農民工社會保險立法論文

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一、農民工社會保險立法的現狀

在我國市場化，工業化、城市化并存的進程中，始于20世紀80年代初的“民工潮”不斷上漲，到目前為止，進城務工的農民已突破一個億。然而，農民工的社會保險卻嚴重滯后于農民工的大幅度增長和城鎮社會保險制度的改革。我國的社會保障事業一直將重點放在城鎮，而占全國總人口80%，占世界總人口15％，世界農業人口35％的中國農民卻依然被拒之社會保障的大門之外。農民工游離在城市和農村的邊緣。得不到基本的身份認同，更難受到社會保險的惠顧，據國家統計局最新數據顯示，已市民化的外來農民工參加養老保險、醫療保險的比例只有4％和2.7％，而尚未市民化的農民工更不可能進入社會保險范圍。據北京勞動保障網的資料，非公有制企業從業人員雖然在數量上已經超過公有制企業職工，但平均36人中僅有1人參加社會保險，未參加社會保險的職工中，900以上是農民工。

在我國現行的社會保險法規政策中，對農民工社會保險的規定有以下特點：

（一）全國性立法只有籠統地將農民工納入其適用范圍的規定

在全國性立法中，雖然1991年《全民所有制企業招用農民合同制工人的規定》對農民工社會保險作了較為具體卻不完整的規定，但由于全民所有制企業的減少，其適用范圍越來越窄。而《勞動法》頒布后的全國性勞動立法，如《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》、《失業保險條例》、《企業職工工傷保險暫行規定》、《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》、《企業職工生育保險暫行規定》、《社會保險費征繳暫行條例》等，在其適用范圍中都只對企業作了列舉規定，面對職工未作明確列舉。就法理而言，其中應當包括農民工。但是，盡管農民工具有不同于城鎮勞動者的特殊性，這些文件卻沒有就農民工社會保險的特殊權益作出規定，因而對于農民工社會保險而言缺乏可操作性。至今尚無一部關于農民工社會保險的全國性專門法規或規章。

（二）關于農民工社會保險的專門規則只有地方性和政策性規定

關于農民工社會保險的專門規定，目前僅限于地方政府的規章。例如，1995年陜西省政府的《陜西省實施（全民所有制企業招用農民合同制工人的規定）辦法》中規定了農民工享受醫療保險。工傷保險、養老保險等內容。2003年北京市政府出臺的《北京市農民工養老保險暫行辦法》規定，用人單位應當依法為農民工辦理參加養老保險手續并繳納養老保險費。這些地方政府規章由于效力層次低，顯然不足以保障農民工的社會保險權益，特別是在《社會保險費征繳暫行條例》中，未特地方性法規和地方政府規章規定力社會保險費征繳的依據，就大大削弱了這些地方政府規章的效力。

（三）規定的險種不完整

我國城鎮社會保險的險種有養老、失業、醫療、工傷和生育等保險。而在現行立法中，規定農民工能夠享受的險種卻是不完整的。如2m3年實施的《成都市非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險暫行辦法》規定：所有不具有城鎮戶籍但在成都市行政區域內被用人單位招用或個人在城鎮從事生產、商品流通或服務性活動的從業人員，由用工單位辦理非城鎮從業人員綜合社會保險，包括工傷補償或意外傷害補償、住院醫療費報銷和老年補貼三項待遇，其中并無失業保險和生育保險。北京市政府規章中僅有養老、失業保險的規定，而無其他險種的規定。

（四）與城鎮職工社會保險的規定有差別

例如，《失業保險條例》規定，用人單位按照本單位工資總額的2%繳納失業保險費，城鎮職工按照本人工資的l％繳納失業保險費，農民工本人則不繳納失業保險費。而在“失業保險待遇”一章中則規定，“按照規定參加失業保險，所在單位和本人已按照規定履行繳費義務滿1年的”失業人員可以領取失業保險金，其期限最低有12個月，最高達24個月；而農民工“連續工作滿l年，本單位并已繳納失業保險費，勞動合同期滿未續訂或者提前解除勞動合同的，由社會保險經辦機構根據其工作時間長短，對其支付一次性生活補助。”

