財政資金審計報告范文
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【關鍵詞】 財政資金 績效審計 環境效益
一、引言
從審計發展歷程來看，績效審計的理念已有70余年的歷史，且審計在20世紀90年代完成了以財務審計為中心向以績效審計為中心的轉變。我國社會主義審計制度建立于1983年，發展至今已有30年的歷史，績效審計理念是在21世紀初期提出的，相對發達國家來說起步較晚。我國全面推進績效審計則是在2008年，審計署在《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》中指出：要全面推進績效審計，促進轉變經濟發展方式，提高財政資金和公共資源配置、使用、利用的經濟性、效率性和效果性，促進建設資源節約型和環境友好型社會，推動建立健全政府績效管理制度，促進提高政府績效管理水平和建立健全政府部門責任追究制。目前，我國績效審計的范圍主要包括財政資金績效審計、投資項目績效審計、金融機構績效審計、企業績效審計、民生資金績效審計、政府外債績效審計，績效審計所涉及的領域和范圍不斷擴大，其重點是針對公共資金流出的使用進行相關審計。財政資金績效審計是績效審計的突破口，通過對財政資金進行審計，可以審查相關部門是否對財政資金進行了有效管理、資金使用是否得當，政府項目和政策是否實現了預期目標，滿足了社會需求。下面以武漢市2012年的財政資金審計報告為例，對其存在的問題作簡要分析，以期更好地加強財政資金管理，優化資源配置，為深化政府公共財政資金績效審計，進一步提高我國地方財政資金績效管理水平提供參考，從而實現財政資金效益最大化。
二、武漢市財政資金績效審計現狀
審計署的五年發展規劃指出，2012年將全面推進績效審計，所有的項目都將納入審計范疇，基層政府也不例外，傳統的預決算收支審計已無法實現有效提高資金使用效率和改善財政目標，因而績效審計在全國如火如荼的展開。從武漢市審計局2012年的審計報告了解到，“三公”經費和會議費審計方面，共審計了24個市直部門。報告顯示，2012年“三公”經費和會議費支出總體控制較好，24個市直部門“三公”經費實際支出5216.08萬元，比預算控制數減少34.28萬元；會議費實際支出3506.12萬元，比2011年減少22.5萬元。中央“八項規定”出臺后，“三公”經費支出繼續呈總體下降趨勢。2013年1―6月份，24個市直部門“三公”經費實際支出1854.37萬元，同比下降9.2%。總體而言，財政預算執行和財政收支情況是較好的，像“三公”經費和會議費的比例在逐步下降，財政支出結構不斷優化，政府的公共職能得到體現，提高了民生和公共支出保障能力，這些都是值得肯定的。不過，在取得成績的背后還存在著諸多問題，2012年，武漢市的審計機關已向有關部門移送經濟案件線索14起，主要涉及涉嫌貪污財政專項資金、使用虛假發票偷稅、、違規招投標等問題。這些都是財政資金管理不善造成的效益差，決策失誤造成嚴重損失浪費和國有資產流失，所以在對政府財政資金績效審計中，財政支出是否有利于環境的保護和改善，財政資源分配不合理造成的社會不公平等問題也進入重點考慮范疇。下面對武漢市財政資金使用情況做簡要分析。
1、部分項目配套資金不到位
從資源環境審計結果得知，2011―2012年，武漢市環保局共收到中央、省、市各類環保專項資金4.63億元，截至2012年底，已撥付使用3.91億元，重點實施節能減排、PM2.5環境空氣質量標準監測等58項環保項目。審計發現，中心城市空氣質量專項、PM2.5環境空氣質量標準監測等項目，因未完成政府采購程序或上級資金未到位等原因，造成當年執行率偏低，全年共安排環保專項資金2580.2萬元，實際執行654.15萬元，執行率僅有25%。由于資金的不到位，造成有些項目無法實施，或是形成半拉子工程，嚴重影響了資金的使用效率和效益。
2、部分財政資金閑置存在管理漏洞
從2012年的財政專項資金審計報告得知，公共財政預算管理中有7項共3.7億元財政專項資金閑置一年，可見在資金余缺方面沒有達到優化配置；另外，因項目安排控制不嚴，部分項目違規獲取財政資金。如武漢某公司的同一個項目，向市商務局申報獲專項資金50萬元，又向市經信委申報獲取專項資金18萬元。新洲區外派勞務服務中心弄虛作假，套取“走出去”補助資金35萬元用于人員經費等支出。這些重申報資助、輕項目實施的行為使得資金預算流于形式，與實際支出明細脫節，應加強日常監督與跟蹤管理。
3、部分單位違紀違規現象嚴重
由于管理缺乏制約機制，個別國家機關工作人員利用職務之便貪污國家專項資金。2012年之前，市科技局管理的部分項目，從申報、組織評審、項目后期管理到驗收，由同一處室組織完成，缺乏內部控制和制約機制，2010年有34個項目無相關申報、評審程序，共安排項目資金498萬元。某正處級干部借用親屬名義設立公司，將各級財政科技研發資金460.1萬元安排給該公司，貪污國家專項資金。某擔保單位違規向天興洲大橋工程項目（公路部分）建設單位收取貸款擔保費，造成工程成本增加8400萬元。
4、個別項目招投標過程不規范
在對部分政府重點投資項目的審計中發現，5個項目未按規定進行公開招標或招投標程序不規范，涉及3879.57萬元；3個項目存在涉嫌轉包和串標等行為，涉及5786.3萬元。這些違章行為嚴重影響了財政資金的公平合理的使用。
三、財政資金績效審計的重點
由于審計目標的多樣性，不同的項目其審計重點也會有所變化，所以在大多財政資金績效審計中都會傾向于以下三個重點，而這些重點作為財政資金績效審計體系的重要組成部分和評判標準，為績效審計指明了方向，提高了績效審計工作的效率。
1、經濟效益方面
經濟效益主要是關注投入和成本之間的比例關系，強調的是資金的節約程度，因此，對政府的財政資金的經濟效益進行審計就得在保證適當質量的前提下，評價資源的占用和耗費是否節約和經濟。在這里，經濟效益審計可籠統地概括為效率和效果審計，它們之間有著層層遞進的關系。可通過審查本市財政資金收支規模、收支結構、財政資金籌集成本、支出定額標準等信息，揭示財政資金在收支過程中是否符合國家的方針政策、是否遵循成本效益原則籌集與分配財政資金，是否存在因決策失誤導致浪費的問題，以達到促使財政資金充分發揮效益的前提下節約使用資金的目的，審查政府財政資金在部分環保、項目投資等方面能否發揮出其應有的經濟效益。
2、公平性方面
公平性是指財政資源收入分配過程要體現平等性，要求兼顧各階層、各領域，同時在提供公共服務、產出和結果分配過程中體現平等。因此，對財政資金的公平性審計主要是審查財政資金的應用是否體現了公平原則，確認接受對象是否受到公平待遇，需要照顧的弱勢群體是否得到更多的照顧。在武漢對于公共文體場館進行審計的過程中發現，11家公益性場館中僅有4家在財政年度預算中安排了場館維修專項資金，占總數的36%，大多數都是以不定期、不定額的形式申報，程序也較為繁雜。由于專項維護資金的缺乏使得“重建設、輕維護”現象在公共文體場館中普遍存在，不利于文化事業的長期發展。所以，僅就在公共服務方面，武漢財政資金的收入分配還應更合理化，以不斷促進文化產業的發展。再如武漢青山區對城市基本公共衛生服務進行全面審計中發現，2011年10月，湖北省衛生廳、財政廳聯合頒布了《省級標準》，其中的補助單價制定偏低，影響了資金分配和基層醫療機構的積極性，同時，現行《省級考核辦法》細致具體，但實際執行難度很大，專項資金難按工作量分配到位，有失公正和公平。
3、環境效益方面
環境效益主要體現在政府部門對自然資源的有效利用和對生態環境的有效維護，主要關注的是環境污染和環境保護問題。財政資金的投入是否促進了環境和生態的改善，揭示了財政資金是否履行了公共服務的職責，達到促進建設節約型社會和生態文明社會的目標。2009年，武漢審計局對農村沼氣能源項目展開專項審計，通過“一池三改”標準的實施，形成了多種能源生態農業模式，提高了農業廢棄物的資源再利用率，較好地發揮了改善農業生態環境的作用，這項舉措產生了極大的環境效益。
四、財政資金績效審計執行的建議
1、加強審前調查，克服審計中的盲目性
由于被審計單位的背景、工作的目標、實現其目標方法的不同，其所使用的資源的性質及特征、為實現目標而使用的程序、相關內部控制制度及執行情況等信息也存在著異質性，因而，審計人員在對被審計項目調查時，應對被審計單位及其活動的情況進行充分了解，特別是對績效有重大影響的有關風險的因素進行有效的職業評估，使得在制定審計實施方案時能夠正確地確定審計重點和審計范圍，確保在審計實施時避免出現盲目性。
2、緊扣審計目標，擴大審計范圍
大多單位在財政資金績效審計時，主要看資金支出數，累加后與上級下達計劃指標進行對比，看資金是否全部支出，并依據財務資料查看是否有被擠占、挪用的現象，進而忽略了該項資金的使用經濟效益。由此，在執行績效審計的過程中，不僅要關注資金，還應緊扣審計目標的效益性、公平性、效果性，更多地關注政策執行情況及效果的評價，重視深層次的管理體制機制問題，并將其提高到社會效益的更高層次上來。
3、加強審計人員與各部門的信息交流，突顯審計建議價值
由于績效審計中存在取證難的問題，因而應完善相應機制，提高審計機關的法律威望。審計人員應加強與各部門的交流，尋求上級審計機關的幫助，借助政府和內部審計人員的力量獲得真實可靠信息。對于發現的問題要有明確的認識，區分問題的性質，分析問題的根源，針對問題，提出解決的措施或建議，體現績效審計報告的價值所在，發揮績效評價的建設性作用。
五、結束語
績效審計的全面推行勢不可擋，財政資金作為其重要的組成部分應得到足夠的重視，加快對財政資金績效評價的理論與實務的研究，是目前亟待解決的問題。雖然我國的績效審計還存在諸多不足，但其中既有機遇也有挑戰，可提升的空間還很大。相信隨著經濟體制的改革和深化，政府體制的不斷完善，法律制度的不斷健全，社會誠信機制的不斷深入，財政資金績效審計將會越來越成熟，從而促進建立服務型政府，發揮政府職能，提升政府管理績效。
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強化政府的公共責任是推動依法行政和依法治國的關鍵。政府責任監督是政府責任機制的組成部分。政府審計是政府責任監督體系中不可或缺的重要組成部分。按照國家憲法的規定，建立的和不斷完善的我國政府審計制度，在維護和監督公共財政行為的真實性、合法性和有效性方面，具有不可替代的法定性和權威性。
一、公共財政的責任與公共財政審計
財政經濟理論告訴我們，在市場經濟體制下，市場是一種資源配置系統，是一種有效率的運行機制，但市場的資源配置功能不是萬能的，它有其本身固有的缺陷；政府也是一種資源配置系統，財政是一種政府的經濟活動行為；由于存在“市場失靈”和“市場缺陷”，為政府對公共活動的介入和干預，提供了必要性和合理性的依據。
財政作為政府行使職能和進行社會公共活動的一種財力保障，代表國家支配和管理公共經濟資源。在此過程中，國家的經濟責任也轉移到財政部門的預算行為和公共資金的分配使用；在現行體制下，財政活動主要應定位于彌補市場經濟的缺陷，滿足社會對公共物品的需求，建立相應的公共財政政策和制度，引導和不斷規范用財財政行為，維護國家公共資源的合理和有效使用。
