社會組織管理制度改革思考

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一

較之于以往社會組織改革的局部調整、小修小補，此次社會組織管理制度改革，無論是在改革性質、改革目標上，還是在改革內容、改革步驟上，都屬于頂層設計的范疇。而這種頂層設計的改革方略，對于建立現代社會組織體制、促進社會組織健康有序發展，對于推動政府的職能轉變、政府與社會的協同治理，對于鞏固黨的執政基礎和執政地位，都具有重大而深遠的意義。

（一）改革社會組織管理制度是建立現代社會組織體制、促進社會組織健康有序發展的重要途徑

改革開放以后，我國社會組織發展速度很快，迄今已初步形成了門類較為齊全的體系，并越發地顯示出強大的自主性、自治性功能，但是，從整體上來看，較之于發達國家的社會組織發展狀況，我國社會組織仍處于培育程度不夠高、內部治理不合理、能力建設不規范、作用發揮不明顯的滯后發展階段。從數量上看，每萬人擁有社會組織數，發達國家每萬人擁有社會組織一般超過50個，發展中國家一般超過10個，我國不到4個；世界34個國家社會組織支出占GDP的比重平均為4.6%，發達國家為7%，我國僅占0.55%；從社會組織就業人員的規模看，一些國家占全部就業人員的3%以上，而我國僅占0.7%［1］。從組織建設上看，個別社會組織經費來源單一，經濟困難，難以吸引和留住優秀人才，人員老化問題嚴重；個別社會組織過于依賴政府部門，缺乏自主運作、主動服務的能力，甚至與政府部門或其下屬機構“一套人馬兩塊牌子”，成為“二政府”；還有的社會組織機構不健全，內部治理不完善，民主管理不落實，活動開展不規范，有的甚至熱衷于亂評比、亂發牌子。而且，在原有雙重管理體制的掣肘下，登記管理機關和業務主管單位及相關職能部門職責不清，登記管理機關力量薄弱、監管服務保障不足，“省一級登記管理機關基本沒有執法隊伍，70%的縣市沒有專門機構和專職工作人員，難以全面有效履行登記、監管、執法等職責”［2］。這一系列問題的存在，影響了現代社會組織體制的建立，進而阻礙了社會組織的健康有序發展，改革現行社會組織管理制度已迫在眉睫、勢在必行。社會組織管理制度改革旨在通過改革社會組織登記管理制度、建立健全社會組織管理體制等途徑，促進社會組織健康有序發展。比如，通過引入競爭機制，探索“一業多會”，改變行業協會商會行政化傾向，增強社會的發展活力，并以此激勵社會組織強化自身能力建設；通過實施行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織直接登記制度，有效解決社會組織登記門檻高，特別是草根組織登記難問題；通過建立健全統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制，明確登記管理機關和業務主管單位及相關職能部門職責，解決“重登記輕管理”以及缺乏部門綜合協調問題，實現社會組織健康有序發展。

