城鎮職工基本養老保險困境分析

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一、引言

隨著我國人口老齡化不斷加劇，我國城鎮職工基本養老保險面臨前所未有的困境，從社科院世界社保研究中心主編的《中國養老金發展報告2018》的統計數據可以看出，我國養老保險主要面臨以下困境：第一，支付困境，老齡人口比重（贍養率）上升，部分省分養老保險基金缺口重現。第二，增收困境，老年人口比重上升，勞動人口比重下降，現收現付難以平衡，且老齡化高峰即將來臨，養老保險基金收入擴增迫在眉睫。第三，失衡困境，勞動人口由經濟欠發達地區不斷流向經濟發達地區，而在經濟發達地區繳納養老保險的外來勞動者往往回到欠發達地區享受養老保險待遇，這使各地區養老保險金的經營狀況存在較大的失衡。

二、雙循環養老區域的構想

為解決城鎮職工基本養老保險面臨的困境，本文嘗試構建雙循環養老區域，以期實現循環可持續的養老模式。1.概述：政府主導建立養老區域，設置準入規則由政府設立養老產業區域——“養老休閑產業園”（以下簡稱“產業園”），該區域中包含由一般至高檔的各級養老服務設施，打造一個集養老、休閑、娛樂、旅游等全業態為一體的新型養老產業區，形成以政府為主導的運營管理模式。該區域向收容老人所提供最低標準的服務、生活保障應當高于普通福利收容機構。設置合理準入標準，收容符合資格的退休老人。具體標準可參照如下：（1）在當地完成城鎮職工養老保險繳費義務（2）生活能基本自理（3）若勞動者就職期間自愿按規定自愿繳納額外的養老保險費，則可在不滿足第2條的情況下獲得準入資格，其準入后享有的基礎待遇水平按其額外繳費的多少確定考慮到區域的可持續性，理應對老人進行篩選。而簡單地以是否能自理，是否具有勞動能力為依據對老年人進行區分，并以此為依據確定老年人的養老產業區域準入資格又是不合理的。究其原因，勞動者在退休時是否失能往往是不為本人的意志所轉移的，剝奪意外失能者的入園資格，而在這一過程中勞動者卻難以法采取有效的應對、預防措施，因而失去資格者會產生強烈的不滿情緒。故在準入標準中特別設置第3條，并在城鎮職工養老保險征收的過程中設置額外款項。從勞動者的角度出發，他們可以在有勞動能力之時選擇額外為養老保險進行繳費，進而應對未來可能失能的風險；從養老保險金運營的角度出發，并非所有額外繳費的勞動者都會在退休時失能，因此照顧失能者入園者的負擔的一部分由失能者自身的額外繳費承擔，一部分由進行了額外繳費卻沒有失能的勞動者承擔，這種特殊風險共擔的存在，讓養老產業區域在保證自身良好運營的前提下接收部分失能老人成為可能。2.內循環：點數支付制，為老年人提供生活休閑設施和就業崗位產業園內采用點數支付制，可根據產業園老人退休前養老保險繳費的多少、個人賬戶的積累額確定入園老人“養老休閑產業園點數”的初始值以及每月補貼。產業園內老人可以通過支付常規貨幣購買額外的點數，或在產業園內參與勞動獲取點數報酬。產業園內設置豐富的養老服務設施，以及各類娛樂、餐飲、購物、休閑、養生等設施，滿足老年人衣、食、住、行上從低檔到高檔的各級需求。水平的設置上，勞動時期處平均繳費水平的老人憑借初始點數以及每月補貼應當能完整享受到各項基本的養老服務，而欲更進一步享受更高級的養老服務，更好的養老設施，進行更高水平的消費，就需要額外購買點數或是就任于產業園內的勞動崗位。3.外循環：對外開放，吸引游客，支撐內循環需要指出，若產業園采取封閉運營，僅僅面向內部收容的老年人，那么這些老人的消費潛力、勞動潛力將會迅速消耗殆盡，進而出現收不抵支，無法維持運營的狀況。因此，應當采取開放式的運營，除了收容的老年人外，積極地吸引外界游客前來消費，以保證源源不斷的資金流入，維持場所的運營。即，產業園高水平的娛樂、餐飲、購物、旅游等設施除了面向收容的老人，也有相當部分是向游客開放的，游客的消費都將直接作為區域的運營經費，保證區域的可持續運營，支持內循環的運行，提升產業園內各項服務、設施的水平。區別于一般的產業區，產業園由政府運營，并不以盈利為目的，因此其經營在利潤上的壓力較小，更進一步，扣除了必要的生產、再生產成本后將收益直接投入當地的養老保險基金中也是可能的。而游客在產業園的消費也應該以點數進行結算，方便區域運營管理。游客獲取點數的途徑是以常規貨幣進行購買，此外，也應允許游客為其入住園內的親屬購買點數，或是考慮設立相應的制度，讓游客選擇將游玩后剩余的、未消費的點數儲存于其個人或是產業園親屬的養老保險個人賬戶中。4.保證產業園正常運營的支持系統除了養老住宅以及各類以需求為導向的產業，產業園還必須設有完善的支持系統，以保證內外循環的正常運作，支持系統主要由以下部門組成：（1）管理、協調部門由于產業園的中存在面向需求的各類產業且大都對外開放，可以預見其管理工作將相當復雜、困難，且由于產業園兼備對外積極經營時主要體現利益、對內提供服務時主要體現福利的相反特性，將其管理交給單純的市場經營者或是一般的社會志愿者都是有失妥當的，筆者認為擅長發掘潛在環境資源資源，具備協調環境中各個單位能力，同時以案主為工作核心，重視人的價值的專業社會工作者將是最為合適的區域管理者，即開放式養老區域的運營應由政府主導、監督，并聘用專業社會工作者進行協助管理。