財政部門和政府其他的預算執行部門，作為公共資源的管理者，執行著國家的各項財政收支計劃，其對公共資源行政作為的有效性，直接體現了政府的公共經濟責任的履行。由此而言，公共財政的執行部門，不僅需要按照政府的公共職能使用財政資金，謀求社會的公共利益，而且，還有責任對公共財政資金進行有效的管理。
社會公共資源是有限的，有限資源的分配和使用，如何才能促進經濟和社會的發展，以增加公共的益，這就產生了外部的評價問題。公共財政的支出，責任在于效率和效益，其根據就在這里。從這個意義上講，增強公共財政的責任行為，提高公共財政支出的使用效益，是公共財政支出的核心問題。
黨的十六屆五中全會提出，要堅定不移地以科學發展觀統領經濟社會發展全局，堅持以人為本，轉變發展觀念，創新發展模式，提高發展質量，把經濟社會發展切實轉入全面協調可持續發展的軌道。
科學發展觀的提出，將為國家公共財政的體制發展，提供更加明確的導向，建立符合社會主義市場經濟要求的公共財政的框架，是現階段及今后一個時期財政體制改革與發展的目標。財政改革的重點應轉向優化財政支出結構，完善社會保障制度，增強公共物品的投資建設，完善財政管理制度的職能。使財政行為更好地維護社會公共利益、增強社會公共有效供給，促進經濟社會的協調發展。財政的社會公共屬性將更加明確。
公共財政的改革和發展，也給公共財政的審計提出了新的要求。公共財政審計是以國家法律法規為依據，對政府財政及其他預算執行部門分配、管理和使用公共資源，提供公共產品和公共服務等履行公共經濟責任的行為，進行監督、評價和報告的獨立控制活動，是與市場經濟條件下公共財政相聯系的一種財政審計形式。科學發展觀的要求，公共財政的改革和發展，正促使審計機關進一步更新思想觀念，調整審計理念，關注體制變化，從宏觀的、全局的、辯證的、跨專業的角度，去研究和思考公共財政審計的發展問題。根據政府財政的工作重點和資金流向，更加突出對重點部門、重點資金的審計，更加關注財政公共資金的使用與績效，更加顧及社會發展目標和民生的公共利益，即財政審計需要樹立財政審計一體化的工作理念。
二、關于財政審計一體化的實踐與討論
關注科學發展，關注公共財政的走向，審計機關應重視對財政審計一體化的認識和目標把握。財政審計一體化在一般意義上可理解為：集中配置審計資源，對公共財政資金從收入組織、預算編制、撥付執行、管理使用等過程環節的審計；對公共財政資金的運動過程進行審計監督，并對其真實性、合規性和有效性發表審計意見；最終以審計報告和審計信息的形式反映審計成果，影響和提供對政府公共財政行為的決策評價。
財政審計一體化與傳統的財政審計相比，在認識上更為深入，定位上更為靈活，組織上應更為周密。
首先認識上，傳統的財政審計是針對本級財政（或者說對財政部門）的年度預算收支審計，側重于預算審查、數據核審、批復程序、內部控制等環節的審查；而財政審計一體化更關注年度預算執行的一個系統性，從預算的編制、收入的組織，資金的撥付，預算的執行，使用的績效加以檢查和評價，沿著財政資金的走向進行重點沿伸和審計，因此，對公共財政資金運行一體化的認識和評價更加深入、更加全面。
其次，在定位上，傳統財政審計的目標定位，主要側重于收入的真實性和合規性。財政審計一體化的取向目標，更應注重公共財政支出的合規性和效益性；在資金的界定上，不僅要看財政預算資金，而且應該關注其他非稅性資金和國有資產的運行；在審計項目上，不僅要看本級預算執行，而且應該關注財政性投資建設、專項資金使用管理，主要預算部門預算執行的情況。在一個大的公共財政資金和資產運行框架內，來審視本地區財政綜合經濟的運行質量和存在的問題，反映和揭示宏觀層面的情況，結合黨委政府科學執政的方向和經濟社會發展的重點，來提升審計的運用成果。
其三，在組織上，財政審計一體化是審計機關在現有的審計對象、人員配備、裝備手段、審計組織程度條件下，對審計資源的一種整合和配置，以求在規定的時期內，能最大效能地實現審計目標，提升審計成果。這種資源整合，不僅有審計對象的配置，還有審計力量的配置，包括社會審計力量、內部審計力量的配合。在審計對象、審計力量、審計信息、審計資源共享的條件下，審計一體化的價值取向十分清晰，審計職能的履行具有高度的統一性和針對性，這對審計組織者來講，是一種考驗，需要一種宏觀的跨學科的駕馭意識，以便能生產出更好的“審計產品”。
有學者提出：“國家審計的產品就是審計信息”，這個觀點十分形象和恰當，如果審計最終產品-審計報告和審計信息，最終只是會計數據的確認和羅列，而不能經常地適時地從財政經濟一體化的角度提示分析，為黨委政府的科學執政的領導和公共財政的分配導向，提供有益的審計評價和監督，審計的公共性監督和評價的職能必將弱化。
近幾年來，在浙江省審計廳和杭州市審計局的領導下，杭州市下城區審計局在推進財政審計一體化方面作了如下的審計實踐：
實踐A：以預算執行審計為主線，以促進預算管理的規范性，提高財政資金的效益性為目標，在指導思想上樹立為黨委政府決策管理和人大常委會財經監督服務，推進公共財政審計制度的深入。連續三年來，審計機關對本地區財政預算執行進行客觀反映和提示問題的同時，對預算執行中16項重要事項提出審計建議，引起了黨委、人大、政府的高度重視，財政部門和有關政府部門有效執行審計意見，落實審計結論，區政府及有關部門隨之形成一批政策性的規定，極大的豐富了財政審計的內涵，使審計成果得到有效的轉化。
實踐B：區審計機關連續二年推行了六個預算執行部門的決算審計，圍繞預算執行，從預算編制的科學性、預算執行的嚴肅性、預算收支的合規性進行檢查，拓寬和增強了區級預算執行審計的深度和廣度，使財政審計一體化的工作，從預算編制的源頭和預算執行的過程中統一起來，為人大常委會加強預算執行監督提供了審計依據。
實踐C：圍繞黨委政府的工作中心，結合部門決算、財政績效、專項資金、轉移支付、政府采購等關聯問題，拓展財政審計一體化的內容，探索對財政重要的專項資金的跟蹤監督，在本地區已建立了對工業技改、商貿發展、農業開發、科技進步、外貿支助等五項政府貼息資金的年度定期審計制度，開始形成主管部門立項、財政部門分配、審計部門監督的工作運行機制，有效地促進了財政資金使用管理部門的責任意識，提高了財政資金使用的績效性。
實踐D：根據近年來，財政公共性建設投入增多的特點，按照省市政府的要求，我區落實和建立國家建設投資項目的審計制度，推進國家建設項目的必審制，審計機關全面介入國家建設投資的審計監督，并建立了有效的工作控制流程，二年半來，先后實施投資審計項目202個，核減和節約財政性建設投資5584萬，為提高財政投資的績效，筑起一條新的監督防線。
實踐E：按照公共財政體制下，財政資金、國有資產一體化運營的特點，在財政審計一體化中加大對國有資產的監督和關注，二年來，審計機關組織了對八個部門（街鎮）的國有資產資金審計，取得巨大的監督成效。為政府掌握本地區重要的公共資源、國有資金、土地存量、公有房產、或有債務提供了審計依據，使公共財政在資金和資產二種形態上的資源配置基礎更加清晰，為黨委政府對公共資源的統一調控和運營奠定了決策基礎。
浙江審計廳根據全省的審計實踐和科學發展觀的要求，以及公共財政審計體制發展的趨勢，對財政審計一體化已經作出新的定位，提出：財政審計一體化，除有關原有財政審計內容為基礎外，還應包括政府固定資產投資項目審計、政府基礎設施建設投資公司的審計、其它財政收支審計和專項審計調查。上級審計機關對財政審計一體化范圍和內容的涵蓋，結合審計的實踐來認識，我們認為具有很大的針對性，帶來很大的啟示，是一個切合實際的導向，值得引起我們在工作中深入研究和思考。
公共財政體制改革的深化和完善、科學發展理念的更新，標志著我們正步入構建公共財政建設新框架的階段，公共財政體制的改革，也必然會激發審計環境和審計觀念的全方位變革。在審計資源一定的情況下，解決問題的關鍵，要靠審計工作理念的轉變，審計監督職能的調整，并善于把握工作的取舍，以從更高的層次上認識財政審計工作的發展和創新，更好地把握全面審計、突出重點的工作內涵。
三、推進財政審計一體化的對策思考
實現財政審計一體化，要樹立財政審計“一盤棋”的觀念，充分發揮審計各專業部門的優勢，形成合力，統籌規劃，突出重點，使審計機關的整體效能大于分兵出擊，最終為社會公眾和黨委政府提供更加豐富的審計產品，使審計的成果得到有效的提升和利用。
（一）重視審前計劃提高組織管理
審計一體化可以看作一項系統工程，涉及的面廣點多，需要加強審計項目立項和審計計劃編制的思考，做好審前調查方案的形成，按照財政資金的走向和資金運動的規律，確定本地區的計劃目標。審計一體化工作，既是一個系統，就具備一定的網絡和層次，具備一定的時段和對應。審計的組織需要跨越時空和項目的單一觀察，從年度審計的重點和關注的傾向性問題，進行串聯和分析，分而不亂，合而為一，以提高年度財政審計項目的組織化程度。財政審計一體化，對審計機關內部來講，首先要做到審計項目組織管理的一體化，提高項目指揮協調、項目質量控制、項目問題綜合、項目成果提煉的一體化。
（二）綜合審計內容做到“六個結合”
審計機關內部各職能部門有著自己的特性和優勢，在財政審計一體化的目標下，各專業審計都承擔著為終極目標提供服務的責任。局部項目與整體工作目標是一個統一體，局部的問題不能局部看，應連貫看，綜合看。從中得出公共財政資金運行的真實性、合規性和有效性，加強各單項審計項目的綜合性、宏觀性。
因此，在財政審計一體化中，應努力做到“六個結合”：（1）加強專業審計目標與財政審計目標的結合；（2）加強一般部門單位審計與財政預算執行審計的結合；（3）加強財政財務收支審計和財政績效審計的結合；（4）加強經濟責任審計與財政審計的結合；（5）加強專項審計調查與財政審計的結合；（6）加強審計信息化建設與財政審計的結合。
（三）整合信息資源構筑信息平臺
我們說，從本質上講，財政作為一個經濟范疇，可以說是以國家（或政府）為主體的分配活動。財政收支體現了政府與其它經濟主體之間的利益關系。財政審計一體化的實施，使這種“分配活動”和“利益關系”在一個新的統一體方面得到觀察和思考。比如說一筆“財政專項資金”在預算執行審查中，觀察的要點是程序和合規。但在審計一體化的組織中，將沿著資金的流向，一直跟蹤到受益單位（企業）使用的真實性和有效性，得到的信息又反饋出該項財政支出的績效性和必要性。
因此，在財政審計一體化條件下，各類審計資源的整合尤為必要。這既包括審計機關內部的審計資源整合，也包括外部的社會審計和內部審計資源的整合。這些縱橫交錯的審計信息，同置于一個公共的審計信息平臺，通過各審計組信息的共享，使財政審計信息得到更好的開發利用。客觀上，審計信息的一體化，信息的完備性，傳導的流暢性，在財政審計一體化的項目管理中具有決定性的意義。特別在審計計算機管理系統（OA）和審計計算機輔助審計系統（AO）條件下，使信息的搜索、傳遞、處理和反饋機制成為可能，審計信息的共享機制，將有助于財政審計一體化項目的有效推行。
（四）確定終極目標提高審計成效
