業主委員會的缺點與完善

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一、業主委員會制度存在的缺陷

《物業管理條例》盡管實施了近四年，但由于物業管理在我國起步較晚，有關立法不健全，實踐操作不夠規范，業主委員會制度也存在著許多缺陷。

(一)業主委員會的法律地位不明確?！段飿I管理條例》規定：“業主委員會是業主大會的執行機構”。

而對于業主委員會的法律地位和性質，《條例》的定性十分模糊，在學術界和實務界對業主委員會的法律定位爭議也非常大：第一種觀點認為業主委員會不應該具有法人資格，不能獨立進行民事活動和承擔民事責任；第二種觀點認為，應由法律賦予業主委員會社團法人地位，規定相應的登記制度，使業主委員會能獨立進行民事活動，獨立承擔民事責任；第三種觀點認為，應借鑒法國、香港等國家和地區立法，規定物業小區應成立具有法人資格的業主團體，業主委員會為業主團體的常設事務執行機構。依據現行法律，作為業主權利組織的業主委員會既不是獨立的法人實體，也不具社團組織的地位，更不能單獨設財務，無名無分使業主委員會行使權利不可避免地要面對重重阻礙。在日漸增多的房地產糾紛中，業主委員會作為廣大業主的維權代表，能否以原告的身份坐在法庭上，法院對此認識不一：有的法院認為，以業主委員會的名義提起訴訟有違法律規定，但有的則允許代表起訴，雖然目前在物業管理實務中人們普遍把業主委員會作為其他組織來對待，但是從法律責任上分析，業主委員會委員或者業主不可能對業主委員會的行為承擔最終責任。也就是說，按照現行法律規定，業主委員會目前并不具備任何法律主體資格。業主委員會的性質有待于法律做出規定。

(二)業主委員會組建困難。當前，成立業主委員會非常困難，需要聯合多個機構，經過數道程序，耗費大量時間才能完成。單以北京市朝陽園為例，從業主第一次去小區辦咨詢成立管委會到最后獲得備案，用了18個月時間。

1.業主委員會籌辦程序繁瑣，缺乏有效的運行機制?！稐l例》第十條規定：“同一個物業管理區域內的業主，應當在物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門的指導下成立業主大會，并選舉產生業主委員會”。建設部《業主大會規程》第五條規定：“業主籌備成立業主大會的，應當在物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門和街道辦事處(鄉鎮人民政府)的指導下，由業主代表、建設單位(包括公有住房出售單位)組成業主大會籌備組，負責業主大會籌備工作”。這就是說，如果建設單位(包括公有住房出售單位)不參加業主大會籌備組，業主大會就不可能成立，也就不可能產生業主委員會。現實生活中建設單位和前期物業管理公司出于利益考慮而不愿意成立業主大會。首先，籌辦業主委員會并不能給開發商帶來任何經濟效益，反而要承擔一定的費用；大多數開發商都不愿籌辦業主委員會。其次，籌辦業主委員會也不能給負責前期物業管理的物業管理公司帶來任何經濟效益，反而要承擔一定的費用。業主委員會一旦成立后，如果它與業主們在前期物業管理工作過程中有矛盾，就極有可能在業主委員會成立后被解聘。出于經濟利益的驅動，前期物業管理公司也不會主動籌辦業主委員會。值得我們注意的是，現今已成立的業主委員會多數是由業主自發籌辦的。業主個體對成立業主委員會的積極性并不高，只有在與開發商或是前期物業管理公司發生了糾紛且得不到行政管理部門的妥善解決，處于無奈的境地的情況下，才自發籌辦業主委員會，來行使自己的合法權利，以求與開發商或是前期物業管理公司抗衡。另外《條例》雖然也規定了房地產主管部門和街道辦事處(鄉鎮人民政府)對成立業主委員會具有指導責任，但缺乏考核指標，對成立業主委員會積極性不高。這種業主委員會的籌辦機制是造成業主委員會建立少的制度障礙。

2.業主委員會成立大會難召開。一個普通的物業小區，建筑面積也有十幾萬平方米，有愈千戶居民。把這么多的單個業主按照一定的程序要求組合起來，建立起一個合法的業主委員會，無疑是一個繁重而漫長的過程，會有許多明顯存在和難以預料的事情發生。首先，業主眾多，情況各異，召集開會非常困難；其次，受業主與開發商、物業公司的糾紛困擾，難以形成召開大會的前提條件；最終，由于幾方意見始終不能統一，不但使業主委員會一直無法成立，而且糾紛也得不到相應的解決。因此，至今大部分城市社區的居民小區沒有業主委員會。

