低碳經濟的法律保障機制詮釋

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本文作者：楊曉譚忠真羅文正工作單位：衡陽師范學院經濟與法律系

隨著世界經濟的進一步發展，能源的需求量將在一段時間內持續增加，二氧化碳的排放量還將持續增長，溫室氣體排放以及由此帶來的氣候變暖問題還可能進一步加劇。面對這種情況，英國、法國等歐洲國家倡導發展“低碳經濟”，日本提出建設低碳社會，世界各地爭相發展低碳城市。走低碳道路，逐步減少對高碳能源的依賴，是落實科學發展觀的客觀要求，也是社會經濟可持續發展的必然選擇。從我國實際出發，發展低碳經濟，推行低碳消費方式，需要轉變經濟增長方式，需要推進技術革新，其中完善立法尤其重要。

一、我國發展低碳經濟面臨的主要矛盾

發展低碳經濟是一項系統工程，如何建立具體的發展路徑和發展模式，離不開對一國具體國情的考察。我國正處于市場經濟發展的初期，向低碳經濟轉型將是一個長期的過程，短期內我國發展低碳經濟面臨許多困難和挑戰。

(一)能源需求快速增長，以煤為主的能源結構改變

難度很大［1］據統計，在我國能源消費中，煤炭所占比重高達68.8%。受我國能源資源蘊藏情況的制約，我國以煤為主的能源結構改變難度很大。煤炭消費比重大，二氧化碳排放強度就高，目前我國已成為世界第二大溫室氣體排放國。在未來一段時期，我國在解決環境污染和應對氣候變化方面的形勢非常嚴峻，任務也十分艱巨。

(二)產業結構不甚合理，節能減排面臨巨大壓力

2008年，我國一、二、三次產業產值占GDP的比重分別為11.31%、48.62%、40.07%，產業結構嚴重不合理，經濟增長過于依賴第二產業，工業特別是“三高”工業比重偏高，低能耗的第三產業和服務業發展滯后，比重偏低。2006年，我國創造單位GDP所消耗的能源是日本的11.5倍，是德國和法國的7.7倍，是美國的4.3倍。目前我國能源效率比世界先進水平低10個百分點，全國31個省市自治區大部分沒有完成“十一五”規劃中提出的單位GDP能耗下降20%的目標，只有極少部分地區實現了年度單位GDP能耗目標。由于當前部分行業仍存在一些工藝和裝備落后、資源利用率低的中小企業，加之受到地方利益的保護，這些企業難以及時地關停并轉，致使部分地區工業仍依循高投入、高消耗、低效率的發展模式，要徹底淘汰這些落后產能，提高節能減排的實效，需要付出很大努力。

(三)缺乏具體的激勵保障制度，低碳技術發展面臨

一些困難發展低碳經濟離不開技術創新和產業結構升級，但我國在低碳技術的研發方面還面臨諸多困難。一方面，缺乏完整、有效的政策支持體系。盡管我國相關的主管部門曾制定并出臺了一些與低碳技術研發有關的優惠政策，但是隨著體制改革的發展，管理機構的變化及政策規定的不完善，一些鼓勵政策因操作性太差而未執行。另一方面，我國低碳技術項目，特別是大規模的示范項目的投資主要依靠政府臨時撥款和政策貸款以及國際機構的捐款和貸款，還沒有形成穩定的政府投入機制。同時，金融系統對低碳技術項目支持不夠，多數銀行不選擇對低碳技術項目融資，即使部分銀行實施融資，其信貸放款數量也非常有限，不能滿足低碳技術發展的資金需求。

(四)相關法律制度亟待完善

我國在促進低碳經濟發展的法律體系方面仍處于薄弱狀態。這主要表現在三個方面:其一，我國有關綠色能源生產與節能減排的法律在體系上不完善，如石油、天然氣、原子能、風能等領域的單行法律仍處于缺位狀態。其二，現有的能源立法規定不夠詳細，一些現行法律跟不上時代要求，存在法律空白;部分法律規則缺乏足夠的可操作性，部分法律對市場主體權利、義務、責任的設置不統一，由此導致環境執法效果不佳。其三，目前我國污染物排放總量控制立法尚缺乏程序性規定，可操作性差。