又如，《農民合同制職工參加北京市養老、失業保險暫行辦法》規定，農民工本人在達到養老年齡或者與用人單位終止、解除勞動關系的，一次性支取養老保險金，而城鎮職工可以按月領取退休金。

農民工社會保險制度之所以呈現上述特點，究其原因，主要在于：（1）農民工盡管在城鎮就業，但其戶口在農村，仍與土地保持著一定的權屬關系，土地可以作為其生存保障的兜底性載體。基于此，農民工的社會保險問題未能引起政府的充分重（2）農民工異地就業，且流動性大，致使其社會保險在管理上存在困難，城鎮社會保險有的以省為統籌范圍，有的以縣、市為統籌范圍。農民工跨省市流動就業，而不同省市間的社會保險標準不同。因此，農民工社會保險基金的可轉移性較差。（3）農村社會保險尚未建立，當農民工返回農村后，其在城鎮的社會保險無法持續和轉移。（4）長期以來在工業化過程中形成的以犧牲農民利益為代價、歧視農民的政策在農民工社會保險權益保護上存在慣性作用，以致農民工社會保險制度遲遲不能出臺。（5）企業出于節約用工成本的考慮，不愿為農民工繳納社會保險費，而農民工由于收入不穩定且偏低，普遍不具備繳納社會保險費的經濟承受能力，亦主動無繳納保險費的意識。故有的地方雖然有要求將農民工納入城鎮社會保險范圍的規定，但未能實際落實。

二、建立和完善城市農民工社會保險制度的必要性

（一）建立和完善農民工社會保險制度是解決“三農”問題的一個重要組成部分

以解決“三農”問題為主旨的農村改革大致可以分為三個階段，第一個階段是聯產承包責任制，將農民從“大集體”。“大鍋飯”的體制中解放出來，調動了農民生產的積極性；第二個階段是“離上不離鄉”，允許一部分農民離開責任田，將農民從土地中解放出來，調動了農民發展鄉鎮企業的積極性；第三個階段是“離上又離鄉”，讓農民自由有序地進入城鎮，其目標是“轉移農民、減少農民、富裕農民”。第三階段對于中國農村改革而言是跨越式的一步，建立和完善農民工社會保險制度，是推進、鞏固和完成第三階段農村改革的必要條件。

（二）建立和完善農民工社會保險制度是全面建設小康社會的必經步驟

在中共十六大報告中指出：全面建設小康社會的目標之一是城鎮人口的比重較大幅度提高，工農差別、城鄉差別和地區差別擴大的趨勢逐步扭轉。而要實現這一目標，農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移是必然趨勢。當前農村的富余勞動力仍有1.5億左右，農民的農業收入增長緩慢，外出務工的農民本來希望通過非農業勞動增加收人，然而，由于農民工受到歧視性的就業待遇和社會保險待遇，收入普遍很低，因此城鄉差距、工農差距、東西部地區差距，農民間差距逐年拉大：“民工潮”又同城市下崗失業相交叉，特別是加入WTO后受到國際市場的沖擊，必將給農民工進城增加新的困難。因此，全面建設小康社會的宏偉目標，最繁重、最艱巨的任務在農村，擴大農民工規模，保障農民充分就業，是促進農民增收、逐步縮小各種差距的有效途徑。而只有建立和完善農民工社會保險制度，這一途徑才能暢通。

（三）建立和完善農民工社會保險制度是實現社會公平、維護社會穩定的重要乎段

現代政府的三重目標即經濟增長、充分就業和社會公平是相輔相成的。根據西方發達國家的經驗，社會保障政策是追求社會公平和維護社會穩定的重要工具，適當的社會保障政策有利于達成社會公平且有利于促進經濟增長，并提高就業水平，相反，不適當的社會保障政策不僅不能保證社會公平，還會有損經濟效率，引起社會動蕩。由于農民工收入水平低、流動性大，加上自身素質普遍不高，從而已經成為社會動蕩的重要因素。很顯然，農民工不參加社會保險，不僅影響社會保險基金擴面征繳任務的完成，更重要的是忽視了農民工的合法權益，久而久之會給社會帶來不穩定因素，可以毫不夸張的說，忽視農民工的社會保險，就等于埋下了一顆定時炸彈。建立和完善農民工社會保險制度，讓農民工平等地享受法律賦予的權益，分享其已作出巨大貢獻于其中的城市發展的成果，不僅可以促進社會公平的實現，還可以從一定程度上提高農民工的素質，從而減少社會動蕩的因素，維護社會的穩定運行。

