等。

這些糾紛多發生在村委會、村小組等集體經濟組織與自然人之間，且具有很強的季節性和規律性，農民春播或秋種的時候以及村委會等農村集體經濟組織領導班子更換的時候較易發生。究其原因，一方面是農民的法律意識淡薄，堅持采用傳統的土地承包方式，沒有合同依據或不按照合同及時履行；另一方面是農村集體經濟組織，侵害承包戶的利益。針對農村土地承包經營糾紛的特殊性，需要尋求更為合理的糾紛解決方式。

農村土地承包經營糾紛仲裁制度特點分析

在農村，受到傳統意識的影響，許多農民不希望通過訴訟途徑解決糾紛，協商、調解及仲裁成為解決農村土地承包經營糾紛的主流。從20世紀90年代，全國各地就開始嘗試用仲裁方式解決此類糾紛，直至2010年1月1日《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》（以下簡稱《土地承包糾紛仲裁法》）正式實施。該法對仲裁機構的設置、仲裁程序、仲裁裁決效力等都作出了明確的規定，為通過仲裁方式解決農村土地承包經營糾紛提供了可靠的法律依據，并基本確立了我國農村土地承包經營糾紛仲裁制度，該制度與商事仲裁制度以及勞動爭議仲裁制度相比，存在很大差異，具有顯著特點：

無須仲裁協議，具有行政性與法定性。農村土地承包經營糾紛仲裁不同于商事糾紛仲裁，而是類似于勞動爭議仲裁，具有一定的行政性質。農村土地承包經營糾紛仲裁和勞動爭議仲裁都無須爭議雙方作出仲裁的約定，其中任何一方都可以要求通過仲裁方式或訴訟方式解決糾紛，即使選擇了仲裁，也不會排除法院的管轄，任何一方如果對仲裁結果不滿意，還可以再到人民法院進行訴訟。而正是因為農村土地承包經營糾紛仲裁無須仲裁協議，使得這類糾紛的仲裁具有了很強的行政性和法定性，具體體現在：

對于可仲裁的農村土地承包經營糾紛的范圍需要法律進行嚴格限定。《土地承包糾紛仲裁法》第二條第二款運用不完全列舉的方式明確規定可提交仲裁的糾紛范圍，明確提及的有四大類，即：一是與農村土地承包合同相關的糾紛；二是因農村土地流轉發生的糾紛；三是因承包地收回、調整而發生的糾紛；四是因農村土地承包經營權確權和侵權發生的糾紛；同時，還對可調整的糾紛范圍作了“其他”類的概括性規定，條件是符合法律法規的規定。這就需要仲裁委員會在受理案件時，對糾紛性質進行嚴格的甄別審查，將不具有可仲裁性的糾紛排除在外。此外該法第二條第三款還作出了直接的排除性規定，將因征收集體土地及其補償發生的糾紛排除在仲裁委員會的受理范圍之外，建議這一類糾紛通過其他的法律途徑加以解決。

對于仲裁委員會的選定需要按照法律的規定，符合管轄的要求。商事仲裁中，仲裁委員會可以由爭議雙方根據協議履行的情況自由選定，而《土地承包糾紛仲裁法》第二十一條提及農村土地承包經營糾紛仲裁應當向“糾紛涉及的土地所在地”的仲裁委員會申請仲裁。由于此類糾紛以土地為標的物，土地屬于一種不動產，故由土地所在地的仲裁委員會管轄符合法律的一般規定，也更有利于糾紛的解決。

對于仲裁中第三人的法律地位等需要法律予以確認。商事仲裁中，仲裁為雙方合意，其效力不及于第三人。而《土地承包糾紛仲裁法》第十九條第二款作出了類似于訴訟中第三人的規定，允許“與案件處理結果有利害關系”的第三人可以通過自行申請或通過仲裁委員會依職權通知的方式參加仲裁。這不僅確立了其第三人的法律地位，同時確立了涉及第三人利益的仲裁裁決對第三人的法律效力。

仲裁委員會的設立依政府指導，組成人員多樣，具有廣泛性與代表性。我國商事仲裁機構的設立一般不像法院那樣受到行政區域的限制，而農村土地承包仲裁委員會的設立在法律上也只規定其受當地人民政府的指導，不受政府干預。無需按照管轄層層設立，也不強行設立，主要是根據農村的實際需要，可以在縣和不設區的市設立，也可以在設區的市或者其市轄區設立，宗旨在于解決實際的農村土地承包糾紛。

而在仲裁委員會的組成人員上，凸顯了廣泛性，由當地人民政府及其有關部門代表、有關人民團體代表、農村集體經濟組織代表、農民代表和法律、經濟等相關專業人員兼任組成，這里還尤其強調了農民代表和專業人員在組成人員中的比例，即不得少于二分之一。這種規定能充分保障農村土地承包經營糾紛仲裁的公正公平性和專業性，使其能真正反應農民心聲，維護農民權利。

進行公開開庭審理，具有公示性。商事仲裁之所以被越來越多的商事糾紛主體選中作為其解決糾紛的方式，其中很重要的原因在于商事仲裁采用不公開開庭審理的方式，能最大限度地保護商事主體的秘密，有利于今后的商事交往。而《土地承包糾紛仲裁法》規定了農村土地承包經營糾紛仲裁“應當”公開開庭審理，除非涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私，或者充分體現當事人的意思自治，由當事人約定不公開審理。這主要是因為公開的開庭審理可以為此類案件的預防起到警示和公示的作用，農民也可以學會利用法律的武器保護自己的合法權益。

鑒于這種開庭的公開性，在開庭的地點的選擇上也有一定的靈活性，既可以在“糾紛涉及的土地所在地”的鄉（鎮）或者村進行，也可以在仲裁委員會所在地進行。當事人如果要求在鄉（鎮）或者村開庭的，就“應當”將地點選擇在該鄉（鎮）或者村。因為此類仲裁的“因地制宜”，貼近生活，其更容易被農民所接受，解決糾紛效果顯著。

堅持調解與仲裁相結合原則，具有可操作性。在這一點上，農村土地承包經營糾紛仲裁類似于勞動爭議仲裁，都將“調解”與“仲裁”一齊入律，比較重視在解決此類糾紛過程中調解與仲裁互相協調，共同作用。《土地承包糾紛仲裁法》不僅在第二章中對“調解”進行了專門規定，還強調了仲裁庭在解決糾紛過程中“應當”進行調解，即調解為仲裁中的必經程序，如果達成調解協議，制作調解書；如果調解不成，及時作出仲裁裁決。這種相結合的模式，很多時候不會影響集體經濟組織內部成員之間的關系，具有可操作性，更容易促成糾紛的最終解決。

仲裁裁決依據法律和國家政策，具有可執行性。此類仲裁裁決的作出，堅持“以事實為依據，以法律為準繩”的原則，尊重事實，遵循法律。在土地承包經營方面，由于國家政策給予了極大的扶持與引導，所以有時“國家政策”也會成為裁決的依據。此外，當事人如果不服仲裁裁決，可以自收到裁決書之日起三十日內向人民法院。逾期不的，裁決書將發生法律效力，如果一方當事人不按期履行，另一方當事人可以向被申請人住所地或者財產所在地的基層人民法院申請執行。通過法院實現仲裁裁決的約束力，最終促成糾紛的真正解決。

不向當事人收取費用，具有便民性。《土地承包糾紛仲裁法》第五十二條明確規定此類仲裁“不得向當事人收取費用……”，這與勞動爭議仲裁一樣，由于其帶有典型的行政色彩，一般都不收費，由財政預算對仲裁工作提供保障。這種做法是從農民的切身利益出發，極大地節省了解決糾紛的財力和物力，具有很強的便民性。