推行審計一體化，其最終的目標，應該是不斷深化財政審計的內涵，提升財政審計的質量，綜合反映財政經濟的情況和問題，形成具有價值的“兩個報告”，為政府公共財政的發展提供評價，為人大常委員會審議財政的預算執行提供依據，使審計成果得到有效的利用。在新的歷史條件下，審計機關年度財政預算執行的審計報告，要求立意高、力度強、容量大，具備全局性和宏觀性，這是審計機關審計成果反映的最重要的載體，需要認真的把握。
由于財政審計一體化帶來審計項目的多樣化，也帶來審計目標的多元化，在年度審計任務執行中，各審計組應按財政資金運動的不同環節，財政資金使用的不同成效，對審計項目提出不同的評價，提供分項的審計報告。客觀上來講，審計的信息或審計成果是豐沛的，但同時，對“兩個報告”的綜合整理難度也在相應提高。
篇3
一、基層審計機關財政審計大格局特征認識
與傳統的財政審計相比，財政審計大格局在審計目標、項目計劃、審計內容等方面具備以下特點：
（一）審計目標突出宏觀性
隨著公共財政體制改革的逐步深入，財政收支將更加規范，真實性、合規性將明顯提高。傳統的合規性審計如不能有所突破，將導致審計結果內容單薄、層次較低，難以集中反映一些宏觀性、高層次的熱點和焦點問題，不能滿足政府防范風險及宏觀決策的需要。大格局下的財政審計以規范預算管理，推動財政體制改革，保障財政安全，提高財政績效水平為根本目標，更加關注政府宏觀政策的貫徹落實、財政資金使用績效、政府投資效益及財政風險的防范，強調合規性審計與績效審計結合的全面審計。
（二）審計項目計劃突出整體性
目前，基層審計機關審計項目計劃往往只是業務處年度項目計劃和工作方案的簡單匯總，組織模式粗放，編制程序隨意性大，導致實際操作缺乏系統化和有針對性的審計成果來反映。同時，由于項目間的關聯不夠緊密，項目間缺乏共性內容和共同要求，影響了財政審計的整體效果。財政審計大格局要求基層審計機關站在履行審計監督與服務地方政府的宏觀視角，重點關注帶有全局性、體制性和制度性的問題，注重計劃項目的整體性和內在關聯性，而不是簡單地審計項目數量擴張和覆蓋面的擴大。
（三）審計內容突出全面性
較之“橄欖球式”的傳統財政審計模式，大格局背景下的財政審計由重視單一環節、時點審計轉變為兼顧資金運轉全過程、動態性監督。在審計內容上，從側重同級財政年度收支審計向預算執行全方位全過程審計轉變，從真實、合法審計向真實、合法、效益審計轉變，從側重本級支出審計向本級支出與轉移支付資金審計并重轉變，從關注財政資金向關注資金與制度、政策并重轉變。
（四）審計方式突出全局性
基層審計機關在審計力量組織上，是以處室為單位進行的分塊審計，難以協調行動，形成合力，實現審計資源共享。基層財政審計大格局強調在組織實施上突出整體協作與資源整合，打破審計機關內部業務部門的分工界限，以財政部門收支審計為基礎，向上、向下延伸，將財政、稅務、國庫集中支付、各預算執行單位管理的所有財政資金都納入審計范圍。
二、地方構建財政審計大格局的切入點
基于財政審計大格局的上述屬性，基層審計機關構建財政審計大格局要從整合審計體系入手，通過優化審計項目計劃、集中配置審計資源、不同類型的審計項目有機結合等措施，實現對公共財政資金的收入組織、預算編制、執行、管理使用等過程環節的審計，更加關注財政政策目標在各支出要素的實現程度。
（一）拓展視野，提高審計項目立項的前瞻性、科學性
審計計劃是審計管理的基礎。財政審計大格局下，基層審計機關審計組織、管理方式的轉變首先應該放到制訂科學的審計計劃上來。一是項目選擇的開放性。拓寬項目選擇渠道，利用網絡、報刊等渠道廣泛了解社會各界對審計工作的要求，提高項目立項的社會性。二是項目確定的科學性。確定審計項目前，要加強審計項目立項和審計計劃編制的科學論證，圍繞“抓什么問題，提什么建議，從而在哪些方面安排”，確定本地區的計劃目標。三是項目的關聯性，統籌兼顧，加強各個項目之間的內在聯系，實現財政審計總目標指引下審計項目的內在統一。
（二）拓寬內涵，把握審計重點
1、加強宏觀財政政策貫徹和落實情況的審計監督
基層審計機關應加強對中央宏觀財政政策貫徹落實情況的審計和調查，及時揭示和反映財政政策貫徹落實情況中出現的制度和管理上的問題，確保各項政策、措施的順利實施。
2、加強綜合預算審計
以財政部門具體組織預算執行情況審計為主導，一方面，從預算收入審計入手，加強稅收和非稅收入、國有資產經營收入、政府債務資金等方面的審計監督；另一方面，強化對重要支出的審計，逆向延伸審計預算執行和預算編制過程。
3、加大轉移支付審計
目前，部分基層財政部門尚未將轉移支付資金全部納入預算管理，有關項目不夠細化，資金結構不盡合理，影響了財政資金的使用效益。通過加強轉移支付審計，著力解決縣鄉財政困難，增強基層政府提供公共服務能力，實現各地公共服務水平的均等化。
（三）完善組織方式
一是統一總體工作目標和工作思路，明確牽頭處室，明確審計內容、現場審計實施時間、項目人員配置，增強宏觀大局意識，加強協調配合能力。
二是建立信息共享機制。地方審計機關整合審計資源的主要途徑之一是通過審計資料共享，減少審計人員的重復勞動。在信息共享方面，則充分借助金審工程，由大格局審計牽頭處室為審計人員提供信息搜索、傳遞、處理和反饋服務，及時匯編和轉發工作動態，搭建審計組之間的信息共享平臺。
（四）創新成果利用
基層審計機關審計成果的載體主要為工作專報、信息簡報，審計報告等，而構建地方財政審計大格局主要是為地方人大和政府的兩個報告服務，審計成果應體現出整體性和建設性。
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隨著財政體制改革的不斷深入，以建立公共財政框架為目標、以支出改革為核心內容的財政預算管理改革正在逐步推開，這是當前乃至今后一段時間內財政改革的重點。財政預算管理改革必將在預算管理的形式上、內容上發生深刻變化，形成新的管理格局。由此，預算執行審計面臨著新課題和新任務，應作出相應的調整。
一、預算管理改革及其變化
（一）預算管理改革的主要內容
根據財政部財政預算管理改革的有關精神，現階段預算管理改革主要有以下三個方面的內容：
1.部門預算編制改革。此項改革是建立在預算科目改革基礎上的，目標是編制科學、規范、明細的部門預算。改革的內容包括改革預算編制方法，實行部門預算，即每一個部門一本預算；改變傳統的“基數加增長”的預算編制方法，推行零基預算；擴大預算編制的范圍，將部門全部收支活動都納入預算管理，實行綜合財政預算。
2.財政國庫管理制度改革，即預算執行改革。此項改革的核心內容是建立國庫集中收付制度，將所有的財政收入直接繳入國庫，并通過國庫單一帳戶系統將財政資金直接支付到商品供應和勞務提供者的帳戶上，從而提高財政資金使用效率，解決預算執行中的資金截留、擠占、挪用等問題。
3.實行政府采購。此項改革建立在部門預算的基礎上，同時又與國庫管理制度改革緊密相關。改革的主要內容是：政府機關、實行預算管理的事業單位和社會團體，采取競爭、擇優、公正、公平的形式使用財政預算資金、獲取貨物、取得工程和服務，并在全面推行政府采購的基礎上，逐步實行大宗物品供物制，調節物品需求、平衡余缺。
（二）預算管理改革帶來的變化
本次財政預算管理改革，涉及財政收支管理體系的改變，由此而帶來的變化大致有以下幾個方面：
1.預算外資金納入預算管理，并不再與代收部門收入掛鉤，財政資金管理將進一步規范。
2.預算單位經費全部由財政預算撥款解決，改變了以往既有預算內撥款、又有專項補貼、還有預算外提留的收入結構多元化的撥款體制。
3.財政過渡性撥款減少，資金直撥用款單位和直接支付到商品和勞務的供給單位，財政資金層層下撥、層層占用等現象將得到明顯扼制。
4.預算編制、審核與預算資金撥付實行分級管理。
二、預算執行審計的調整
財政預算管理改革后，預算執行審計工作面臨著一些新的變化。主要表現在預算監督的領域進一步拓寬，不再局限于預算單位；預算審計的內容不斷深化，必須根據預算管理改革的需要而不斷完善等。面對這些變化，預算執行審計工作應作適當的調整。
（一）構建全新的審計組織體系
財政預算執行審計，是《審計法》賦予審計機關的基本職責，在國家審計中占有非常重要的地位。多年來的審計實踐表明，預算執行審計是一項統攬全局的系統工程，必須將財政審計、行政事業單位審計、專項資金審計、建設項目審計等列入財政預算執行審計范圍，形成一個既有分工、又有合作的審計整體。尤其是財政預算管理改革后，審計范圍更廣、直接審計對象更多，這就需要調整審計組織方式，應在局長的直接領導下，建立由綜合部門牽頭、以財金審計處為主體、各專業審計處室共同參與，既明確分工、又相互配合的審計組織體系。
（二）建立新的“同級審”運行機制
要建立預算執行審計與各項專題審計有機結合的預算執行審計工作運行機制，通盤考慮本級預算執行審計工作，做到全局一盤棋，有計劃、有重點的開展工作。1.總體規劃。在計劃的安排上，制定審計總體工作方案并報政府批準，有關處室按照工作方案要求分別制定招生方案并分頭實施。
2.溝通協調。在實施審計中，各處室緊緊圍繞財政預算執行這條主線各司其職、互通信息、審計資源共享，形成既分工又合作的網絡形整體。
3.分類匯總。實施審計結束后，各處室分別按所審項目形成審計報告或專題報告，在此基礎上由綜合部門按審計方案要求對審計情況進行匯總、歸納、提煉和分析，形成完整的“兩個報告”。
（三）擴大審計對象
預算管理改革后，由于財政支付形式有了較大的改變，由此而帶來審計對象的變化。按照改革后財政資金的管理模式和主要流向，財政審計對象可劃分為三大梯次：一是負責預算編制和預算管理的財政部門，二是受政府委托預算撥款職能的專職機構（政府采購辦公室、財政結算中心），三是具體用款的預算單位、商品和勞務的供給單位。
預算執行審計應根據預算管理改革后的變化情況，調整審計對象。審計中除了應繼續加強對負責預算編制和管理的財政部門的審計外，要根據財政資金的走向，強化對預算撥款和支付職能的專職機構——采購辦公室、財政結算中心的審計，促進規范和完善財政支出管理，同時對面廣量大的具體用款單位，要根據朱容基總理“全面審計、突出重點”的審計方針，有計劃、有步驟地安排審計，確保每年有一定的審計覆蓋面，促進有關部門依法理財、遵紀守法，以進一步提高財政性資金的使用效益。
（四）調整審計內容。
1.強化預算編制的審計。預算編制改革后，實行部門預算，改變了傳統的“基數加增長”的預算編制方法，推行零基預算。因此，在預算執行審計中，
一是要加強對財政部門預算編制的審計，看其編制依據是否充分，編制程序是否合規，審批手續是否完備；
二是要加強對預算編制標準、定額的審計，看其標準和定額的制定是否有依據，是否符合一般規律，是否根據執行結果不斷調整和完善；
三是要加強對預算單位編報預算的審計，看其有無有虛報、高估和漏報等情況。
2.細化預算資金撥付的審計。預算支出改革后，財政支出除部分由財政部門直接撥付外，大量的撥付管理工作，主要通過專職機構——政府采購辦公室、財政結算中心來具體組織實施。因此，財政審計中除了應進一步加強對財政部門資金撥付情況的審計外，
