節約集約用地范文

導語：如何才能寫好一篇節約集約用地，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

我國人多地少，耕地資源稀缺，當前又正處于工業化、城鎮化快速發展時期，建設用地供需矛盾十分突出。切實保護耕地，大力促進節約集約用地，走出一條建設占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子，是關系民族生存根基和國家長遠利益的大計，是全面貫徹落實科學發展觀的具體要求，是我國必須長期堅持的一條根本方針。現就有關問題通知如下:

一、按照節約集約用地原則，審查調整各類相關規劃和用地標準

（一）強化土地利用總體規劃的整體控制作用。各類與土地利用相關的規劃要與土地利用總體規劃相銜接，所確定的建設用地規模必須符合土地利用總體規劃的安排，年度用地安排也必須控制在土地利用年度計劃之內。不符合土地利用總體規劃和年度計劃安排的，必須及時調整和修改，核減用地規模。

（二）切實加強重大基礎設施和基礎產業的科學規劃。要按照合理布局、經濟可行、控制時序的原則，統籌協調各類交通、能源、水利等基礎設施和基礎產業建設規劃，避免盲目投資、過度超前和低水平重復建設浪費土地資源。

（三）從嚴控制城市用地規模。城市規劃要按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，科學確定城市定位、功能目標和發展規模，增強城市綜合承載能力。要按照節約集約用地的要求，加快城市規劃相關技術標準的制定和修訂。盡快出臺新修訂的人均用地、用地結構等城市規劃控制標準，合理確定各項建設建筑密度、容積率、綠地率，嚴格按國家標準進行各項市政基礎設施和生態綠化建設。嚴禁規劃建設脫離實際需要的寬馬路、大廣場和綠化帶。

（四）嚴格土地使用標準。要健全各類建設用地標準體系，抓緊編制公共設施和公益事業建設用地標準。要按照節約集約用地的原則，在滿足功能和安全要求的前提下，重新審改現有各類工程項目建設用地標準。凡與土地使用標準不一致的建設標準和設計規范，要及時修訂。要采取先進節地技術、降低路基高度、提高橋隧比例等措施，降低公路、鐵路等基礎設施工程用地和取棄土用地標準。建設項目設計、施工和建設用地審批必須嚴格執行用地標準，對超標準用地的，要核減用地面積。今后，各地區、各部門不得開展涉及用地標準并有悖于節約集約用地原則的達標評比活動，已經部署開展的相關活動要堅決停下來。

二、充分利用現有建設用地，大力提高建設用地利用效率

（五）開展建設用地普查評價。各地要在第二次土地調查的基礎上，認真組織開展建設用地普查評價，對現有建設用地的開發利用和投入產出情況做出評估，并按照法律法規和政策規定，處理好建設用地開發利用中存在的問題。今后各項建設要優先開發利用空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地，努力提高建設用地利用效率。

（六）嚴格執行閑置土地處置政策。土地閑置滿兩年、依法應當無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用；不符合法定收回條件的，也應采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等途徑及時處置、充分利用。土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價款的20%征收土地閑置費。對閑置土地特別是閑置房地產用地要征繳增值地價，國土資源部要會同有關部門抓緊研究制訂具體辦法。20**年6月底前，各省、自治區、直轄市人民政府要將閑置土地清理處置情況向國務院做出專題報告。

（七）積極引導使用未利用地和廢棄地。國土資源部門要對適宜開發的未利用地做出規劃，引導和鼓勵將適宜建設的未利用地開發成建設用地。積極復墾利用廢棄地，對因單位撤銷、遷移等原因停止使用，以及經核準報廢的公路、鐵路、機場、礦場等使用的原劃撥土地，應依法及時收回，重新安排使用；除可以繼續劃撥使用的以外，經依法批準由原土地使用者自行開發的，按市場價補繳土地價款。今后，要嚴格落實被損毀土地的復墾責任，在批準建設用地或發放采礦權許可證時，責任單位應依法及時足額繳納土地復墾費。

（八）鼓勵開發利用地上地下空間。對現有工業用地，在符合規劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價款；對新增工業用地，要進一步提高工業用地控制指標，廠房建筑面積高于容積率控制指標的部分，不再增收土地價款。財政、稅務部門要嚴格落實和完善鼓勵節約集約用地的稅收政策。國土資源部要會同有關部門，依照《中華人民共和國物權法》的有關規定，抓緊研究制訂土地空間權利設定和登記的具體辦法。

（九）鼓勵開發區提高土地利用效率。國土資源部要研究建立土地利用狀況、用地效益和土地管理績效等評價指標體系，加快開發區土地節約集約利用評估工作。凡土地利用評估達到要求并通過國家審核公告的開發區，確需擴區的，可以申請整合依法依規設立的開發區，或者利用符合規劃的現有建設用地擴區。對符合“布局集中、產業集聚、用地集約”要求的國家級開發區，優先安排建設用地指標。

三、充分發揮市場配置土地資源基礎性作用，健全節約集約用地長效機制

（十）深入推進土地有償使用制度改革。國土資源部要嚴格限定劃撥用地范圍，及時調整劃撥用地目錄。今后除軍事、社會保障性住房和特殊用地等可以繼續以劃撥方式取得土地外，對國家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施（產業）、城市基礎設施以及各類社會事業用地要積極探索實行有償使用，對其中的經營性用地先行實行有償使用。其他建設用地應嚴格實行市場配置，有償使用。要加強建設用地稅收征管，抓緊研究各類建設用地的財稅政策。

（十一）完善建設用地儲備制度。儲備建設用地必須符合規劃、計劃，并將現有未利用的建設用地優先納入儲備。儲備土地出讓前，應當處理好土地的產權、安置補償等法律經濟關系，完成必要的前期開發，縮短開發周期，防止形成新的閑置土地。土地前期開發要引入市場機制，按照有關規定，通過公開招標方式選擇實施單位。經過前期開發的土地，依法由市、縣人民政府國土資源部門統一組織出讓。

（十二）合理確定出讓土地的宗地規模。土地出讓前要制訂控制性詳細規劃和土地供應方案，明確容積率、綠地率和建筑密度等規劃條件。規劃條件一經確定，不得擅自調整。合理確定出讓土地的宗地規模，督促及時開發利用，形成有效供給，確保節約集約利用每宗土地。未按合同約定繳清全部土地價款的，不得發放土地證書，也不得按土地價款繳納比例分割發放土地證書。

（十三）嚴格落實工業和經營性用地招標拍賣掛牌出讓制度。工業用地和商業、旅游、娛樂、商品住宅等經營性用地（包括配套的辦公、科研、培訓等用地），以及同一宗土地有兩個以上意向用地者的，都必須實行招標拍賣掛牌等方式公開出讓。國土資源部門要會同發展改革、城市規劃、建設、水利、環保等部門制訂工業用地招標拍賣掛牌出讓計劃，擬定出讓地塊的產業類型、項目建議、規劃條件、環保要求等內容，作為工業用地出讓的前置條件。工業和經營性用地出讓必須以招標拍賣掛牌方式確定土地使用者和土地價格。嚴禁用地者與農村集體經濟組織或個人簽訂協議圈占土地，通過補辦用地手續規避招標拍賣掛牌出讓。

（十四）強化用地合同管理。土地出讓合同和劃撥決定書要嚴格約定建設項目投資額、開竣工時間、規劃條件、價款、違約責任等內容。對非經營性用地改變為經營性用地的，應當約定或明確政府可以收回土地使用權，重新依法出讓。

（十五）優化住宅用地結構。合理安排住宅用地，繼續停止別墅類房地產開發項目的土地供應。供應住宅用地要將最低容積率限制、單位土地面積的住房建設套數和住宅建設套型等規劃條件寫入土地出讓合同或劃撥決定書，確保不低于70%的住宅用地用于廉租房、經濟適用房、限價房和90平方米以下中小套型普通商品房的建設，防止大套型商品房多占土地。

四、強化農村土地管理，穩步推進農村集體建設用地節約集約利用

（十六）高度重視農村集體建設用地的規劃管理。要按照統籌城鄉發展、節約集約用地的原則，指導、督促編制好鄉（鎮）土地利用總體規劃和鎮規劃、鄉規劃、村莊規劃，劃定村鎮發展和撤并復墾范圍。利用農民集體所有土地進行非農建設，必須符合規劃，納入年度計劃，并依法審批。嚴格禁止擅自將農用地轉為建設用地，嚴格禁止“以租代征”將農用地轉為非農業用地。

（十七）鼓勵提高農村建設用地的利用效率。要在堅持尊重農民意愿、保障農民權益的原則下，依法盤活利用農村集體建設用地。按規劃穩妥開展農村集體建設用地整理，改善農民生產生活條件。農民住宅建設要符合鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃，住宅建設用地要先行安排利用村內空閑地、閑置宅基地。對村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑住宅的，當地政府可給予獎勵或補助。