農村土地承包經營糾紛仲裁制度完善對策

結合農村實際來看，發揮仲裁制度的特殊性來解決農村土地承包經營糾紛具有一定優勢，但該制度仍需不斷完善。首先，細化相關法律規定。如第十三條規定了農村土地承包委員會中應有農民代表組成，體現了廣泛性，但仲裁畢竟是為了解決糾紛，需要一定的專業知識，究竟“農民代表”需要具備什么樣的條件、如何進行培訓需要進一步明確；同時該條中將“農民代表”與“專業人員”人數一起界定為不少于二分之一，如何真正確保農民代表數量仍需斟酌；其次，發揮政府職能作用。相關政府部門需要積極出臺相關政策指導規范農村土地承包過程中的各項工作，如制定統一合同文本、統一進行土地承包確權、規范土地流轉流程、進行仲裁委員會組成人員篩選等，一方面從源頭上避免此類糾紛發生，另一方面在糾紛發生時會積極推進仲裁制度的實施；最后，提高農民法律意識。通過適當形式的法律宣傳，為廣大農民“賦能”，引導農民嚴格按照法律規定及法律程序進行土地承包經營，提高法律意識，學會用法律武器保護自己，從而維護農民土地權益，實現農村的和諧穩定。

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一、現行經營性劃撥土地使用權制度之弊端

劃撥土地使用權制度誕生于計劃經濟時代。隨著改革開放和社會主義市場經濟的建立,針對新的社會需要,立法對經營性劃撥土地使用權制度作出了一定的調整,但始終未對其進行過全面的梳理,使得當前經營性劃撥土地使用權制度本身存在著相互矛盾之處,且使劃撥土地在市場流轉過程中障礙重重。

(一) 在經營性劃撥土地使用權的取得上,“無償論”與“有償論”兩種對立的立法觀念并存,使得該土地使用權處分時對權利人的補償差異極大

在“無償論”的影響下,《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第47條及《土地管理法》第58條確立了劃撥土地使用權在收回時,除地上建筑物外不給予任何補償的原則。這實際上沿襲了計劃經濟時代對劃撥土地使用權政府可以平調以及使用人不需使用時而由政府無償收回的習慣做法。

而承認“有償論”,就必須承認權利人的投入,對其理應給予相應的補償。2001年國土資源部頒發的《關于改革土地估價結果確認和土地資產處置審批辦法的通知》(以下簡稱《通知》)中則進一步明確:“劃撥土地需要轉為有償使用土地的,應按出讓地使用權價格與劃撥土地價格差額部分核算出讓金,并以此計算租金或增加國家資本金。”這實際上是政府在《劃撥土地管理暫行辦法》第26條的基礎上又退了一步,不僅承認企業對劃撥土地上投入的成本,而且開始實事求是地計算企業應當分享的劃撥土地升值所帶來的利益。因為在這里劃撥土地使用權的價格構成是按劃撥土地使用權處置時的“平均取得成本和開發成本”來評定的,而非多年前企業支付的個別成本評定。而處置時的“平均取得成本和開發成本”實際上是劃撥土地使用權當前的重置價格,它與劃撥土地使用權人實際發生的取得和開發成本之間的差額實際上是劃撥土地使用權人分享的土地升值利益。

(二) 現行立法對經營性劃撥土地使用權流轉的限制與市場的流動性要求不相容,阻礙了民事流轉秩序,并最終影響了其效用的發揮

劃撥土地使用權制度既系計劃經濟時代創設,其設計的前提在于使用人并無獨立之人格,除了政府平調和使用人不需使用時而由政府收回之外,一般不會發生主動及被動轉移之事。進入市場經濟時代以來,上述前提皆已蕩然無存。如果有權批準的政府機構均能正當而高效地行使職權,當無問題發生。然而,現實生活中往往正好相反,由此也就擾亂了市場交易中的民事流轉秩序,尤其是對債權人造成了嚴重的不公。

二、現行經營性劃撥土地使用權制度立法理念的調整

要想對現行經營性劃撥土地使用權制度進行改造,首先必須調整經營性劃撥土地使用權的立法理念,才能對具體法律條文進行修訂。

(一) 應以“充分的有償論”取代“無償論”、“低償論”,從而充分尊重經營性劃撥土地使用權人對劃撥土地應當享有的利益

就經營性劃撥土地使用權的取得來看,絕大多數經營性劃撥土地使用權人獲取劃撥土地時,雖未曾向政府繳納土地出讓金,卻也往往支付了征收或拆遷補償安置費用,并且往往也投入了相當資金進行了土地開發。尤其是通過征用原來的集體土地獲取的劃撥土地,由于土地基礎條件差,土地開發投入相當大,所以,一概將其取得視為無償有違事實,也與民法上有關不動產的添附理論相悖(土地開發投入附合于土地) 。不僅如此,這些企業的投入往往不僅使自己占用的劃撥土地獲得升值,同時也帶動了周邊土地的升值。

隨著周邊土地使用權人的不斷開發和政府對基礎設施的投入,這些新開發的土地有一個不斷升值的過程。劃撥土地使用權人有理由期待從這種升值中獲取投資回報。對出讓土地使用權人的這種回報期待,現行法律完全允許,為什么在劃撥土地使用權人有投入時就不允許了呢? 即使在計劃經濟時代通過平調而絕對無償獲得劃撥土地使用權的單位(在產權制度改革并確立法人獨立地位后,基本消滅了平調的做法) ,也不能拋開當時的歷史條件來作事后的認定,當時的企業并無獨立之人格,其經營利潤開始是全額上交,后來才有少部分的留成。因此,我們完全可以理解為企業是通過上交利潤的方式來支付土地要素對價的。

(二) 物盡其用符合社會整體利益和國家的長遠利益,對經營性劃撥土地使用權的制度設計必須服從這一立法目的

經營性劃撥土地使用權制度缺陷產生的原因除了體制的轉型和立法上的調整滯后外,最主要的動因還是認識上存在著誤區。有人認為,“國家利益高于一切”,經營性劃撥土地使用權未向國家繳納出讓金,不限制其流轉,必將造成國有財產的流失。

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論文關鍵詞：帕累托改進；農村土地承包；經營權流轉；社會保障

十七屆三中全會提出在保證土地承包經營權長久不變的基礎上，按照依法、自愿、有償的原則，探索土地承包經營權的流轉。政策允許農民承包經營權的流轉，其目的在于引導農業逐步向規模化、集約化發展，提高農業效率，推動農業的現代化進程。

1土地承包經營權流轉的帕累托改進效應及經營權流轉的前提條件

帕累托改進是建立在帕累托最優的基礎上的概念，帕累托最優是指在一個完全競爭的、一般均衡的市場體系中，資源配置的任何改變都不可能使一個人的境況變好而不使別人的境況變壞，即在不損害一方福利的情況下，就不能增進其任何他人的福利。帕累托最優是現代福利經濟學判斷一個社會的資源配置是否達到最優狀態和社會福利最大化的標準之一。

過多的勞動投入與過少的資本和技術投入的均衡是傳統農業資源配置的特點，這顯然是農業發展的低階均衡，農業的高階均衡應該是資本、技術的投入與農業產出的均衡。傳統的農業要發展起來必須打破低階均衡，使剩余勞動力流出農業部門，而資本與技術等要素流人農業部門。要想逐步改進我國農業的低階均衡的狀況，進行土地規模化經營是一個可行之路，規模化經營必然要求資本與技術的大力投人。

實現土地規模化經營涉及到完善土地流轉制度問題。美國和日本分別采取租用別人土地、出臺促進流轉土地的法律和政策及采取措施擴大農場規模。我國可以模仿美國和日本通過土地租賃實現規模經營擴大的經營模式，這對于我國實現農業現代化所需要的規模要求是適用的，這就需要流轉土地承包經營權。

土地承包經營權可以進行流轉的一個重要的前提條件就是土地的產權是清晰的，在保證土地所有權歸農村集體所有外，土地的使用權、經營權是歸農民個人自由支配的(但不能改變土地的農用耕地用途)。

