調解銜接體系應對民事案件研究論文

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編者按：本文主要從莆田“調解銜接機制”的架構與實踐；糾紛的調解解決與法治現代化；“調解銜接機制”與法治的契合三個方面進行論述。其中，主要包括：我國經濟建設高速發展,個人財富日益增多、調解制度再次得到司法決策層的重視并得以蓬勃發展、隨著莆田社會經濟的飛速發展,各種矛盾糾紛逐年增多、組織網絡銜接、工作制度銜接、調解活動銜接、調解與訴訟之間存在明顯的差異、調解在糾紛解決方面獨具價值、公權力難以有效地控制調解的過程和結果、法律、法治與社會和諧的關系、訴訟制度所面臨的壓力及其本身所固有的弊端、法治社會應能有效解決其內部發生的糾紛、矛盾和沖突等，具體材料請詳見。

內容提要:福建省莆田市的“訴訟調解與人民調解銜接機制”是司法調解機制創新的一個典型。其特色在于立足訴訟調解,完善調解網絡,主動加強對人民調解、行業調解、行政調解等非訴糾紛解決機制的支持和銜接,借助并整合社會力量共同化解矛盾糾紛。法院通過對非訴訟調解協議的效力確認,賦予其強制執行力,從而解決了制約訴訟外糾紛解決機制發展的難題。這一制度由于立足國情,體現民意,適應了社會經濟和法治發展的需要,不斷推陳出新,因而具有強大的生命力。

關鍵詞:司法改革/訴訟制度/人民調解/訴調銜接

改革開放以來,我國經濟建設高速發展,個人財富日益增多,社會利益逐漸呈現出多元化的格局。每一個階層、每一個群體,乃至于每一個個人,都在為利益而奮斗。在人們交往和合作的過程中,侵權和糾紛的發生不可避免。但是,財富的獲取、正義的伸張、糾紛的解決,不能恃強凌弱,也不應以暴易暴。如何保護合法權益,扶助弱勢群體,推動社會公平,構建和諧社會,已成為全社會共同關注的話題。

在經歷了“”動亂之后,我國痛定思痛,開始推崇依法治國理念,最終提出了“依法治國,建設社會主義法治國家”的治國方略,并將其寫入了國家根本大法。但是,由于缺乏法治的經驗與傳統,社會各界在高呼民主與法制的同時,也造就了對訴訟機制的迷信,助長了訴訟萬能思潮的泛濫。一時間,“為權利而斗爭”、“上法庭討說法”成為一種社會時尚;漠視訴訟外糾紛解決制度、由國家高度壟斷糾紛解決權成為社會的主流意識。在法院內部,也出現了包攬一切矛盾糾紛、解決一切社會問題的傾向,并以此作為推進司法改革的最好理由。在我國,雖然民間調解具有悠久的歷史,并曾經發揮了巨大的作用,但在近二十年的法治化進程中,由于對法治的片面理解,糾紛解決途徑單一化,訴訟不是被作為糾紛解決的最終途徑,而是被普遍作為第一甚至唯一的選擇,有限的司法資源難以應對社會糾紛解決的需求,而民間調解、行政處理、仲裁等非訴訟糾紛解決方式卻明顯弱化,最終導致司法機關不堪重負。

在上述背景下,調解制度再次得到司法決策層的重視并得以蓬勃發展。2004年9月,最高人民法院制定了《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》。2006年3月,時任最高人民法院院長的肖揚同志在十屆全國人大四次會議上提出,人民法院要繼續貫徹“能調則調,當判則判,調判結合,案結事了”的原則,大力加強司法調解工作,促進和諧社會建設。2006年10月,最高人民法院要求各級法院,必須確立新時期司法調解工作的三個目標:案結事了、勝敗皆服、定紛止爭。2006年11月,全國政法工作會議提出,構建以人民調解為基礎,加強行政調解和司法調解,三種調解手段相互銜接配合的大調解工作體系。[1]

近年來,各地法院在實踐中紛紛創設新的司法調解方式,其中,福建省莆田市所總結的“訴訟調解與人民調解銜接機制”就是其中一個具有代表性的典型。[2]