（2）醫務部門產業園內應設有專門的醫療部門、機構，能為收容老人提供精度較高的疾病檢測，并且能在緊急狀況下能第一時間對老人加以急救，并對一般的疾病給予較好的治療、護理。至于產業園內的醫療水平是否應當達到能處理重大疾病的程度，筆者認為應當根據產業園的經營狀況而定，若產業園經營狀況十分良好，可以考慮引進更多的醫療專家與更先進的醫療設備，進而有條件、有能力免費或低價收容、醫治產業園內的重病老人；若產業園經營狀況一般，考慮到重病維生治療的高額成本，應當讓老人本人或是其親屬選擇將重病老人轉移到專門的醫療機構，或是留在產業園的醫療機構內接收治療，并支付額外的醫療費用。此外，將極高水平的醫療機構對外開放，作為外循環中的一部分或許也是可行的。（3）治安管理部門可由當地公安系統承擔。由于產業園中住有大量身體能力較為低下的老年人，且產業園的產業區、部分高檔住所是對游客開放的，大量外來人員與大量身體能力較差老人處于同一區域，因而需要額外加強治安管理以保證區域的秩序以及區域內老年人的安全。至此，本文對開式養老區域的改革理念的構建已經基本完成。5.對困境的改善下文將就開放式養老區域對城鎮職工基本養老保險所面臨困境的改善作用進行簡單分析：（1）拉動消費，促進養老服務產業發展，改善增收困境設施完善、各類產業高度發展的開放式養老區域能滿足區域內老年人從基本到奢侈的各項需求，同時將吸引大量游客。游客為購買點數所花費的貨幣，將以產業園的運營資金的形式進入養老保險系統，擴大了城鎮職工養老保險的收入來源。在產業園運營中，甚至可以采用將游客未消費完的點數直接存入個人養老金賬戶這樣的制度，進一步增加養老保險基金的收入。（2）點數支付替代養老保險金的現金支付，改善支付困境以點數支付養老保險金，老年人用點數在產業園換取額外的服務、待遇，實質上相當于以服務代替現金完成養老保險金的支付，而服務的成本中將有相當部分是由游客承擔，進而在待遇支付中養老金所承擔的責任大小也將被分攤，養老保險的支付困境的得以改善。（3）激發老年人的潛在勞動力產業園向老年人提供各類合適的勞動崗位，由于產業園具備滿足老年人高級需求的客觀條件，受游客和產業園內高消費人群的影響，產業區內其他老年人的消費需求被帶動，這種強烈的消費需求將鼓勵老年人在區域內參與勞動賺取點數，進而達到激發老年人潛在勞動力的目的，與此同時，是否參與勞動是由被收容老人自主決定的，參與勞動也并非賺取額外點數的唯一手段，因此區域內老年人產生的不滿情緒的可能性也較小。在延遲退休必須推行，卻又面臨較大推行阻力的當下，或許可以將在產業園的運營模式可作為延遲退休的一種新的形式進行推廣。（4）形成特殊的現收現付，降低基金保值增值壓力開放式養老區域通過積極吸收外界消費維持自身運營并為園內老人提供高水平的養老待遇，實質上形成了一種由游客負擔當期園內老人養老的現收現付模式，這種特殊的現收現付既具有傳統現收現付降低基金保值增值壓力的特點，同時又規避了由于勞動者短時傾向產生的不滿情緒——對于游客而言，他們的消費是以滿足自身需求為目的，故不存在產生不滿的可能。（5）在一定程度上引導勞動力的流向，幫助緩解失衡困境開放式養老區域肩負當地養老的重任，同時要求具備較強的吸引游客的能力，這兩點決定了產業園改革的嘗試應當優先在老年人口較多，且具備豐富自然、旅游資源的地區進行嘗試。如東北地區，老年人口較多，有長白山景區等旅游資源以及較為完備的工業基礎、礦產資源，且地廣人稀，存在短時間內建立大型區域設施的物質基礎。完善的產業園區域建成后，將吸引大量游客，雖然游客消費帶來的直接收益絕大部分都將用于維持產業園自身的發展，但大量外來游客的流入客觀上將給該地區服務、餐飲、娛樂、商業等行業帶來發展機會。而游客往往是經濟發展水平較高區域的勞動者及其親屬，吸引這些人前來勞動力外流較為嚴重的區域進行消費，能在一定程度上起到平衡地區經濟發展的作用。此外，在產業園的入園資格審核上，應當限制其養老保險金的繳費區域，理想的產業園區域將具有明顯優于一般養老的待遇水平，因此產業園所在地的部分勞動者可能出于對日后退休生活的考慮而更傾向于留在當地工作，即運營良好的產業園能在一定程度上起到抑制當地勞動力外流的作用。

三、結論

通過構建雙循環養老休閑產業園的養老新模式，理論上將吸引游客形成一種特殊的現收現付模式，刺激有勞動能力的老年人繼續參與勞動，擴充了城鎮職工基本養老保險基金的來源，減少了其保值增值、當期支付的壓力，幫助解決養老保險基金所面臨的困境。但產業園終究還只是概念上的產物，可能出現的問題也較多，本文僅為拋磚引玉，希望能為我國養老事業貢獻一份綿薄之力。

作者:鄧尚正 單位:吉林大學哲學社會學院勞動與社會保障系