市場是配置資源的基本形式，任何有限經濟資源的利用，如果不通過市場機制進行配置將缺乏效率，土地作為一種重要的經濟資源更不能例外。而清晰的產權是市場發揮作用的前提，產權的清晰界定和自由轉讓，以及制度的完善，可以降低交易成本，提高經濟效率(Coase，1937，1960；North，1990；張五常，2002)，可見，制度約束對于農地市場的作用和經濟的效率具有顯著影響。只要產權是排他性的和可轉讓的，不同的合約安排就意味著不同的資源配置效率(張五常，1996)。我國目前的產權具有不完全的排他性，所以不同的合約安排(包括形式和時間)都影響著資源的配置效率。

2我國農村土地承包經營權流轉的現狀、存在問題及其改進

以來，實現了我國農村土地所有權和經營權的分離，農村逐步確立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。這是對農村土地制度的重大創新，極大的解放了農村生產力，推動了農村經濟的快速發展，可以說是我國農業改革發展的第一次飛躍。

2．1農村土地承包經營現狀及存在問題

隨著我國改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立，的局限性也逐漸暴露出來，影響和制約著農民增收和農業、農村的進一步發展。農村土地制度需要進行新的改革，實現我國農業改革與發展的第二次飛躍，客觀上要求農村土地必須走規模經營、集約發展的道路。政策允許農民土地承包經營權流轉，無疑將有助于促進我國土地生產要素市場的發育和建立，加快農業生產要素市場化配置的進程，為實現土地適度規模經營、提高農業綜合生產能力奠定堅實的基礎。

農村土地承包經營權的流轉，即在保持農村土地集體所有權不變、不改變土地用途和不損害農民承包權益的前提下，擁有土地承包經營權的農戶按照依法自愿有償的原則，通過轉包、出租、互換、轉讓和股份合作等形式流轉土地承包經營權，實現土地承包經營權在不同市場主體之間的轉移和流動。現階段土地流轉的主要方式是轉包式流轉，指土地承包方自愿將一定期限內的承包權轉包給他人，實現土地承包經營權的流轉，轉包的期限和轉包金額及其支付方式由雙方自行約定。

這項制度尚處于初期的探索發展階段，存在一些問題也是在所難免的，重要的是要正確的認識問題之所在，積極探索其解決之道。

農村土地經營權流轉過程中，比較普遍的問題是流轉中的“五多”和“五少”。所謂“五多”，即農民自發流轉的多，零星流轉的多，口頭協議的多，債權不清的多，隱性問題的多；所謂“五少”，即有流轉服務的少，有秩序流轉的少，有操作規程的少，有規范合同的少，有檔案管理的少。

另外，流轉機制的不健全導致土地承包經營權流轉混亂。多數地方沒有土地承包經營權流轉、租賃的市場，有些地方客觀存在土地承包經營權流轉市場，但市場往往具有隱蔽性、無序性、地域性強、市場狹小的特點。各地雖然均存在土地承包經營權流轉的現象，但是沒有形成統一規范的土地承包經營權流轉市場，影響了土地承包經營權流轉的公平。因此，中國的農村土地流轉市場仍然只是具有雛形，尚處于非常初級的階段，且發育緩慢，需要政府的引導和相應的政策措施的支持。在我國農村非政府組織或者說是民間組織不是很發達的情況下，政府的官方認證、支持和引導就顯得至關重要了。

2．2完善農村土地承包經營機制

針對這些問題，政府應在這幾方面著手：一是清理和完善農村土地承包手續，保證土地產權的界定清晰。按照十七屆三中全會《決定》的要求，搞好農村土地確權、登記、頒證工作。完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。二是完善法制體系，制定或完善相關法律法規，細化原則性的條款規定。《農村土地承包法》有許多是原則性的條款，應將其進一步的細化，以便在實際的操作中有可依的具體規定，減少在執行過程中自由裁量過大而帶來的不良影響。三是提高農民素質，加大對農民教育和培訓的投入。土地承包經營權流轉的主體是農民，農民素質的提高有利于土地流轉市場的形成和完善，同時，也對資本技術投入增加后所實施的規模經營提供人力資源的支持。

3農村土地承包經營權流轉與農村社會保障制度的建設與完善

土地是傳統農業社會中最重要的生產資料，是農民賴以生存的物質基礎。在當前中國農村，社會保障體系尚未建立和健全，土地依然是大部分農民就業、生存保障和社會福利的唯一依靠，是農民的基本的社會保障，對于大多數參與土地流轉的農民來說，失去土地，投身于城市化、工業化進程將面臨很大的風險。所以，推進土地承包經營權的流轉，要建立在積極而穩定地推進農村社會保障制度改革的基礎上，逐步將農村的社會保障由依靠土地轉為依靠社會和制度，包括養老、醫療、生育等保障。解決好農民自身的保障問題，解除他們的后顧之憂，降低農民對土地的依賴程度，土地的流轉自然就會加快。地方政府在開展土地流轉工作的過程中，應積極推進失地農民的社會保障體系建設，可以采取地方政府、失地農民和土地受讓方各拿一點的方式，為失地農民建立起最基本的社會保障，既可解決失地農民的后顧之憂，也可為我國社會穩定打下堅實的基礎。

3．1農村社會保障制度建設與完善

3．1．1建立和健全農村最低生活保障制度，為農民提供最低生活保障

財政部財政科學研究所“農村低保制度研究”課題組(2007)認為，在市場化、工業化和城市化背景下，構建新型農村社會保障體系應該是一個正確的發展方向。農村低保是農村社會保障體系的“基石”，健全和完善農村社會保障體系應該是也必須是從這里起步。而且，建立農村低保制度，也是對傳統的社會救濟制度的改革和完善。建立規范化、科學化和法制化的農村低保制度來豐富和完善農村社會救助體系，是健全農村社會保障體系的迫切需要。

最低生活保障制度是對公民生存權的保障。是“最后的安全網”。作為一種制度，農村最低生活保障制度的建立是具有重要意義的，它不是以前那種隨意性的臨時救濟，不是一種施舍性的行為，是人們保證自己生存權的一種應有的權利。基層政府應當重視農村低保工作，為農民的生存提供基本的保障，具體的低保政策由各地政府根據當地經濟發展的情況來制定，要保證其有可行性。目前，在我國農村，因病致貧、因教育致貧等現象是比較嚴重的，如果沒有低保來兜底農民的基本生存，后果不堪設想。貧困是動蕩的主要誘因，貧困特別是大面積人群的貧困具有明顯的負的外部效應，糾正這種負的外部效應，避免動蕩，維護社會穩定是政府的應盡職責。

3．1．2健全農民合作醫療體系，保證其病有所醫

新型農村合作醫療制度是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。自2003年新型農村合作醫療制度(簡稱新農合)試點推廣以來，全國各地已經取得了較多制度建設和基金擴面成效。截至2007年9月底，全國已開展新農合的縣(市、區)有2448個，占全國總縣(市、區)的85．53％；參加新農合人口達到7‘26億，參合率達到了85．96％，已有9．2億人次享受到新農合補償，共補償資金591億元。

新型農村合作醫療制度應進一步的完善，政府財政尤其是中央財政對這部分的投入支出要加大，保證這項制度的健康運行有穩定持續的資金支持。2009年，全國財政收入61316．9億元，比2008年增加9995．12億元，增長19．5％，這說明，我國現在的財政收入是完全可以支撐新農合所需資金的。

3．1．3養老保障可借鑒日本的農民年金制度

在農民達到一定年齡后，規定他們必須對土地的承包經營權進行轉讓，政府給予這部分農民足以保障其生活的補貼，這種做法相當于給了農民退休金，采用農民年金制度會促進整個社會的福利水平的提高。這樣就使農民的晚年生活有了保障，同時也極大減輕土地的社會保障負擔，促進土地承包經營權的流轉。在農民養老方面，也要發揮原有的家庭養老的作用，多給老人們精神上的慰藉，讓社會養老和家庭養老能很好的結合起來，讓農民也能安享幸福的晚年。

3．2農村土地承包經營權流轉與城鄉社會保障體系一體化建設

從另外的一個角度來看，不僅僅是農村社會保障的建立和完善有助于土地承包經營權的流轉，促進農業的集約化和適度規模經營，同時，農村土地承包經營權的流轉也為我國向城鄉一體化的社會保障體系邁進，提供了一個很好的契機。