一、莆田“調解銜接機制”的架構與實踐

最近幾年,隨著莆田社會經濟的飛速發展,各種矛盾糾紛逐年增多,人民群眾的司法需求日益擴大,而全市法院法官及其他工作人員僅465人,2005年人均結案數位居全省第三,案多人少的矛盾十分突出。對簿公堂的方式雖然具有解決糾紛的權威性,但是成本高、周期長,而且不利于緩和當事人之間的緊張關系,難以從根本上化解矛盾,不能做到案結事了。與此同時,莆田市兩級法院在訴訟調解上花了許多精力,但調解的主體、方法和手段比較單一。訴訟調解與人民調解、行業調解、行政調解等非訴訟調解各自為政,未能有效銜接,形成合力。大量經過非訴訟調解達成的協議因不具有強制執行力,當事人不自覺履行,調解之后糾紛再起的現象較為普遍。

針對上述問題,在莆田市委、市政府的支持下,莆田市中級人民法院于2005年9月制定了《關于建立訴訟調解與人民調解銜接機制、發揮人民法庭調處農村矛盾糾紛主力軍作用的工作意見》,在全市法院推行調解銜接工作。2006年9月,在總結一年來調解實踐經驗的基礎上,莆田中院又制定了《關于深化和推進調解銜接工作的意見》。經過幾年來堅持不懈的努力,莆田兩級法院、相關部門及各非訴訟調處組織密切合作,共同打造了“黨委領導、司法引導,多元銜接、合力調處,便民高效、共促和諧”的多元調解相互銜接的工作機制。調解銜接機制把訴訟調解與人民調解、行政調解和其他社會調解緊密銜接在一起,融合了訴訟調解與非訴訟調解的整體優勢,在實踐中取得了明顯的成效。2007年6月,最高人民法院在莆田召開“全國多元化糾紛解決機制改革座談會”,莆田中院在會上介紹了“調解銜接機制”的做法。2008年1月,最高人民法院舉行首屆“司法改革論壇”,特邀莆田中院代表到會介紹經驗。2008年2月26日,《人民法院報》專版介紹莆田調解銜接機制的情況。

立足訴訟調解,完善調解網絡,主動加強對人民調解、行業調解、行政調解等非訴糾紛解決機制的支持和銜接,借助并整合社會力量共同化解矛盾糾紛,是莆田調解銜接機制的核心所在。根據這一指導思想,調解銜接機制主要體現為“三個銜接”。

(一)組織網絡銜接

搭建一個平臺,即在基層法院民一庭附設調解速裁室,成員由民事法官、聘任調解員和其他工作人員組成,主要負責引導非訴民間調解、委托調解,對達不成調解協議的案件的速裁速判以及調解銜接工作等。本文由中國論文聯盟收集整理。

聘任兩支隊伍,即特邀調解員和聘任調解員隊伍。特邀調解員在各人民調解組織、鄉鎮司法所及有關行業中選聘。聘任調解員常駐法院調解速裁室,負責引導民間調解工作;接受法院委托開展庭前調解;協助法官開展案件調解、協調、和解工作。

設立三類站點,一是在案源較多、具有調處糾紛職能的行政機關、行業協會,如國土資源局、工商局、工會、婦聯等單位設立調解銜接聯絡點;二是在工作基礎較好、熱心開展調解銜接工作的基層單位、行業組織和協會中設立調解工作示范點;三是在交通不便的偏遠山區、海島,依托基層組織或特邀調解員設立委托收案、巡回調解點。各站點均確定責任法官,定期聯系,開展共建,進行經常性工作指導。

(二)工作制度銜接

人民法庭與人民調解組織之間,通過建立聯絡員制度、矛盾糾紛信息通報制度,委托收案、調解和邀請協助調解制度、人民調解員培訓制度、指導人民調解組織調處糾紛和依法確認人民調解協議的工作制度等,建立基層聯調聯動的長效機制。具體表現為以下四點:一是積極與司法行政機關、基層人民調解組織等聯系溝通,建立指導調解工作制度、日常工作聯系制度等,與人民調解制度銜接。二是主動與行政機關、行業協會協調協商,聯合制定建立調解銜接機制的工作意見,與行政調解、行業調解銜接。三是著力完善與外部有效銜接的審判工作制度,制定特邀、聘任調解員制度,矛盾糾紛信息通報制度。四是建立健全激勵法官積極主持調解、當事人優先選擇調解的工作機制,形成“全員、全方位、全過程”的調解態勢。

(三)調解活動銜接

法院主要通過“三調解、一確認、一指導”來實現訴訟調解與非訴訟調解活動的銜接。引導非訴民間調解,即對婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛、小額債務糾紛等,當事人要求訴訟立案的,法院主動向他們宣傳非訴訟調解的特點、便利、優勢,鼓勵、引導他們先由人民調解組織、行政機關、行業協會調解,或由法院調解速裁室的聘任調解員在立案前7到20日內組織進行調解。在規定時間內未能達成調解協議的,轉入訴訟程序。