（二）改革社會組織管理制度是推動政府職能轉變、政府與社會協同治理的必然要求

“政府職能反映了政府活動的基本方向和主要作用，必然隨著經濟社會發展而不斷調整和轉變。政府職能轉變始終是我國行政管理體制改革的核心任務，貫穿于改革開放和現代化建設全過程。”［3］政府職能轉變的目的是為了打造一個更富效率、更具競爭力的政府。過去很長一段時期里，受傳統計劃經濟體制束縛，政府“重審批、輕服務”，“重準入、輕監管”問題突出，政府效率提升遭遇巨大瓶頸。在這種情況下，實現政府職能轉移成為破題之選。政府職能轉變的一項重要內容就是厘清政府與社會的關系問題，作為經濟社會發展“催化劑”、“減壓閥”的社會組織在其中發揮著重要作用，它能較好地承接來自政府的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等各項職能的轉移。在經濟調節、市場監管方面，社會組織尤其是行業協會，有力配合政府開展宏觀調控，在規范市場秩序、開展行業自律、制定行業標準、調解貿易糾紛等方面，已經成為市場經濟體系不可或缺的力量。而在社會管理、公共服務方面，大量的民辦教育、醫療、衛生、社會福利、體育等機構，發揮貼近群眾、了解群眾、機制靈活的特點，向社會提供了更為優質、便捷、多元的公共產品和公共服務，使社會的多樣化需求得到有效滿足。比如，1998年將機械、冶金、煤炭、紡織、輕工、石油化工等工業部門撤銷并轉變為行業協會后，我國汽車、鋼鐵、煤炭、紡織、家電等工業不僅沒有削弱而且出現了前所未有的大發展。這些實踐證明，社會組織能夠承接政府轉移職能，能在一定程度上推進產業事業健康有序發展。在傳統的社會組織管理制度框架下，受到培育和監管環境方面的限制，社會組織在承接政府職能轉移方面發揮作用的空間和余地都很小，且由于社會組織行政化傾向明顯，社會組織與政府仍存在千絲萬縷的聯系，這就為政府職能轉移帶來諸多困難。此次社會組織管理制度改革旨在要通過引入競爭機制、淡化行政色彩及強化重點培育等措施，凡適合市場、社會組織承擔的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給市場和社會組織承擔，以此激發社會組織的自主發展活力。可見，通過改革社會組織管理制度，能夠更好地培育承接政府轉移職能的主體，有利于進一步解決好政府與市場、政府與社會的關系問題，有效激發市場和社會的創造活力，進一步增強經濟社會發展的內生動力。在這方面，中央層面已經率先做出動作。2013年7月31日召開的國務院常務會議明確，將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業等承擔［4］。社會組織的健康有序發展和政府職能的轉變，也為政府與社會的協同治理創造了條件。“近年來，社會管理陷入了高成本、低績效和信任危機的困局。協同治理理論為解決該問題提供了新的思路和方法。”［5］基于政府治理水平和社會發育程度的考量，社會協同是當前中國社會建設中政府與社會間關系的現實選擇。所謂協同治理，就是國家（政府）、市場（企業）和社會（社會組織）協同承擔社會治理職能，通過制度化設計，形成政府主導、社會協同、共建共享的社會治理新格局，以期實現充滿活力、和諧有序的社會治理目標。其實，協同治理也是未來實現合作治理的必要步驟。“合作治理與傳統公共行政的一個重要區別在于：它打破了公共政策政治目標的單一性，使政策走出單純對政治機構負責的單線的線性關系形態。”換言之“，政府必須在政策目標實現的過程中，與非政府的、非營利的組織，甚至與私人組織和普通民眾開展廣泛的合作”［6］。由此可見，社會組織參與社會管理是實現社會協同和合作治理的基本要求，也是完善社會協同治理結構、推進社會管理體制創新的需要。而社會組織參與社會協同治理功能的實現，有賴于政府職能的轉變，有賴于社會組織自身的健康有序發展。如果政府不簡政放權，政府職能不轉變，社會組織就不能在參與社會服務等方面，更好地發揮出政府所不可比擬的功能和效能優勢，也就失去了協同治理的意義。如果社會組織自身不能健康有序發展，即使政府簡政放權了，政府職能轉變了，社會組織也沒有能力參與協同治理，因此也不可能在協同治理格局中擁有一席之地。