（十八）嚴格執行農村一戶一宅政策。各地要結合本地實際完善人均住宅面積等相關標準，控制農民超用地標準建房，逐步清理歷史遺留的一戶多宅問題，堅決防止產生超面積占用宅基地和新的一戶多宅現象。

五、加強監督檢查，全面落實節約集約用地責任

（十九）建立健全土地市場動態監測制度。要對土地出讓合同、劃撥決定書的執行實施全程監管，及時向社會公開供地計劃、結果及實際開發利用情況等動態信息。國土資源部門要對土地供應和開發利用情況進行定期評價分析，研究完善加強土地調控、促進節約集約用地的政策措施。

（二十）完善建設項目竣工驗收制度。要將建設項目依法用地和履行土地出讓合同、劃撥決定書的情況，作為建設項目竣工驗收的一項內容。沒有國土資源部門的檢查核驗意見，或者檢查核驗不合格的，不得通過竣工驗收。

（二十一）加強各類土地變化狀況的監測。運用遙感等現代技術手段，做好年度土地變更調查，建立土地利用現狀數據庫，全面掌握各類土地變化狀況。國家每年選擇若干個省級行政區，進行全行政區域的土地利用狀況監測。重點監測各地新增建設用地、耕地減少和違法用地等情況，監測結果要向社會公開。

（二十二）加強對節約集約用地工作的監管。國土資源部要會同監察部等有關部門持續開展用地情況的執法檢查，重點查處嚴重破壞、浪費、閑置土地資源的違法違規案件，依法依紀追究有關人員的責任。要將企業違法用地、閑置土地等信息納入有關部門信用信息基礎數據庫。金融機構對房地產項目超過土地出讓合同約定的動工開發日期滿一年，完成土地開發面積不足1/3或投資不足1/4的企業，應審慎貸款和核準融資，從嚴控制展期貸款或滾動授信；對違法用地項目不得提供貸款和上市融資，違規提供貸款和核準融資的，要追究相關責任人的責任。

篇2

關鍵詞 ：建設用地 節約 集約 利用 技術 管理

1. 在技術層面上

一種良好用地管理辦法，必須要有相適應的制度和可操作性的規程做保證。

研究節約與集約利用土地，根本的問題就是要應用規劃的手段，從科學發展觀的高度，去用心捕捉能帶動城市擴張，又能規范農村建設用地的基本措施。把土地的開發強度與產出率作為一個因子，擴大研究成果，滿足建設用地市場需求，有序實現集約。

1.1 堅持從規劃入手，提高規劃的功能和作用，力求規劃的科學性、嚴謹性和實用性，注重規劃的前瞻性

土地利用規劃是一個完整、長期的系統工程，完善土地利用規劃體系是科學利用土地的前提，它是由不同類型、不同層次和不同時序的規劃所構成的交互網絡系統。要建立健全逐級控制、分工明確、重點突出、銜接統一的規劃體系，必須強化省土地利用總體規劃的戰略性和政策性，提高地（市）級以下土地利用規劃的針對性和可操作性。

1.2 從產出入手，堅持土地利用的開發強度與產出率掛鉤

土地是不能再生的稀缺資源，土地的開發利用不加以控制，沒有一個定量的經濟標準，不僅是浪費資源，嚴重的說是通過毀滅資源。實施土地的綜合利用，必須把開發強度與產出率一并加以研究，力求低開發實現高產出。特別是工業項目的開發，不少地方圈地現象嚴重，幾百畝的用地僅見一層的廠房，建筑密度不到25%，年產值也聊聊無幾，給國家提供的稅收也很少，這樣的開發必須限制，考察土地利用是否集約、節約用地產出率是個基本要求，工業用地是這樣，房地產開發用地，第三產業用地、城市用地和農村用地都必須堅持以產出率為基礎，鼓勵支持高產出的用地項目，以滿足飛速發展的經濟建設的用地需求，做到用地節約、產出集約。

1.3 要從標準入手，城鄉規劃要把用地標準作為土地利用的強制性內容加以控制

要建立健全科學合理的客觀和微觀用地指標控制體系。宏觀方面，城鄉總人均用地、城鎮人均用地及農村居民點人均用地分別控制著城鄉建設用地總量，城鎮用地規模和農村居民點用地規模，實現對城鄉建設用地總量的控制要求，合理制定各項人均用地控制指標;微觀方面，抓緊各項工程項目建設用地指標的制定和修改工作，優先開展城市基礎設施項目，教育和公共文化體育衛生基礎設施項目建設用地指標的編制工作，重點做好城市、集鎮和村莊內部各項建設用地指標以及城市規劃區范圍內道路等市政工程建設用地指標的編制工作，其中要特別嚴格把關控制農村宅基地標準，各工業園區、開發建設用地指標、居住區用地指標及其環境生態相關建設用地指標。

1.4 從空間入手，加大土地利用的節約、集約程度

城鄉用地空間的整合，不僅僅是城鄉兩種地域景觀的物質空間整合，它還是包括經濟空間、社會空間和生態空間的整合。因此，城鄉空間規劃不再是單純意義上的用地空間規劃，應該是土地、經濟、社會和生態規劃的結合和統一。需要國土、規劃、計劃、經濟、環保等多個部門相互配合、建立橫向聯系機制，避免各自為政，相互制約。然而要實現土地利用的節約與集約，還必須從建筑物用地的縱向來考慮土地利用的空間布局。即開發土地上下空間布局的利用：一要堅持節地升空，出讓土地時就要科學提出容積率的標準，讓更多的建筑物升向空中，減少土地資源的浪費;二要節空伸地。空中的資源得到有效利用僅是節地的一個方面，同時要考慮向地下要資源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，開辟地下建筑空間，更多地滿足建筑的配套需求。

2. 管理層面上

管理是一種制度與行為的統一體。城鄉建設對用地的需求，必須把兩者有機結合起來。特別是在當前土地資源嚴控，各地爭相尋求建設用地，以實現城市擴張、項目落地而不顧土地在使用上的節約與集約的前提下，不顧影響環境和無序建設的情況下，必須建立健全可持續發展的土地資源保障體制和嚴格的用地審批制度，為經濟的發展找到雙贏的路子，著力做好城鄉土地利用規劃。

2.1 加強規劃對節約和集約利用土地的指導

土地管理部門要與城鄉規劃管理部門密切配合，通力協作，正確處理好局部和整體、近期建設和遠景發展、城市建設和耕地保護、經濟建設和環境保護的關系，堅持城鄉規劃在用地規模及布局上服從于土地利用總體規劃，使城鄉規劃與土地利用總體規劃在編制、修訂和實施中保持協調;另一方面要充分發揮近期建設規劃的綜合協調作用。近期各類、各級建設規劃要與國民經濟和社會發展規劃的相互銜接，與土地利用總體規劃相銜接，通過合理制定土地供應計劃，統籌安排規劃期年限內各類、各級建設用地的規劃、布局、比例和開發時序，確保節約和集約用地目標的實現。

完善城鄉規劃的編制和管理工作。針對當前城鄉規劃的薄弱環節，完善城鄉規劃的編制和管理工作顯得十分重要。可以采取下面三個方法。

（1）加強城鎮體系和區域發展規劃編制，充分發揮產業集聚效應，加大力度整合土地資源。

（2）加強村鎮規劃的編制。村鎮規劃要合理確定農村居民點數量、布局和建設用地規模，在符合農民意愿的前提下，統籌規劃農村居民點，遷村并點。統籌安排鄉村工業用地，嚴禁零散布局。通過村鎮規劃加強對農村宅基地的管理，從而減少農村建設用地。

（3）加快城鄉規劃立法，在已編制完成的城鄉規劃與規劃管理工作間建立起有效的約束性聯系，從而使城鄉規劃從編制到實施的過程能有效地得到保障。

2.2 制定節約和集約利用土地的規劃控制標準

合理確定城鄉建設用地規模。凡不符合節約和集約用地標準的規劃，不得審查通過，必須按規定進行修改調整。嚴格控制城鄉建設用地的外延擴展，實行城鄉規劃和用地總量管理，即在建設用地規模上要受土地利用規劃的制約，在城市用地上要依照城市規劃組織實施，從根本上實現城鄉建設用地從外延粗放型向內涵集約型的轉變。

2.3 加大產業結構調整和城市用地布局調整

隨著社會經濟的飛速發展，城鎮化進程的加快，產業結構的調整，客觀上要求城市用地結構和布局也應隨之進行調整，特別是城市房地產業，工業用需求的加大，客觀上要求我們必須通過各種有效的措施以實現建設用地的節約與集約。如可以用收取級差地價的方式允許企業用地的變更，達到充分、合理、高效利用土地的目的，同時應鼓勵發展第三產業，增加第三產業用地實行土地置換。