（四）建立和完善農民工社會保險制度是推動農村社會

保險制度建設并順利完成城鄉社會保險制度接軌的突破口

從世界各國社會保障制度的發展歷程來看，幾乎每一個國家都經歷了一個從工業延展到農業、從城市延展到鄉村，逐步完善、逐項接軌的過程，城鄉社會保險制度的建立都不同步，時差的存在是正常現象，我國的城鄉二元結構及社會保險基金匱乏等基本國情決定了農村社會保險制度的建立和完善，以及城鄉社會保險制度的接軌必然地要經歷一個較長的時期。而農民工是一個介于農民和市民之間的邊緣性群體，且數量不斷增加。所以，有必要以農民工社會保險制度為突破口，既可以推進農村社會保險制度的普通建立，又可以為城鄉社會保險制度的逐項接軌準備條件。

三、完善農民工社會保險立法的若干思考

（一）農民工社會保險的制度定位

我國現階段應當以城鄉有別，相互銜接、覆蓋全社會的社會保險體系為目標模式，農民工是跨越城鄉的邊緣性群體，依其職工身份應當納入城鎮社會保險范圍，而依其農民身份則應當納入農村社會保險范圍。但無論納入城鎮或農村社會保險范圍都存在一些現實難題。

從城鎮社會保險來看：根據《勞動法》所確立的勞動者平等的精神，農民工應當為城鎮社會保險所覆蓋，與城鎮勞動者享有平等的社會保險待遇，但是，如果要納入城鎮社會保險體系，則企業會因用工成本提高而降低對農民工的吸納數量，或者企業在執行制度的過程中弄虛作假，致使國家監督成本提高，據專家測算，如果完全建立與城鎮一樣的農民工社會保險制度，企業由此每年要為每個農民工支付2000－3000元，在現有的用工成本基礎上增加30％一4%，這會使我國的勞動力資源優勢受到削弱，企業投資的增長勢頭受到抑制，從而減少農民進城務工的機會。并且，農民工的流動性強，還存在返鄉務農的可能性，這將加大城鎮社會保險管理的難度。

從農村社會保險來看，由于農民工的戶口在農村，仍然對承包土地享有使用權，而農村社會保險是以上地承包經營為基礎的，就不應當將農民工排斥在外，特別是考慮到農民工返鄉務農的可能性，更應當接納農民工。但是，農村社會保險水平低于城鎮社會保險水平，農民工如果只享受農村社會保險待遇而不能分享與其在城鎮所作貢獻相對稱的城鎮社會保險待遇，剛與城鎮勞動者之間存在不公平，而目前我國的農村社會保險體系并未建立，基本上還是家庭自籌保障，養老保險和醫療保險皆處于試點階段，養老保險的總覆蓋率還不足10%，失業保險和工傷保險更無從談起，故農民工社會保險如果作為農村社會保險體系的組成部分。現在還沒有依托。即使將來建立了農村社會保險體系，農民工社會保險也只能作為其中的一個特殊組成部分而存在。

基于上述，農民工社會保險制度應當作為城鎮社會保險的特別制度而存在，一方面，以農民工與城鎮勞動者享有平等待遇并承相同等繳費義務為原則；另一方面在具體操作上，特別是帳戶單列和基金管理上實行特別規則，并且還應當具有便于與農村社會保險制度銜接的特點。因此，應當就農民工社會保險制度專門立法，特別是在未來的《社會保險法》中單列“農民工社會保險”專章，或者制定專門的農民工社會保險基本法。