一是要加強財政結算中心的審計，檢查其是否嚴格按批準預算撥付資金，是否按序時進度撥，對專項支出還要檢查是否按用款計劃和實際需要撥款；
二要加強對政府采購中心的審計，重點審計采購管理是否符合公開公平和競爭的原則，采購支出是否體現節約和效益的宗旨，采購資金的劃撥和結算管理是否符合規定；
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一、全部政府性資金審計在國家治理中的作用
劉家義審計長提出，審計實質上是國家依法用權力監督制約權力的行為，其本質是國家治理這個大系統中一個內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”，是國家治理的重要組成部分。全部政府性資金由于其獨特的全方位全覆蓋的審計范圍、獨有的全局性戰略性審計角度，在國家治理中發揮著不可忽視的作用。
（一）為財政資金的使用效益提供真實可靠的數據信息
全部政府性資金審計范圍涵蓋了政府掌控下的財政資金，提供了真實可靠的政府可動用資金的數字，不受財政資金從預算內轉撥到預算外管理的影響，也不受財政資金“下沉”到下級預算單位的影響。它把財政資金在政府內部各預算單位的流轉視為“內部交易”，所有轉撥資金都進行了“內部抵銷”，真實反映出財政資金的收、用、余，這正是符合總理提出的“財政資金運用到哪里，審計就跟進到哪里”的要求。期限上審計范圍不局限于當期預算收支情況，還關注年度預算執行的系統性，特別是重點項目和重點資金，在一個大的公共財政資金和資產運行框架內，沿著整個資金走向，審視財政資金運行質量和存在的問題，促進提高財政資金的使用效益。
（二）為宏觀經濟運行狀況分析提供真實客觀的數據信息
制定政策與評價政策實施效果需要真實客觀的數據信息，審計部門作為提供經濟監督的獨立部門，憲法地位決定了其提供數據信息的真實客觀性。全部政府性資金以政府為視角，反映出運用公權力征集、管理、使用資金的客觀情況，使政府對宏觀經濟運行狀況有真實客觀的了解，做到事先調控，及時出臺政策制度，也可以對政策的實施效果予以客觀評價、及時修訂完善。全部政府性資金審計成果雖只有短短幾張表，但底稿卻涵蓋了各級預算單位、各項專項的財政資金，大量的數據信息使宏觀經濟分析變得真實客觀，既為制定宏觀經濟政策提供了依據，又為宏觀經濟政策效果提供了評判基礎。
（三）為維護國家經濟安全提供全面完整的數據信息
隨著改革開放的進一步深入發展和經濟全球復雜化程度的加深，國家經濟安全已成為不可回避、不可忽視的重大問題。國家審計作為國家經濟安全預警機制的重要一環，需要對涉及財政、金融等宏觀經濟和涉及具體產業、企業等微觀經濟的問題和潛在風險有所關注。全部政府性資金審計由于將政府負債、國有資產與資源等內容也納入審計范疇，能夠積極從財政安全、金融安全、國有資產資源安全、民生安全等方面揭示和反映重大經濟風險，能夠滿足從戰略全局角度觀察和分析問題的需要，向決策部門及時反饋信息，提出防范和化解風險的對策建議，發揮保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統”功能。
二、全部政府性資金審計開展的現狀
我省在2007年率先提出全部政府性資金審計以來，經過幾年的實踐，已形成一套穩定的表格、一系列值得總結推廣的審計方法和經驗。通過對游離于預算體制外的資金進行全面監督，積極推進政府預算管理和公共財政體制的健全發展，充分發揮了審計宏觀性、建設性和預防性的效應。從實踐結果看，該審計的開展有幾大優點：
（一）增強了預算內外“大統一”理念
由于全部政府性資金涵蓋了以政府名義籌集并由政府管理和使用的所有收入，審計中只要把握資金主線，對可由政府支配資金進行“合并”，就能全面真實反映情況，摸清家底。這正好與《2008至2012年審計工作發展規劃》中提出構建財政審計大格局相吻合。
（二）總量把握、加強分析
相比預算執行審計，全部政府性資金審計更加關注整體性，在摸清資金總量規模及增長情況、收支結構及變動情況的基礎上分析影響變動的內在因素，促進進一步完善經濟結構。如稅收收入增長，可以按稅源分析，并結合當年稅收政策變動、招商引資政策執行和土地出讓情況等進行分析。
（三）體現了績效審計要求
全部政府性資金從支出結構的分析角度，關注到資金的使用方向是否符合公共財政的要求，是否體現了“民生財政”，是否與政府工作目標一致。再通過對具體項目資金的延伸審計，反映資金使用的效益性，充分體現了宏觀服務型績效審計的特征。
三、當前全部政府性資金審計在實踐中存在的不足
《浙江審計工作“十二五”發展規劃》把“構建以全部政府性資金（資產）審計為主線的財政審計大格局”作為主要目標之一，如何進一步完善深化是新時期審計任務之一。由于全部政府性資金從探索、實踐、形成正常性的工作制度過程很短，因此在審計理念、審計內容和審計機制中還存在著不足，導致地方政府不重視，沒有善加利用審計結果，也影響了“免疫系統”功能的發揮。
（一）審計理念和內容有待擴展
全部政府性資金審計經過幾年發展，理念上更多地考慮了范圍的延展，更多地考慮了“全部”的定義，但對如何加強分析、提高應用成果的深度考慮不夠，使得地方領導對該審計的認識也更多地限制在資金規模方面。由于審計內容不夠全面，分析評價不夠深刻，“長而全”的報告和報表既缺乏對領導決策的輔助作用，也缺少了對熱點問題的關注，難以為國家治理科學決策提供及時客觀可靠的信息。
（二）審計時間和方法有待改變
全部政府性資金審計每年與地方“同級審”同時進行，時間一般從三月到五月，上報經常要在五月份完成。由于審計涉及內容非常豐富，項目時間顯得尤為緊張，要在三個月里完成對稅務部門管理下的稅收情況的審計，財政部門管理下的預算內外各賬戶的審計，完成對各相關部門管理下專戶的審計，完成對國庫支付系統下各預算單位的執行情況的審計，還要對政府負債、財政周轉金等內容予以審計，再對數據予以匯總分析比較，這種安排造成客觀上審計人員無法深入分析、深化成果，結果只能“草草了事”。同時，全部政府性資金審計目前較多地采用傳統的審計技術和方法，需要配置充足的審計人手，而基層審計機關由于審計力量薄弱，且每年同時需配備審計署布置的同步項目的審計人員，使得“人手少、任務重”的矛盾十分突出，對全部政府性資金的審計力量安排不足且專業性局限于財政財務方面，這既不利于實現充分審計，也不能有效提高審計成果質量、加強成果轉化。
四、國家治理理論對全部政府性資金審計內容的探索
（一）提高全部政府性資金審計表格的含金量
1.建立支出經濟分類表。促進財稅改革是實行全部政府性資金審計的目的之一，而財稅改革重點在于改變財政支出結構，盡量減少政府本身支出，更多的用于民生公共產品投入。而目前全部政府性資金支出僅從功能科目進行統計，不夠全面。功能分類反映的是政府職能活動，而經濟分類反映資金用途，兩種分類從不同側面、以不同方式反映政府支出活動，結合使用不僅能夠使政府的錢花得更明白，而且能促使政府關注行政成本和提高效能，從而解決長期存在的“行政成本大，效率低”問題。
2.支出反映經費使用情況。全部政府性資金審計模式注重資金流向，現行支出表反映財政支出情況。而具體從資金走向看，部分政府性資金如行政管理費，僅收入、支出兩階段，支出即使用階段；而基本建設資金等政府性專項資金，由于預算剛性與實際使用的階段性，有相當一部分資金雖已支出但尚未使用。審計若不區分反映，影響了分析評價的準確性，特別是保障性安居工程實施后該部分資金規模擴大，不容忽視。
3.區分資本性支出。全部政府性資金是政府履行行政管理職能的物質基礎，也是行政權力運行的重要載體。從當前資金支出方向看，有相當一部分支出后形成了政府性資產，如基本建設、設備購置、信息系統建立及生態、環境等資金。審計如果能夠對該部分資金做到“區別對待”，不僅能真實客觀反映資金，全面評價政府履職情況，也能促進公務人員珍惜資源、杜絕浪費理念的形成。
4.重視現金流。若把整個政府視為企業，財政存款就相當于現金流，是企業生存發展的命脈，其重要性不言而喻。目前全部政府性資金審計更多地關注收支及結余，對于現金資產不夠重視。關注現金資產有三大好處：第一，該類資產是償還債務的最終手段，如果缺乏，就可能會面臨財務危機。第二，有效彌補制度漏洞，杜絕腐敗。財政存款規模很大，是各家銀行都羨慕的“肥肉”，這就容易產生“拿財政存款尋租”，如原江蘇省財政廳副廳長張美芳被，就是因其手握決定財政開戶銀行的權力而，收取銀行巨額吸儲回扣。第三，立足績效，及時發揮審計建設性作用。由于國庫存款在人民銀行存放的利率偏低，相比商業銀行的定期存款利率要低得多，出于效益最大化考慮，在保證資金安全、正常撥付和符合國家政策規定的前提下，應盡量壓縮活期存款，提高資金增值率。
（二）提高全部政府性資金審計分析的含金量
1.與GDP、CPI結合考慮。要準確分析全部政府性資金的變動，必須放在社會背景下，不能忽視GDP、CPI的因素。GDP即國內生產總值，指一個國家或地區在一定時期內所生產的全部最終產品的市場價值總和，被公認是衡量經濟狀況的最佳指標。CPI即物價指數，指市場上的貨物價格增長百分比，是用來衡量通貨膨脹的。全部政府性資金來源總額可與GDP結合分析，得出增長速度是否科學合理，只有合理的財政收入水平才能對社會經濟的發展產生積極的影響；而全部政府性資金支出可與CPI結合分析，得出支出的真實增長度等。例如計算當年財政收入占GDP的比重，如占比過高且財政收入增長率遠遠高于GDP增長率，說明現行稅負過高，可建議從體制機制上著手或采取恰當措施進行彌補。
2.與業務結合考慮。目前審計的對象是賬目中體現的財政收支活動，顯然是不完整的。相當一部分由政府公權力籌措、使用或者承擔風險和責任的資金并未納入審計范圍，導致對資金運作全過程的效益性、風險性及政府資金在運作過程中的成績、問題、責任，無法進行全面客觀的評價，限制了財政審計監督在審計內容上的深度和廣度，在審計評價上的力度和權威性。出于對全部政府性資金審計深化的考慮，應將整個行政職能所對應的經濟活動納入審計范圍。
（三）提高全部政府性資金審計評價的含金量
1.注重對政策制度的評價。在“免疫系統”和完善國家治理的要求下，審計最終目的是要從制度和體制上解決問題。全部政府性資金審計要在關注資金規模、結構及變動趨勢的基礎上，以政策入手，以是否促進經濟平穩較快發展為根本目標，從政策層面分析資金運作中相關地方政策執行的利害得失，從趨利避害的角度提出建議，切實維護財政經濟秩序，促進完善公共財政制度，維護社會公平正義。
2.注重對公眾關心點的評價。公共財政收支的公開是社會發展的必然趨勢，“三公經費”的公布只是個開始。全部政府性資金審計要有所作為，就必須圍繞公眾關心的熱點開展評價，通過審計增加公開透明度，增強社會公眾對政府的了解和信任程度，更好地體現“取之于民，用之于民”。比如，公眾認為“居民收入增幅每每輸給政府錢包增長”，全部政府性資金審計在評價時，要關注公眾的實際利益，判斷社會公眾、尤其是弱勢群體是否從資金運作中實際獲得利益，獲得的實際利益與政府綜合財力的增長是否同步，以及公眾可期望進一步獲得的利益等；再如，公眾關心政府支出是否存在浪費腐敗、重復建設等問題，全部政府性資金審計在評價中可以體現這方面內容。