我國現階段的城鄉二元體制是由我國的二元經濟模式導致的，從西方發達國家來看，二元經濟模式并不是經濟發展中必須要經歷的階段。但是，現階段的發展中國家基本上都存在著二元經濟結構，發展中國家的二元經濟結構與其所處的經濟大環境及采取的經濟政策是密切相關的。在和平發展的世界環境中，發展中國家要推動本國的經濟發展就要積極地進行工業化，而工業化所需的原始資本積累已顯然不能像西方發達圍家那樣通過殖民掠奪來實現，由此，發展中國家只能在本國范圍內進行，硬性的、人為的劃分農村和城市，通過政府的政治強制權力來保障城市工業發展所需的資源、資本等，在這其中最典型的應屬前蘇聯的斯大林模式。

斯大林模式的根本特征就是大規模的全國公有制與高度中央集權的計劃經濟。全國公有制的本質，是國家掌控資源；高度中央集權的計劃經濟本質，是國家配置資源。其目標指向，是加速蘇聯的工業化進程，并傾斜于重工業化與軍工化。計劃經濟條件下，政府掌控經濟的發展，為了給社會主義工業化進行原始積累，政府利用行政手段切斷農民與市場的自然、自發聯系，剝奪其自由進出市場并依據市場價格信號決定自己經濟行為的權利，人為壓低農產品的價格，以低價收購或強制征收的方式，通過“剪刀差”來獲取工業發展所需的資金。政府以自己規定的遠低于市場價的價格強制收購農副產品的途徑，來為國家進行工業化積累巨額資金。

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論文摘要:土地流轉與征用仍然是 農村 經濟發展的焦點問題和主要矛盾，然而，土地流轉與征用是經濟 社會 發展到一定階段的必然產物。解決問題主要是土地轉移制度的改革，建立統一的土地所有制形態，逐步改變生產關系和土地所有關系，創新土地制度，建立與市場經濟相適應的農用土地流轉與征用制度。 

隨著家庭承包責任制在全國范圍內的全面推行，農村生產力迅速恢復，土地征用的需求隨之增加。同時，農用地轉化、互換、租賃、股份合作制等多種流轉形式也隨之產生。目前，土地的征用雖然國家采取了一系列的措施，但是實施過程中仍沿襲了許多計劃經濟時期的做法，遠遠不能適應形勢的發展要求。因此，通過探索市場經濟條件下的土地轉移與征用的適應性、保障機制，推進農用土地合理使用，實現土地資源的高效利用是現實國情的必然選擇。

一、建立土地流轉新機制

雖然近十年中，農用土地流轉也取得了一定成效和經驗，各地區根據自身的特點摸索出一些經驗，如轉讓、互換、租賃、反租倒包以及用土地入股合作等多種流轉形式。但從整體而言，各地方受經濟發展緩慢情況的不同而不同。黑龍江省大多數地區土地合理流轉情況差異較大，流轉交易面小、范圍窄、問題較多。目前，國家還沒有形成可操作性的土地流轉長效機制。因此，建立農用土地合理流轉規范 管理 機制，有利于農村經濟客觀發展的需求。是對我國農村土地制度的必要補充和完善。對待農村土地流轉問題，因循守舊只會錯失發展的良機。應該是一切從實際出發，根除固有的與實際不相符的思想意識，與時俱進，轉變觀念，大膽探索，創造條件，在時機適宜的情況下積極推進農村土地流轉健康發展。

探索建立通過市場調節土地流轉的長效機制。針對目前黑龍江省土地流轉的實際情況，迫切需要建立土地流轉機制和市場中介組織，使土地資源按照規范程序合理流動。這樣既有利于土地承包關系的長期穩定，要有利于推動土地流轉進入市場。一是建立開放的按照市場經濟規律運作的土 流轉機制，鼓勵土地進入市場，通過市場機制形成合理的土地轉讓價格。同時引入競爭機制鼓勵土地向生產能手集中，促進規模經營。二是培育和發展各種類型的為土地流轉提供服務的中介組織，穩步發展民間中介組織。三是借鑒先進地區的經驗，允許有條件的地方開展農村土地入股試點工作，及時 總結 經驗，相關部門適時出臺有關農地入股的文件，規范農地入股行為，保障農戶的合法權益。

二、建立市場經濟相適應的農地征用制度

目前，我國對農用土地的征用從 法律 上還不完善，而且在 社會主義 市場經濟條件下的土地使用原則、補償安置等也存在著一定的缺陷。因此，建立完善的市場經濟適應的土地征用制度，既能滿足農村土地進入市場的內在需求，還能適應我國保護 農業 用地的需要。

（一）以市場經濟原則建立征地補償機制，征地補償應遵循市場原則，土地是重要的生產要素和稀缺的資源，市場機制是實現其有效配置的基本途徑

只有按照市場價格進行征地補償，才能有效保障農村集體和農民的合法權益。對于被征收的土地，以土地的市場價格對其進行補償，保障原土地所有人與土地使用人的利益。征地補償費的計算應體現市場經濟規律，應對農地先行評估，以評估的農地所有權、使用權價格為依據進行補償。農地所有權、使用權價格評估，主要根據我省農地的生產力、農業用途的未來純收益及農地對農民的保障作用來確定。

（二）為失地農民創造良好的 社會 環境

建立適應 市場 經濟 體制要求的新的失地農民安置機制，做好失地農民的就業安置工作，確實保障失地農民的切身利益。一是做好農民的繼續 教育 和專業技術培訓，增強其勞動技能，提高就業能力。二是搭建就業平臺，安置當地失地 農村 勞動力。三是鼓勵失地農民自主創業，為失地農民提供減免 稅收 等優惠政策。

（三）完善征地工作機制，改進征地工作方法

建立與市場經濟相適應的征地工作機制，是征地工作的基礎，嚴格土地征用 管理 制度和征地審批程序，增加征地透明度，是征地工作的重要保證。同時，建立合理的征地糾紛調解機制，保護失地農民的合法權益。

（四）建立農村失地農民的社會保障制度

盡快建立有效的農村社會保障制度，做好失地農民的就業安置工作的同時要改善農民的生活環境和醫療條件。重要的是建立被征地農民的養老 保險 制度，從根本上解決失地農民的生活問題。

三、土地制度改革的思考

土地問題的關鍵在于我國的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我國土地所有制結構不合理。在土地所有制結構改革方面，我們面臨的最大問題是，土地資源的稀缺性和農村 人口 的不斷增加之間存在著深刻的矛盾。雖然土地承包制最大限度地滿足農民對土地所有權的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集體所有制處在一個極不穩定的狀態。改變這種現狀，可行的辦法就是打破土地的二元所有制結構，統一實行土地的國家所有，然后再由國家根據社會收入分配，以轉移支付的方式給農民以必要的補助。

在生產關系方面，建立統一的土地所有制形態，改變基于不同土地所有制關系而產生的不合理分配關系。在戶籍管理制度不斷改革，勞動人口頻繁流動的今天，這樣的改革更有現實意義。因為，在農村的勞動人口不斷增加，而土資源十分有限的情況下，按照既有的土地承包制度設計，總有一天會出現人口的增加導致農村土地無法承載的情況。

土地的所有關系，確實是我國目前農村改革無辦法的辦法問題。但是，解決這個問題，農村土地的國有化應當是我們未來改革的方向。其實，在現代社會，“民享”比“民有”更加重要，在土地國有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解決農民的社會保障問題，農村的貧困問題可能也就迎刃而解了。

