校園突發(fā)事件援助法律分析論文

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一、建立校園突發(fā)事件應急援助隊的法治意義

在應對校園突發(fā)事件過程中，大學生這一群體很特殊，在校園突發(fā)事件爆發(fā)時呈現(xiàn)出兩面性，他們既是可成為突發(fā)事件時的防控對象，也可作為防控突發(fā)事件的主要依靠力量，應對校園突發(fā)事件時思想政治工作固然重要，但把大學生納入法制管理的軌道更為重要。在多數(shù)高校的實際管理中，強調(diào)對學生的控制，把大學生當作為防控的對象來嚴防死守，導致作為校園主體的大學生應對突發(fā)事件的意識薄弱。在涉及到大學生群體的突發(fā)事件時，學生的主體能動性、參與相互合作的整體能力沒能發(fā)揮出來。高等院校在應對突發(fā)事件時的預防能力、干預能力、應急能力、處理能力以及恢復能力通常是由學生工作管理門、保衛(wèi)消防部門、后勤衛(wèi)生部門、心理咨詢部門等各自承擔組織，多數(shù)是依靠保衛(wèi)部門或后勤衛(wèi)生等管理部門的工作人員來承擔應急任務，而沒有充分發(fā)動大學生參與，忽視大學生這一高校的主體人群在應對突發(fā)事件時的重要作用［2］。面對這種情況，在大學生群體中組織建立起一支校園突發(fā)事件應急援助隊伍并將其納入校園法治的框架內(nèi)具有十分現(xiàn)實的意義。在實際操作中，突發(fā)事件應急援助隊主要具有以下幾個方面的功能。

第一，突發(fā)事件應急援助隊主要任務是幫助學生在突發(fā)事件發(fā)生時進行有效的自救互救。突發(fā)事件應急援助隊樹立“事件可以預防、可以控制”的觀念，在分別針對突發(fā)事件危機的預防階段、準備階段、處置階段及恢復階段，進行模擬演練，編寫一些突發(fā)事件應急手冊，編制應對程序，讓全體成員熟悉校園突發(fā)事件的警訊，加強辨別校園突發(fā)事件的能力，加強迅速反映能力，懂得應對突發(fā)事件時的基本常識，避免盲目處理和心理恐慌。當發(fā)生突發(fā)狀況時，使現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)體系能及時預警與快速反應，在社會專業(yè)救援機構(gòu)介入前幫助學生在可能的情況下進行自救和互救。這樣，通過發(fā)揮應急援助志愿者的作用，從宣傳教育、應急演練、應急救援及恢復救治等方面緩解學校及政府部門人員不足、資金不足等困難，以及時有效地應對突發(fā)事件。

第二，建立突發(fā)事件應急援助隊是高校對大學生進行公共事件教育的重要途徑。突發(fā)事件應急援助隊作為校園應對突發(fā)事件的學生工作常設機構(gòu)，在日常工作中對大學生進行應對突發(fā)公共事件教育，并將其納入學校日常教育體系中。通常的教育內(nèi)容有針對學生的人身安全、防止性侵害、交通安全、實驗室安全、生命教育、法律責任等的教育與培訓。這也是《突發(fā)事件應對法》和《國家突發(fā)公共事件應急預案》規(guī)定的學校的職權(quán)與義務。由于大學生活躍在校園內(nèi)的各個角落，往往是能夠直接接觸突發(fā)事件的源頭。如果受過專門訓練的援助志愿者，從更加專業(yè)的角度來分析事態(tài)的進展，就能及時地給學校相關(guān)部門或社會的應急預警系統(tǒng)提供有價值的信息。第三，通過突發(fā)事件應急援助隊在校園的演練與組織，為社會培養(yǎng)應對突發(fā)事件的人才隊伍。大學生已經(jīng)是成年人，有更多自由成長空間，在大學生中建立應對突發(fā)事件援助隊，能夠發(fā)揮學生的自治自理能力，發(fā)揮他們在應對突發(fā)事件中的能動作用，以便加強學校抵御突發(fā)事件的社會基礎結(jié)構(gòu)。同時，大學生畢業(yè)后走上社會，基于他們在校期間受過應對突發(fā)事件的教育與訓練，無疑是為社會上應對突發(fā)事件培養(yǎng)了大批的人才。

