當前立法體制的形成因素

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本文作者：孫瑩工作單位：武漢大學法學院

這種制度模式對以后的社會主義國家產生了深遠的影響。我國的人民代表大會制度，朝鮮的最高人民會議制度，都是仿照蘇維埃代表大會的模式建立起來的。革命根據地時期立法經驗的影響正如在《關于正確處理人民內部矛盾的問題》中指出：“我們的人民共和國是經過革命根據地逐步發展起來的。”1931年的工農兵蘇維埃代表大會，正是我國人民代表大會的雛形。1931年11月7日，第一次全國工農兵代表大會宣告了中華蘇維埃共和國的成立，通過了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》。《大綱》規定：“中華蘇維埃共和國之最高政權為全國工農兵蘇維埃代表大會。”其后公布的《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》又詳細規定，全國蘇維埃代表大會有權制定和修改憲法；制定和修改其他法律；決定全國的大政方針。④由此可見，蘇維埃代表大會正是人民代表大會的前身，其作為立法機關的至上地位，也為后者所傳承。

歷史的積淀我國自秦朝以來就是一個中央集權的國家。在兩千年的發展中，中央集權的國家制度不斷完善和發展，形成了一個能適應種種變化的彈性體制。⑥漢以后除東漢后期到北魏的宗主督護制時期帝國根基不穩外，封建帝國一直維持著對“編戶齊民”的專制控馭。⑦其集權制度是相對完善的，有著相當的歷史文化基礎。

現實的需要鴉片戰爭后，中國的傳統社會面臨著滅亡的危險。尋找失落的大國地位，是中國人的夢想。洋務運動、都是為了實現這一夢想。立法集權也成為實現這一目標的手段。這一歷史時期的中國，貧窮落后又四分五裂。在這樣一個國家中，要實現工業化、現代化，沒有一個集中的權威，是很難辦到的。建國以后，我國資源稀缺，資本缺乏，更需要把這些稀缺的資源、資本集中起來，以加快工業化的步伐。農村的制度、城市的高度集中的計劃經濟制度，黨和政府在社會生活各個方面嚴格的票證制度，都是適應這些基本國情而采取的集權措施。與這些措施相伴隨的是國家的集權立法體制，因為只有集中統一的立法，才能保證這些措施在全國范圍內一體執行。改革開放之后，立法分權確實使各方的積極性調動起來，使整個國家制度充滿了生機和活力。但是，有些現實還是需要一定的立法集權。比如，市場經濟要求建立全國統一的大市場，地方保護主義妨礙了這一進程；為了發展經濟，實現公平與正義，必須要有全國基本統一的法律制度，立法的混亂問題也必須加以解決。這些都需要一定立法集權來加以實現。

制度的成長性和信息采集的困難我國立法體制除了主要表現為中央集權之外，也存在著不少的分權因素，特別是改革開放以來，立法分權不斷擴大。這主要由于兩個方面的原因：制度的成長和完善總是傾向于由剛性轉向柔性，也就是有更多的靈活性。一般來說，比較柔性的制度可以容納更多的個性，容納更多的分權因素。以人民代表大會制度為依托的立法機關，隨著人民代表大會制度50年的發展，其作用逐步增強，其組成人員的構成也發生著很大的變化。特別是各省的人大及其常委會取得了原來沒有的權力和權威，它們為了本地區的發展，積極地行使地方立法權。同時，地方黨委、政府和人大隨著地方經濟力量的增長，也采用各種方法說服中央給予其更多的自主權，更大的立法權限。一種制度建立以后，有著不同利益的個人和團體總是想使這一制度的運作對本人或團體有利，這些個人和團體博弈的結果是形成了一種體現各方利益的均衡制度。這樣，在這一制度內部也體現了一定程度的分權。也就是說，在我國的立法體制中，不僅中央和地方的立法分權得到發展，中央和地方的各部門之間也存在立法權限的劃分。人大和其常委會，人大和政府，政府各部門等都存在著立法分權。這就形成了多層次、多類別的立法體制。立法過程是一個信息發送、接收和處理的過程，立法機關就是一個信息處理中心。立法機關如果集中采集信息，除了面臨著信息量巨大，難以有效收集的困難外，還面臨著另外兩個問題。其一是信息的分散性。集權的立法體制最大的弱點在于它不可能掌握足夠的信息，來處理不同地區、不同情況所產生的特殊性。也就是說信息總是分散的，是“地方性”或“個體性”知識或信息。如果由一個中央當局來收集這些信息，不僅成本是巨大而不可承受的，而且即使可以承受，其所需要的時間的長度也將使收集到的信息歸于無用。知識的分散性是計劃經濟效率低下和不可行的主要因素，也是哈耶克反對社會計劃的主要理由。⑧信息的這種分散性，要求多數的立法要由每個熟悉“地方知識”的單獨個體進行，也就是要求更多的分權。其二是信息的真實度。在當代中國，各種利益分化、博弈、沖突日益加劇。立法過程就是代表各自利益的立法者們進行相互博弈的過程。在這一過程中，利益群體為了使立法對自己有利，或者利用立法分配到更多的利益，就會努力向立法者傳遞有利于自己的信息。這些信息有些可能是真實可靠的，有些可能是不完全的，甚至有些是虛假的。同時，信息的集中是一個多層傳遞的過程。

信息在傳遞過程中經歷的層次越多，失真的可能性越大，因為每一層級的利益群體都想影響立法過程。完全的中央集權式的立法體制就面臨著接受大量虛假信息，以至于難以做出科學立法決策的危險。為了減少信息傳遞的層次，采用多層次的立法體制是其必然結果。所以，我國的立法體制在縱向的權限劃分上，采取了中央集權為主、地方分權為輔的集權——分權模式。從而構建了一種上通下達，信息流動通達的網絡溝通體系，以達到良性的互動。