還有，在未來解決農村土地問題，要改變以下觀念：

第一，要改變農村土地集體所有有利于保護農民利益的觀念，將虛擬的農村集體土地所有制改為國家所有制，建立統一的土地所有和土地管理制度。第二，要正視人口不斷增加與土地資源稀缺之間的緊張關系，從動態的角度進行土地制度的科學設計。第三，在改變二元戶籍制度之后，允許現在的農民自愿選擇與國家建立新型的土地使用關系，打破許多地區單一的土地承包 法律 關系。第四，在土地的流轉過程中，國家應當考慮征收土地稅或者設立土地基金，服務于建立社會保障制度。第五，在改變土地所有制關系之后，國家應當根據不同地區生產力發展情況加大政府的 財政 轉移支付力度。

在過去的20多年里，農村改革已經取得了很大的成效。但是，現在看來，從上個世紀的90年代到現在，農村改革缺乏制度創新，土地承包制度30年不變，固然為穩定農村的土地生產關系創造了條件，但由于土地承包制度無法應對農村經濟不斷變化的情況，因而在一些地區已嚴重變形，導致農民僅依靠土地生活普遍相對貧困的境地。

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關鍵詞：農村土地承包經營權；制度；和諧社會

在我國農村地區，農村經濟獲得了普遍快速的發展，與此同時，有限的耕地資源與建設用地之間的矛盾越漸突出。伴隨著城鎮化的不斷推進，農村大量勞動力向城鎮發生轉移，耕地荒廢與耕地過于零散問題突出，耕地資源浪費嚴重，流轉農村土地承包經營權的為解決這一問題提供了參考。在國家政策的引導下，農戶之間將土地承包經營權進行流轉的行為日漸增多，但農村土地承包經營權流轉在獲取一定發展的同時，土地流轉市場不健全、程序不規范、流轉范圍狹窄和土地糾紛難處理等問題也是時常發生[1]，從制度層面觀照和規范農村土地流轉承包經營權的流轉顯得尤其必要和適時。因此，加強制度建設，完善農村土地流轉制度對進一步解放農村生產力，建設和諧社會具有重要意義。

一、農村土地流轉制度存在的問題

農村土地承包經營權又稱農村土地使用權，是指按照約定的承包合同協議，農民對土地所享有的耕種等各方面的權益，包括土地占有權、土地使用權、土地收益權和部分土地處分權[2]。流轉農村土地承包經營權是指農村土地承包經營權的所有者依法將自己承包經營的土地轉讓給他人經營的行為，包括土地所有權的流轉和土地使用權的變動。土地的轉讓、入股、出賣、出租和互換等是流轉農村土地承包經營權的主要形式。國家依法保護約定雙方的合法權益，并通過法律形式對農村土地承包經營權流轉做出了相關制度規定。但是，當前我國農村土地流轉制度仍存在以下若干問題亟待解決。

（一）土地產權制度不健全。土地問題是解決“三農”問題的核心所在，農業進步與農村富裕必須制定一套有效的土地產權制度。現實中，法律法規與制度建設往往具有滯后性，無法跟上政策實施步伐。我國法律明確規定土地承包經營權的期限為三十年，但土地的實際流轉過程中并非如此。在實際操作過程中，很多農戶并不了解，村委對此也沒有明確的要求與規定。另外，我國法律規定，農地的土地所有權歸農民集體所有，但同時又規定國家有權根據規劃征收與征用土地。不明晰的土地產權與不確定的土地承包經營權流轉期限，極大的限制了土地的流轉。

（二）農村社會保障制度不健全。我國城鄉二元結構長期無法改變，嚴重阻礙農村社會的進步。與城市市民相比，村民既沒有完善的社會保障也沒有健全的醫療保險保障。在大多數的農村，大批農民工迫于生活壓力背井離鄉去城市務工，除去基本工資，根本沒有任何保障，使他們不得不有后顧之憂。在農村，土地對于農民而言，具有較強的社會保障功能，農民多是依賴農地養老。對于新生事物，即流轉土地承包經營權，缺乏信任，普遍存在不安全感。若是沒有一套完善的社會保障體系的建立，農民就會擔心一旦將土地承包經營權流轉出去就會失去生活保障，出于養老的顧慮，即使是外出務工，也會把土地留給家中老人和婦女來耕種。在非農收入不穩定與社會保障制度不健全的情況下，土地承包經營權的流轉可以說是舉步維艱。

（三）戶籍管理制度不健全。我國早在計劃經濟時代就設立了嚴格的戶籍制度，在我國城鄉戶籍制度中，更多的是保護了城市居民的利益，而對農民進城設置了多道關卡。如今，隨著城市與農村社會經濟的進一步發展，城鎮化水平不斷提高。很多原來屬于農村范圍都被規劃到城市中去，部分農民可能變成城市居民。但是，在戶籍制度的局限下，農民脫離土地來到城市，卻得不到與城鎮居民相同的待遇，不能真正賦予其城市人的身份。因此，在當前，戶籍制度已經在一定程度上阻礙了農村勞動力向城市的轉移，農民無法解除與土地的依附關系，農村土地承包經營權的流轉一度陷入僵局。

（四）土地流轉具體實施細則模糊不清。在農村，農民流轉土地承包經營權行為較為隨意。多數農民在流轉土地時不簽訂合同，只是簡單地做口頭約定，既沒有法律效力，得不到國家的保護，又為日后發生土地糾紛埋下了禍根。不僅如此，很多村民在土地承包經營權流轉的操作過程中，程序不規范，既不向上級部門上報，也不在本村委備案，造成土地經營權歸屬不清。不規范的土地流轉行為會導致流轉雙方責任不明確，在糾紛中難以維護當事人的正當權益，破壞土地承包經營權流轉的正常流轉與農業生產的穩定性。

二、完善農村土地流轉制度的路徑選擇

（一）完善農村土地產權制度。我國現行的農村土地產權制度雖從多方面對農村土地的產權和土地流轉做出了相關的規定，但仍不完善。土地承包經營權期限不明，土地產權主體不明確問題突出，都為流轉農村土地承包經營權設置了障礙。因此，為了有效促進我國農村土地承包經營權的流轉，首先就要完善農村土地產權制度。加快土地法律法規的建設，對農村土地產權做出明確的規定，明確土地所有權屬，使廣大農民真正享有集體土地的使用權、收益權、所有權和處分權。除法律規定以外，各級村組織不得擅自更改或調整本村土地承包經營權的期限。對于擅自調整的村集體或村干部予應以嚴格的處分，絕不姑息養奸。

（二）健全社會保障制度。農民固守土地，大部分原因在于土地具有保障農民生老病死的社會保障功能。因此，農村土地承包經營權靈活流轉的真正實現，還需借助建立一套從上到下的農村社會保障體系，包括社會救助制度、社會福利制度和社會保險制度的真正落實。村委可以通過健全社會保障制度，免除農戶后顧之憂，增加安全感。首先，完善社會救助制度。對家有年老體弱，喪失勞動能力的農民給予一定的物質救助，包括慰問金和食品的發放。對生活沒有保障收入水平極低的農民，給予最低生活補助。其次，完善社會保險制度。加快建立健全農村養老保險制度和土地保險制度。改變農民靠地靠兒養老的傳統思想，推動養老保險和土地保險進村。再次，完善社會福利制度。村集體通過土地流轉，發展現代特色農業，實現農業專業化，在促進農村經濟又好又快發展的同時，給農民發放一定農業福利。最后，完善農村合作醫療制度。為農民的養老看病帶來便利，解決農民的生病問題。以上一系列保障制度的建立與完善，能夠從根本上排除農民脫離土地的不安全感，加快推進農村土地承包經營權市場化進程，擴大土地流轉的比例。

（三）變革戶籍管理制度。我國現存戶籍管理制度對農村土地承包經營權的流轉起到了一定的阻礙作用。要想使土地得到合理有序的流轉，戶籍管理制度必須做出相應的調整。一方面，在戶籍管理上，要取消對農民進城的限制，促進農村剩余勞動力向城鎮的轉移。另一方面，對于進入城市的農民工，應當賦予其與城市居民同等權利，享受同等的社會保障與福利。戶籍管理制度應該在這兩個方面做出相應變動，從而不斷推進農村土地承包經營權的流轉。