二、我國發展低碳經濟的前景分析

(一)國家日益從戰略高度重視發展低碳經濟

2009年9月22日，主席在聯合國氣候變化峰會開幕式上發表了題為《攜手應對氣候變化挑戰》的重要講話，明確表示中國“將繼續堅定不移為應對氣候變化作出切實努力”，同時強調中國將進一步采取四項強有力的措施應對氣候變化，其中之一就是“積極發展低碳經濟”。2009年8月，總理在國務院常務會議提出“要大力發展綠色經濟，緊密結合擴大內需促進經濟增長的決策部署，培育以低碳排放為特征的新的經濟增長點，加快建設以低碳排放為特征的工業、建筑、交通體系”。與此相適應，我國積極制定并實施了減緩氣候變化的《節能中長期規劃》《可再生能源中長期發展規劃》《核電中長期發展規劃》《中國應對氣候變化科技專項行動》《節能減排綜合性工作方案》《節能減排全民行動實施方案》《2000－2015年新能源與可再生能源產業發展規劃要點》《新能源與可再生能源產業發展“十五”規劃》《能源發展“十一五”規劃》《中國應對氣候變化的政策行動》等規劃與政策。在十一屆全國人大常委會第十三次會議上，國家發改委提出，將綠色經濟、低碳經濟發展理念和相關發展目標納入“十二五”規劃和相關產業發展規劃中。目前，有關部門正抓緊制定《節能環保產業發展規劃》《新興能源產業發展規劃》《發展低碳經濟指導意見》《加快推行合同能源管理促進節能服務業發展的意見》;研究制定促進綠色經濟、低碳經濟發展的財稅、金融、價格等激勵政策。

(二)中國的可再生能源相關行業發展迅速

據資料顯示:中國是世界上最大的太陽能熱水器的生產者和消費者，占世界總產量的50%和總安裝量的65%，約95%的太陽能熱水器的核心技術為中國公司持有;中國是世界上風力發電裝機增長最快的國家，在不到8年時間里突破了1千萬千瓦，年增長速度接近翻番。數據顯示:2008年全國節能環保產業總產值達1.41萬億元，占當年GDP的4.7%。根據中投顧問產業研究中心測算，未來我國環保產業將繼續保持12%～15%的年均增長速度。2010年我國環保產業產值預期將超過1.8萬億元，其中環保裝備產值2600億元，環境服務產值1000億元，資源綜合利用產值9600億元，潔凈技術產品產值3500億元。［2］

(三)低碳技術投資呈增長趨勢

中國最近幾年用于“綠色行業”的風險投資差不多增加了一倍，占總投資的19%。2007年，中國的項目融資達到108億美元，中國五大銀行工業效率項目貸款達1063億元人民幣;清潔能源項目(不包括大水電)投資較2006年增長91%，達到108億美元，據估計到2020年將達到2680億美元，其中太陽能產業的開發利用世界領先。在2008年中國政府4萬億的經濟激勵計劃中，環境基礎設施建設、新能源開發和能效提高為重點投資領域。［3］

(四)工業節能、建筑節能穩步前進，減排潛力巨大

中國計劃在“十一五”期間將單位GDP能耗降低20%，鋼鐵、有色金屬、化工、建材等重點能耗工業領域的節能減排是實現這一目標的關鍵。據國家發改委公告，在中國四萬億經濟刺激計劃中，節能減排和生態建設方面的投資達到2100億。［4］“十一五”規劃中規定，建筑節能的目標為1.2億噸標準煤，占全社會總節能目標的21%。根據《節能中長期專項規劃》，到2010年，新建建筑應全面執行節能50%的設計標準，直轄市及有條件地區實施節能65%的標準，加上對400億平方米既有建筑節能改造的需求，中國低碳建筑的總體市場規模將可能達到數十萬億元。

三、發展低碳經濟的法律對策探討

(一)用法律促進低碳經濟發展的必要性分析

發展低碳經濟、建設綠色國家關鍵是形成制度約束、體制約束，其中的法律制度是促進低碳經濟建設的重要保障。2008年，英國政府頒布實施了《氣候變化法案》，這使英國成為世界上第一個為減少溫室氣體排放、適應氣候變化而建立具有法律約束性長期框架的國家。2010年5月，法國國民議會審議通過了新環保法(loiGrenelle2)，新環保法標志著法國在綠色增長領域的立法已經遠遠走在世界各國前列。日本是低碳經濟立法最為完善的國家，不但專門制定了《環境保護法》《循環型社會形成推進基本法》《促進建立循環社會基本法》和《促進資源有效利用法》，還根據各種產品的性質分類別制定了《綠色采購法》和《家用電器回收法》。日本由于頒布一系列法律條令而收到了不錯的成效。目前，我國在清潔生產、節能減排及新能源開發利用領域已經制定了《煤炭法》《電力法》《節約能源法》《可再生能源法》《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》等法律，這些法律的出臺與實施對于從節能減排、提高資源能源利用效率、大力發展新能源和可再生能源方面來支持低碳經濟的發展具有突出的作用。但總體來說，我國在促進低碳經濟發展的法律體系方面仍處于較為薄弱的狀態，相關執法還不嚴格。為此，應以發展低碳經濟為理念，從立法、執法方面入手，為發展低碳經濟提供法律保障。