（二）農民工社會保險的制度建立順序

農民工社會保險應當包括養老、失業、工傷、醫療、生育等險種，但現階段顯然不可能各個險種的制度建立都齊頭并進。由于農民工還有承包土地作為兜底性生存保障，因而，應當依據各險種對農村土地的可依賴性程度的強弱，來安排各個險種的制度建立順序。一般而論，農村土地的社會保障功能與養老，失業保險的功能接近，即土地的產出可提供基本的衣食保障，因而對養老、失業保險有較強的可依賴性，而工傷、醫療保險則不然，其保障功能所滿足的需求，無法通過土地的產出來滿足。因而，農村土地對工傷、醫療保險的可依賴性程度相對軟弱，所以，農民工的工傷，醫療保險制度的建立應當先于農民工的養老、失業保險。并且，在已建立了工傷、醫療保險的情況下，也會相應減弱養老、失業保險的迫切性。至于生育保險，其重要程度相對弱于養老、失業、工傷、醫療保險。因此農民工社會保險制度的建立，直按照工傷、醫療、養老、失業、生育的順序安排。

工傷保險制度，在幾乎所有建立了社會保險制度的國家，被普遍作為優先建立的險種。我國農民工最急切的社會保險制度，也應到是按照普遍性原則建立的工傷保險制度，從層出不窮的農民工工傷事故到規模驚人的農民工職業病群體，以及由此而導致的數不清的勞動爭議，都決定了農民工工傷保險制度應當盡快建立。這種保險項目不存在帳戶積累和接轉問題，又分散了農民工的職業風險；對用人單位來說，是建立在《勞動法》基礎上的工傷賠償機制，不會形成過高的成本，并且由政府部門組織賠償比較容易操作。

醫療保險也是農民工社會保險中非常急迫的險種，因為疾病尤其是重大疾病，不僅會導致農民工失業，而且極易使家庭陷入貧困境地。醫療保險有一般醫療保險和大病醫療保險之分，其中，后者比前者更為急迫，在一般醫療保險還不具備建立的條件時，首先應當建立大病醫療保險。

在安排社會保險制度的建立順序時，還應當考慮農民工的不同類型，分別類型按照需要和可行性程序分步推進。農民工按其市民化程度可分為：（1）完全市民化的農民工，即在特定城鎮達規定居住年限，并有固定住所，工作單位和穩定收入的農民工；（2）市民化程度較高的農民工，即常年在不同城鎮流動工作，缺乏穩定崗位，在城鎮無固定住所的農民工；（3）市民化程度較低的農民工，即間斷性在城鎮務工和回鄉務農；在城鎮無固定住所、工作流動性較大的農民工。農民工社會保險的各個險種，都存在適用范圍逐步擴大的過程。因而，在農民工進入社會保險范圍的先后順序安排上，應當以農民工的市民化程度為依據，市民化程度越高的農民工，就越應當盡早納入社會保險范圍。

（三）民工社會保險的異地轉移

農民工由于流動性大，特別是有回鄉務農的可能性，致使農民工社會保險的異地轉移成為難題，尤其在農村社會保險尚未建立的情況下，農民工社會保險無法向農村轉移。如果不能轉移，農民工社會保險就不可能持續，農民工只得在終止、解除勞動關系或離開原就業地時，用一次性領取的方式來享受其社會保險待遇。這實際上起不到社會保險的作用，因而，“一次性領取”社會保險待遇的作法應當由社會保險轉移階取代。

農民工社會保險的轉移有同一統籌地區內轉移，不同統籌地區間轉移和城鄉轉移等情形，用農民工社會保險轉移取代目前的“一次性領取”，應當分別不同險種分步實施。如失業保險、一般醫療保險在轉移條件不具備時，仍可實行“一次性領取”，面對養老保險、大病醫療保險、工傷保險優先實行轉移制度：農民工與用人單位終止、解除勞動關系后，在同一統籌地區重新就業的，易于接續社會保險關系，由社會保險承辦機構接轉其繳費紀錄，只接續社會保險關系而不轉移社會保險基金；跨統籌地區就業的，社會保險關系的接續相對較難，接轉社會保險關系時，其個人帳戶全部隨同轉移；回鄉務農的，可保留社會保險關系，將其個人帳戶封存，作為接續社會保險關系的依據，待其重新就業后，再憑證辦理接續或轉移手續。

鑒于農民工流動性強和回鄉務農可能性大的特點，以及不同地區社會保險標準存在差異的情形，統籌基金部分轉移難度大，在現階段可考慮采用完全積累式，除了個人繳費全部記入個人帳戶外，用人單位繳費大部分或全部也記人個人帳戶，待條件成熟后，再按與城鎮勞動者相同比例記人統籌賬戶。