2.4 建立區域土地集約利用評價考核制度

全面掌握城鎮和開發區存量土地面積、類型、用途、權屬、分布等狀況，建立土地集約利用評價考核體系，開展城市及開發區土地集約利用評價，制定盤活存量土地的實施方案和積極穩妥的政策措施，促進存量土地的開發利用。

2.5 建立和完善規劃執法監察制度

建立和完善規劃執法監察制度可以通過建立規劃巡回執法檢查制度，實行規劃執法監察公開制度，建立糾正行政違法、不當行為制度，建立違法案件統計報表制度，以及完善規劃動態監察制度來實施。

2.6 建立規劃審查制度和規劃調整管理制度

建立規劃審查制度和規劃調整管理制度可以通過下面四項措施來實施。

（1）強化建設用地項目的規劃審查。（2）加強對城市和城鎮規劃的審查、審核。（3）加強對土地開發、復墾、整理規劃的審查。（4）完善規劃調整的管理、規劃調整和修改制度、違反規定隨意調整修編規劃的責任、規劃的公眾監督。

參考文獻：

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關鍵詞：安圖縣；節約集約；現狀；措施

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2012）-11-0037-1

1　安圖縣土地資源利用現狀

安圖縣土地總面積為743611.4公頃。全縣農用地總面積為47621.62公頃（其中，耕地46082.71公頃、園地2150.03公頃、林地648988.22公頃、牧草地141.83公頃），占全縣土地總面積的93.78%；建設用地總面積15435.86公頃（其中居民點及工礦用地6664.2公頃、交通用地2682.43公頃、水利設施用地6089.23公頃），占全縣土地總面積的2.08%；未利用地的總面積為31189.36公頃（包括未利用土地和其他土地），占全縣土地總面積的4.19%。安圖縣近年來農用地中除林地呈上升趨勢外，農用地中的耕地、園地、牧草地、其他農用地均呈下降趨勢，建設用地和未利用地均呈上升趨勢。

2　安圖縣土地資源利用存在的問題及形勢

土地是國脈所系、民生所依，是不可再生的稀缺資源，是社會經濟發展中一個最活躍的生產要素。近年來，安圖縣土地資源的保護與開發利用，對城市化、工業化和農業發展做出了極積貢獻。但同時也應看到，當前安圖縣正處于推進工業化、城鎮化、現代化的發展階段，目前的土地資源形勢仍相當嚴峻。

2.1　思想觀念的轉變滯后

個別領導和開發商用地觀念滯后，一味著眼于新占地、多占地、鋪攤子、大手大腳、粗放用地，而不是節約集約利用好金貴的土地。

2.2　違法占地的趨勢尚未根本遏制

由于政府出讓價與市場交易價“剪刀差”的存在，助長了企業尋租和投機行為，直接導致企業想方設法多圈占、囤積土地，而不辦實業，以獲取土地自然增值或巨大市場差價主要目標。同時，有些房地產項目不規范用地建設，借辦企業之名，大量圈占、囤積土地，有的“圈而不開”或“開而不發”，造成新的建設用地閑置或低效利用。

2.3　建設用地集約利用程度低，土地閑置問題較為嚴重

安圖縣屬經濟欠發達地區，城鎮建設資金不足，發展基礎薄弱，全縣建制鎮、村鎮建設筑容積低，建筑平均層數也較低，建設用地內部的土地利用程度低，集約利用的潛力大。同時，農村居民點用地分散，內部空閑地較多，村莊人均用地面積多在200平方米以上，工礦用地面積的建設密度小，寬打窄用的現象比較普遍。

3　集約、節約利用土地的具體措施

3.1　解放思想，轉變觀念，樹立正確的用地觀

必須樹立全民尤其是領導節約用地意識，即危機意識、責任意識、群體意識、效率意識。從可持續發展高度講，樹立節約集約用地和合理使用每一寸土地的目的。

3.2　強化土地利用調控機制，正確引導集約高效用地

強化規劃管理，嚴格執行土地利用總體規劃。統籌規劃安排各類用地，禁止擅自修改和調整規劃，通過強化規劃管理，維護規劃的法律地位，提高土地利用總體規劃和土地利用年度計劃進行宏觀調控的權威性。做好土地利用總體規劃修編試點工作，統籌調整鄉（鎮）建設用地的數量與空間布局，為“遷村并點”、“舊村改造”、“村改居”等節約集約用地措施的落實，提供規劃依據。

3.3　集約高效，存量挖潛

充分利用城市存量土地，盤活企業、單位、社會的閑置土地，提高土地利用效率。積極探索集約利用土地的新路子。一是進一步完善土地收購儲備制度，建立政府主導型的收購儲備創新制度。同時，土地儲備工作的重點應放在存量土地的收回、收購上，然后根據規劃和實際需要統一供應。二是規定投資密度和限定時間，有條件的建造標準廠房。三是鼓勵企業根據行業特點建造多層廠房，向空中要地，提高土地利用率。

3.4　完善土地市場機制，提高土地資源配置效率

進一步收緊劃撥供地的范圍，對于那些已經從政府投資轉向市場投資，政府直接經營轉向市場化經營的產業，如經營性基礎設施，民辦教育、醫療、礦產開采等產業用地，要逐步納入有償使用范圍。在全面落實四類經營性土地使用權“招拍掛”出讓制度的基礎上，將公開競爭用地機制推向更廣泛的產業用地領域。大力推選國有土地使用權“招拍掛”出讓制度，建立規范的市場。一是進一步擴大“招拍掛”比例，所有經營性用地依法采取“招拍掛”方式供應土地；二是限制協議供地范圍，確實不能采用“招拍掛”方式的，采用協議方式。在地價評估基礎上，集體審核確定協議價格，協議出讓價格不得低于協議出讓最低價標準，進一步提高土地供應的透明度；三地進一步加強經營性土地使用權“招拍掛”工作。尤其要擴大招標拍賣的范圍，推進土地資源市場化配置進程，競爭性工業用地也要逐步實行招拍掛出讓。

3.5　規范土地供應管理機制，有效防止新的土地浪費與粗放利用

改革新增建設用地審批方式，改批次用地審批為按項目分批次審批；規范建設用地項目預審程序，實行預審分級負責；負責堅持土地審批嚴把“六關”，即把好國家產業政策關、集約用地關、征地補償安置關、征地報批程序關、耕地占補平衡關，報件運行效率關。

總之，安圖縣要在土地利用上，即節約集約利用每一寸土地，并通過推進節約集約用地，全力支持和保障發展，進一步發揮好國土資源管理部門的職能作用，為促進安圖發展與保護的和諧，人與地的和諧做出新的更大的貢獻。

參考文獻

[1]　周偉，王秀蘭.節約和集約用地評價指標體系研究[J].安徽農業科學，2007，（02）.

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關鍵詞 節約集約；規劃；管理

中圖分類號S29 文獻標識碼A 文章編號 1674-6708（2013）100-0131-02

敦化市地處長吉圖為開發開放先導區的中間地帶，是物流、商貿、交通和通信樞紐，全市轄4個街道、16個鄉鎮和1個經濟開發區，總人口48萬。近年來敦化市國土資源局以處進長吉圖發展為契機，全面落實科學發展觀，著力推進土地節約集約利用等重點領域和關鍵環節改革，積極探索適應城鄉經濟社會一體化發展的體制機制，初步形成城鄉同發展共繁榮的良好局面，還需做好以下幾個方面。

1通過土地利用總體規劃的引導、調控，實現土地資源集約合理利用

1）盡快編制敦化市土地利用總體規劃。土地利用總體規劃具有長期性和戰略性，因此，我們要加快規劃的修編工作，使土地利用總體規劃和長吉圖發展規劃綱要有機結合起來，尋求最佳土地利用結構和布局，對土地資源的開發、利用、治理和保護進行統籌安排，確保規劃的實用性；

2）強化和突出土地利用總體規劃的權威性。我市城市總體規劃、村鎮規劃和年度用地計劃的編制和制定做到了與土地利用總體規劃的銜接，在開發和利用的過程中嚴格落實土地利用總體規劃。通過規劃的調控作用，不但保證長吉圖規劃中重點項目用地指標，而且科學確定了城市和村鎮發展規模，實現了“企業向工業區集中、土地向規模集中、農民向城鎮集中”，發揮了土地資源集聚利用效益，提高了城鎮品位；

3）地方政府嚴把土地供應閘門。需進一步采取措施，完善政策，強化管理，堅決杜絕土地違法違規的供地情況發生。合理控制工業用地的盲目擴張，《禁止供地目錄》、《限制供地目錄》中的項目做到不供或少供地。同時充分發揮土地督察機構的作用，擴大宣傳力度并加大懲處土地違法行為；