二、在大學生中建立應急援助組織的法律依據(jù)

《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》對突發(fā)公共事件劃分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四大類。參照國家的分類標準，按照突發(fā)公共事件的性質(zhì)劃分，在高校校園內(nèi)部有可能發(fā)生的突發(fā)公共事件大概都可以歸入這四大類中。近年來發(fā)生的大學校園環(huán)境中的突發(fā)事件層出不窮，對突發(fā)事件的預防與處置，在大學生群體中建立起一個志愿者救援組織，來發(fā)揮事前預防、事中的干預、及事后適度介入處置是符合國家相關(guān)法律的［3］。

第一，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》和《國家突發(fā)公共事件應急預案》要求:“國務院制定國家突發(fā)事件總體應急預案，組織制定國家突發(fā)事件專項應急預案;國務院有關(guān)部門根據(jù)各自的職責和國務院相關(guān)應急預案，制定國家突發(fā)事件部門應急預案。地方各級人民政府和縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、上級人民政府及其有關(guān)部門的應急預案，以及本地區(qū)的實際情況，制定相應的突發(fā)事件應急預案。”對于學校的突發(fā)事件處置，則要求“各級各類學校應當把應急知識教育納入教學內(nèi)容，對學生進行應急知識教育，培養(yǎng)學生的安全意識和自救與互救能力。教育主管部門應當對學校開展應急知識教育進行指導和監(jiān)督”。《突發(fā)事件應對法》和《國家突發(fā)公共事件應急預案》總體上規(guī)定了各級政府、政府部門、學校在應對突發(fā)事件時的職權(quán)和義務。這一規(guī)定相當明確地指出了高校在應對突發(fā)事件中的義務，即“納入教學內(nèi)容，對學生進行應急知識的教育與培養(yǎng)學生的安全意識和自救能力，并接受教育主管部門的指導與監(jiān)督。”(《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第30條:各級各類學校應當把應急知識教育納入教學內(nèi)容，對學生進行應急知識教育，培養(yǎng)學生的安全意識和自救與互救能力。教育主管部門應當對學校開展應急知識教育進行指導和監(jiān)督。)在大學生中建立起突發(fā)事件應急援助組織正是體現(xiàn)《突發(fā)事件應對法》和《國家突發(fā)公共事件應急預案》的要求，發(fā)揮學生組織的自我教育與自我管理的功能，把應急教育融入學校教育的途徑方法之一。

第二，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第26條規(guī)定:“縣級以上人民政府應當整合應急資源，建立或者確定綜合性應急救援隊伍。人民政府有關(guān)部門可以根據(jù)實際需要設立專業(yè)應急救援隊伍。縣級以上人民政府及其有關(guān)部門可以建立由成年志愿者組成的應急救援隊伍。單位應當建立由本單位職工組成的專職或者兼職應急救援隊伍。縣級以上人民政府應當加強專業(yè)應急救援隊伍與非專業(yè)應急救援隊伍的合作，聯(lián)合培訓、聯(lián)合演練，提高合成應急、協(xié)同應急的能力。”作為學校單位而言，“應當建立由本單位職工組成的專職或者兼職應急救援隊伍。”這名話往往被理解為由學校的保衛(wèi)、后勤等到部門的職工組成的應急隊伍，大學生作為“非本單位職工”而被排除在外，即使參與，也僅是承擔提供信息的任務，沒有充分發(fā)揮大學生在應急援助中的作用。而根據(jù)第26條的規(guī)定，“縣級以上人民政府及其有關(guān)部門可以建立由成年志愿者組成的應急救援隊伍。”高校恰恰是志愿者云集的地方，且在校大學生絕大多數(shù)已經(jīng)成年，且正在接受高等教育，具有較高的文化素質(zhì)和組織紀律性。教育行政主管部門作為政府的“有關(guān)部門”是“可以”且有責任建立由在校成年大學生組成的志愿者救援隊伍。