協助調解,即法院在訴訟調解過程中,根據案件審判的需要,吸收有關單位和個人協助法官一同進行調解。

委托調解,即對已經立案進入訴訟程序的案件,有可能通過調解解決,或者交由特邀調解員或人民調解組織、基層群眾自治組織、工會、婦聯等有關組織進行調解更有利于緩解對立情緒的,經當事人同意,直接將案件委托上述單位或聘任、特邀調解員進行調解。

效力確認,即對經特邀調解員或人民調解組織、行業調解協會等訴訟外調解達成的調解協議,當事人可以向人民法院申請司法確認。人民法院經審查,認為該調解協議的內容確屬當事人真實意思表示,沒有損害國家、集體和第三人的合法權益,沒有違反法律強制性規定的,通過制作民事調解書的方式,依法確認其效力,賦予其強制執行力。如果一方不履行協議,另一方可以申請強制執行。

指導調解,即法院指定審判業務骨干,分片包干,指導人民調解組織有效開展調解工作。從實踐效果來看,通過建立實施調解銜接機制,充分借助社會力量開展調解工作,使訴訟調解工作更加貼近社會、貼近民眾,更能達到情理法的和諧統一,而且,極大地促進了法院和法官思想觀念、工作作風和工作方式的轉變,越來越多的法官樂于并善于做調解工作,及時把矛盾糾紛化解在萌芽狀態,“案多人少”、“判決多調解少”、“案結事不了”的問題得到一定程度的緩解。2007年,全市法院審結刑事自訴及附帶民事賠償案件338件,調解或撤訴158件,調撤率達46·7%。審結民商事案件9236件,調解或撤訴6176件,調撤率達66·8%;審結行政案件269件,經協商化解爭議后原告撤訴74件,占27·5%;執行各類案件5192件,執行和解及當事人自動履行的4020件,占77·4%;上述后三項比率分別比2005年上升了15·5、13·5和14·6個百分點。[3]

二、糾紛的調解解決與法治現代化

作為一種非訴訟糾紛解決方式,調解與訴訟之間存在明顯的差異。從性質上說,調解程序依托于當事人的自主處分權,而訴訟則體現了國家司法權的正式行使;調解以當事人的合意(和解)作為解決糾紛的基礎,而訴訟則以裁判為基本糾紛解決方式;在價值取向方面,調解注重協調、追求實質正義、體現利益權衡,而訴訟則注重對抗、追求形式正義、體現權利界定;在所適用的規范方面,除法律規范外,在調解中還可以廣泛地適用有關的社會規范,而在訴訟中法官只能嚴格地適用法律規范;在程序設計方面,調解程序具有靈活便捷的特點,而訴訟程序則具有程式化、復雜化特點等等。通過比較可以發現,調解具備經濟性、便捷性、保密性、廣泛性等優點,因此,無論是在“質”還是在“量”兩個方面與訴訟制度都存在著互動。除在糾紛解決方面與訴訟制度形成功能互補外,調解還具有自己獨特的價值。調解強化了當事人自治的可能性和機會,促進了社會共同體的凝聚力和自律功能的發揮,有助于形成新的共同體規范和新的道德規范。

盡管調解在糾紛解決方面獨具價值,但關于它的爭論卻也從未停止,這些爭論隨著法治社會的確立以及法律權威至上精神的形成而愈加激烈。經典的法治理論認為,近現代法治社會的基本標志是:首先,強調規則的統治,即以法律規范作為社會調整的唯一權威性、正統的標準和尺度。這一規范體系應該是明確的、普遍的、公開的、穩定的和邏輯一致的;其次,作為獨立行使司法權的中立機關,法院根據既定的規則解決糾紛;再次,法律體系和訴訟程序的設計都以嚴格的形式理性為最高標準,運作過程嚴格遵循程序公正準則;最后,在社會中確立正式的、公共性的法律體系的至上權威,根據法律全面調整或控制各種社會關系,實現社會的“法化”。根據這一理論,調解顯然與法治社會格格不入,甚至對法治產生了阻礙、破壞作用。如前所述,調解過程并不注重對法律規范的適用,有些情況下,社會規范以及其他民間習慣甚至占據著更為重要的地位;調解缺乏嚴格的程序保障;在雙方權利嚴重失衡的情況下,往往導致一方當事人的利益受到損害;

