中國養老保險法律制度的改善

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本文作者：劉學龍工作單位：甘肅政法學院

一、農村社會養老保險的界定

在現代社會中，保險是一項特殊的經濟與社會活動，是一種適應經濟發展和社會生活方式的社會保障制度。①農村社會保險指的是由政府組織，農民通過個人繳納一定的勞動所得，同時由集體和國家給與一定的支持，將資金儲蓄積累，保障農民在年老喪失勞動能力的時候，能享有基本生活需要的一種社會養老保險制度。它是由國家、集體、個人三方籌資，向農民提供物質幫助，保障農民基本生活需要的一項重要的經濟和社會政策，同時也是我國社會保障體制的重要組成部分，由勞動者自己繳納，政府出面組織并可通過減免農業稅等方式給予相應的優惠和補貼。②養老保險是社會保險制度中最重要的項目。養老保險是指國家和社會通過相應的制度安排為勞動者解除養老后顧之憂的一種社會保險，它的目的是增強勞動者抵御老年風險的能力，同時彌補家庭養老的不足，手段則是在勞動者退出勞動崗位后為其提供相應的收入保障。③養老保險主要包括城鎮職工社會養老保險和農村社會養老保險。現階段，由于農村社會養老保險還沒有真正的建立起來，一般情況下所說的養老保險均為城鎮職工的社會養老保險。農村養老保險是農村社會保險的重要組成部分，其功能在于保障農民在年老喪失勞動能力的時候能享有基本的生活保障。④

二、我國現行農村養老保險法律制度存在的問題

（一）方案不能保障全體農民的生活。從方案的資金籌集方式上看，我國現行的農村養老保險以個人儲蓄為主、集體補助為輔、國家僅從政策上加以扶持，是一種強迫儲蓄模式基金---不與政府財政掛鉤、也不需政府對其負財政上的責任，即其實際上談不上國家保障，同國家有大力投入的城鎮職工社會養老保險相比，方案只是農民的自我保障⑤。這無疑給廣大農民造成權利上的不平等，也給農民增加了經濟負擔。

（二）缺乏有效機制保障農村社保基金的保值增值。⑥方案規定，基金以縣為單位統一管理。保值增值主要是購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行，不直接用于投資。基金使用，必須兼顧當前利益和長遠利益，國家利益和地方利益，同時要建立監督保障機制。方案所述只是原則性的規定，無實際可操作性，因此，難免在實施過程中缺乏有效的制度保障。

（三）廣大農民對農村養老保險制度存在不信任心理。在廣大農村地區,絕大部分的農民文化素質不高,限制了他們對國家政策的理解程度。加上沒有國家的投入補貼,他們對于繳納養老保險費是否真能使他們老有所養持懷疑態度,這種不信任的心理非常強烈。另外,由于過去農村亂收費的陰影仍然存在,對于農村養老保險制度,農民往往被一些陰影所迷惑。農村進行了稅費改革,明令禁止各種收費,而農民養老保險又采取自愿原則,也沒有明確的法律規定如何籌資,但一些地區強行推行社會養老保險制度,農民誤以為又在亂收費,抵觸心理十分強烈。⑦

三、農村養老保險的立法原則

(一)是與我國經濟發展相適應原則。農村養老保險不是可以脫離現實經濟基礎的"紙上談兵"，需要現實的經濟資源予以支持。在規劃我國農村社會保障體系時，應從我國經濟暫時落后于發達國家的國情及地區之間發展不平衡的角度出發,量力而行,堅持農村社會保障的內容隨經濟的發展由少到多、水平由低到高,循序漸進的發展模式，逐步建立起不同層次、標準有別的農村社會養老保險法律制度。

（二）遵循普遍保障原則。目前我國的農村養老保險制度還未將全體農民納入到保險范圍，民政部1991年方案規定："凡是達到全國和全省農民人均收入的農村居民，必須參加養老保險；凡是己經解決溫飽，且基層組織比較健全的地方，堅持政府積極引導和群眾自愿相結合；凡是溫飽還沒有解決的地方，暫緩開展這項工作"。在現代社會，任何國家的全體國民都有獲得社會保障權的基本權利，農村社會保障措施不應該成為部分富裕農民的奢侈品，而應是全體農民都享有的權利，因此，我國農村養老保險法應覆蓋全體農村居民。

（三）應遵循側重保護原則。所謂側重保護原則一方面就是在整個社會保障制度中，利益要向農民傾斜。另一方面，在農村養老保險法中，要體現向農民中的弱者傾斜的精神，經濟不發達地區的農民、完全喪失勞動能力的農民、沒有子女的農民等。故要實現實質公平，就要對農民的社會保障權進行側重保護，特別是側重對農民中的弱者進行保護。由于現階段農民社會保障的意識較差、參保率較低，應在我國建立強制農民參加社會保障的制度,但考慮到農村地區之間發展及農民自身意識的差異性,農村養老社會保障又必須與自愿相結合。

四、完善我國農村養老保險法律制度的建議

(一)制定《農村社會保險法》。日本的《國民年金法》、《農民養老基金法》等,均以基本法的形式規定了對農民權益的保護。綜觀我國,有關農民養老保險的法制建設幾近空白,沒有一部完整的農村社會保障法律,有的只是辦法、建議、通知、條例、意見等,立法層次低、法律法規缺失、地方立法繁榮畸形發展、社會保障基金管理松弛等已嚴重阻礙了我國社會保障體系的建立。因此,建議國家制定專門的有針對性的農村社會保險法,從法律上確認社會保險制度在農村的地位和作用,明確其性質、參保主體、保障對象和標準,規范農村養老保險參與人的權利義務和責任,使農村的社會保險工作有法可依。

(二)完善農民養老權益保障的配套法律法規,落實各項農業政策。以法律扶持農業、保護農民的利益是德國法治的一個重要內容。德國《農業法》、《市場制度法》以及一系列有關農產品的法律,對一些主要農產品實行法定的價格保證,還通過從事農產品進出口和儲存業務的辦事機構對價格施加間接影響。建議我國根據憲法關于保障人權的基本精神,在《農業法》以及相關經濟類法律法規中增設對農業及農產品保護的相關規定,切實貫徹落實國家各項農業政策。

(三)國家在現有的財政體制下調整支出結構,籌集資金,解決農民養老保險的資金來源問題。從設計上看,我國方案的實質是依靠個人賬戶的積累,個人賬戶來源于農民個人和集體補助。在當今農村集體經濟大部分處于薄弱無力、集體補助無法保證的情況下,個人賬戶實質上完全依靠農民個人的積累。相對于城鎮居民來說,農村人口收入偏低且不穩定,雖已達溫飽，但總體上還不富裕,因此個人賬戶若只靠農民個人積累,則加重了農民的負擔,在客觀上也不可能實現農村社會養老保險的目的。因此建議:在堅持個人賬戶積累的基礎上,國家在現有的財政體制下調整支出結構,籌集資金,解決農民養老保險的資金來源問題。