3.業主大會難以形成有效表決。首先，各地政府都遵循了“業主的表決權屬于物業所有人，每一個業主票數的權重是由每個業主所擁有的物業份額來決定”的原則，規定表決權按照面積計算，由此出現少數或部分產權人控制或操縱業主大會的局面。其次，法律對于法定表決票數的規定，實際上是比較難以達到的?！稐l例》規定：召開業主大會應由物業管理區域內持有1/2以上投票權的業主參加；建設部《業主大會規程》規定：業主大會做出決定，必須經過與會業主所持投票權1/2以上通過。業主大會做出制定和修改業主公約、業主大會議事規則、選聘、解聘物業管理企業、專項維修資金使用、續籌方案的決定，必須經物業管理區域內全體業主所持投票權2/3以上通過。實踐中，湊齊1/2以上具有投票表決權的業主出席業主(代表)大會非常困難；要想再經過與會1/2或2/3以上投票權業主表決同意，更非易事。業主有自己的工作和活動空間，自由度較高，對表決事項的意見多數是較為分散，集體討論很難做到，對于大型居住小區來說更是如此。

4.審批備案糾紛多。一是政府房地產行政主管部門對小區業主委員會的備案登記申請予以備案，認可該業主委員會成立合法。但是，同一小區內的另一些業主認為該業主委員會是非法成立的，請求人民法院撤銷備案登記。二是房地產行政主管部門認為備案材料不符合法定條件，做出不予備案的決定，提起申請的業主不服，提起行政訴訟，要求撤銷不予備案的決定，予以備案。三是房地產行政主管部門既不予以備案，也不說明不予以備案的理由，遲遲不予答復，業主要求房地產行政主管部門履行法定職責。這些案件的產生原因一是業主之間在成立業主委員會的過程當中意見不一致，發生較大的利益沖突；二是因為業主之間、業主與開發商、與物業管理公司之間存在一些矛盾沒有解決，不論備案與否，都會有一方當事人提出異議；三是街道辦事處在籌備過程中與業主發生爭議，認為業主委員會的成立不符合街道辦事處的要求。不論出現哪一種情況，政府主管部門都會成為被告。

(三)業主委員會籌措經費難，不能有效地開展管理活動。業主委員會要維持正常的運作，必須具有一定的費用。雖然《業主大會規程》對業主大會和業主委員會開展工作的經費作了規定，即業主大會和業主委員會開展工作的經費由全體業主承擔。業主委員會的活動經費由業主大會或業主代表大會決定，可以由業主支付，也可以在公用設施的收益或物業維修基金的利息中支付。但是，很多業主認為，業主委員會是群眾自治性組織，具有業余性和公益性的特點，業主是自愿加入業主委員會，為全體業主服務是業主委員會成員的義務，很多業主不愿意交錢給業主委員會作為活動經費。由于沒有資金，業主委員會的工作也處于停頓狀態，其職能難以發揮。

(四)缺乏對業主的約束機制。許多成立業委會的小區訂立了《社區自治公約》、《業主公約》，但這些《公約》在現實生活中的執行情況并不樂觀，甚至形同虛設。許多業主認識不到業主委員會對維護自身合法權益的重要性，片面認為自己買了房子，房子就是自己的了，不用再交物業管理費，業主委員會與物業公司簽訂的服務合同，不是他們簽的，與他們無關，因此拒交物業管理費，并“理直氣壯”地對物業公司說：“我沒有與你簽合同，要錢找業主委員會去?！睒I主委員會上門做工作，也往往被業主頂回來：“關你什么事?還以為你真的是個官?”還有個別業主私自利用公地亂搭亂建，對業主委員會的規勸根本不聽。對諸如此類的事件，業主委員會缺乏有效的制約機制。

(五)業主委員會成員多為義務工，缺乏相應的利益保障?！稐l例》規定“業主委員會應當由熱心公益事業、責任心強、具有一定組織能力的業主擔任?！痹谑袌鼋洕鷹l件下，業主委員會委員要花費大量的時間和精力才能做好物業管理工作，如果不能取得合理報酬，完全憑著公益心為全體業主服務，可能在短時間內能夠做到，但是無論誰成為業主委員會委員，期待其長時間地、無償地或工作量與報酬不對稱地為大家服務，是不大可能的。一個穩定有效的業主委員會運行機制應當建立在合理的利益平衡的基礎上，而不是建立在對業主委員會委員的道德企盼上。但在實際生活中，業主委員會委員大多無償服務，個別實行津貼補助的也往往因為沒有制度規定，而引來眾多質疑。在這種情況下，業主委員會成員時常輪換，難以保持工作的連續性?？梢哉f津貼問題直接關系到業主委員會的穩定性和工作的有效性。