（四）加強監管，規范土地流轉。在國家的大力宣傳與倡導下，我國農村土地承包經營權流轉現象已經較為普遍，流轉中各種矛盾與利益糾紛也日漸顯現出來。為此，村委應加大土地法規的宣傳力度，向農民普及有關土地流轉的法律知識。告知農民，在流轉土地承包經營權時，不能僅僅達成口頭協議，還應依法簽訂有效的流轉合同，明確承包雙方的權利義務與責任認定。各級土地管理部門應健全健全相應管理機制，幫助農民規范流轉合同，規范土地流轉的手續，做好登記、審批和備案工作，使得農村流轉土地承包經營權合法有序穩步的推進。

三、完善農村土地制度對建設和諧社會的重要意義

首先，完善農村土地流轉制度夯實了建設和諧社會的物質基礎。指出，經濟基礎決定上層建筑，上層建筑又反作用于經濟基礎，二者是能動的雙向互推關系。國富則民安，村民富則國家穩定，而國家穩定是建設和諧社會的基礎性條件。 衣食溫飽得不到解決會成為農村和諧的最大隱患，進威脅到社會的安定和諧。在探索土地承包經營權的流轉過程中，通過完善農村土地承包經營權流轉的體制機制，能夠減少農戶流轉土地時的顧慮和不安、規范農村土地流轉的一般程序，并且能夠為農戶流轉土地提供制度保證合法律保障。經過村委的正確引導，村民的人均收入普遍得到提高，農民生活水平顯著提高。一方面，農村的富余勞動力轉出務工經商，或者進入當地企業，以此來獲取非農性收入。另一方面，部分農戶承包成片農地辛勤耕種水稻和小麥等糧食作物或種植草莓、番茄、西瓜等經濟作物來獲取財富。還有少數務工者和年老體弱者，由于無力耕種農地，便將自己的土地轉包出租給其他承包人獲取租金。村民在多樣的土地承包經營權流轉形勢下，收入明顯增長，經濟條件越來越好，從而為和諧社會的建構夯實了經濟基礎，增添了和諧的社會因子。其次，完善農村土地流轉制度為建設和諧社會提供了主體條件。人民是歷史的創造者，是推動歷史發展的決定性力量。在引導推動農村土地承包經營權的過程中，農村土地制度的改革和農地的擴大規模經營都要求提升農民在知識、技術和等方面的能力。現代農民要求具有更高的道德素養，以促進農地的合理有序流轉和土地資源的優化配置，從而實現農村土地資源配置的高效化與科學化。而現代農民的形塑是建設和諧社會的主體條件之一。中國作為一個農業大口，農業人口占據了絕大多數，農民在建設和諧社會和推進社會主義現代化的過程中起著舉足輕重的作用。農民素養的提高、知識的豐富和技藝的提高都在很大程度上為建設和諧社會塑造了合格且優秀的主體，而這只主體定將成為建設和諧社會的中堅力量。最后，完善農村土地流轉制度為建設和諧社會創造了一定的制度條件。依法治國是我國的基本方略，制度建設是推進和諧社會建構和社會主義現代化的重保障。而“三農”問題一直備受國家與政府的關注，農民生活與農業發展牽掛在黨的心中。農村土地承包經營權的有序流轉，不僅關系到我國農村的現代化進程，更關系到整個社會經濟的健康發展。完善農村土地流轉制度，是推動制度建設的需要，農村土地流轉只有在法治的保駕護航下才能進行的更加順利和規范。從而有利于建設和諧農村，進而建設和諧社會。

參考文獻：

[1] 賀振華.農村土地流轉的效率：現實與理論[J].改革，2008（3）：11-17.

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[論文摘要]建立、健全土地承包經營權流轉制度，推進農業生產要素的合理流轉與有效配置，是我國當前農業現代化進程中面臨的重要問題之一，也是我國目前工業化、城鎮化的需要。因此，希望通過創建科學土地承包經營權流轉理論，以西疇縣農村承包地流轉實踐提供理論依據，真正實現農村土地資源的有效配置和維護土地承包經營權流轉當事人雙方合法權益的目的，發揮農村土地的效益，更有利于賦予農民長期而有保障的土地承包經營權。

一、西疇縣農村土地承包經營權流轉概況

西疇縣土地的流向都是流入農戶之間，全縣有承包耕地面積172546.5畝，其中：田46044.8畝，地126501.7畝，從二輪土地承包以來，土地流轉涉及1782個村，占全縣總村數的100％，流轉農戶有4554戶，占總承包戶的8.4％，流轉面積14839畝，占承包總面積的8.6％。以上調查僅僅只是對西疇縣地區，所涉及的面還是比較窄的，但是凸現的問題卻并不少，這其中固然有土地承包經營權制度在實踐層面由于執行者本身的原因帶來的問題，也有我國長期以來農村土地制度的習慣帶來的問題，然而更根本的一個方面還是我國的土地承包經營權法律制度中不完善、不健全而帶來的問題。所以我們非常有必要全面分析考察西疇縣土地承包經營權流轉制度的基本狀況，包括其中存在的問題和弊端，只有從制度層面入手，才能從根本上真正解決西疇縣農村土地承包經營權制度在實踐中存在的各種問題。

二、西疇縣農村土地承包經營權流轉中主要存在的問題

從全國的情況來看，土地承包經營權流轉的發生率一直是很低的。“我國自20世紀80年代后期以來，農戶承包土地流轉面積占承包地面積的比例(以下簡稱流轉比例)基本保持在1%～8%之間，發達地區一般保持較高的水平，有的甚至達30%以上，內地則較低。”[1]80年代后期以來，農戶自發進行的土地使用權流轉，基本保持在l%－3%之間，沿海一些發達地區和城郊地區的比例稍高一些”。從西疇縣二輪土地承包以來看，土地流轉涉及1782個村，占全縣總村數的100％，流轉農戶有4554戶，占總承包戶的8.4％，流轉面積14839畝，占承包總面積的8.6％。

土地承包經營權流轉中還存在著許多問題，主要表現在：一是地區性的不平衡。在離縣城近的地區，土地承包經營權的流轉非常活躍，而在離縣城遠的地區，流轉程度卻非常低，流轉具有封閉性，土地經營規模相對較小，流轉相對困難。二是事先須經發包方同意，在一定程度上限制了流轉。三是流轉還不規范，農戶間的流轉大多采取口頭協議的形式，很少采用書面形式，有些地方依靠行政手段強行推進流轉。土地流轉的操作程序不夠規范。目前，規范的土地流轉機制還沒有建立，在完備流轉手續、規范流轉程序方面存在不少問題。不少農戶采用“口頭協議”，私下進行自發性的流轉，不遵循一定的程序和履行必要的手續，未通過流轉合同來規范雙方的權利和義務關系，糾紛隱患較多。四是土地流轉方式還存在問題，對是否應允許抵押、繼承等實踐中存在爭議。五是土地流轉的中介組織不夠健全。大部分地區尚未形成統一規范的土地流轉市場，流轉中介組織較少，流轉信息傳播渠道不暢。流轉市場發育不良，中介組織匱乏，信息不靈，往往出現農戶有轉出土地意向卻找不到合適的受讓方，而需要土地的人又找不到中意的出讓者，影響了生產要素的合理流動和優化配置。

三、完善西疇縣農村土地經營權流轉市場的策略

（一）規范西疇縣農村土地經營權流轉運作程序

為了避免在西疇縣農村土地經營權流轉中出現土地糾紛，建議必須規范運作程序：

第一，民主議定。凡是由集體統一組織流轉的，無論采取哪種形式、其流轉期限、租金的確定，必須經當事人的同意方可進行，決不準少數人說了算。第二，逐級審批。凡向本村以外流轉承包經營權的，須向村集體經濟組織提出土地流轉申請，經審議同意后方可實施。如涉及利益關系復雜的，村集體經濟組織應向鄉（鎮）政府請示，由鄉（鎮）政府把關。第三，簽定合同。西疇縣農村土地經營權流轉雙方一定要有較清楚的流轉意愿表達、有效的實現方式，轉包、互換、出租的期限，土地名稱、坐落、面積、用途、價款及支付方式、雙方應履行的權利、義務、違約責任。第四，采用登記生效主義的立法模式。所謂登記生效主義，是指登記是承包經營權流轉的生效的要件，如不經登記，承包經營權流轉不得生效、不受法律保護。