第三，在相關(guān)的志愿者服務條例或志愿者服務管理辦法也將應急救援作為志愿者服務的內(nèi)容之一，將學校開展和組織大學生開展志愿活動作為學校的“應當”的責任。如《廣東省志愿服務條例》(2010年9月1日起實施)。第19條規(guī)定:“志愿服務的范圍主要包括扶貧濟困、幫孤助殘、支教助學、科技推廣、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、社區(qū)服務、大型社會活動、應急救援等社會公益事業(yè)。”就明確將應急救援列為志愿者服務的內(nèi)容。第32條規(guī)定:“教育主管部門、學校應當將志愿服務教育納入青少年思想品德教育內(nèi)容，組織青少年開展力所能及的志愿服務活動，培養(yǎng)青少年樹立志愿服務意識。”則明確了學校在開展和組織培養(yǎng)青少年志愿服務方面的義務。又如更早之前頒布的《廣州市志愿服務條例》(2008年9月25日廣州市第十三屆人民代表大會常務委員會第十三次會議通過;2008年11月28日廣東省第十一屆人民代表大會常務委員會第七次會議批準)第19條規(guī)定:“志愿服務的范圍包括扶貧濟困、幫殘助老、搶險救災、支教助學、環(huán)境保護、文體服務、科技推廣、法制宣傳、法律援助、治安防范、青少年服務、社區(qū)服務、大型社會活動等社會公益事業(yè)。”第34條規(guī)定:“教育行政管理部門、學校和其他教育機構(gòu)應當加強對青少年學生志愿服務意識的培養(yǎng)，鼓勵和支持高等院校、中等職業(yè)學校和普通中學學生利用課余時間參加志愿服務活動。”［4］

三、突發(fā)事件應急援助的法律適用分析

在校園發(fā)生突發(fā)性事件的過程中，大學生參與應急援助，不能超過法律的界限，“有所為有所不為。”同樣，作為組織者，大學或大學的二級院系也不能使之超越其自身的功能而越俎代庖地去承擔一些由專業(yè)機構(gòu)才能承擔的任務。在學校中組織學生參與應急救援活動，學校法律上的定位應該是作為志愿者組織，大學生應急援助隊員則是以志愿者身份出現(xiàn)的。那么，在這個關(guān)系中，不能簡單地理解為學校與學生志愿援助隊員之間是行政上管理與被管理的關(guān)系，因為在志愿者服務的法律關(guān)系中，它不同于一般的民事法律關(guān)系，也不同于行政法律關(guān)系。它是公民在社會道德、社會責任驅(qū)使下，為國家、為社會、為他人提供的一種幫助產(chǎn)生的法律關(guān)系，具有無償性、社會公益性。在參與應急援助過程中各方的權(quán)利、義務與責任如何界定呢?在應急援助法律關(guān)系中，主體是應急援助的組織者(大學或大學的二級院系機構(gòu))，參與援助的大學生志愿者，被援助者。作為應急援助組織，及作為參與援助的大學生志愿者，基于志愿者組織和志愿者的身份地位，其法律權(quán)利義務與責任相應地體現(xiàn)如下:

第一，應急援助組織的權(quán)利、義務主要有組織開展援助服務活動，招募、培訓、考核、表彰應急援助者，告知服務事項的完整信息和潛在風險，保障援助者的合法權(quán)益，為援助者提供人身保險等。

第二，參與應急援助服務的志愿者權(quán)利主要包括參加各種援助活動的權(quán)利，獲得援助服務信息的權(quán)利，接受必要的進行援助前教育培訓的權(quán)利，在參加援助服務中遇到問題時有請求援助組織解決問題的權(quán)利，對援助者組織有監(jiān)督的權(quán)利、退出的權(quán)利，有得到表彰獎勵的權(quán)利，本人需要得到他人援助服務時具有優(yōu)先得到援助服務權(quán)等權(quán)利。參與援助服務的志愿者的義務主要有遵守志愿者組織的規(guī)定，遵守國家及地方關(guān)于志愿者服務的相關(guān)法規(guī)，參加相應的教育培訓任務，完成援助服務內(nèi)容，維護援助服務志愿者組織及志愿者的形象，不得收取受援助者的報酬或借助援助服務從事營利活動，尊重援助服務對象、維護其合法權(quán)益，保守必要的隱私和秘密等。