(二)我國促進低碳經濟發展相關立法存在的問題

1．現有清潔生產方面的立法質量還有待提高。盡管我國頒布了為數不少的有關清潔生產方面的單行法律，但現有法律的部分條款僅具有倡導性的作用，缺乏力度，原則性的要求多，明確而有約束力的規定少，缺乏可操作性。立法時由于理論研究水平落后及部門之間利益糾葛等原因，對相當一部分條款不得不作了原則性的處理，這就導致某些法律規定既無大錯亦無大用，被人戲稱為“豆腐法”。更為重要的是，我國現行清潔生產方面的法律在相當程度上存在著體制、機制與法制相脫節的問題，一些法律在實質內容上既不解決執法的體制和機構設置，也不解決執行法律所需要的經費，又不直接涉及有利于環境保護的經濟政策，致使法律實效大打折扣。［5］2．存在立法空白，有的重要環境領域無法可依，低碳經濟立法的步伐有待加快。在化學物質污染、土壤污染、遺傳資源的生態保護、生物安全、臭氧層保護、核安全、環境損害賠償和環境監測等方面，還沒有制定出法律或行政法規;在環境技術規范和標準體系上，也還存在著一定的規范空白。由于立法的空白，實踐中出現了大量土壤污染、水質污染、動植物種群受污染物侵害的重大責任事故，有關主體卻不能受到法律的追究。3．環境法律的修改工作較為遲緩。發展低碳經濟離不開環境保護，我國現階段部分地區生態環境日益惡化與我國環保立法的滯后有主要關系。最典型的就是1989年制定的《環境保護法》早已不能適應現實需要，但至今仍然沒有修改。因此，亟須在科學發展觀的指導下，對現行環境資源法律進行后評估，發現法律存在與當前形勢不相適應的問題，抓緊研究修改，以增強環境法律的實效性。4．配套法規的制定跟不上法律實施的需要。在已經公布的28部環境資源法律中，授權性規范共計140多條，而目前已經制定出來的配套行政法規和規章加起來尚不足百部，平均完成率不足70%。另外一個突出問題是，很多配套的法規和規章是在法律實施很長時間以后才姍姍出臺，而不是與法律同步實施，這顯然不利于法律很好地發揮作用。