（二）完善西疇縣農村土地經營權流轉的市場體系

第一，培育西疇縣農村土地經營權流轉市場。要在“依法、自愿、有償”的基礎上，確立土地流轉上的經濟利益關系。加快培育西疇縣農村土地經營權流轉市場，培育市場決定西疇縣農村土地經營權價格機制。政府應在市場準入、交易程序、權利義務等方面做出明確規定。

第二，完善市場中介組織。“積極培育農村土地市場，締造中介服務組織，特別是發展以農村集體經濟組織為主體的土地流轉中介服務組織，是推進與土地承包經營權流轉相關配套制度改革的重要內容之一”[2]。建議建立諸如資產評估機構、委托機構、法律咨詢機構、土地投資機構、土地融資機構和土地保險機構等。流轉中介組織要調查、收集農村土地流轉的供求、價格等信息資料，并通過一定的渠道甚至媒體公開，使供需雙方能夠獲得可靠的市場信息，溝通供需雙方的聯系，為西疇縣農村土地經營權雙方提供信息引導、政策咨詢、法律服務，為實現西疇縣農村土地經營權流轉創造條件。

（三）積極推進農村社會保障制度改革

要加快土地的流轉，就必須弱化農村土地社會保障功能，要積極而穩定地推進農村社會保障制度改革。根據我國國情，農村社會保障制度的主要任務應該是:基本保障農村居民“生有所靠、病有所醫、老有所養”，即辦好最低生活保障、醫療保障和養老保障等三種保障項目。

四、結論

本文是建立在對西疇縣農村土地承包經營權進行實際調查的基礎上，圍繞西疇縣農村土地承包經營權流轉實踐現狀的分析，農民土地承包經營合同的簽訂以及土地流轉過程中的一些做法，我們仍無法明確土地承包經營權的性質所在，是物權性質的權利卻為何又在很多方面打上了債權的烙印?法律規定有欠完善，實際中也存在諸多問題:如各級政府以行政手段強制土地流轉;再收回土地承包經營權后又指給予過低的補償甚至不予補償。“土地承包經營權屬用益物權范疇，用益物權的權能主要表現為使用和收益，包括權利人自己使用土地并收益和權利人將土地讓與他人使用而從中獲得利益。”[3]針對當前西疇縣土地承包經營權制度在現實中，本文并基于此提出了相關的完善我國土地承包經營權的基本制度的些許建議。希望此研究能夠對我國農村土地承包經營權的流轉產生一定的實踐指導意義。

參考文獻

[1]我國農村土地承包經營權流轉的現狀、難點和建議，傅曉，湖北經濟學院學報(人文社會科學版) 2008/03：17-18.

篇10

土地承包經營權是我國的獨創，是基于集體成員身份和集體土地所有者一份子而享有的權利，作為一種成員權，它由土地所有權派生，并藉此為承包者及其家庭提供生計保障。隨著城鎮化工業化進程的加快，土地承包經營權流轉在不斷加快，規模也在不斷擴大。然而，土地承包經營權流轉過程中農民權益保護問題卻令人擔憂。為此，2011年12月中央農村工作會議特別強調：在城鎮化工業化快速發展的新階段，必須適應社會進步的新要求及其利益關系的新變化，以新的思路、新的舉措維護好農民權益。

一、土地承包經營權流轉形式對農民權益保護的影響

我國土地承包經營權流轉，從農民自發的行為到地方政府的支持，再到中央試點推進的過程，都是制度變遷的必然結果。前不久，溫總理在部署2012年農村工作時強調指出，土地承包經營權、集體土地收益分配權等是法律賦予農民的合法財產權，推進集體土地制度改革，關鍵在于保障農民的土地財產權，分配好土地非農化和城鎮化產生的增值收益。事實上，早在十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題決定》中就已經提出了：要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，按照依法、自愿、有償的原則，允許農民以轉包（出租）、轉讓、抵押與股份合作等多種形式流轉土地承包經營權，使權利人可以在法定的范圍內，對所承包的土地行使充分的占有、使用、收益以及依法處分的權利。所謂依法處分的權利主要是指轉包權、出租權、轉讓權以及限制性的抵押權、入股經營權等。其中，轉包權與出租權分別是土地承包人將承包權交由第三方或者依法出租給第三方經營，獲得經濟收益的權利。由于轉包或者出租無需登記，程序簡單，成本低廉，容易導致大量集體土地自發流轉，引發承包經營權流轉市場秩序的混亂以及農地管理上的困難，直接損傷農民的積極性和經濟收益。轉讓權則是通過市場將承包經營權轉給第三方使用，獲取經濟利益的權利。然而，土地承包經營權一經轉讓，就意味著原承包人放棄了作為集體成員的資格及其幾乎所有的經濟權利，也就意味著農民成員權的徹底消失，直接導致原承包方與發包方的承包關系終止，這就必然導致失去承包經營權的農民，由于沒有特殊的技能而游離于城市就業的邊緣，他們居無定所，勞無所能，生活沒了保障。基于此，我國現行法律明確規定了土地承包經營權轉讓，必須具有“穩定的非農職業或者穩定的收入來源”，否則將被限制，目的是為了切實保護農民作為社會公民最基本的生存權和勞動就業權。抵押作為一種常見的市場形式，抵押標的必須是法律允許轉讓和執行的財產或財產權利。由于我國《物權法》和《農村土地承包法》都明確規定了土地承包經營權是可轉讓的財產權利，因此，土地承包人有權將承包經營權作抵押，為自己或者他人債務的履行提供擔保，這不僅有利于農地資源的優化配置，而且可以提升農業生產的投資與融資能力，擴大農地流轉規模及協作化經營。然而，《物權法》規定，除以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等承包經營權外，集體所有的土地使用權不得抵押。這一限制性的立法規定，充分彰顯了土地承包經營權作為社會保障的職能的同時，又嚴格限制了土地承包經營權作為生產要素的功能。因為作為社會保障職能，它應該平均分配、定期調整，限制交易與抵押；而作為生產要素功能，它則要求產權穩定，自主經營、鼓勵抵押。①最后，土地承包人有權將承包經營權作價入股，通過農業公司或合作社等形式充分體現土地資源的價值。此時，作為股東的農民既是生產者又是投資者，既可以獲得勞動報酬，又可以獲得生產要素收入，能夠更多地分享土地資本化帶來的價值與增值收益分配。同時，土地承包經營權入股經營還可以實現農村組織管理形式上的決策權集中，從而滿足農民的多重需求，分散市場風險，這對于實現農地規模化集約化經營，保障農民持續增收無疑都具有積極效應。為此，對土地承包經營權進行股份制改革必將成為農民權益保障的新途徑。

二、土地承包經營權流轉制度缺陷對農民權益保障的影響

盡管《農村土地承包法》、《物權法》等國家法律都明確了保障農民土地財產權，但由于現有土地承包經營權流轉制度與市場經濟快速發展的程度不相適應，特別是農地所有權主體地位含糊，承包經營權權能有限等多重障礙，限制了土地承包經營權市場價值的實現，導致了土地承包經營權流轉收益的分配失衡。