五、國家治理理論對全部政府性資金審計方式的探索
（一）組織時間靈活安排
為了能夠給審計人員足夠的時間實現充分審計，完成審計目標，同時也為了上級審計機關能夠及時匯總數據信息，為領導決策服務，可以安排全部政府性資金審計報告與審計報表不同步提交。審計報表可以與“同級審”同步進行，對稅務部門管理下的稅收、財政部門管理下的預算內外各賬戶等情況先行開展審計，匯總報表數據，在原定的上半年進行逐級匯總上報。隨后可根據填報的全部政府性資金報表內容及與可比年度、可比地區的縱向、橫向比較，由基層審計機關自由組織力量，對重點資金、部門和數據有重大、異常變化的資金、部門予以延伸審計，深入分析其數據的合理性和資金的效益性，對同級政府決策的影響因素和效果的評價等內容列入審計報告體制范圍內，在每年的九、十月份間上報，以提高全部政府性資金審計對國家治理的實用性效益。
（二）審計方式有效保障
1.加大審計手段的更新。公共財政體系的建立，加快了信息化、網絡化的進程，審計機關必須同步更新審計技術，充分運用信息手段，以適應日益先進和復雜的審計環境和對象。借助計算機和互聯網的先進技術開展審計工作的聯網審計是被實踐證明有效的審計手段，不僅使審計關口前移，實現了事前、事中與事后審計的結合，而且提高了審計的工作效率，加快了審計成果的應用過程，這正是全部政府性資金審計能夠實現目標的最優越、最有效的解決方法。廣泛地采用聯網審計技術，加快審計工具的信息化建設，能夠實現以最少的審計資源，取得最大的審計成果，避免因時間緊、任務重導致審計效率低下、質量低劣，成果難以利用。同時還可以借助人大、政協、紀委等行政監督機關的支持配合，在相同或相似的關注點形成合力，推動審計成果的有效化。
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關鍵詞：工商 內部審計 質量管理 思考
中圖分類號：F239.45 文獻標識碼：A
文章編號：1004-4914（2012）10-168-02
隨著公共財政體制改革的推進，工商系統的內部審計（以下簡稱內審）工作也在不斷加強。為了規范內審工作，保證內審質量，中國內部審計協會于2005年制定了《內部審計具體準則第19號——內部審計質量控制》，江蘇省內部審計協會也于2008年制定了《江蘇省內部審計質量控制辦法（試行）》，前者對內審質量控制給出了指導性、綱領性的意見，而后者結合江蘇省的實際情況，制定了更為具體、更具有可操作性的業務規范和操作指南。近年來工商系統的內審質量管理，正是按照《準則》和《辦法》的要求，不斷探索、不斷創新，不斷完善。
一、工商系統內審質量管理的需求思考
內審質量作為工商系統內審工作的生命線，對其實施管理，是工商系統內審生存的根基，也是工商內審事業可持續發展的必由之路。因此，認識其現實需求并加強內審質量管理，對提高內審質量有著深遠的意義。
1.大勢背景下的現實需求。近年來，隨著公共財政體制改革步伐的加快，政府部門預算編制與執行的公示日趨成為基本要求，全社會對“三公”經費的監督，對財政資金的科學規范、高效合理使用提出了更高的要求，在這種背景下，為工商系統提供監督評價和咨詢服務職能的內審部門其作用的發揮程度決定于內審工作質量的優劣，要有符合工商系統財務管理規范化要求的內審工作質量，就必須對工商系統內審工作的整個過程實行質量管理。
2.內審過程中的現實需求。就工商系統多年內審實踐來看，內審的對象主要分為三大類：一是由財政性資金所保障的工商行政管理部門；二是下屬事業單位；三是掛靠的社會團體。無論哪一類對象，其資金主要來自財政資金、稅后收入或會費收入。因此，從理論上來說，在公共財政框架下，納稅人（繳費人）才是資金的真正所有者，工商系統內的各部門只是資金的使用者和政府公務的具體承擔者。這就要求內審機關要認真履行好監督的職責，監督各部門是否合理支配和使用公共財政資金和會費收入，保障財政資金和會費收入分配使用的經濟性、效率性和有效性。不僅要監督資金使用的規范性，更要關注資金使用的有效性；不僅要依法查處資金使用上的違紀違規行為，更要幫助分析問題產生的根源，找出制度、機制、體制上存在的缺陷，達到從根本上解決問題的目的。尤其是在實行部門預算和國庫集中支付后，不排除一些單位為逃避財政的會計監督，采取私設“小金庫”、違規違紀行為“下沉”下屬單位和轉移至其他相關單位、直接在對方單位列支等手段謀求小團體利益。隨著內審工作的強化，工商系統資金使用上的違規違紀行為更具有隱蔽性，這就加大了審計難度和審計風險。在這種情況下，對內審工作提出了更高的要求，內審質量管理對于防范審計風險，保證審計工作效果，充分發揮內審的功能作用有著重要的現實意義。
3.內審管理中的現實需求。從管理學角度講，目標確定后，過程管理即是關鍵。內審質量管理研究的就是對內部審計的各項業務活動進行有計劃地監督和協調，客觀地分析內部審計質量存在的差距和不足，科學制定措施，盡量防止內審工作過程中所出現的各種問題和偏差，從而不斷提高內審工作質量。所以說加強內審質量管理是防范審計風險、降低審計成本的需要，是審計組織自我完善和發展的內在需要，是審計事業長遠發展的需要；是提高審計人員素質、加強審計隊伍建設的需要，也是我國與國際慣例接軌的需要。它貫穿于審計工作的全過程，是發揮內審監督作用的決定因素。其直接目的是增強審計工作的可靠性、準確性、合理性、效益性和效率性，實現內審目標。
二、工商系統內審質量管理的現狀思考
根據公共財政體制改革要求，結合江蘇省行政事業單位的特點，江蘇省工商系統在省工商局的領導和指引下從組織機構和人員、制度規劃和業務操作規范等方面多管齊下，采取各種措施，全方位、多角度地推進內審質量建設，取得了一定的效果。
1.組織機構和人員不斷加強。筆者所在單位作為地級市的工商部門在2010年的機構改革中，根據《江蘇省工商行政管理局主要職責內設機構和人員編制規定》及《江蘇省市縣工商行政管理系統機構改革的意見》等文件要求，明確了本局財務（審計）部門一名領導分管審計工作，同時配備了兩名內審人員從事審計工作；下屬各直屬局、分局在人員有限的情況下也盡力配備了兩名兼職審計人員。在此基礎上建立起了全省工商系統省、市、縣三級內部審計機構的組織框架，為進一步加強內審工作提供了堅實的組織保障。
在組織機構構建完備的前提下，為了最大限度地整合審計人力資源、提高審計工作效率，筆者所在單位從系統所有審計人員中精挑細選，建立了省市兩級的審計骨干人才庫，并做好審計后備力量的選拔，以隨時補充到內審隊伍中來。在具體分配審計任務時將全系統內審人員編排成省市兩個層級的審計小組，強弱搭配，以強帶弱，更好地發揮全系統審計隊伍的合力。
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一、實施方法和工作步驟
在具體組織實施內審自查和抽查工作中，我們統一調度審計力量，充分調動審計和被審計雙方的積極性，周密設計，合理安排，確保了審計成果質量。
1．明確范圍、內容和重點。范圍為本部門(單位)及下屬單位2008年度預算執行和財務收支管理情況。內容包括部門預算編制、批復和執行情況，預算收入和各項非稅收入情況，財政預算支出和部門行政管理成本情況，財務管理等內控制度的建立健全和執行情況等四個方面。重點檢查是否嚴格執行預算管理有關規定，有無隱瞞、截留、坐支應上繳的財政收入，有無滯留、擠占、挪用財政專項資金和虛列支出等問題；銀行賬戶開設和管理是否規范；有無違反規定亂收費、亂攤派、亂發放津補貼、擴大開支范圍和提高開支標準等問題；是否建立和執行資產管理制度，資產核算、處置是否符合規定等。
2．劃分任務、時間和階段。明確了內審自查及抽查工作由我廳相關審計業務處牽頭組織，將36個省級部門單位的內審自查督促檢查和15個省級部門單位(達到了自查單位的42%)的抽查工作任務分解到相關的8個審計業務處(占我廳審計業務處的50%)。具體實施劃分為兩個階段：第一階段，由各部門單位對自身和下屬單位進行全面自查自糾，并將相關情況按照規定時間上報我廳。第二階段，在對上報的自查自糾情況審查的基礎上，進行重點單位的抽審，相關審計業務處按照規定時間提交抽查結果報告，由相關職能處室予以匯總。
二、工作流程和開展情況
將相關設想報請省政府主要領導同意后，我廳決定開展省級部門(單位)預算執行及財務收支情況內審自查及抽查工作。在將其列入全省2009年審計工作計劃的基礎上，我廳召開會議進行動員部署，組織相關部門(單位)進行內審自查。在對各部門(單位)上報的內審自查情況審查的基礎上，我廳進行了重點抽查。為總結經驗，進一步做好今后的內審自查及抽查工作，我廳專門召開會議，通報了自查抽查發現的問題和自查抽查工作組織中存在的問題，選取4個先進單位(占自查單位的11％)進行了經驗交流，對下一步的工作進行了安排部署。
三、主要成效
1、提高了部門預算執行審計的總體性、宏觀性、建設性和效益性。要擴大預算執行審計的覆蓋面，在現有條件下，僅憑審計部門一家的力量難以做到。近幾年，我廳每年直接審計的預算執行單位平均為15個左右，約占省級部門預算單位總數的15%，很難比較全面地反映單位預算執行的總體情況。36個預算單位參與內審自查和抽查工作后，審計的覆蓋面大幅度地提高到了45%左右，是以往的3倍。據自查報告統計，36個部門和單位共查出違規違紀問題金額4.6億元，涉及部門預算編制不規范、少繳預算收入、超預算支出、改變專項資金用途、滯留專項資金、資產不實、賬外資產、違反政府采購制度、往來款項長期掛賬、招待費、會議費、車輛費超標等13類普遍性、常規性的違規違紀問題。這些問題的查處和糾正，達到了規范預算管理和財務核算的目的，有力地促進了財政資金的合理有效使用。
2、促進了內部審計制度的建立和落實。《審計法》第二十九條規定：“被審計單位應當按照國家有關規定建立內部審計制度，內部審計應該接受審計機關的業務指導和監督。”新修訂的《審計法實施條例》第二十六條規定：“依法屬于審計機關審計監督對象的單位，可以根據內部審計工作的需要，參加依法成立的內部審計自律組織。審計機關可以通過內部審計自律組織，加強對內部審計工作的業務指導和監督。”這些法律法規均明確要求被審計單位建立健全內部審計制度，有效地履行內部審計監督職責，審計機關要指導和監督內部審計工作。據自查報告和抽查結果反映，開展內審自查前，有些部門或單位基本沒有建立內審制度。開展了內審自查和抽查工作后，或由單位財務部門擔任，或由紀檢監察部門兼職，或建立內審機構，各部門單位都初步建立或落實了內部審計制度，開展和加強了內部審計工作。
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當前，落實去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板任務，很多領域需要大量資金，盤活“沉睡資金”顯然更為迫切。為何中央一再部署要求，仍有大量資金“趴在賬上”？哪些因素影響財政資金統籌盤活？如何推動專項資金的清理、整合、規范，提高財政資金使用效益？日前，審計署專門召開專題座談會，研討進一步盤活財政存量資金、促進專項資金統籌整合。