（三）改革社會組織管理制度是鞏固黨的執政基礎和執政地位的現實需要

鞏固黨的執政基礎和執政地位靠什么？最重要的就是靠堅持黨的群眾路線、密切聯系群眾。正如在黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上所強調的：“黨只有始終與人民心連心、同呼吸、共命運，始終依靠人民推動歷史前進，才能做到哪怕‘黑云壓城城欲摧’，‘我自巋然不動’，安如泰山、堅如磐石。”［7］我們黨來自人民、植根人民、服務人民，黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民。在黨長期執政的時代背景下，黨要鞏固執政地位，就必須擁有堅實的階級基礎和廣泛的群眾基礎，就必須團結一切可以團結的正面力量，調動一切可以調動的積極因素，鞏固和擴大黨的隊伍，進一步增強黨的社會影響力。社會組織是由各領域、各方面的群眾自愿發起組織起來的，其成員數量龐大、來源廣泛、遍布城鄉，是黨的群眾工作的重要領域。截至2012年底，社會組織吸納社會各類專兼職人員就業1200多萬人。此外，全國6萬多個行業協會聯系會員2000多萬家（含個體工商戶），447364個基層老年協會覆蓋了廣大城市社區和農村，有1.1億老年人參與。4萬多個學術社團聯系專家學者500多萬人，4萬多個農村專業經濟協會聯系農戶1000多萬個，各類職業性社會組織的會員超過1億人。2012年社會組織吸引、凝聚了2500多萬名志愿者活躍在公益慈善領域［8］。由此可見，密切聯系社會組織領域的廣大人民群眾，爭取社會組織領域群眾的支持，同樣是鞏固和擴大黨的執政基礎的重要內容和基本途徑。通過改革社會組織管理制度，讓密切服務和聯系群眾的社會組織健康發展，可以為我們黨更加緊密地聯系群眾，更廣泛地團結和凝聚各方面積極力量，進一步鞏固黨的執政基礎。列寧曾經指出：“無產階級所以能夠成為而且必然會成為不可戰勝的力量，就是因為它根據馬克思主義原則形成的思想統一是用組織的物質統一來鞏固的。”［9］通過社會組織鞏固黨的執政基礎，更重要的途徑就是要擴大黨組織在社會組織中的覆蓋面、增強黨組織在社會組織中的吸引力、凝聚力和戰斗力。社會組織管理制度改革的一項重要內容便是推動社會組織黨建制度的建立與完善。通過一系列有效措施，使社會組織中的黨員作為一個整體發揮出戰斗力，通過各種有效的活動方式和工作方法，使黨充分進入這個日益發展的社會空間，向社會組織領域的群眾宣傳黨的主張和政策，及時向黨組織反映群眾的呼聲，維護群眾的正當權益，使群眾感到黨的溫暖，增強黨在社會組織領域群眾中的號召力和影響力，進而鞏固黨的執政基礎和執政地位。

二

隨著現代社會組織體制建設的推進，改革社會組織管理制度迎來了最為關鍵的時期。改革社會組織管理制度，推進現代社會組織體制建設，關鍵是要確定科學的目標，明確的思路和有序的實施步驟。

（一）科學定位政社關系，真正做到“政社分開”

建立現代社會組織體制的關鍵是處理好政府和社會的關系，處理好“政府管理”與“社會自治”的關系。社會學認為，社會是一個具有自組織能力的有機體。在英國社會學家斯賓塞看來，與生物有機體不同，社會有機體是一個可自我調節的系統。如果來自外界的干預過多、過細，會使社會問題復雜化、嚴重化。從這個意義上講，社會的健康運行離不開自主寬松的發展空間。長期以來，我國一直延續著一種政府與社會之間高度統合的關系模式，“政府為社會、社會國家化”是這一模式的典型特征。這種政府全面干預社會生活的結果，不僅導致了政府規模龐大但行政效率較為低下，給國家財政帶來了沉重負擔，而且由于政府對市場的越位與錯位，政府“不該管的事管了，該管的事沒管好”，直接造成了社會自治能力較差，整個社會公共責任機制薄弱。經過改革開放和社會主義市場經濟的深入發展，社會越來越開放、個體越來越自由、利益越來越多元的現實境況下，逐步解放社會組織、發展壯大社會組織就成為社會領域的一場改革開放，是推進政府行政體制改革、完善民主與基層自治、促進社會和諧的必由之路。社會既然有其自己的運行規律，社會的事務讓社會自己去辦是最明智的方式。隨著行政管理改革的逐步深入，政社分開被提上政府的重要議事日程上來。政社分開指的就是讓政府不再擔當原有的全能性職責，遵循社會事務管理的內在規律，還原社會組織的應有地位，進而建構起一種政府、市場和社會多元參與的治理格局。它是建立現代社會組織體制的基本前提，核心旨在：厘清和定位政府與社會組織間的關系，更好地發揮政府和社會組織的各自優勢和作用，在改革中逐步推動形成政府與社會組織合作共治、協同治理的局面。按照政社分開的原則，在推進政府機構改革和職能轉變的過程中，將政府的事務性管理工作、適合由社會組織提供的公共服務、社會組織通過自律能夠解決的事項，以適當方式轉移給社會組織承擔，更好地發揮社會組織在公共事務管理中的作用。應探索制定政府向社會組織轉移職能的指導意見和轉移事項目錄，建立相應動態調整機制和公示制度。在探索推進事業單位改革的過程中，統籌事業單位分類改革與社會組織發展，新增社會公益事項優先由社會組織承擔，促進民辦社會事業和公辦社會事業公平競爭、共同發展。按照管辦分離的原則，黨政機關不得發起成立社會組織，社會組織不得與黨政機關、事業單位合署辦公，現職國家公務員也不得兼任社會組織特別是基金會、民辦非企業單位負責人，努力實現社會組織自愿成立、自律運行、自聘人員、自主會務，無行政級別、無行政事業編制、無國家公務員兼職。政府部門要尊重社會組織的法人主體地位，保障社會組織的合法財產權，促進社會組織依法自治并獨立承擔法律責任。