第三，關(guān)于突發(fā)事件應急救援志愿服務的法律責任問題，目前我國關(guān)于應對突發(fā)事件救援的志愿者立法方面不是很完善，使志愿者參與應急救援的合法性和積極性受到一定程度的影響。一方面，是在國務院的《總體預案》中，它所涉及的主體主要是針對國務院及其各個部門、各級地方政府以及政府所屬的企事業(yè)單位等，而對志愿者組織和志愿者如何參與發(fā)揮作用及其所應承擔的權(quán)利義務責任并不太明確。另一方面，校園的志愿者參與應急救援活動中權(quán)益受到損害時不管是依據(jù)《總體預案》還是《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，均無法獲得足夠的法律保障，必須尋求各地《志愿者服務條例》或其他的法律法規(guī)的保障。在志愿者進行應急援助服務的實際過程中，避免不了會產(chǎn)生援助者與援助對象、援助者與援助者組織、援助者組織與援助對象之間的各種法律關(guān)系和法律糾紛。國內(nèi)多數(shù)地方的志愿者立法中相關(guān)的法律條文內(nèi)容簡單，沒有區(qū)分援助志愿者與援助服務對象之間、援助志愿者與援助者組織之間、援助志愿者組織與援助服務對象之間以及援助志愿者、援助者組織與援助服務對象之間的各種法律關(guān)系的不同性質(zhì)，也沒有專門的法律規(guī)定其責任及相對應的法律救濟制度。綜觀國內(nèi)各地的志愿者立法，基本上是采取以“過錯責任原則”為主，輔以“無過錯責任原則”或“公平原則”。如《廣東省志愿服務條例》的第35條規(guī)定:“志愿者在參加經(jīng)志愿者組織安排的志愿服務過程中，因志愿者過錯造成志愿服務對象人身財產(chǎn)損失或者其他損害的，志愿者組織應當依法承擔民事責任。如果損失或者損害是因志愿者故意或者重大過失造成的，志愿者組織承擔民事責任后，可以向其追償。”

從該條文來看，對于志愿者組織而言，適用的是過錯責任和連帶責任。《廣東省志愿服務條例》第36條:“志愿者在參加經(jīng)志愿者組織安排的志愿服務過程中，因不可抗力受到損害的，志愿者組織應當給予適當補償;因第三人的原因受到損害的，志愿者組織應當協(xié)助志愿者向第三人取得賠償。”這條對于志愿者組織來講，適用的是“公平責任”原則。因此，校園應急援助過程產(chǎn)生法律問題時，首先適用各地方志愿者立法。其次要依據(jù)教育部于2005年實施的《普通高等學校學生管理規(guī)定》，該規(guī)定從學生在校期間的權(quán)利與義務，學生的學籍管理，學習過程的獎勵處分及校園秩序等多個方面做出規(guī)定，是學生在校園內(nèi)進行活動的主要參考法規(guī)。校園內(nèi)參與各種應急救援服務，理所當然也要遵守該規(guī)定。再次，我國也已制定頒布的《防震減災法》、《防洪法》、《消防法》、《中華人民共和國傳染病防治法》、《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》、《學生傷害事故處理辦法》、《學校衛(wèi)生工作條例》、《學校食堂與學生集體用餐衛(wèi)生管理規(guī)定》、《公共場所衛(wèi)生管理條例》、《學生集體用餐衛(wèi)生監(jiān)督辦法》等，那么，應急救援服務如涉及到此類突發(fā)事件，也應按照這類專門法律法規(guī)來處理。第四，針對具體的突發(fā)事件適用以上不同的法律之外，還要綜合考量適用我國《教育法》、《高等教育法》、《民法通則》、《行政處罰法》、《刑法》等的規(guī)定。

作者：盧海清工作單位：廣東外語外貿(mào)大學法學院