財政資金分配“碎片化”：農林水類專項由114個處室管部分領域騙取比例達到37%
審計署副審計長袁野在座談會上談道，當前比較突出的問題是，財政資金在分配上還存在著“散”“小”的問題，使用上還存在比較“亂”的問題。
從這幾年審計結果公告看，目前財政專項資金的分配“碎片化”問題突出，而且特別體現在與民生關系度比較大的項目上。他介紹說，2014年審計機關曾對專項資金的分配渠道進行深入解剖發現，農林水事務類中的66個專項，在分配時中央層級就有9個部門在管， 具體又分散到各部門下屬的50個司局、再分散到114個處。“分配渠道非常散。這塊資金由114個處分配管理，到底有多少個政策方向？”袁野說。
碎片化、部門化、司處化現象在轉移支付分配中也比較突出。袁野介紹說，比如2014年財政部上報轉移支付項目是133個，但是在實際執行中，安排的明細專項是362個。審計抽查了其中343個明細專項，資金分配涉及到43個部門、123個司局、209個處室。資金使用中效率不高。
一些專項不僅使用效率不高，有的在使用中還存在著不安全的問題。比如2013年審計發現，有的專項由于分配的部門多，基層逐級審核上報、信息溝通不夠、審核監管不到位等，弄虛作假問題比較突出。審計重點抽查了林業貸款貼息、成品油價格補助、農機具購置補貼、中央基建投資、縣域金融機構涉農貸款增量獎勵等專項，發現騙取比例達到抽查金額的37%。2014年，審計部門繼續對專項進行審計，重點抽查了關閉小企業中央財政補助專項資金、涉農資金等，發現資金被騙取套取的情況還是不能忽視。
基層整合資金有“三怕”：今年整合，明年就沒了資金要區分基層政府的“制度創新”與“違紀違法”
整合使用財政資金，在實踐中還存在一些難點。袁野在座談會上談道，在審計調研中感到，對于財政資金整合使用，基層有“三怕”：第一怕失去專項支持不敢整合。“錢是按照條條框框來的，按照一個部門一個部門落下來，拿到資金以后可能有多種原因沒有辦法使用，但要調整到其他部門統籌安排，就怕整合出去的資金往往第二年上級就不再安排了，而且這個現象在審計中已經發現了。”袁野說，基層第二個擔心是把資金整合出去，把上級部門得罪了。第三個擔心是，很多資金跟著政策走，有考核目標，地方根據實際對資金進行了整合，但年底考核責任沒完成，影響政績。
審計署在5月17日的審計結果公告解讀中也提到，一些現行制度規章與統籌使用財政存量資金的政策要求沒有及時銜接，涉及專項分配使用的具體制度規定、特別是相關部門有些“專款專用”“打醬油的錢不能買醋”等規定還沒有修訂完善，基層往往難以突破這些規定進行有效整合，造成“不能作為”。
就此，審計署建議要按照簡政放權精神，加快清理修訂影響財政資金統籌使用的制度規定，鼓勵在資金統籌使用中進行制度創新，給予基層政府更多資金統籌自，鼓勵先行先試，大膽探索，切實促進提高財政資金效益。
在審計實踐中，如何把握“制度創新”與“違反專款專用規定”的界限？審計署財政審計司相關負責人在座談會上指出，要做好“三個區分”：把推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級尚無限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素等違法違紀行為區別開；把為推動發展的無意過失，同為謀取私利等違紀違法行為區分開來，審慎做出結論和處理。
專 家 觀 點
沉淀資金成了一些地方政府和部門的既得利益
查出資金閑置問題，基本以整改為主，缺乏有效的問責機制
南京審計大學副校長裴育：利益驅動使得各級政府和政府部門盤活、整合專項資金的積極性比較低，甚至存在抵觸情緒。很多專項會涉及到部門和官員的權力，沉淀的資金已經成為一些地方政府和部門的既得利益。對于專項進行盤活和整合資源，必然會削弱相應的權力，損失既得利益。財政存量資金清理范圍實際上還不夠全面，從這個角度來看，打一個不恰當比方，觸動利益比觸動靈魂還難。
同時，財政專項資金的盤活和整合缺乏有效的約束問責機制。比如，有的地方使用中央專項資金種類繁多，其管理是依靠地方政府，對資金使用難以形成有效約束。對于資金閑置問題，無論是內部檢查還是外部發現的，基本以整改為主，無法形成有效的問責機制。
減少財政專項為什么這么難？
官本位思想作怪，每個部門都要有專項，否則工作就沒法開展了
全國工商聯辦公廳副主任姜建靜：談資金整合之前，首先應該先談減少專項資金。當前專項資金種類特別多，這跟十八屆三中全會提出的市場在資源配置中起決定性作用的精神不符。總理經常說，政府的改革要加大力度。但目前各部門改革還是不到位，尤其有資金分配權的部門，有時候是官本位思想作怪，每個部門都要有專項，沒有的話工作就沒法開展了。這種情況我也接觸過。
諸如民生、教育、科研、醫療、社保等方面，涉及特別貧困的人，涉及到個人的補貼，這些專項是應該有的，但也有其他一些專項沒有設立的必要。所以，我覺得首先應該把已有的專項清理一下。強調利用市場機制，比如社會機構的建立，包括社區醫療點、基層醫療衛生、體育設施等，都可以通過市場運作、通過招標等方式引導社會資金來辦。那些沒必要設立的專項應該清理，清理不掉再整合。
中央財經大學財經研究院院長、審計署特約審計員王雍君： 經常聽說，專項資金數量減少了多少，但其實仔細一看，很多專項還是原來的部門在管，只是把原來部門管理的多項在名稱上合并成一項，但還是按照原來的體制機制在運作。
我的想法是，真正的財政資金整合，應該是由財政部門統籌管理所有的財政轉移支付，其他任何部門是沒有財權的，只有事權。
另外，除了證明必須是中央政府在全國范圍內實施的以外，其他沒有合理性的專項轉移支付，應該通過因素法直接分配到縣。縣及縣以下基層政府為中國70%以上的人口提供了70%以上的公共服務，他們是重心所在。 提前告知縣政府，未來三年從中央政府、上級政府可以拿到多少專項資金，這就能夠大大增強地方政府的統籌規劃能力，也能夠有預見性。現在這項工作做起來非常難，但審計部門可以在審計報告中提出建議。
如何最大限度發揮財政資金使用效益？
合理劃分財權與事權；改革收支掛鉤制度；建立督查和問責機制
南京審計大學副校長裴育：有五方面建議：第一，進一步促進財稅體制完善和改革創新。合理劃分中央和地方以及地方各級政府之間的事權，確定財權事權的匹配，這是有效解決當前我國財政專項資金問題以及其他財政問題的重要途徑。
第二，要進一步促進財政專項資金規范管理和改革創新。可以推動建立專項撥款與資金盤活相銜接的約束機制，對財政專項資金使用進度慢、盤活財政專項資金存量不力的地方減少下一年度的安排，對于結余消化不力的部門相應減少下一年度的預算安排。
第三，進一步促進完善相關法律法規，弱化掛鉤事項預算支出剛性（編者注：掛鉤是指教育、科技、農業等財政支出與財政收支增幅或生產總值掛鉤）。教育、農業、科技支出具有很強的支出剛性，再加上全國一刀切，導致專項資金沉淀中上述掛鉤事項比較高。可以進行三大掛鉤事項改革，探索建立符合各地區實際的三大事項收支新機制，取消全國一刀切的做法，相應可以降低三大事項預算支出剛性，盤活預算資金。
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（2021年修訂）（公開征求意見稿）
第一章 總 則
第一條 為規范技術改造資金項目的管理，特制定本辦法。
第二條 本辦法所稱的技術改造資金項目是指通過南寧市本級現代工業發展安排的技術改造資金，給予補助扶持的工業企業技術改造項目。重大招商引資扶持資金項目根據項目投資協議有關規定進行管理。
第二章 技術改造資金項目安排的原則和條件
第三條 項目安排的原則
（一）項目符合產業政策和行業發展規劃，對南寧市工業發展、產業升級優化以及財源建設有積極推動作用。優先支持：
1.電子信息、先進裝備制造、生物醫藥等我市重點發展產業及其配套項目。
2.高端鋁加工、新能源、新材料、節能環保等戰略性新興產業項目。
3.綠色食品、綠色建材、綠色化工、綠色家居等傳統優勢產業運用先進適用技術和高新技術進行智能化改造、產品升級、“零土地”技改等技術改造項目。
支持重點可結合南寧市委、政府重點工作進行適當調整，具體以申報時的技術改造重點方向和扶持指南為準。
（二）對已享受招商引資相關優惠政策的招商引資企業，在投資合同（協議）約定的投資、產出等考核指標未達當年度要求指標前，不能享受市本級技術改造資金項目政策扶持。同一企業已獲得過技術改造貼息（補助）資金扶持的，原則上須在獲得扶持的項目完成建設并驗收后才能申報下一個項目。
第四條 項目安排的條件
（一）實施項目的企業為在南寧市（含所轄縣）登記注冊、具有獨立核算法人資格并依法納稅、依法經營的工業企業。
（二）企業經營活動正常，企業項目、財務等管理規范，會計信用和納稅信用良好。
（三）項目固定資產投資額符合有關扶持政策的規定，且須納入我市統計部門工業投資統計。
（四）項目經工業主管部門或授權的開發區管委會核準（備案），用地等前期手續完善。
（五）項目的投資進度須達到固定資產投資計劃30%以上。申請補助的項目預計能在申報當年完成項目全部建設內容并投產。
（六）企業須承諾項目投產時間、項目驗收時間以及項目完成固定資產投資、設備投資、驗收當年新增工業產值、稅收等績效考核指標。
（七）歷年曾獲得過技改資金扶持的企業，再申報時必須滿足下列條件之一：
1. 申報年度之前的三年內至少有一年稅收不低于獲扶持項目原預計新增稅收的50%或三年累計增加稅收不低于扶持資金額的1.5倍或三年累計增加稅收地方留成部分不低于扶持資金額。
2.企業上一年度上繳稅金增幅達到或超過10%。
3.獲扶持項目完成原承諾的績效考核指標。
第三章 技術改造資金項目申報
第五條 市工業和信息化局每年提出年度技術改造重點方向和扶持指南，并通過市工業和信息化局門戶網站向社會公開。各縣、城區、開發區經信（發）局會同同級財局部門根據年度技術改造重點方向和扶持指南，組織本轄區企業符合條件的技術改造項目申報，并于規定時間前聯合行文蓋章報市工業和信息化局和市財政局。
企業需提交以下材料（僅提交PDF電子文檔，掃描件需加蓋項目單位公章，按順序排版）:
（一）項目承擔單位營業執照。
（二）項目申請報告。
（三）各縣（區）、開發區經信（發）局或授權的開發區管委會出具的項目核準（備案）文件。
（四）項目環評批復文件或相關證明。
（五）項目節能審查文件或相關證明。
（六）經會計師事務所審計的上年度會計報表及稅務部門出具的年度完稅證明。
（七）項目設備投資額相關憑證（以發票、支付憑證或項目專項審計報告為準。）。其中，提供發票、支付憑證的須自列清單、排序編號；提供項目專項審計報告的須附有設備投入清單。項目設備投資有效憑證的總額將作為計算項目補助的依據。
（八）項目單位對所提供材料真實性負責、如有虛假將承擔法律責任的聲明。
（九）曾經獲得技改資金扶持的企業，須提供第四條第（七）點要求的證明材料。
（十）其他需提供的資料。
第六條 縣、城區、開發區經信（發）局會同同級財政局對企業申報材料進行初審，匯總《南寧市技術改造資金項目計劃申報表》（附件1）并出具推薦意見，與企業申報材料一并報市工業和信息化局和市財政局（附PDF電子文檔）。