（二）厘清各自職責邊界，真正實現“權責明確”

在計劃經濟時代的管控思維下，社會組織往往被看作政府的對立面，看作不穩定因素，即使稍有開放，政府也把與社會組織的關系定位為“婆媳關系”，不少社會組織成為行政機構的旁支和附屬，以致媒體戲稱那些社會組織正在成為“養老院、小金庫、二政府”的“養小二”機構，背離了社會組織發展的初衷。政府與社會之間的權力空間職責邊界自然也就模糊化了。這樣一來，在處理繁雜的社會事務時，政府與社會對于各自所應行使的權力、擔負的責任、承擔的義務，就無法給出清晰的界定，從而導致該政府管的沒管好，該社會管的沒能管。權責明確也就成為了建立現代社會組織體制的關鍵要素。權責明確的“權”，不僅指政府的公共“權力”，還指社會組織的社會“權利”。其核心旨在：既要明確政府相關職能部門對社會組織管理的權力空間和責任邊界，也要明晰社會組織的權利范圍與責任區間，建構起政府各相關職能部門與社會組織之間以服務為軸心的新型關系，進而探索建立黨政部門與社會組織之間的合作互動機制。實現權責明確，關鍵在于改革登記體制。隨著我國社會組織的蓬勃發展，社會組織功能的日趨凸顯，原來實行的單一的雙重管理體制顯得愈發的捉襟見肘，必須改革原有的登記管理制度。按照《國務院機構改革和職能轉變方案》及任務分工的總體要求，探索實行社會組織歸口統一登記、分級負責。除政治法律類、宗教類社會組織以及境外非政府組織駐華代表機構外，成立社會組織直接向登記管理機關申請登記，無須再經過業務主管單位審查。除外交外事、司法、宗教等少數部門繼續作為有關社會組織的業務主管單位外，其他黨政部門不再作為業務主管單位，但要繼續加強行業管理、給予政策指導、提供良好服務。登記管理機關應探索實施對不具備登記條件的城鄉基層社會組織實行備案。建議取消社會團體分支（代表）機構、基金會專項基金管理機構的登記審批，由其自主設立。自此，沒有“婆家”的社會組織也可有機會登記成立了。實現權責明確，保障在于強化綜合監管。應探索建立社會組織負責人管理制度，規范社會組織負責人的崗位要求、資格認定、產生程序、任職年限等。探索建立資金管理制度，規范社會組織的資金使用和管理。探索制定行為規范和活動準則，規范社會組織的會費收取、公益活動、交易合作、評比達標表彰等行為。探索建立信息公開制度，規范社會組織信息公開的機制和方式。繼續強化年度檢查制度，提高年度檢查的管理效能。繼續健全等級評估制度，完善評估指標體系和方法程序，建立第三方評估機制。探索建立覆蓋全國的社會組織管理信息平臺和社會組織法人單位信息資源庫，整合全國信息資源，提升管理服務效能。