在農民工終止或解除勞動關系后回到農村，由于年老、殘疾等原因不再可能進城務工時，可以將其社會保險關系和個人帳戶轉移到其農村住所地的縣級或多鎮級社會保險機構、，按規定享受社會保險待遇。

（四）農民工社會保險的基金籌集

農民工社會保險制度的運行同城鎮勞動者社會保險一樣，都面臨著基金短缺的難題，特別是農民工社會保險起步晚，其基金缺口會更大。由于農民工兼有農民和市民雙重身份，政府對農民工社會保險所負財政責任具有特殊性，農民工社會保險基金的籌集，除了用人單位和農民工繳費外，還應當尋求開辟籌集渠道的新思路。其中主要有：

1.轉換土地保障功能的思路。土地是農民和農民工的傳統保障載體，當農民離開土地而成為農民工后，仍有必要從土地的社會保障功能中尋求農民工社會保險基金（主要是養老失業保險基金）的來源，為此可作如下設想：（1）對完全市民化的農民工，實行承包土地有償轉讓制度，將其轉讓收人全部或大部分納入農民工社會保險基金，并折算成本人一定年限的個人帳戶積累額，這既可以增加農民工社會保險個人賬戶的積累，又可以促進農村土地經營規模的擴大。（2）農業用地轉為非農業用地時，按規定獲得的土地補償費和勞動力安置費，應當提取一定比例進入農民工社會保險基金，并將其中一部分進入作為被安置對象的農民工的社會保險個人帳戶的積累，（3）在農業用地轉為非農業用地過程中，按現行的先由國家征收再由國家出讓的制度，在土地出讓收入與土地征用補償支出之間存在差額，據估計，20年來這種差額的總額達20000億之巨，有人認為這是繼工農業產品剪刀差之后對農民的又一次剝奪。為此，應當通過財政手段將其中一部分納入農民工社會保險基金和農村社會保險基金的公共賬戶積累。（4）學界已有理論質疑農業稅的合理性，并建議取消農業稅，從土地的社會保障功能而言，與其取消農業稅，不如將農業稅改為社會保障稅，并將其收人轉入農村社會保險基金和農民工社會保險基金。

2.財政轉移支付的思路。農民工在城市工作，為所在城市創造了巨大的社會效益和經濟效益，然而農民工除了取得勞動報酬外，享受城市公共產品的份額顯然低于城市勞動者，離城回鄉后更不可能直接分享城市發展的利益。為此，有必要在農民工輸入城市與農民工輸出地區之間建立一種橫向財政轉移支付制度，此種財政轉移支付占該市財政收入的比例應當依來源于財政轉移支付接受地的農民工總數占該市總勞動力的比例來確定，對于這種財政轉移支付的資金應當限定一定比例進入財政轉移支付接受地區的農村社會保險基金和農民工社會保險基金。

（五）農民工社會保險的配套措施

農民工社會保險制度涉及到經濟、社會、法律的多個方面，只有在適宜的宏觀環境中，才可能正常運行。為此，應當在相關立法中規定農民工社會保險的配套措施。其中主要有：（1）建立和完善農村社會保險制度，為農民工社會保險提供不可或缺的依托，特別是為農民工社會保險的城鄉轉移提供條件。（2）在縮小不同地區間的經濟發展水平和城鄉收入水平的差別的基礎上，逐步實行全國統一的社會保險標準，為農民工社會保險納入城鎮社會保險體系和在不同統籌地區間轉移，減少和消除障礙。（3）完善勞動力市場管理，規范用工行為，特別是要求所有用人單位與勞動者通過職業介紹機構依法簽訂勞動合同，建立統一適用于城鄉勞動者的失業登記和求職登記制度。這樣才有助于提高農民工社會保險管理的效率。（4）運用稅收優惠政策激勵和支持用人單位為農民工繳納社會保險費。例如，規定企事業單位為農民工繳納社會保險費可在稅前列支，還可按其繳費額度確定減免稅的年限和比例。（5）在街道、鄉鎮建立基層社會保險機構，并配備社會保險監察員，充分發揮其對農民工社會保險的監督作用。（6）要求和支持律師事務所等法律服務機構，為農民工提供法律援助，幫助農民工運用法律手段保護其社會保險權益。