4）合理分配建設用地指標。合理調控土地利用方式和規模，建立和健全用地機制。一是實行地方首長負責制。二是實行問責制度。三是按照權責一致的原則，調整城市建設用地審批方式。

2完善土地調控的手段、方式和機制，節約集約用地

1）嘗試擴大有償使用范圍，提倡招標、拍賣和掛牌出讓土地。應該控制用地規模，從嚴管理基礎設施建設供地，逐步縮小劃撥用地范圍和數量；加快盤活低效土地，抓緊處理閑置土地，提高土地利用效率和的利用集約度；保持調控政策不放松，繼續執行從緊的土地調控政策，鞏固調控成果。2009年后敦化市對已劃撥的國家機關辦公和能源、交通、水利等基礎設施（產業）、城市基礎設施以及各類社會事業用地開始逐步推行有償使用；

2）落實最嚴格的土地管理制度、最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，實施“四大節地工程”、推行“節地舉措”，積極探索建立和完善節約集約用地的倒逼約束機制、政策激勵機制、考核獎懲機制和共同責任機制，以用地方式轉變促進經濟發展方式轉變，以用地結構調整促進經濟結構調整，優化土地利用結構和布局，提升土地利用的效率和集約化水平。

3充分盤活全市存量土地資源，提高土地利用效率

1）整合存量的國有建設用地

一是由政府牽頭，鼓勵企業和個人通過土地轉讓、改變土地用途、土地置換等合理方式，走規模經營的路子。在建設用地利用率和增加容積率上轉變思維拓寬視野，給予優惠用地政策。二是經依法批準利用原有劃撥土地進行經營性開發建設的，按照市場價補繳土地價款。三是借助“城中村改造、舊城改造、棚戶區改造”三個改造項目，合理調整城市存量土地，提高土地的利用效率。積極配合城鄉統籌發展政策和產業政策，通過規劃、計劃、審批、供應、執法等手段，引導社會投資向產業集聚區、高新技術產業和民生項目傾斜，優化資源在空間上和產業間的配置，以供地結構調整和利用方式轉變來促進產業結構調整和經濟發展方式轉變，提升土地利用價值，提升區域經濟綜合實力。

2）協調處理好閑置土地

按照“土地閑置滿兩年、依法無償收回的，重新安排使用。”等相關土地法律法規的規定，加大批而未用土地調整盤活力度。對依法批準的農用地轉用和土地征收因城市建設規劃調整或其他原因造成原批準地塊不能使用、原地類狀況未發生改變的土地，要盡快調整用地區位，切實解決當前用地不足的矛盾。

4 加強農村集體建設用地管理，推進農村集體建設用地節約集約利用

1）強化農村村莊建設管理。按照統籌規劃、節約集約用地的原則，結合我省新農村建設要求，堅決貫徹執行“一戶一處宅基地”的法律規定。農村新增宅基地要優先使用村內空閑地、廢舊老宅基地和未利用土地，新曾宅基地的面積不得超過我省規定的標準330平方米。凡村莊內有空閑地、廢舊老宅基地和未利用土地的，不批準新增宅基地占用農用地；

2）全面開展農村集體土地整治工作。在符合土地利用總體規劃的前提下，我們在部分鄉鎮開展實施了土地整理項目，實現田、水、路、林、村“五位一體化“的綜合治理，改善了農村土地利用環境，提高農村土地節約集約水平。

5 加強監督檢查，確保節約集約用地各項措施落到實處

1）建立健全規章知制度

依舊《中化人民共和國土地管理法》及其相關法律法規，研究出臺《敦化市工業用地預審制度》，促進了我市節約集約用地。

2）完善土地市場動態監測管理

為了及時向社會公開土地利用動態信息，我們實行每周五錄入制，將土地供應計劃、土地出讓公告、土地供應結果和轉讓、出租、抵押等二級市場交易的宗地數據，包括位置、出讓日期、面積、來源、用途、供應方式、出讓年限、土地使用權人、出讓價款等指標錄入中國土地市場網，接受社會的監督，達到節約集約利用土地的目的。

3）切實加強對建設用地的監督管理

各類建設用地嚴格必須按照批準的建設用途使用，未經批準不得擅自改變用途。擅自改變用途的，一經發現，依法從嚴查處。

4）嚴格執行批后驗收收制度

項目竣工投產時，對項目建設規定的投資強度、容積率等規劃條件各項指標進行檢查驗收。凡投資強度、規劃建設條件未達到土地使用權出讓合同約定標準的，不得通過項目竣工驗收。

總之敦化市節約集約用地一些做法和經驗，符合《吉林省人民政府關于節約集約用地的實施意見》要求，也符合長吉圖規劃綱要實施需要，今后我們將節約集約用地步伐，努力提高敦化市節約集約用地水平。

篇5

節約集約用地是保障發展和保護資源的最佳結合點，也是今后保障用地需求的根本出路。萊蕪市國土資源局創新“三掛鉤兩引導”政策，將土地指標分配與供地率、產出率、土地使用稅征收率掛鉤，引導工業向園區集中、居住向社區集中，形成了節約集約用地的倒逼機制和政策導向。

“三掛鉤”，即實行土地指標的差別化管理，把土地指標分配與供地率、產出率、土地使用稅征收率三者結合起來，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，強化政府對土地的宏觀調控能力，避免在指標分配上吃大鍋飯，搞平均主義。“兩引導”，即引導不適宜發展工業尤其是重化工業的鎮（街道）項目向重點園區集中，對“飛地”項目落地園區再獎勵相同數量的土地指標；引導居住向社區集中，對增減掛鉤項目按復墾耕地最高標準每畝15萬元進行補貼。

實行“三掛鉤”，一是可以大幅提高供地率，有效解決批而未建、批而未供、閑置低效等問題，緩解土地供需矛盾。萊蕪市為了及早審批用地，保證項目開工，實行預支指標，但在報批階段要求提供“一落實四保證”材料時，一些項目由于難以繳納辦理土地手續資金，主動要求壓縮占地規模或分期供地，甚至在省廳批準農轉用后供地時，因企業資金不足或其他原因“流拍”，導致供地率偏低。2008-2011年供地率僅70%，有1.2萬多畝土地省政府批回后尚未供地到位。實行這一政策，可以倒逼各級政府和用地單位抓緊批地供地，防止形成遺留問題。

二是可以將有限的用地指標用在刀刃上，真正保障大項目、好項目用地需求，提高土地產出。產出率低，一方面說明發展方式粗放，經濟結構不優，新上項目主要以高投入、低產出的傳統項目為主；另一方面說明土地利用效率不高，不僅沒有達到應有的投資強度，而且閑置、撂荒等浪費土地資源現象嚴重。國土資源部修訂通過的《閑置土地處置辦法》，對“閑置土地”認定標準更加嚴格，不允許以“圍墻”為動工標志。如果開發商“囤地”造成土地閑置的，未動工開發滿一年的閑置土地，按照土地出讓或者劃撥價款的20%征繳土地閑置費。市國土部門積極建立市、區、鎮三級土地市場動態監測與監管系統，實行最嚴格的管控制度，把土地產出率納入考核范疇。

三是可以通過稅收杠桿，倒逼企業自覺提高土地集約利用水平，或主動退還多占的土地。今年下半年，萊蕪市組織了土地使用稅稅源情況聯合普查，從檢查的情況看，部分單位土地批而未用、圈而未建現象嚴重，不交納城鎮土地使用稅的現象嚴重，征管工作還存在較大潛力。土地使用稅征收不到位，降低了違法占地成本，在一定程度上縱容了低效閑置用地行為。城鎮土地使用稅是作為地方稅種，收入全部歸地方財政，這樣一個稅源，在當前經濟增速趨緩、稅收增長乏力的嚴峻形勢下，對于萊蕪市舉足輕重。財政、地稅、國土等相關單位聯合對所有城鎮土地使用稅稅源情況進行了全面普查，摸清了稅源底數。清查中高度關注未經政府批準的實際經營用地、實際使用土地面積與應稅面積不符的企業占地、批地后未繳納土地使用稅的占地等。相關部門強化普查結果的分析和運用，分類梳理，對查出的違法行為，依法嚴厲處罰，涉嫌構成犯罪的，依法移送司法機關；對違規占地、土地閑置等情況，根據相關規定予以收回；建立土地使用稅普查檔案，實現信息資源共享，加強日常監管；規范土地使用稅征管秩序，按照區別對待的原則，建立稅收返還獎勵機制，對確實經營困難的適當返還，對土地利用率高、稅收貢獻大、足額納稅、需重點扶持的企業，適當給予獎勵，逐步建立良好的土地使用稅征管秩序。通過稅收征管，萊蕪市妥善解決了一批批而未建、批而未供、閑置低效等問題，對違法違規行為嚴肅處理，進一步規范了用地市場秩序，對全社會起到警示和教育的作用，提高了全社會節約集約用地意識和建設用地產出水平。