二、完善業主委員會制度的對策

(一)明確業主委員會的法律地位?！稐l例》確立由全體業主組成的業主大會作為代表全體業主公共利益的立法精神是正確的，但因未準確界定業主委員會的法律主體地位，使得這種精神在實踐中因操作性較差、公共利益不便于維護而大打折扣。

首先，考慮到業主大會的涉及面廣、松散性以及會議的操作難度，在確立業主大會的決策和代表機構地位的同時，賦予業主委員會一定的決策權限非常必要。當然，這種決策權也僅限于執行當中的事項、日常工作當中的事項以及一般性的突發性事件的處理等方面。其次，還應明確業主委員會在決策權限范圍內代表性的問題?！稐l例》僅明確了一項業主委員會可以代表業主大會的情形，即可以代表(以公章形式)業主大會和選聘的物業公司簽署物業服務合同。因此，要明確業主委員會在決策范圍內的事項、以其名義從事的代表業主大會的活動以及所擁有的法律效力。再次，關于社區公共事務管理訴訟主體的缺位問題，國家的法律、法規可賦予業主委員會訴訟主體地位，使其具有法人資格。

(二)建立專門的業主委員會籌辦機構，強化政府在業委會組建中的作用。業主委員會不同于其他自治性組織，它是業主利益的代表。如果沒有業主委員會，小區物業的各項監督和管理工作就很難開展，業主難以形成合力，其權益也難以得到維護。所以，為了維護業主的利益和小區的良好秩序，政府應該像成立社區居委會那樣，牽頭組建首屆業主大會和業主委員會，幫助各小區組建起一支高素質、有權威、有信譽、能正確發揮作用的業主委員會隊伍。同時，相關法律、法規還應明確業主委員會的成立時間和期限，并簡化業主委員會成立的相關程序。因此，應該通過強化政府在業主委員會組建中的作用，保證業主委員會的及時建立，使各新建小區盡快進入一種良性的物業管理狀態，避免出現小區公共事務管理的無序狀態。

(三)明確業主委員會的權利和義務?，F行的物業管理制度只對業主委員會的職責進行了原則規定，但不夠細化。首先，應規范業主委員會在與全體業主之間的民事法律關系中的權利義務：在全體業主和業主大會的授權下，業主委員會有權以自己的名義同物業管理企業簽訂物業管理委托合同；應當定期在業主大會上向全體業主報告物業管理實施情況，并接受監督。其次，應規范業主委員會在與全體業主之間的管理關系中的權利義務：業主委員會有權監督全體業主對于業主公約的實施，收取、使用和管理專項維修資金；應當接受全體業主對于其管理活動的監督。再次，應規范業主委員會在與物業管理企業之間的委托合同中的權利義務：簽訂物業管理委托合同，有權代表全體業主委托物業管理企業進行物業管理，監督物業管理企業履行物業管理委托合同；定期向物業管理企業支付其用于物業管理事務的費用，協助物業管理企業收取物業管理費。

(四)實現業主委員會職業化、專業化，業主委員會成員實行聘任制。業主委員制度中“利”的缺失對物業管理關系的失衡甚至是業主一方的內耗應當負有很大的責任。業委會所凝聚的效力在不斷升級的業主對利益的疑慮和內訌中消耗殆盡。委員“利”的缺失使得這種制度安排不可能持續穩定，我們不可能要求委員永遠遵循道德的約束而甘心為其他業主付出，這不公平也不合理。因此，業委會委員應當“職業化”、“專業化”，通過專職、專業取代現在的兼職和非專業做法。

首先，應確立業主委員會聘任制。業主委員會成員應由業主大會聘任，并由業主大會向業主委員會頒發寫明權范圍的授權書。業主委員會成員不一定必須是業主，也可以引入具有專業理論和知識的技術專家，條件成熟也可以引入職業資格證書制度，規范職業標準，建立注冊的業主委員職業經理人制度。通過建立職業化的業主委員會，提高業主委員會的服務能力，進一步規范工作業務流程，提高工作效率，形成公開透明的管理服務意識，真正代表全體業主的公共利益。

其次，應該確定適當的聘期。業主委員會成員的聘任期限如果過長則極易招致其惰性，不利于積極有效地開展管理工作，還容易導致腐敗現象的發生。過短則又由于業主委員會成員變動頻繁，致使業主委員會的工作缺乏穩定性和連續性，也不利于管理，一般以2年或3年為宜。

再次，應確立業主委會成員津貼制度。應當建立業主委會成員津貼制度，實現業主委員會成員責任和利益的統一，增強其責任感和使命感。