第七條 市工業和信息化局會同市財政局對申請技術改造資金項目進行初審，對符合申報條件的項目匯總提出初審名單。初審采取材料審查、實地核查等方式進行。
第四章 技術改造資金項目評審
第八條 市工業和信息化局采取政府購買服務的方式委托第三方咨詢服務機構組織專家組對初審通過的項目進行專家評審。
第九條 專家組的專家由第三方咨詢服務機構負責聘請，專家應包括技術或行業管理、項目管理、財務管理等方面專家，第三方咨詢服務機構選取專家應遵循以下原則：
（一）具有較高的業務素質和良好的職業道德，能做到廉潔自律、遵紀守法、堅持原則、客觀公正，自愿參加評審工作，在評審過程中接受相關部門的監督管理。
（二）具有高級（副高及以上）職稱或同等專業水平，了解國家、自治區產業政策，熟悉相關政策法規，精通專業業務并在所屬行業或專業中具有較豐富的實踐經驗和一定影響力。
（三）未涉及參評項目、企業相關工作，未與參評項目、企業有利益關聯；
（四）身體健康，能履行現場踏勘等工作職責。
（五）沒有違紀違法等不良記錄。
第十條 技術改造資金項目評審專家組由技術或行業管理、項目管理、財務管理等方面專家組成：
（一）專家組成員人數為5人以上單數，其中，有關技術或行業管理專家不得少于3人，財務管理專家不得少于1人。
（二）專家組組長應當具有較深的理論水平、豐富的實踐經驗、較高的行業威望和較強的組織協調和理解表達能力，能夠從全局角度對評審項目進行把握。
（三）專家組全體成員中在職專家比例不應低于五分之三，在評審過程中除特殊情況外不得更換專家。
（四）可根據當年申報項目的數量和行業分布等實際情況合理采用分組評審的方式進行專家評審。
（五）同組專家工作單位不得有重復（含下層機構）。
第十一條 技術改造資金項目評審以召開評審會方式進行。評審會由評審專家組成員獨立實施。評審專家組成員推薦專家組組長，由專家組組長主持評審會。
第十二條 專家組根據評定標準（附件5）進行評議、打分，對項目是否符合扶持條件提出明確的專家意見建議。取各專家平均分作為項目評審分數，項目評審分數低于60分不得列入市技術改造資金項目計劃。第三方咨詢服務機構負責收集匯總后專家評審結果向南寧市工業和信息化局和南寧市財政局反饋。
第十三條 南寧市工業和信息化局在征求稅務、自然資源、生態環境、市場監管等相關部門意見后，依據專家評分、專家意見、部門意見以及當年工業發展資金預算等綜合提出具體項目安排建議計劃，并通過市工業和信息化局門戶網站向社會公示，接受社會監督，涉及保密要求的除外。如公示期間有反饋意見，由市工業和信息化局會同市財政局進行復核，對復核不符合條件的項目進行調整。對符合條件的項目由市工業和信息化局會同市財政局聯合行文報市人民政府審定后下達技術改造資金項目計劃。
第十四條 列入技術改造資金項目計劃的項目承擔單位須與市工業和信息化局、市財政局簽定項目績效考核責任狀。
第五章 項目實施管理
第十五條 項目應按照批準的專項資金項目扶持計劃組織實施，不得擅自變更項目單位、建設內容、投資以及專項資金扶持方式。因市場變化等原因確需調整，項目單位應及時按原申報流程提出調整申請，原則上只允許調整一次。對固定資產投資減少額不超過計劃固定資產總投資20%的建設內容調整，由項目單位報請項目所在的縣、城區、開發區經信（發）局和財政局調整，并報市工業和信息化局、財政局備案。上述范圍外的項目調整，由項目所在的縣、城區、開發區經信（發）局聯合同級財政局提出調整申請，市工業和信息化局會同市財政局研究后予以批復。項目調整等原因需收回的專項資金由各縣、城區、開發區財政局負責收回，并退回市本級財政統籌安排，各縣、城區、開發區經信（發）局配合。
第十六條 各縣、區、開發區經信（發）局、財政局應按照屬地原則負責本地區項目實施跟蹤和監督管理工作，并于每年12月底將本轄區技改扶持資金項目進度、資金撥付情況、存在問題等書面報告市工業和信息化局、財政局。
第十七條 項目單位在申報專項資金項目時，應按規定設置可量化、可衡量的績效目標，目標內容包括完成投資、形成效益等。各縣、城區、開發區經信（發）局、財政局要加強對項目績效目標的審核。未按規定編制項目績效目標的項目原則上不予受理。審核后的績效目標隨同項目計劃一并下達。項目績效指標完成情況作為企業下一次申報項目的重要考核指標。
第六章 項目驗收
第十八條 技術改造資金項目由各縣、城區、開發區經信（發）局會同當地財政局按屬地管理原則進行項目驗收。經市本級撥付資金的市屬企業項目由市工業和信息化局會同市財政局組織驗收。項目原則上在建成投產后6個月內進行驗收。項目驗收主要內容包括：項目是否按批準內容組織實施、項目績效指標是否達到設定目標、財政資金是否按規定使用等。對固定資產投資未能完成計劃80%及以上或績效考核指標未完成的，按照完成情況最差的績效考核指標的相應比例調減扶持資金，并由項目所在縣、城區、開發區經信（發）局會同當地財政局提出意見報市工業和信息化局和市財政局核定。對未能通過驗收的項目，取消資金扶持計劃并收回扶持資金。
第十九條 項目驗收條件
（一）已完成項目批準文件所列的各項建設內容，其中固定資產投資完成計劃的70%及以上，并能滿足生產使用要求；
（二）主要工藝設備和配套設施經聯動負荷試車合格，能夠生產出符合設計文件規定的產品，穩定試運行一定時間；
（三）編制完成項目財務決算，經審計部門或有相應資質的會計師事務所審核并出具項目審計報告。審計報告須對以下內容進行審計：項目建設內容完成情況、項目固定資產投資及設備投資完成情況、項目績效指標完成情況等。
第二十條 項目驗收依據
（一）項目核準（備案）文件、技術改造資金項目計劃、項目調整批準文件等。
（二）項目績效考核責任狀。
第二十一條 項目承擔單位應編制《南寧市重點技術改造財政資金項目驗收申請報告書》（附件5），向項目所在縣、區、開發區經信（發）局提出驗收申請。
第二十二條 對符合驗收條件的項目，由有關縣、區、開發區經信（發）局會同同級財政局負責組織驗收。驗收采取組成驗收組驗收的方式進行，驗收組由技術或行業管理、項目管理、財務管理等方面專家組成。
第二十三條 對通過驗收的項目，有關縣、區、開發區經信（發）局給項目承擔單位出具項目驗收批準文件（附件6：關于××××項目通過驗收的通知）。
第二十四條 項目完成驗收后20個工作日內，項目承擔單位填寫《南寧市重點技術改造項目財政資金申請表》（附件7）一式四份，同時將以下項目驗收報備材料按順序裝訂成冊（復印件需蓋企業公章），并掃描PDF電子文檔，《南寧市重點技術改造項目財政資金申請表》、項目驗收報備紙質材料和PDF電子版送市工業和信息化局報備，并辦理技改扶持資金的撥付。技改扶持資金采取驗收后一次性撥付方式撥付。
項目驗收報備材料：
（一）南寧市重點技術改造財政資金項目驗收申請報告書及其附件。
（二）項目績效考核指標責任狀。
（三）項目驗收批準文件及其附件。
第二十五條 對未通過驗收的項目，項目承擔單位應在六個月內完成整改，并申請復驗。對復驗未能通過驗收的，取消資金扶持計劃并收回扶持資金。
第二十六條 項目未能按承諾時間建成或按承諾時間驗收的，應向市工業和信息化局和財政局報告說明情況，無合理理由在規定期限內未建成或未報請驗收的，取消資金扶持計劃并收回扶持資金，五年內暫停該項目承擔單位申請國家、自治區和南寧市企業技術改造財政資金資格。
第七章 附 則
第二十七條 本辦法由市工業和信息化局負責解釋。
第二十八條 本辦法自2021年7月1日起施行，執行期限至2025年12月31日。《南寧市工業和信息化局員會關于印發<南寧市技術改造資金項目管理辦法>的通知》（南工信規〔2018〕2號）同時廢止。
附件：1.南寧市技術改造資金項目計劃申報表
2.南寧市技術改造項目專家評審評分及意見表（提綱）
3.南寧市技術改造資金項目驗收申請報告書
4.關于××××項目通過驗收的通知（參考格式）
5.南寧市重點技術改造項目財政資金申請表
附件1
南寧市技術改造資金項目計劃申報表
填報單位：（蓋章） 單位：萬元
序號
單位
名稱
項目
名稱
項目備案/核準文號或代碼
建設性質
項目建設內容（含土地、廠房、設備、產品、產能等）
項目申報類型
屬于高新技術企業或瞪羚企業
項目起止時間
項目投資
項目承諾完成經濟指標
申報年度前已完成固定資產投資
申報當年預計完成固定資產投資
項目達產后企業預計年度效益
項目進展情況
項目承諾投產時間
企業近兩年產值及納稅情況
屬地
企業聯系人姓名、電話
備注
總投資
固定資產投資
設備投資
承諾驗收年度產值
承諾驗收年度納稅
產值
利潤
稅金
附件2
南寧市技術改造項目專家評審評分及意見表
（提綱）
項目信息
企業名稱
項目名稱
項目評分
序號
評審內容
評價標準
評分
1
項目所屬產業類型情況（10分）
屬于電子信息、先進裝備制造、生物醫藥、高端鋁加工、新能源、新材料、節能環保、綠色食品、綠色建材、綠色化工、綠色家居等產業或其配套項目8-10分；其他產業項目根據其帶動經濟發展情況8分以下；屬限制類產業0分。
2
項目符合申報條件情況（10分）
項目是否屬于技改項目、招商項目招商指標是否全部完成、項目承擔單位是否上規入統、項目申報時固定資產投資是否達到30%以上、項目年內是否能完成投產等基本條件，符合要求條件8-10分，部分存在問題可以修正8分以下，任一條件完全不符合的0分。
3
項目材料齊全情況（10分）
按要求提交全部材料8-10分；必要材料暫缺、但是能補充的8分以下；必要材料無法提交的0分。如不是必要材料缺項不扣分（如零土地技改項目沒有提供土地證或土地出讓合同）；
4
項目材料與實際內容相符情況（10分）
1.材料與申報內容相符8-10分；
2.材料與申報內容部分存在問題，企業可以補充完善且提供相關佐證材料8分以下；
3.材料與申報內容有嚴重出入，企業不了解情況或無法提供相關佐證材料0分。
5
項目在庫總投資情況（15分）
1.項目在庫總投資≥5000萬以上（14-15分）；
2.項目在庫總投資≥1000萬且＜5000萬（5-13分）；
3.項目在庫總投資＜1000萬元（5分以下）。
6
申報當年在庫投資情況（15分）
1.項目申報當年在庫投資≥3000萬以上（14-15分）；
2.項目申報當年在庫投資≥1000萬且＜3000萬（5-13分）；
3.項目申報當年在庫投資＜1000萬元（5分以下）。
7
項目承擔單位產值情況（15分）
1.驗收承諾產值增長幅度≥20%（2-15分）；
2.驗收承諾產值增長幅度≥10%且＜20%（7-11分）；
3.驗收承諾產值增長＜10%（7分以下）。
8
項目承擔單位納稅情況（15分）
1.上一年及驗收承諾稅收均高于補助金額（12-15分）；
2.上一年稅收低于、但驗收承諾稅收不低于補助金額（7-11分）；
3.上一年或驗收承諾稅收低于預計補助金額（7分以下）。
附1
區域差異化項目（加分項）
隆安縣、馬山縣、上林縣項目加5分。
附2
雙百雙新、千企技改（加分項）
列入自治區雙百雙新產業項目加5分，列入自治區千企技改工程計劃加5分。
合 計
專家評審意見（提綱）