實行“兩引導”，一是鼓勵“飛地”經濟。利用必要的經濟手段，建立利益調整機制，加以引導和規范，可以優化產業布局，進而改善用地結構和布局。萊蕪市不宜發展重化工業的鎮引進過億元的工業項目進重點園區，園區把項目形成的地方財政收入的90%給引進方，市政府再對園區按項目占地面積給予相應指標獎勵。以一個投資2億元的項目為例，按160萬元/畝的投資強度，占地約120畝，以1：2的投入產出比計算，項目投產達產后，可實現年產值4億元，提供稅收約2000萬元，形成地方財政收入約1000萬元。獎勵園區120畝土地指標，按15萬元/畝計算，可實現土地指標收益1800萬元，加上地方財政收入10%留成部分約100萬元，合計1900萬元。這樣，把財政分成和土地指標獎勵有機結合起來，可以有效{動相關鎮和園區兩個積極性，實現互利共贏，共同發展，也必將極大地促進工業向園區集中，實現經濟布局不斷優化。

“飛地”經濟可以利用騰出的優質耕地、林地資源，因地制宜地發展現代農業和現代服務業，確保耕地面積不減少、質量有提高、用途更合理；另一方面，通過工業集聚發展，形成“馬太效應”，減少基礎設施重復投入，實現信息、技術、物流、人才等資源要素共享，促進全市經濟社會持續快速發展。

篇6

2008年1月3日國務院[2008]3號文《國務院關于促進節約集約用地的通知》再次強調提高土地利用效率的重大問題。十七大報告精神也明確指出，要按照科學發展觀的要求，加強資源的節約利用，“把建設資源節約型、環境友好型社會放在工業化、現代化發展戰略的突出位置”。

如何發揮開發區自身經濟發展和社會服務優勢，結合國務院和國土資源部相關文件精神，嚴格執行并有效落實這一關系可持續發展的宏觀土地政策是擺在各級政府和開發區面前的頭等要務。

從規劃角度落實和銜接土地政策，重視開發區土地利用控制性詳細規劃

國務院通知第一條就明確指出要強化土地規劃的整體控制作用，從國家和區域角度看，規劃先行已經成為控制和解決建設用地無序擴張和低效利用的重要手段。就開發區而言，結合城市的土地利用總體規劃，特別針對開發區制定土地利用控制性詳細規劃，可以更好結合開發區的發展遠景和藍圖。規劃和設計開發區發展功能區，規定禁止建設區域、限制建設區域，嚴格保護基本農田和耕地，落實不同區域的建筑密度、容積率和綠地率等標準和范圍。總之，制定開發區土地利用控制性詳細規劃可從規劃角度落實和銜接土地政策，是解決開發區建設無序的有效方法和手段。

天津經濟技術開發區城市土地利用規劃于2008年1月底，在分析土地利用現狀的基礎上，提出用地規劃目標，將指標分解到具體地塊上，并提出形成一個有影響力、有自身調節能力、經濟發達、生態環境優良、集行政、商貿、居住、工業為一體的現代化綜合城區。為土地節約集約利用提供了很好的政策依據。

結合城市發展和開發區發展，合理布局，統籌用地

開發區和城市的融合協同是當前開發區發展的趨勢之一，根據賽迪顧問《2007－2008年中國經濟技術開發區投資環境競爭力研究年度報告》研究，從園區的發展路徑態勢看，開發區已經納入整體城市和區域發展的統一體系，區域和城市對開發區發展的影響不容忽視，開發區的空間規劃必須建立在與區域發展和城市發展協同一致的高度把握。

因此在制定開發區土地利用規劃上必須要注意和城市發展總體規劃以及城市土地利用規劃的高度協調統一，充分利用城市功能，并將自身的發展功能提供給城市和區域其他部分共享，強調城市乃至區域內的合理布局，統籌用地，協同發展是開發區提高用地效率重要方式。

深挖現有建設用地內涵提高開發區土地利用效率

結合現有建設用地清理整頓普查評價工作，特別注重對開發區內的閑置用地、低效率用地的盤活和再利用，是開發區提升用地效能，增強用地產出的重要手段，這也是國務院通知精神第二條和第三條所著重指出的。對于開發區來說，在這項工作中，積極發揮市場作用，將開發區土地儲備和土地產權的流轉工作切實運轉好，可以極高的提升區內土地的利用效率。

在實踐方面已經有很多開發區應用各種方式踐行這一原則，如北京開發區在嚴格執行國土部《閑置用地管理辦法》的同時，對不滿足條件的閑置用地采取不同的經濟手段收回。越來越多的開發區一方面通過幫助企業聯系合作發展機會提升企業活力，從而用地效率；另一方面用“騰籠換鳥”的方法做到園區企業的升級和土地利用效率提升的共贏效果。

將新農村建設和安置農民就業結合，為開發區建設用地騰退發掘空間

對于農村土地管理方面開發區應利用其自身經濟發展優勢，從農民角度出發，結合社會主義新農村建設和解決農民就業問題的全局高度，整理農村居民點，騰退不必要的土地占有，盤活農村集體建設用地，為開發區建設用地發掘空間。同時在農民“上樓”問題上，必須尊重農民意愿，不僅要解決其居住和生活環境問題，更要充分利用園區企業的勞動力需求，通過就業培訓等手段，解決好農民的就業問題，讓農民的利益得到持續有效的保障，不能讓農民“扛著鋤頭上樓”，或成為“無田無業無社會保障”的“三無”人群，從各方面真正實現農村的“城市化”和農民的“居民化”，這不僅關系到開發區的建設，更關系到區域的發展和“三農”問題。

有效利用開發區聯合管理優勢，加大節約集約用地監管力度

有效整合開發區經濟發展、土地管理、金融稅收的管理職能，利用開發區聯合管理綜合服務的優勢條件，將節約集約用地和其他機構職能聯動，整體解決企業實際問題。

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浙江省紹興縣縣域面積1177平方公里，其中耕地面積38.18萬畝，素有“七山二水一分田”之稱。進入新世紀以來，是紹興縣跨越發展的黃金戰略機遇期。該縣以“畝產論英雄”為導向，探索創新用地模式，實現現有土地經濟社會效益的最大化。從今年6月開始。紹興縣積極創建全國國土資源節約集約模范縣。9月7日，記者采訪了紹興縣國土資源局副局長陳立根。

陳副局長介紹，紹興縣多次進入全國縣域經濟社會發展“十強”行列，但實際上是資源小縣，人均耕地面積只有O.54畝，不到全國人均數的40％，保護耕地與保障發展的結構性矛盾較為突出。

2004年，紹興縣推出了節約集約用地“九法”，即：向閑置要土地，向空間要土地，向時間要土地，向管理要土地，向科技要土地，向規劃要土地，向企業要土地。向置換要土地，向機制要土地。“九法”推出后，得到國務院總理同志的肯定，當時國務院《政務情況交流》向全國介紹了紹興縣“九法”。

2006年以來，面對經濟發展與土地制約日益突出的矛盾、增長方式相對粗放等問題，在深化節約集約用地“九法”的基礎上，建立健全了“畝產論英雄”的導向、約束、評判等機制，提高“畝產效益”如2008年、2009年“畝產效益”前30位企業的畝均稅收和畝均銷售平均達到22.6萬元和577萬元，比2006年分別增長了44％和25％。

紹興縣在節約集約用地中發揮經濟杠桿調節作用，采取以下四個方面做法，為探索國土資源節約集約利用提供可借鑒的新經驗。

以價格為杠桿。借市場控地

為防止部分企業或單位拿地成本過低而出現“多占少用”、“寬打寬用”、“低效利用”等粗放用地行為，紹興縣采用了“三招”：

全面招拍掛，讓土地價值圍繞市場轉。紹興縣發揮市場在資源配置上的調控作用，明確規定全縣所有經營性、工業性項目用地必須通過招拍掛方式公開出讓，倒逼業主節約集約用地。2008年，公開出讓工業用地3071畝，出讓金5.8億元，畝均18.9萬元；公開出讓經營性用地1546.4畝，成交總價25.5億元，畝均164.9萬元。2009年，公開出讓工業用地3511畝，出讓金7.1億元，畝均21.9萬元；公開出讓經營性用地4677.7畝，成交總價85.6億元，畝均183萬元。其中。工業用地出讓價均高于國家及省定標準。

強化稅收杠桿，調節并激勵企業減少粗放用地。紹興縣通過采取“提標準、穩基數、重激勵”的辦法，根據經濟發展水平，將全縣劃分為二三級區域，年稅額標準按級逐年提高。

規范流程，嚴格執行有關容積率改變及土地性質調整的規定。去年，紹興縣對31宗項目用地依法資產處置。追繳出讓金1.7億元。嚴格復核驗收，規定新投產項目投入產出比在正常投產后第一個年度應達到1：1以上，否則予以核減用地面積或限期追加投資。去年共驗收合格項目171只，驗收項目實際投資強度比批復強度高出26.8％，投入產出比為1：2.4，同比增長42％。