公權力難以有效地控制調解的過程和結果,也難以防止當事人規避法律等等。

由于與一些學者所宣揚的法治理念相沖突,在我國法治現代化的進程中,調解一直備受指責,有人甚至懷疑它是否還有繼續存在的價值。然而,我們可以看到,在現代法治社會,調解并沒有遭到淘汰,反而成為發達國家后現代司法的標志之一。調解中蘊含著實質正義和社會和諧的價值追求,而這種價值理念不僅契合中國人傳統的心理取向,而且正在為全球性的司法改革和法制現代化所推崇。尤其在英美法系國家,其社會在經歷了工業時代文明人與人之間那種機械的契約關系后,正在努力尋求一種糾紛解決中和諧理念的人性回歸。[4]20世紀60年代以來在西方國家興起的ADR(AlternativeDisputeRevolution)運動證實了這一點。事實上,調解與法治是可以并行不悖的。具體地說,調解可以與訴訟形成功能互補,糾正訴訟制度本身的弊端,并在糾紛解決中發揮自己獨特的功能;調解還符合時代思潮的變化,滿足了不同主體的價值要求。

三、“調解銜接機制”與法治的契合

法治的理想就是建立一個和諧的社會,社會和諧是法治所追求的秩序與目標。這種和諧是有序、穩定和合理的,同時充滿了差異、分歧、矛盾、活力和發展的契機。

法律、法治與社會和諧的關系,本質上是法與秩序的關系,法律本身意味著規范和秩序,以建立、維護和發展法治秩序為宗旨。“和諧”是對法治秩序的一種質的規定和描述,其基本要求是:

(1)和諧意味著公平與正義,法治秩序應當以內部的和諧為基礎,而不是建立在強權與壓制之上的。無論是政治問題、利益之爭,還是不同群體、階層之間的爭議與沖突,都可以通過民主的程序和協商最終達到求同存異的一致和公正。

(2)和諧意味著有序和高效。為此,需要建立一套良好的運行機制,包括執法與守法的機制與社會環境。

(3)和諧意味著共存與發展,法治社會的和諧應該是充滿活力的,允許差異和多樣性的存在,而不會扼殺發展的契機和個性的自由。尊重少數人及弱勢群體的利益和特殊需求,提倡寬容和共榮。

(4)和諧意味著協調的能力,法治社會應能有效解決其內部發生的糾紛、矛盾和沖突。為此,必須通過合理的機制使糾紛與沖突能夠通過協商對話、調解、協調、仲裁和司法程序等多元化糾紛解決方式得到及時妥善的解決和處理,使社會通過糾紛的解決回歸和諧。

有一種思潮認為,我國法制現代化需要優先解決的問題,應當是建立和健全符合現代法制要求的司法制度,而不是利用和發展傳統的、非正式機制。這種思潮在法制建設以及司法改革的實踐中表現得尤為明顯。受到這種思潮的影響,一些學者和實務工作者把糾紛解決機制改革的思路集中在強化正式的審判程序方面,而忽視對調解的改造和利用。然而,在現代社會中,訴訟制度自身卻面臨著前所未有的壓力,并表現出很多弊端,具體而言,主要體現在以下幾個方面:

(1)訴訟量激增,積案嚴重,一些國家的法院出現了超負荷運轉態勢,甚至出現所謂的“訴訟爆炸”。

(2)訴訟遲延,案件從起訴到判決往往經年累月,嚴重的訴訟遲延無疑削弱了訴訟機制在糾紛解決方面的功能,降低了司法制度在民眾中的威信。

(3)訴訟費用高昂,當事人負擔增加,從而突顯當事人在利用司法資源方面的不平等。

(4)程序復雜,當事人往往無法親自參與訴訟,而必須借助于律師等法律職業者。

(5)在許多情況下,判決結果不符合情理,嚴格依據法律所做出的判決“非黑即白”,常常與當事人的愿望和期望相距甚遠。

(6)訴訟的對抗性使得當事人之間的關系難以修復,許多當事人實際上并不愿意通過訴訟途徑解決那些基于長期性、綜合性的社會關系所發生的糾紛(如家事糾紛)。

(7)雖然公開審判制度可以保障程序進行的公正性,但當事人的個人隱私和商業秘密也由此暴露于眾,而這是許多當事人所不愿意看到的,等等。

面對“訴訟爆炸”和價值多元的現實,任何一種“完美”的訴訟程序設計都難以在公正與效率之間求得平衡。應當看到,在社會急劇變化的轉型時期,多元化的社會價值賦予“正義”和“權利”以豐富的內涵,當事人基于不同的訴訟動機往往追求不同的程序利益。根據糾紛的性質和繁簡設置多種不同的程序,并賦予當事人程序選擇權,已被各國民事程序立法所普遍接受。旨在減輕訴訟制度的壓力,促進糾紛解決機制的合理化、多元化發展的替代性糾紛解決機制(ADR)的興起反映了程序法領域的這一變化。ADR的發展促進一種時念和精神的變化,即從對抗走向對話,從單一價值走向多元化,從勝負決斗走向爭取雙贏。通過ADR,爭議雙方可以使糾紛在協商和解的基礎上得到解決,并實現和平解決糾紛的愿望。越來越多的人們認識到,面對我國司法資源緊缺與案件數量劇增的尖銳矛盾,為維持司法運作中公正與效率的平衡,ADR是一個不可或缺的思路。

從世界范圍來看,訴訟制度所面臨的壓力及其本身所固有的弊端已成為各國司法制度運行中面臨的一個普遍性問題。為解決這一問題,許多西方國家在兩個方面采取了具體措施,一方面,作為“替代”措施,發展獨立于訴訟的ADR方式;另一方面,在保持訴訟固有的風格及嚴格程序的同時,把以追求實質理性為特征的調解等ADR方式引入法院,試圖實現兩者間的功能互補,提高訴訟效率。當前,許多國家和地區的法院都出現了法官從傳統的消極中立立場向相對積極地促進當事人達成和解的態度轉化的趨向。

從法治的層面來看,法治社會應能有效解決其內部發生的糾紛、矛盾和沖突,使其不致演化成大規模的動亂、不致頻繁激化,不會危及秩序本身。法治不能保證社會不出現糾紛和沖突,也不能忽略通過矛盾和沖突促進社會發展的機會,但是必須通過合理的機制使糾紛與沖突不致沖破法制的堤壩,能夠通過協商對話、調解協調和司法程序等多元化糾紛解決機制及時妥善地解決和處理,使法律能夠正常實施,使受到損害的權利得到合理救濟,使合理的訴求得到滿足,使法律與社會規范在糾紛解決的過程中不斷得到確認與更新。由此可見,法治的目標就是通過民主科學的法律創制、良好的執法與司法系統,以及多元化的社會治理和糾紛解決機制不斷適應社會需求,保持社會的協調和發展。[5]莆田“調解銜接機制”有效地將訴訟調解與人民調解、行政調解和其他社會調解緊密銜接在一起,法院與基層調解組織、有關行政機關和行業組織建立了經常性信息溝通和反饋機制,并從法律行政、內部管理等各個角度,會商防范、控制對策預案,增強了工作的針對性、預見性和有效性。從而能夠發揮其集聚調解力量、形成調解合力的優勢,將大量的矛盾糾紛化解在基層、消滅在萌芽,融合了訴訟調解與非訴訟調解的整體優勢,不僅極大地減緩了司法訴訟壓力,而且在提高非訴調解組織的調解能力、提升調解協議的權威性和公信力等方面具有重要的現實意義。此外,法院通過對非訴訟調解協議的效力確認,賦予其強制執行力,從而解決了制約訴訟外糾紛解決機制發展的難題。

實踐證明,構建多元化的糾紛解決機制,并使協商和解、民間調解、行政處理、仲裁等訴訟外糾紛解決方式與訴訟方式之間相互銜接與協調,對于我國推進司法改革、在全社會保障公平和正義具有積極的意義。莆田“調解銜接機制”的建立彰顯了司法為民、政府服務和群眾自治的社會管理新理念,符合中共十七大報告提出的健全“基層群眾自治機制”和“社會自治”、推進“平安建設”的新要求,有利于發揮政治優勢,促進基層群眾自治和社會自治,從源頭上預防、排查和化解矛盾糾紛。這一制度由于立足國情,體現民意,適應了社會經濟和法治發展的需要,不斷推陳出新,因而具有強大的生命力。

注釋:

[1]《司法調解被提到了新高度》,載《法制日報》2007年1月1日第5版。

[2]《莆田訴訟調解銜接人民調解》,載《法制日報》2006年12月19日第2版。

[3]李飛、林忠明、黃健忠:《集聚合力,共創和諧———莆田法院開展調解銜接工作情況調查》,載《人民法院報》2008年2月26日第8版。

[4]肖建華、楊兵:《對抗制與調解制度的沖突與融合———美國調解制度對我國的啟示》,載《比較法研究》2006年第4期。

[5]范愉主編:《多元化糾紛解決機制》,廈門大學出版社2005年版,第47頁。