（三）堅持培育監管并重，真正實現“依法自治”

自治性是社會組織的核心特征之一，然而，長期以來，受體制環境的影響，我國社會組織行政化特征明顯，缺乏組織運作的獨立性，依法自治更是無從談起。這種依附式的發展，在很大程度上消解了社會組織“低成本、高效率”的功能和作用優勢，而且阻礙了社會組織內部治理科學化、規范化的進程，不利于社會組織的健康有序發展。為此，依法自治成為了現代社會組織體制的一項極為重要的目標取向。依法自治是指在法律規定范圍內，社會組織依照章程規定的治理結構獨立運作，按照依法核準的業務范圍開展活動，實現自我管理、自我服務、自我監督、自我發展。其核心旨在按照培育發展與監督管理并重的總體指導方針，充分賦予社會組織在法律制度框架規定下的決策、人事、財務、項目活動等方面自主管理權，使社會組織實現自我管理、自我服務、自我監督。推進社會組織依法自治，應從以下五方面做起：

首先，建立健全系統完備、科學規范、運行有效的社會組織管理法律體系。當前，專門法律滯后已經成為制約甚至阻礙社會組織健康有序發展的掣肘因素。現行的法律法規對于政府對社會組織的監管職權和責任，對于社會組織的權力與職責，尚未作出明確規定。為此，必須加快《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》的修訂進程，并完善相關配套措施。待條件與時機成熟時，再適時啟動社會組織基本法的立法工作。鼓勵和支持有條件的地方先行先試，出臺社會組織地方性法規，確保社會組織發展管理工作有法可依。

其次，強化社會組織分類指導。培育和監管是社會組織管理的“兩個抓手”，兩手抓，兩手都要硬。但是，決不能眉毛胡子一把抓。必須結合不同領域、不同類型社會組織的不同特點，實施重點培育和分類指導的差異化管理制度。重點培育經濟社會發展急需的社會組織。比如，社會服務類、公益慈善類、文化科技類、協同管理類社會組織等。鼓勵發展城鄉基層社會組織，特別是重點培育社區社會組織和農村專業經濟協會等。同時要依法禁止危害國家安全的非法組織。對以社會組織名義開展反對我國憲法確立的制度和原則、顛覆國家政權、策動國家和民族分裂等活動的非法政治組織、邪教組織和非法宗教組織，為敵對勢力操縱利用、在國際上從事反華活動等危及國家安全的非法社會組織，應依法予以取締。

其三，支持社會組織能力建設，這是實現社會組織自我管理、自我服務、自我監督的重要途徑。主要包括三個方面，一是引導社會組織建立健全獨立自主、權責明確、運轉協調、制衡有效的法人治理結構，建立和完善以章程為核心的換屆選舉、議事決策、人事管理、財務管理、機構管理等內部管理制度。二是引導社會組織加強自律誠信建設，建立社會組織誠實守信、公平競爭、規范運作、信息公開、服務承諾等自律制度和失信懲戒制度，推進社會組織信用體系建設，加強社會組織文化建設，培育現代社會組織精神。三是引導社會組織推進人才隊伍建設，完善社會組織人才培養、使用、流動、評價、激勵、保障制度，應研究制定社會組織專職工作人員職業標準，完善社會組織人事管理、社會保險、人才交流、職稱評定、技能鑒定等政策，促進社會組織人才隊伍專業化、職業化。