以政策為導向，向空間要地

紹興縣分別針對“工業建設、城鎮建設、農村建設”三個重點用地領域，采取了不同的舉措，提高單位土地利用效率。

工業建設上，采取“節流與挖潛”兩手抓。節流就是在源頭上杜絕那些高能耗、高用地、低產出的“二高一低”項目落戶，實行“投資強度”與“雙控指標”的“一票否決”制。如通過會審的浙江金鑫化纖有限公司項目，新增建設用地面積30畝，每畝投資強度高達644萬元。挖潛，就是最大可能地不增土地增面積，根據產業實際，通過科學設置規劃技術指標，鼓勵企業向空間要土地。

城鎮建設上，采取“向上與向下”雙拓展；向上，提高城鎮建設項目技術指標。按照“有限資源、無限發展”縣城建設總體思路，商貿項目原則上應建高層建筑。城區容積率應在3.0以上，其他鎮(街)、開發區應在2.5以上。紹興縣制定了“611”計劃，即利用6年左右時間，到2012年在柯橋城區基本建成100幢左右15層以上或45米以上企業總部大樓和現代商務大樓，發展總部經濟與樓宇經濟，提高土地有效利用率，加快推進紹興縣“國際紡織之都、現代商貿之城”建設。向下，鼓勵增加地下建設開發空間，并給予優惠，確認地下空間土地使用權。

農村建設上，采取“規劃與規范”齊推進。紹興縣根據經濟發展與農民生活水平，遵循“推進公寓式，規范聯立式，嚴控獨立式”的基本方針，分區域、按地域確定了三種建房模式：縣城規劃控制區外的四個鎮(街)、平水副城規劃控制區和各鎮的城鎮社區建設形態為多層和高層農民公寓；平原農村社區建設形態為躍層式農民公寓或其它農民公寓；山區農村社區的建設形態為聯立式住宅或躍層式農民公寓。

以利用為目標。讓存量變地

為盤活利用長期閑置用地，紹興縣以“五個強化”為手段，讓“存量”變“增量”。

強化“保證金”機制，合理設置保證金，促使用地單位按期開竣工；強化“三掛鉤”機制，運用行政手段推進存量盤活工作，規定將鎮(街道)、開發區存量土地盤活情況直接與新增建設用地指標分配掛鉤；強化全程督查機制，通過實地走訪、談心督促，促使企業加快用地；強化媒體公告機制，對該縣“八十強”企業、“131”行業龍頭企業，實行每季畝均稅收、畝均銷售的排名公示制，定期在媒體上進行公告，接受公眾監督；強化閑置處置機制，按照《國有土地使用權出讓合同》的開工時間約定，對閑置時間在一年以上、兩年以下的已出讓土地，按有關法規征收相當于土地出讓金20％的土地閑置費，并責令其限期復建，重新簽訂用地履約協議；2008年、2009年這兩年依法征收閑置費1533萬元。對閑置時間在2年以上的地塊，依法收回國有土地使用權。以改造為契機，用拆遷騰地。

在推進城鄉一體化建設中，紹興縣以拆遷改造為契機，向拆遷要空間、要土地。創新拆遷方式，借拆遷增地。紹興縣科學劃定拆遷區塊，加大“城中村”、“鎮中村”、“空心村”及城區印染企業搬遷與改造步伐，盤整建設用地，優化土地布局。2008、2009年，全縣累計完成拆遷276萬平方米，通過拆遷供地1685畝。同時，加強宣傳引導，使拆遷戶認可了高層建筑安置方案。如紹興縣華舍街道東周村的拆遷安置中，就改多層建筑安置為高層建筑安置，使多層1.5的容積率提高到了高層的2.4，凈節約用地68.5畝。

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關鍵詞：建設用地；節約集約利用；評價指標；長沙市

隨著城市化和工業化的深入，區域發展對土地尤其是建設用地的需求日益強烈。為推進建設用地節約集約利用和科學管理，實現土地利用方式由粗放到集約的根本轉變，本文針對長沙市建設用地節約集約利用評價指標體系進行研究。

一、長沙市建設用地節約集約利用評價指標體系構建基本思路

土地利用是一個多層次、多目標的體系，建設用地是否集約利用體現的是經濟系統、資源系統、環境系統、社會系統等多方面效益的均衡。因此，設計評價指標體系一方面要從宏觀層面反映土地節約和集約利用的共性（區域節約集約利用評價指標體系）；另一方面從中觀和微觀層面進一步體現區域范圍內不同分區（功能區）和不同用地類型（建設項目）土地節約集約利用程度，確定可以挖掘的建設用地利用潛力范圍，為提高建設用地節約集約利用水平提供現實依據。

根據長沙市建設用地利用特點，從土地節約集約利用管理出發，分三個層面設置評價指標：一是分城鎮建設用地區、農村建設用地區設置相應的評價指標體系；二是在城鎮建設用地區內分居住、商業、工業、教育、行政等功能區設置評價指標體系；三是以建設項目為單元設置評價指標。

二、長沙市建設用地節約集約利用評價指標選取原則

第一，綜合性原則。評價指標應全面反映評價區域（城鎮、農村）、功能區（居住、商業、工業、教育、行政等）和建設項目的土地節約集約利用狀況。

第二，主導性原則。評價指標設定應體現影響區域、功能區和建設項目節約集約利用的主導因素。

第三，可操作性原則。設定的評價指標對應的指標值在評價區域、功能區和建設項目上方便獲取，易于理解。

三、長沙市建設用地節約集約利用評價指標體系構建

（一）區域節約集約利用評價指標體系的構建

1、城鎮建設用地區評價指標體系構建。城鎮建設用地指城鎮建成區及其選址的國有建設項目用地。主要從土地利用結構、土地投入狀況、土地利用強度、土地利用效益四方面選擇指標，具體如表1所示：

2、農村建設用地區評價指標體系構建。農村集體建設用地主要指村鎮建成區和其集體建設項目用地。從土地使用強度和投入狀況兩方面選擇評價指標，具體如表2所示：

（二）功能區建設用地評價指標體系的構建

功能區是指土地使用功能、使用強度、土地利用方向、基準地價大體一致的區域，其節約集約利用程度也應基本相同。將城鎮建設用地劃分為居住功能區、商業功能區、工業功能區、教育功能區、行政功能區。

1、居住功能區評價指標體系構建。居住功能區的使用對象為城鎮居民，土地性質屬于非生產性用地，因此，評價指標的選取側重考慮土地的使用強度和投入狀況，具體如表3所示：

2、商業功能區評價指標體系構建。商業服務區通常是土地經濟效益最高的用地類型。評價指標的設計除考慮投入狀況和使用強度外，側重考慮使用效益，具體如表4所示。

3、工業功能區評價指標體系構建。工業功能區評價指標體系的選取，要考慮工業企業多以單層廠房為主的特點，應側重考慮投入強度和生產效益，具體如表5所示。

4、教育功能區評價指標體系構建。教育功能區土地性質屬于非生產性用地，其評價指標的選取側重土地的使用強度和投入狀況，具體如表6所示：

（三）建設項目節約集約利用評價指標體系的構建

參照《國民經濟行業分類》（GB/T4754-2002）、《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2007）、《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GBJ137-90）的分類系統，對建設用地項目進行歸納，提出工業用地、市政設施用地、公共建筑用地、居住建筑用地4大類，下設43小類。其中工業用地30小類；市政設施用地6類；公用建筑用地4類；居住建筑用地3類（不包括商業、商品住宅、金融等完全市場化運作的建設項目）。

根據國家、湖南省、長沙市有關用地標準和規劃用地控制指標，結合各類項目用地特點，設置評價指標。具體如表8、表9、表10、表11所示。

參考文獻：

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5、中華人民共和國國土資源部.建設用地節約集約利用評價規程(TD/T1018-2008)[Z].2008-12-01.

6、中華人民共和國國家質量監督檢驗檢疫總局,中華人民共和國標準化管理委員會.土地利用現狀分類(GB/T21010-2007)[Z].2007-08-10.