(三)具體的立法與執法對策研究

1．完善能源立法體系，增強法律的可操作性。首先，盡快完善以大氣污染防治法為核心的相關法規體系。關于應對氣候變化的立法模式，作者不主張制定新的專門性的“應對氣候變化法”，而是主張在既有的法律框架下，通過完善大氣污染防治法來構建我國應對氣候變化的法律體系。這不僅是因為這樣的立法模式可以節約立法資源，而且是因為其他發達國家的立法與實踐經驗為我國提供了充分的例證。其次，盡快出臺一部綜合性的能源基本法，即能源法。這主要是基于以下兩點考慮:一是從能源的重要性上來看，合理的能源消費結構與使用方式，不僅會幫助我國降低溫室氣體的排放、減輕我國在溫室氣體減排上的國際壓力，有利于我國實現向低碳經濟發展模式的轉變，還有助于提升我國的能源國家安全。二是從能源立法結構上看，我國雖已出臺《節約能源法》《可再生能源法》《煤炭法》《電力法》等單行法，但是這些單行法都不是綜合性的能源基本法，只是對能源問題的某些方面加以規定，并未涵蓋所有的能源問題;此外，就是從上述能源單行法調整范圍的角度出發，也存在立法主旨較落后、具體規則不適應社會經濟發展的需要、對監管部門授權性規范較多、缺乏足夠操作性等問題。［6］再次，健全與發展低碳經濟相關的主要法律制度。我國應借鑒國外先進理論成果與實踐經驗，結合我國基本國情制定“低碳經濟促進法”，明確規定我國發展低碳經濟的指導思想、基本原則、具體的法律制度、責權利體系等，通過立法，明確政府、企業、公民在推進低碳經濟方面的義務與職責，逐步將推進低碳經濟發展的各項工作納入到法治的軌道上，使發展低碳經濟做到有法可依。［7］2.完善民商法、經濟法、刑法、訴訟法與發展低碳經濟相關的內容。(1)完善侵權責任法，加大對環境侵權行為的懲罰力度。對于環境侵權行為，應主觀上采取無過錯責任，賠償標準則采取懲罰性賠償，切實保護環境資源，保障受害者的合法權益。(2)完善《刑法》對重大環境污染事故罪的規定，作者建議將該罪規定為行為犯，即只要有污染環境、破壞環境之行為，無論是否造成嚴重后果，均應承擔刑事責任。(3)在民訴法中確立公益訴訟制度，該制度有助于增加違法者違法成本，督促違法者改正違法行為，促使執法者正確執行法律，以彌補現行法律的不足。作者認為，在起訴時，應當放寬主體資格，只要存在危害環境之行為，國家機關、社會團體以及潛在的受害者均可起訴要求停止侵害、賠償損失。(4)完善稅法，積極穩妥地推進資源稅改革。作者認為，發展低碳經濟、調整產業結構，法律對策之關鍵在于推進資源稅的改革，并以此來進一步推動節能降耗，實現可持續發展。現階段我國市場上資源產品普遍價格較低，能源消耗成本代價較小，而利用資源稅負的調整，提高經濟參數，同時配合經濟杠桿的調節作用，必能促使資源企業進一步提高回采率，帶來開發企業之間更公平的競爭。同時，為加大低碳經濟的刺激措施，對有關的低碳經濟項目，可給予稅收上減稅政策的支持，以激勵市場主體采用清潔生產模式。(5)完善財政法及社會保障法律體系。發展低碳經濟，必須要淘汰一大批“三高”企業，關停一大批規模小的煤窯、火電廠、造紙廠等，必然面臨落后產能企業被淘汰后，地方政府財政收入減少的大難題。如何保證地方政府一定的財政實力，杜絕被關停企業死灰復燃現象的出現，需要完善財政轉移支付制度。如何保障被關閉企業職工生活的問題，也需要完善社保體系，讓下崗職工在失業后能維持勞動力的再生產。(6)積極加強國際間交流與合作。防治大氣污染、減緩溫室效應需要國家間的緊密配合，經濟發展模式由高碳向低碳轉型在一定程度上也取決于國家間的合作。正如全國人大環境與資源保護委員會主任委員毛如柏所說:“低碳經濟的發展不只是一個國家的事，一個地區的事，而是全球、全人類共同的事業，因此應加強低碳領域的國際交流與合作，打破低碳領域的技術轉讓壁壘、貿易壁壘。”［8］3．加強執法。(1)整合執法資源，提升執法者素養。加快低碳經濟發展步伐，除了要完善立法，還需要加強執法。以往的執法中，為了平衡協調各執法機關的權力，政府將本來應該集中的權力分散到各個執法部門，結果導致各執法部門遇到利益蜂擁而上，碰上責任避之不及，執法權沒有真正發揮應有的作用。我國部分省市最近幾年頻頻出現的礦山安全事故就是明證。為此需要成立一個專門機構，統一環保、安監、工商等執法部門的職能，統合行政資源，形成合力，推進低碳經濟建設。執法水平的提高，還與執法者素養有密切聯系。各級人事部門應認識到提升執法者素養的必要性。應該改革用人制度，選拔政治思想過硬、專業知識豐富的人才到執法部門。政府還應加大執法部門的硬件建設力度，在執法部門配置先進的檢測設備，大力提升執法效率。(2)嚴格執行清潔生產法規制度，促進循環經濟發展。嚴格執行清潔生產法規制度，從源頭上控制高耗能、高污染、低水平項目的建設，是發展低碳經濟的重要切入點。為此應該嚴格執行《環境保護法》，對新建、續建高耗能、高污染、不符合產業政策的項目要堅決依法處置;對不執行“三同時”制度的企業不予竣工驗收，不準投入生產;對市場主體違反法律、法規的規定，生產“三高”產品的行為要依法進行查處。從我國工業高消耗、高排放的現狀來看，發展循環經濟的潛力巨大。為此，我們應進一步貫徹落實《節約能源法》和《清潔生產法》，擴大強制性能效標識的實施范圍，擴展節能產品認證范圍，實施產品能耗限額，實行耗能產品最低能效標準，修訂和完善主要耗能行業的節能設計規范。(3)完善節能減排的執法監督體系。頻頻出現的小冶煉廠、小煤窯、小造紙廠被關閉后死灰復燃的事件告訴我們，如果不解決“守法成本高，違法成本低”的問題，發展低碳經濟壓力將會很大。為此，我們應健全執法監督體系，改變以往“運動戰”式的執法方式，使執法成為常態化、專業化、制度化、法律化。環保執法部門要依法加大執法檢查力度，查處一批嚴重違反節能和環保法律法規的典型案件，在執法過程中要改變以往“以罰代法”的執法思路，嚴厲追究有關人員的行政責任，對觸犯刑律的，應堅決移送司法部門處理;司法部門要對那些違反環保法規、觸犯刑律的有關企業、人員進行嚴厲查處，要追究那些在執法過程中瀆職的執法人員的刑事責任。發展低碳經濟是一項系統工程，涉及機制、體制的改革，涉及生產方式、消費觀念的轉變，因而不同的國家有不同的發展模式與建設路徑，作為一種全新的發展理念，低碳經濟建設在我國剛剛起步，需要不同專業的學者結合國內外的研究成果進行深入研究。但是在低碳經濟的理念下健全相應的法律體系，是發展低碳經濟這一新的經濟發展框架的主要內容之一，是國民經濟可持續發展的制度性保障，更是依法治國理念在經濟建設中的貫徹落實。