（一）土地承包經營權被排斥在土地決策與增值收益分配之外，導致農民利益損失嚴重農民權益保護的關鍵是農地財產權的明晰。在《牛津法律大辭典》中將財產權定義為：包括占有權、使用權、出借權、轉讓權、用盡權、消費權及其有關財產其它權利在內的集合體。因此，周誠教授認為，土地產權是有關土地這種財產的一切權利的總和，主要包括土地所有權、使用權、收益權及其處分權。然而，按照現行法律規定，集體所有產權制度安排下的集體中的每一個成員，既是所有者又不是所有者的基本矛盾，決定了集體中任何成員都不能享有完全排他性的土地所有權。具有土地承包經營權的農民，并不直接擁有土地的所有權，要想獲得真正意義上的實際控制權實在是勉為其難。即使是作為農地合法所有者的“集體”，也只能擁有不完整意義上的土地產權，因為土地的最終處置權既不屬于村集體組織，也不屬于農民個人。首先，《土地管理法》明確規定了任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地，這里的任何單位和個人顯然包括農村集體和農民。同時，《物權法》還明確規定了農村集體土地所有權的具體行使方式：屬于村民集體所有的土地，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；分別屬于村內兩個以上農民集體所有的土地，由村內各集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；屬于鄉鎮農民集體所有的土地，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。而如何使這些“代表集體”的權利主體，能夠真正代表集體成員的意愿行使實際控制權，確保土地承包經營者的合法權利不受侵害，依然是我們面臨的首要問題。其次，現有農地制度，特別是土地征收制度未能明確地反映土地所有權與土地承包經營權的經濟關系，不能充分實現土地資源的市場價值，嚴重損害了土地承包經營權人的合法權益。與此同時，被征收農地的補償款是基于當期損失的部分對價計算，難以計算土地承包人長遠生計以及可持續發展的經濟代價。而被征地農民視同剝奪了作為成員的共有財產，不僅損失了最基本的生存權，也剝奪了相應的勞動權以及就業權。而且被征收的農地隨之變賣后的“收益”，幾乎與農民集體和土地承包人無關，土地承包人根本不可能參與地價增值的收益分配，從法理上講顯失公平。事實上，根據調查統計結果顯示，作為地權主體的農民，被征地的損失是慘重的，如果以一畝地計算，按現有補償標準大約1－2萬，最高3－5萬，而被征土地進入市場立即可能變成100－200萬，甚至1000－2000萬。②由此推及，政府始終壟斷著農地的一級市場，農地所有權的主體不能自己作主變賣自己的財產，土地承包經營人更是遠離地價交易市場，使土地承包者被完全排除在土地的決策與增值收益之外，這無疑是當下中國土地承包經營權流轉過程中農民權益保障的癥結所在。不僅如此，基于國家征收的土地補償，現有法律還明確規定了“6－10倍”或“4－6倍”的彈性補償幅度，也使土地征收成為一項合法剝奪農民私有財產的法律制度，直接導致被征地農民的經濟損失。據調研結果顯示，只有78．78％的農戶獲得了相當于下限的征地補償款，12．17％的農戶根本沒有獲得過補償款，5．57％的農戶則表示不清楚是否獲得了補償款。③最后值得一提的是，具有剛性的土地規劃或土地管制，限制了相當一部分土地的使用，使之不能以更有效的方式利用土地，不能將低收益的農業用地轉變為高收益的工商業用地，致使部分土地所有者會遭受“暴損”，④這種明顯的不公平也是直接導致土地承包經營權流轉收益過低的一個重要原因。

（二）土地承包經營權作為限制性物權，阻礙了農民增值收益的實現首先，《物權法》作為國家基本法，首次明確了承包經營權的物權性質，確定了農民是土地直接收益主體的法律地位，以及參與管理、訂立承包合同主體資格的法律保障。但遺憾的是《物權法》第125條明確規定了土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利。其處分的權利受到嚴格限制，這就意味著土地承包經營權權利內容的物權限制性。因為，它不能如同其他物權一樣進入市場自由流轉，也就不能充分實現土地資源的市場價值及其增值收益。其次，《物權法》對土地經營權的標的規定不甚明確，不符合普適性的要求。尤其是對土地承包經營權抵押以及入股經營權能給予了嚴格限制，明確了只有“四荒”土地才能設定抵押，并且可抵押的土地必須來源于通過市場交易取得，明確禁止基于集體成員權取得的承包經營權設置抵押；同時，還禁止非農業合作的抵押設置或入股等，所有這些都使得承包經營權的物權性質大打折扣。但現有法律卻明確允許政府按市場價格出讓土地，堅持全部非農業用地國有化的準則，從立法上維持了國家實際上的壟斷權，在更大程度上禁止和限制了農民對集體土地和土地承包經營權的轉讓權。從權益分配的角度上講，形成了事實上的集體土地所有權與國家土地所有權的不平等，必然阻礙土地資源的優化配置及其資本轉化，導致土地承包經營權者失去獲得土地剩余收益的更多機會，以及農村集體或者土地承包經營者權益的損害。從市場經濟完善以及農業可持續發展來看，它無疑削弱了土地承包經營權的商品屬性，不利于土地承包經營權真正走向市場化與資本化，因此，放開土地承包經營權流轉，實現國有土地和集體土地“同地、同權、同價”，是形成統一土地流轉市場的必然要求。

三、重構土地承包經營權流轉制度是保障農民權益的關鍵

中國農地制度改革的總體思路應該是在集體所有制的前提下，繼續完善家庭承包責任制，在淡化所有權的基礎上，清晰地確定集體、農戶的主體資格及其權利邊界，完善土地承包經營權的諸項權能及其保障機制，將農民權益保護貫穿于農地制度改革，具體到土地承包經營權權能實現的全過程。

（一）科學界定農戶與集體的權利邊界，重構收益分配機制是保障農民權益的核心內容依據“產權殘缺”理論可知：土地的特殊功能決定了國家是終極的所有者，即使是私有產權，也并非理想狀態中的完整權利。因此，事實上所謂的“完整土地產權”是不存在。在不改變農地集體所有性質的前提條件下，在厘清集體經濟組織與個體成員的權利義務關系的基礎上，通過剝離村民委員會的經濟職能，強化集體土地承包主體享有的經營權、使用權，從而賦予集體組織成員合法的處分權、收益權，才是農民獲得合理補償和預期收益分配的核心內容。首先，借鑒我國臺灣地區的“永佃權”制度，地方政府應該主動從農地產權中完全退出，構建“集體所有、農民永久承包”的農村社區共同體。以行政村為地域邊界，采取農村集體經濟組織同農戶簽訂土地承包合同的方式，依法對承包合同進行公證，簽發土地承包權證并登記注冊，保障農戶擁有永久的經營權、處分權及收益權，為日后承包經營權流轉奠定基礎。這樣既可以明確土地所有權歸集體所有的性質，又能保障農民擁有永久的土地使用權。通過淡化土地所有權性質，強化承包經營權及其使用權，賦予農民更多的處分權和收益權，不僅有利于農地產權制度本身的完善，更有利于村民自治與農村基層民主的穩健發展。事實上，在土地承包經營權流轉實踐中，土地名義上歸誰所有并不是十分重要，重要的是如何清晰界定不同主體的權利邊界，產權收益如何在不同利益主體之間進行合理分配，這也是當前土地承包經營權流轉制度改革迫切需要解決的根本問題。其次，在實質性確權的基礎上，全面落實集體土地所有權與用益物權的權屬主體和補償范圍，也是避免收益和補償分配不公的必要環節。然而，據調查數據顯示，截止2010年，集體經濟組織的土地所有權在政府部門進行權屬登記的僅占24．1％。⑤只有在耕地、林地、草地、荒地等各種農地進行確權的基礎上，才能賦予土地承包經營人更多的土地處分自控權，土地經營自、土地剩余索取權，才能強化對抗第三人非法侵害其合法權益，繼而強化土地承包權作為物權的合法繼承、抵押及入股。與此同時，應該針對不同類型、不同級差農地，規定不同的補償方式和補償標準，探討合理化的補償機制。特別是對于征地補償，應該適當考慮因規劃批準引起的地價上漲因素，使被征收人獲得適當多于集體土地未被征收狀態下的合理預期和增值收益。從立法和司法實踐兩個視角，給予農民集體土地收益和補償分配的參與權和自治權，構筑土地收益和補償分配糾紛的司法救濟機制，維護集體土地所有權人和用益物權人的應得利益，這也是切實維護土地承包經營權流轉過程中農民權益保障的關鍵。