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第一條 為貫徹十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，提升土地資源對經濟社會發展的承載能力，促進生態文明建設，根據《中華人民共和國土地管理法》和《國務院關于促進節約集約用地的通知》，制定本規定。

第二條 本規定所稱節約集約利用土地，是指通過規模引導、布局優化、標準控制、市場配置、盤活利用等手段，達到節約土地、減量用地、提升用地強度、促進低效廢棄地再利用、優化土地利用結構和布局、提高土地利用效率的各項行為與活動。

第三條 土地管理和利用應當遵循下列原則：

(一)堅持節約優先的原則，各項建設少占地、不占或者少占耕地，珍惜和合理利用每一寸土地;

(二)堅持合理使用的原則，盤活存量土地資源，構建符合資源國情的城鄉土地利用新格局;

(三)堅持市場配置的原則，妥善處理好政府與市場的關系，充分發揮市場在土地資源配置中的決定性作用;

(四)堅持改革創新的原則，探索土地管理新機制，創新節約集約用地新模式。

第四條 縣級以上地方國土資源主管部門應當加強與發展改革、財政、城鄉規劃、環境保護等部門的溝通協調，將土地節約集約利用的目標和政策措施納入地方經濟社會發展總體框架、相關規劃和考核評價體系。

第五條 國土資源主管部門應當建立節約集約用地制度，開展節約集約用地活動，組織制定節地標準體系和相關標準規范，探索節約集約用地新機制，鼓勵采用節約集約用地新技術和新模式，促進土地利用效率的提高。

第六條 在節約集約用地方面成效顯著的市、縣政府，由國土資源部按照有關規定給予表彰和獎勵。

第二章 規模引導

第七條 國家通過土地利用總體規劃，確定建設用地的規模、布局、結構和時序安排，對建設用地實行總量控制。

土地利用總體規劃確定的約束性指標和分區管制規定不得突破。

下級土地利用總體規劃不得突破上級土地利用總體規劃確定的約束性指標。

第八條 土地利用總體規劃對各區域、各行業發展用地規模和布局具有統籌作用。

產業發展、城鄉建設、基礎設施布局、生態環境建設等相關規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，所確定的建設用地規模和布局必須符合土地利用總體規劃的安排。

相關規劃超出土地利用總體規劃確定的建設用地規模的，應當及時調整或者修改，核減用地規模，調整用地布局。

第九條 國土資源主管部門應當通過規劃、計劃、用地標準、市場引導等手段，有效控制特大城市新增建設用地規模，適度增加集約用地程度高、發展潛力大的地區和中小城市、縣城建設用地供給，合理保障民生用地需求。

第三章 布局優化

第十條 城鄉土地利用應當體現布局優化的原則。引導工業向開發區集中、人口向城鎮集中、住宅向社區集中，推動農村人口向中心村、中心鎮集聚，產業向功能區集中，耕地向適度規模經營集中。

禁止在土地利用總體規劃和城鄉規劃確定的城鎮建設用地范圍之外設立各類城市新區、開發區和工業園區。

鼓勵線性基礎設施并線規劃和建設，促進集約布局和節約用地。

第十一條 國土資源主管部門應當在土地利用總體規劃中劃定城市開發邊界和禁止建設的邊界，實行建設用地空間管制。

城市建設用地應當因地制宜采取組團式、串聯式、衛星城式布局，避免占用優質耕地。

第十二條 市、縣國土資源主管部門應當加強與城鄉規劃主管部門的協商，促進現有城鎮用地內部結構調整優化，控制生產用地，保障生活用地，提高生態用地的比例，加大城鎮建設使用存量用地的比例，促進城鎮用地效率的提高。

第十三條 鼓勵建設項目用地優化設計、分層布局，鼓勵充分利用地上、地下空間。

建設用地使用權在地上、地下分層設立的，其取得方式和使用年期參照在地表設立的建設用地使用權的相關規定。

出讓分層設立的建設用地使用權，應當根據當地基準地價和不動產實際交易情況，評估確定分層出讓的建設用地最低價標準。

第十四條 促進整體設計、合理布局的建設項目用地節約集約開發。

對不同用途高度關聯、需要整體規劃建設、確實難以分割供應的綜合用途建設項目用地，市、縣國土資源主管部門可以按照一宗土地實行整體出讓供應，綜合確定出讓底價。

綜合用途建設項目用地供應，包含需要通過招標拍賣掛牌的方式出讓的，整宗土地應當采用招標拍賣掛牌的方式出讓。

第四章 標準控制

第十五條 國家實行建設項目用地標準控制制度。

國土資源部會同有關部門制定工程建設項目用地控制指標、工業項目建設用地控制指標、房地產開發用地宗地規模和容積率等建設項目用地控制標準。

地方國土資源主管部門可以根據本地實際，制定和實施更加節約集約的地方性建設項目用地控制標準。

第十六條 建設項目應當嚴格按照建設項目用地控制標準進行測算、設計和施工。

市、縣國土資源主管部門應當加強對用地者和勘察設計單位落實建設項目用地控制標準的督促和指導。

第十七條 建設項目用地審查、供應和使用，應當符合建設項目用地控制標準和供地政策。

對違反建設項目用地控制標準和供地政策使用土地的，縣級以上國土資源主管部門應當責令糾正，并依法予以處理。

第十八條 國家和地方尚未出臺建設項目用地控制標準的建設項目，或者因安全生產、特殊工藝、地形地貌等原因，確實需要超標準建設的項目，

縣級以上國土資源主管部門應當組織開展建設項目用地評價，并將其作為建設用地供應的依據。

第十九條 國土資源部會同有關部門根據國家經濟社會發展狀況和宏觀產業政策，制定《禁止用地項目目錄》和《限制用地項目目錄》，促進土地節約集約利用。

國土資源主管部門為限制用地的建設項目辦理建設用地供應手續必須符合規定的條件;不得為禁止用地的建設項目辦理建設用地供應手續。

第五章 市場配置

第二十條 各類有償使用的土地供應應當充分貫徹市場配置的原則，通過運用土地租金和價格杠桿，促進土地節約集約利用。

第二十一條 國家擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。

除軍事、保障性住房和涉及國家安全和公共秩序的特殊用地可以以劃撥方式供應外，國家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施(產業)、城市基礎設施以及各類社會事業用地中的經營性用地，實行有償使用。

具體辦法由國土資源部另行規定。

第二十二條 經營性用地應當以招標拍賣掛牌的方式確定土地使用者和土地價格。

各類有償使用的土地供應不得低于國家規定的用地最低價標準。

禁止以土地換項目、先征后返、補貼、獎勵等形式變相減免土地出讓價款。

第二十三條 市、縣國土資源主管部門可以采取先出租后出讓、在法定最高年期內實行縮短出讓年期等方式出讓土地。

采取先出租后出讓方式供應工業用地的，應當符合國土資源部規定的行業目錄。

第二十四條 鼓勵土地使用者在符合規劃的前提下，通過廠房加層、廠區改造、內部用地整理等途徑提高土地利用率。

在符合規劃、不改變用途的前提下，現有工業用地提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價款。

第二十五條 符合節約集約用地要求、屬于國家鼓勵產業的工業用地，可以實行差別化的地價政策。

分期建設的大中型工業項目，可以預留規劃范圍，根據建設進度，實行分期供地。

具體辦法由國土資源部另行規定。

第二十六條 市、縣國土資源主管部門供應工業用地，應當將工業項目投資強度、容積率、建筑系數、綠地率、非生產設施占地比例等控制性指標納入土地使用條件。

第二十七條 市、縣國土資源主管部門在有償供應各類建設用地時，應當在建設用地使用權出讓、出租合同中明確節約集約用地的規定。

在供應住宅用地時，應當將最低容積率限制、單位土地面積的住房建設套數和住宅建設套型等規劃條件寫入建設用地使用權出讓合同。

第六章 盤活利用

第二十八條 國家鼓勵土地整治。縣級以上地方國土資源主管部門應當會同有關部門，依據土地利用總體規劃和土地整治規劃，對田、水、路、林、村進行綜合治理，對歷史遺留的工礦等廢棄地進行復墾利用，對城鄉低效利用土地進行再開發，提高土地利用效率和效益，促進土地節約集約利用。

第二十九條 農用地整治應當促進耕地集中連片，增加有效耕地面積，提升耕地質量，改善生產條件和生態環境，優化用地結構和布局。

宜農未利用地開發，應當根據環境和資源承載能力，堅持有利于保護和改善生態環境的原則，因地制宜適度開展。

第三十條 高標準基本農田建設，應當嚴格控制田間基礎設施占地規模，合理縮減田間基礎設施占地率。

對基礎設施占地率超過國家高標準基本農田建設相關標準規范要求的，縣級以上地方國土資源主管部門不得通過項目驗收。

第三十一條 縣級以上地方國土資源主管部門可以依據國家有關規定，統籌開展農村建設用地整治、歷史遺留工礦廢棄地和自然災害毀損土地的整治，提高建設用地利用效率和效益，改善人民群眾生產生活條件和生態環境。

第三十二條 縣級以上地方國土資源主管部門在本級政府的領導下，會同有關部門建立城鎮低效用地再開發、廢棄地再利用的激勵機制，對布局散亂、利用粗放、用途不合理、閑置浪費等低效用地進行再開發，對因采礦損毀、交通改線、居民點搬遷、產業調整形成的廢棄地實行復墾再利用，促進土地優化利用。