____年__月__日，受南寧市工業和信息化局委托， （第三方咨詢服務機構）組織專家組對（企業及項目名稱）進行專家評審，經過質詢和討論，形成意見如下：
1.項目是否符合國家產業政策，符合自治區、南寧市工業發展規劃，對產業結構調整、帶動行業發展有何積極作用。
2.項目實施與申報內容是否相符情況，項目材料是否齊全。
3.項目實施進度如何，是否符合預期，能否在年內投產。
4.經核實發票/支付憑證/項目專項審計報告，項目有效設備投資為____萬元；經核實相關材料，項目承擔單位完成年度稅收為____萬元。
5.本項目設置經濟效益指標（產值、稅收）是否合理。
6.其他情況說明。
專家組經集體評議，推薦（或不推薦）該項目列入市本級技術改造資金項目計劃（如不推薦請詳細說明理由）。
（以上僅供參考，專家組可根據實際調研情況調整）
職務
專家姓名
專家職稱
單位
簽字
組長
組員
組員
組員
組員
（請雙面打印）
附件3
南寧市技術改造資金項目
驗收申請報告書
項目承擔單位：_________________(蓋章）
項目名稱：______________________
項目承擔單位法人代表：______________
項目負責人：_________職務：_____________
聯系電話：_________
報告日期： 年 月 日
一、項目承擔企業的基本情況
項目承擔單位基本情況介紹，項目實施前后企業規模、生產裝備水平、項目建設前一年至驗收當年生產經營情況等。
二、項目實施的依據
項目建設必要性、實施意義，項目相關批復文件，財政資金項目計劃下達文件。
三、項目建設的主要內容
項目批準及實際實施的主要內容、產品綱領、規模，實施過程中有變更的，要說明變更原因、變更內容和批準機關。
四、項目實施情況
項目計劃總投資、資金來源以及完成投資情況；財政扶持資金到位、使用以及財務管理情況；項目工程招標投標情況；設備、土建、公用設施、安裝工程完成情況及單項驗收情況；環保、消防、勞動安全衛生設施“三同時”情況；技術文件歸檔情況；投資節約或超支情況及原因分析。
五、項目技術經濟效益情況
產品升級換代及新產品開況，項目實施前后產品新增生產能力或企業生產綱領的變化情況，產品質量、技術水平變化情況，新工藝、新設備、新材料推廣應用情況，項目實施前后的企業經濟效益，項目完成后的環保、社會效益。
六、項目績效指標完成情況
七、項目實施的經驗、存在問題和改進措施等
篇10
關鍵詞：產權屬性 多元化 系統性風險
出資主體結構和性質決定一所大學的基本體制特征和治理結構，而學校財務運行體制，則必須與其組織屬性、治理結構相對應，但在此方面，我國通過市場籌資舉辦的新興大學存在著嚴重不對稱問題。
一、分權體制功能缺陷
2000年以后借國家擴招政策采用市場模式舉辦的多數高校，其財權體制基本按兩種模式運行，一種模式與傳統公辦高校大體相近，即財權統一在校一級掌管，實行的是一級預算管理;另一種模式是為調動二級學院運行效率，實行校、院二級預算管理。
第一種模式是“集權體制”。這種模式過分強調校級領導對資金使用的統籌權力，在資金使用重大決定問題上，由于決策程序民主程度不夠，常出現忽視財務管理科學規律和法制問題，同時由于資金分配權與資金使用需求效果信息不對稱，導致資金使用效率低下。第二種模式是分權體制，這種模式主要是為了通過下放財權，讓資金能有更好的使用效果，但其在實踐中產生的問題更為嚴重。為追求對財權的絕對掌控，二級教學預算單位借教改等各種名義，不斷要求財務管理部門為“改革”放權，甚至要求改組財務機構為核算單位，或撤掉財務一級管理機構職能，管理層級下移。各種要求的實質，就是要財務部門“不斷松弛正常的財務管理制度管控”，以為各單位提供資金使用上的“便利”。
二、監審缺位問題
2000年以后借擴招政策興起的相當一部分大學，并無出資主體，辦學資金由省級以下地方政府間接幫助完成（政府出地做抵押，由學校向銀行做長期貸款，再由學校以每年學費收入逐年還清貸款）。這類學校，按產權關系的性質，政府仍可被視為學校產權關系的所有者，但問題是，按現行制度和國家對大學管理體系的設置，這類大學由于并非國家財政投入舉辦，國家無法進行財務及資產直接監管。對于這類大學，相關政府部門對其資金、資產運行合法合規情況，既不進行定期的專項審計，也不進行任何形式的資產核驗。大學管理者形式上獨立行使法人權力，實質上并不承擔受托職責，既不進行成本核算，也不進行損益評價，國有資產的使用長期處在失管失控狀態。
三、法人性質問題
財務理論體系的形成基礎，是以公司法人為對象的，財務管理科學的一面是體現在經濟組織法人中的，而我國舉辦資金即使是市場自籌、非財政資金出資的獨立學院，也是以事業法人性質注冊并按事業體制編制基礎財務報表及處理賬務，致使科學管理無法得到實際應用。以針對企業形式運作資金管理中最重要的現值分析理論為例，該理論的主要功能是以貨幣時間價值概念為基礎，對企業的各類出資、籌資活動產生的現金流量進行貼現分析，而這是評價投入資金規模較大項目加入貨幣時間價值后的損益程度、資金使用效果的基本要求。現值分析是所有涉及大額資金決策的必需程序，但在事業機構體制下的新辦大學，不僅沒有現金流量管理的概念，更沒有做現值分析的財務數據基礎和管理能力。即使財務部門負責人有現金流量管理概念，但限于財務基礎資料的完整性、報表編制方法和人力專業水平，也無法做出符合要求的現金流量表，對籌資項目的現值分析更是無從談起。
教育部將所有非財政出資發起的大學都歸入獨立學院管理序列。劃歸獨立學院的院校，在國稅系統注冊的納稅人性質與企業相同，按損益表利潤征收的所得稅征收方法與企業一樣，而學校的基本賬目系統設置，第一由于學校是按事業法人注冊，第二由于學校沒有私人出資成分，第三我國目前賬目系統也僅有事業單位、企業單位兩種形式可參照，所以這類雖然沒有財政資金投入但完全是公辦的大學只能參照事業單位會計核算方式處理賬目，在公辦體制下，學校固定資產并不計提折舊，這使得學校損益表上每年虛現巨額利潤，而國稅系統收稅只參照第三方的稅務審計報告，稅務審計報告也只能照章核算列支。
四、財務核算方法依據問題
為快速提升高等教育入學率而大批催生的新建大學，多數學校籌建資金采用的是市場化方式，不僅籌建資金使用是有償的，沒有任何財政資金的投入，學校年度運行也無財政資金支持。這類高校的形成，本質上與由財政資金出資形成、并由財政資金支撐其日常運行的公辦大學完全不同。
這類高校，參照國外教育發達國家經驗，以教育產業運行方式設計其治理結構與財務管理體制，會更有利于這類高校生存和發展。如果仍按公辦大學設置財務管理體制，其低下的資金資源配置能力，使其很難維持正常生存和發展。但問題是，這類新建高校的財務核算方法基本上還是沿用《事業單位會計制度》《高等學校會計制度》等針對國有財政資金單一出資主體的公辦大學而出臺的制度。這些用于約束統一由財政資金舉辦的公辦院校財務管理正常運行的基礎制度，其規范內容與目前按市場模式舉辦的新建大學財務運行客觀要求偏差巨大。一方面，這類新建高校建校經費基本上都是以負債方式有償使用，預算年度收入項結構與上述幾個制度無法對接;另一方面，隨著辦學規模的擴大、學科群設置升級的需要，學校辦學經費在某些支出大項上經常出現缺口，為填補預算缺口，向金融機構負債融資、利用融資租賃等金融工具成為一些學校財務日常運行的重要方法。這些活動，從管理效率角度來講，要求收支責任完全自負的新建大學必須按經濟組織財務核算方式運行。但實際上，由于缺乏更實用的財務核算制度可參照，目前只能沿用十幾年前形成的傳統公辦高校過時的核算模式，導致無法反映多數重大經濟活動的原貌。
五、解決及規避系統性風險的基本思路
（一）建立問責制以解決分權體制功能缺陷
分權體制功能缺陷的主要問題一是分權不當，二是責權不對等，三是由于分權責任不清，相關領導對資金使用效果重視程度不夠。由于種種原因，本文分析的產權屬性復雜、在國家擴招后建立的這類院校，多數主要教學機構領導任職期屆異常，一任多屆、十幾年的時間，類比公辦大學正常履職期屆及年齡標準超屆超齡嚴重，這在客觀上更加重了責權不對等產生的不負責任的意識。分權不當問題比較容易解決，關鍵是后兩個問題，解決后兩個問題的主要手段是建立對各二級學院及職能部門主管領導追查經濟責任的年度審計及任職、離職經濟責任考核基礎制度。財務風險實質上是經濟責任風險，通過建立強制性責任制，使實行預算比例分配制的院長們承擔起在任內與權力相對應的經濟責任，這可使大學掌管資金使用的各級領導承擔起財務風險控制的職責，起到預先防范風險發生的效果，特別是通過設定相應條款建立嚴厲的失職處罰機制，可大大減少因缺乏風險意識或基于超齡長期任職風險累積過重的管理高風險問題。
解決分權機制功能缺陷的另一有效機制是建立各級財務負責人問責制。問責的責任條款設定及問責評議機制的明細和具體，是保障該項控制管理風險不流于形式的基礎，問責的核心主要應是指向那些獨立編制預算且經費包干使用的教學單位和資金支出額較大、容易出現尋租問題的負責基建、后勤、采購的部門負責人。領導問責體系分層級，具體可分為校級、二級學院與職能部門財務主管領導等幾個層次，其責任條款可貫穿財務管理工作的各個環節。此外，問責制建立的一個重要環節，就是被問責的領導必須在行權期開始前簽訂問責條款清晰、具有法律約束效應的財務管理責任書。問責制必須針對經費包干使用的教學單位正職負責人，其中主要辦法，包括公示財務預決算責任制（包括公示內容詳細度按標準審計要求）、年度預算主要支出項目專項明細支出公示、三公經費明細支出公示、教學單位重大支出項目支出接受全體教師聆訊、大額專項支出效果評價的責任制等，按照權責對等的原則建立起并非流于形式的、有針對性的問責制。
（二）改善財務管理權力設置體系
在大學組織內部改善財務管理權力設置體系，是可以在一定程度上解決由法人治理結構性質問題產生的財務管理風險的。高校財務管理體制核心的部分，體現在其權力組織設計的理念和結構上。大學財務管理體制設計的出發點，控制運行風險的要求是排在第一位的，管理風險控制的核心機理，就是分權牽制，即各權力體要相互牽制，最基本的，是決策權與執行權要分離。
（三）改變管理程序及改變財務人力資源配置問題
出資按市場模式舉辦的多數高校，其財務系統工作程序設置及人員配置并未按教育經營市場化的高要求設計和配置。在此條件下籌辦的高校，財務運行工作內容簡單，財務核算要求很低，這導致多數大學對財務部門人員的配置要求很低，特別是一些管理不成熟的新建大學，財務部門不過是個資金收支和經費報銷的部門。由于運行游離在國家管控成熟的幾個領域之外，財務部門人員設置質量更是得不到保障。
此外，人員配置無法保證財務機構正常設崗管理的需要，出現一人多崗，需要相互牽制的工作集于一人之手，許多資金支出項目的事前審核、事中復核、事后再復核程序無法落實，財務管理部門因人力資源和設崗的局限，無法對預算執行機構實施真正的監督和控制，財務科學機理自身運行程序起到的管控效力人為削弱。
有鑒于此，為滿足管理流程完整的設置，學校在配置財務管理機構人員上必須滿足設崗的基本要求。在此前提下，財務部門必須按處置業務風險管控的基本要求設計管理流程，在科學流程下，才能保證流程中管理節點設置的完整性，從而滿足財務管理以控制風險為首要的要求。