鼓勵社會資金參與城鎮低效用地、廢棄地再開發和利用。鼓勵土地使用者自行開發或者合作開發。

第七章 監督考評

第三十三條 縣級以上國土資源主管部門應當加強土地市場動態監測與監管，對建設用地批準和供應后的開況實行全程監管，定期在門戶網站上公布土地供應、合同履行、欠繳土地價款等情況，接受社會監督。

第三十四條 省級國土資源主管部門應當對本行政區域內的節約集約用地情況進行監督，在用地審批、土地供應和土地使用等環節加強用地準入條件、功能分區、用地規模、用地標準、投入產出強度等方面的檢查，依據法律法規對浪費土地的行為和責任主體予以處理并公開通報。

第三十五條 縣級以上國土資源主管部門應當組織開展本行政區域內的建設用地利用情況普查，全面掌握建設用地開發利用和投入產出情況、集約利用程度、潛力規模與空間分布等情況，并將其作為土地管理和節約集約用地評價的基礎。

第三十六條 縣級以上國土資源主管部門應當根據建設用地利用情況普查，組織開展區域、城市和開發區節約集約用地評價，并將評價結果向社會公開。

節約集約用地評價結果作為主管部門績效管理和開發區升級、擴區、區位調整和退出的重要依據。

第八章 法律責任

第三十七條 縣級以上國土資源主管部門及其工作人員違反本規定，有下列情形之一的，對有關責任人員依法給予處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任：

(一)違反本規定第十七條規定，為不符合建設項目用地標準和供地政策的建設項目供地的;

(二)違反本規定第十九條規定，為禁止或者不符合限制用地條件的建設項目辦理建設用地供應手續的;

(三)違反本規定第二十二條規定，低于國家規定的工業用地最低價標準供應工業用地的;

(四)違反本規定第三十條規定，通過高標準基本農田項目驗收的;

(五)其他玩忽職守的行為。

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【關鍵詞】城鄉規劃；土地利用；土地節約集約

1 城鄉規劃中土地節約集約利用概念

2008年，國務院《關于促進節約集約用地的通知》明確要求，切實保護耕地，大力促進節約集約用地：一要按照節約集約用地原則，審查調整各類相關規劃和用地標準。二要充分利用現有建設用地，大力提高建設用地利用效率。三要充分發揮市場配置土地資源基礎性作用，健全節約集約用地長效機制。四要強化農村土地管理，穩步推進農村集體建設用地節約集約利用。五要加強監督檢查，全面落實節約集約用地責任[1]。將中央政策落實到實處，節約集約用地，就是如何更有效地利用土地，以最小的土地成本，滿足城鄉經濟發展與環境建設的需要。土地的節約集約利用，最關鍵的就是要對土地資源進行集約經營。土地集約經營是在單位土地面積上投入較多生產資料等要素，城鄉規劃中同一塊土地面積上聚集的相關要素越多意味著該土地利用的集約度越高。

2 我國城鄉規劃中土地節約集約利用的現狀

2013年12月國土資源部的“第二次全國土地調查主要數據成果”顯示，截止到2009年12月31日，全國建設用地從第一次調查時的2918.0萬公頃（4.38億畝）增加到3500.0萬公頃（5.25億畝），增加了581.9萬公頃（8729萬畝）。而耕地13538.5萬公頃（20.31億畝），這與傳統數據18億畝多的耕地相比，多出2億畝[2]。但到了2012年，全國耕地數據是20.27億畝，而2013年全國糧食播種面積是16.79億畝[3] 。建設用地和耕地數據的變化顯示，我國國耕地總量有所減少，建設占用耕地數量上漲，用地形勢依然十分嚴峻，仍需要堅持嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度。具體表現如下：

2.1土地利用集約度不高，粗放利用問題比較突出。由于過去節約土地資源的意識沒有樹立起來，長期以來形成了城鄉規劃中粗放用地的不良習慣，各個地區城鄉規劃時都不同程度的存在土地資源的浪費現象，寶貴的土地資源沒能得到充分、有效、及時利用。

2.2用地結構不夠合理，土地浪費現象嚴重。從城鄉發展看，一些地區城鄉用地規模擴張過快，城鄉內部土地利用結構不合理， 城鄉公用設施、公共建筑的建設過分強調規模。有些城鄉地區工業用地除生產及輔助設施用地外，其內部行政辦公和生活服務設施用地等非生產性用地所占比例過大[4]。

2.3一些不合法現象嚴重影響節約集約利用土地。當前，一些地方為片面追求經濟發展、新農村建設、發展休閑農業等，不顧“三令五申”和法律法規，未批先用、非法占用耕地，修建臨時性建筑和永久性建筑。這些行為嚴重影響了土地的節約和集約利用。

2.4城鄉規劃監管機制不完善，執法力度不大。有些地區對節約集約用地的責任機制和考核機制還沒有建立，相關的配套政策措施不夠完善，建設用地批前、批中、批后的全程跟蹤監督還不夠。對空置、閑置土地的查處力度不夠大，對各種違法違規用地查處力度不夠到位，影響了城鄉規劃中節約集約利用土地的實際效果。

3 城鄉規劃中節約集約用地的思考

3.1加強監管，切實做到節約集約用地。

3.1.1城鄉規劃時要科學用地， 從根本上阻斷土地浪費。要轉變土地管理的職能和方式，樹立長遠開發和利用土地資源的觀念，做好城市、村莊和集鎮規劃的銜接，整合用地資源，優化利用結構。嚴格監督建設用地項目規劃預審和審批關，不符合國家產業政策、集約用地標準、土地利用總體規劃的用地項目堅決不予供地，從源頭上阻斷浪費土地行為的發生[5]。

3.1.2嚴格貫徹國家有關土地的各項規定，預防土地濫用。在落實經營性用地、工業用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的用地招標、拍賣、掛牌出讓的制度基礎上，對國家機關辦公和交通、能源、水利等基礎設施，城市基礎設施以及各類社會事業用地積極探索實行有償使用。其他建設用地嚴格實行市場配置、有償使用。

3.1.3建立嚴格的監管制度，謹防不合理用地。 按照“項目建設用地控制指標”的有關要求，嚴格審核建設項目用地投資強度、建筑容積率、投資期限等指標。同時，還應對各類用地的規模進行嚴格的控制和核查。加強建設用地審批后的跟蹤管理，對所有新供地項目實行跟蹤管理，確保能按照土地管理法律法規的有關規定和土地出讓合同約定的要求用地[6]。

3.2城鄉規劃中建立評價體系，利于土地節約集約利用。

針對城鄉規劃中土地利用情況，可以建立專門的評價體系。評價體系既要反映土地節約集約利用的共性，又要體現不同城市土地利用的特征[7]。評價指標體系可以與不同城市土地節約集約利用評價的各個層次的空間范圍相對應，同時與節約集約利用的內涵保持一致。

對于一個區域的土地節約和集約利用情況的綜合評價指標的具體構建，主要從分地類和分區域兩種方法入手。分地類節約和集約利用評價指標體系又分為農用地和建設用地兩大類，分區節約和集約利用評價指標體系又分為城市和農村等類型。再往下分，農用地節約集約利用評價指標體系又分為耕地評價指標體系、園地評價指標體系、林地評價指標體系三個小類[8]。建設用地節約集約利用評價指標體系又分為城鎮用地評價指標體系、農村居民點評價指標體系和交通運輸用地評價指標體系等類型。區域節約和集約用地評價指標體系以整個區域綜合土地節約和集約利用作為評價對象，側重從區域整體用地布局、用地結構、土地開發利用強度以及土地利用合理性等方面，評價土地總體的使用效率和潛力。

我國土地資源雖然豐富，但由于人口眾多，人均可使用的土地面積有限。再加上近幾年城鄉建設飛速發展，對土地的需求量急劇增加。這種形勢下，城鄉規劃中更要堅持節約集約的土地利用原則，這樣才能最合理的利用土地資源，將現有面積的土地作用發揮到最大。

參考文獻

[1]李振；土地利用總體規劃與城市規劃的協調[J]；中國新技術新產品，2013，24：153.

[2]張佳林；管理與土地節約利用關系[J]；民營科技，2013，7：88.

[3]侯麗鴻；談城市規劃與城市土地資源的利用[J]；山西建筑，2014，3：34-36.

[4]吳洋，曹麗；談城市規劃與土地規劃的發展[J]；魅力中國，2013，25：23.

[5]董云，馬飛躍；探索科學用地方式促進土地節約集約利用[J]；資源與人居環，2013，11：27-30.

[6]戴非平；探索土地節約集約利用之道[J]；中國房地產，2014，1：43-44.