其四，優化社會組織外部環境。從國外社會組織發展情況來看，社會組織發育及其作用發揮的程度大小與外部環境的優劣有著密切關聯。在社會組織培育程度較高的國家和地區，社會組織都擁有著較為自主、寬松、優厚的外部環境。我國也應著力優化社會組織的外部環境，主要任務包括：一是增加社會組織財稅支持。政府應注重向社會組織購買服務，更多地向社會組織開放公共資源和領域。擴大稅收優惠種類和范圍，逐步建立統一、合理、普惠的社會組織稅收政策體系。二是鼓勵社會組織參政議政。將社會組織中的優秀代表人士納入黨代會代表、人大代表、政協委員推薦范圍，適當增加各級黨代會、人大、政協中社會組織代表的比例。三是維護社會組織發展秩序。通過獎懲措施，一方面，對社會組織實施綜合評價，對誠信守法、嚴格自律、作用突出的要予以表彰。另一方面，完善行政執法，依法取締各類非法社會組織。同時，通過搭建公共信息平臺、完善投訴舉報機制，有效推進社會組織對外信息公開，確保社會組織公開透明發展。

其五，夯實社會組織黨建基礎。當前，社會組織黨建仍然處于初步探索階段。下一步，應進一步理順社會組織黨建管理體制，依托民政部門建立社會組織黨工委。完善黨組織設置方式，提高社會組織中黨的組織和工作覆蓋面。探索社會組織黨組織和黨員作用發揮的有效途徑，充分發揮黨組織在社會組織中的政治引領、保證監督、戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。加強社會組織工青婦等群團工作。同時，加強社會組織黨風廉政建設，健全懲治和預防腐敗體系，保持社會組織黨組織、黨員干部的先進性和純潔性。

三

唯物辯證法的觀點要求我們，要用聯系的、發展的、全面的觀點來想問題、辦事情。社會組織管理制度改革，是一項涉及多層次、多領域、多環節的系統工程，充滿著千條萬縷的關系和錯綜復雜的矛盾，這就需要我們注重整體把握、協調推進，尤其是要科學把握和正確處理好直接登記和雙重管理、“一業多會”和“一業一會”、數量增長和質量提升、降低門檻與保留門檻以及民政部門與其他部門這五方面的關系。

（一）把握好直接登記和雙重管理的關系

近年來，圍繞直接登記和雙重管理兩大議題，各界莫衷一是，爭論不斷。理論方面，有研究提出，雙重管理體制是政府對于社會組織發展的不成熟認識的產物，這一體制嚴重束縛了社會組織的培育與發展，直接登記勢在必行。有的研究則認為，不能高估直接登記制度的作用。直接登記制度釋放了合法性，但不等于解決了其他的問題。一旦直接登記后，社會組織的很多問題將會暴露，如能力不足、公信力不高、資源不配套等。實踐方面，全國各地紛紛試水社會組織直接登記管理體制。能否處理好兩者關系，對于此次改革的效果與成敗，可謂意義重大。處理好兩者關系的關鍵是，能否在兩者間尋找到一個好的結合點。按照中央要求，成立行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，直接向民政部門依法申請登記。成立政治法律類、宗教類等社會組織以及境外非政府組織在華代表機構，仍需要業務主管單位審查同意。由此確立了直接登記和雙重管理相結合的社會組織登記管理體制。這意味著，在很長一段時間內，直接登記和雙重管理將會同時并存。這種混合型管理體制，可以說是當前適合我國社會組織發展現狀的一種現實選擇。四類社會組織直接登記，使絕大多數發揮正能量的社會組織能夠順利登記，體現了中央要大力發展社會組織、發揮社會組織作用的決心和意志。同時，考慮到部分社會組織比較復雜，對其依然保持雙重管理，體現了改革要循序漸進、穩步推進的精神，為直接登記改革的順利推行提供了兜底支持。

（二）把握好“一業多會”和“一業一會”的關系

根據《社會團體管理登記條例》的規定，在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的，登記管理機關不予批準籌備。各省市制定的行業協會管理辦法沿用上述管理登記條例中的相關規定，一般都有“一業一會”的制度限制。由于“一業一會”極易導致行業協會的缺乏競爭、失去活力，近年來，社會各界對“一業多會”的呼聲越發高漲。此次改革，中央明確提出，要逐步推進行業協會商會與行政機關脫鉤，引入競爭機制，探索“一業多會”，由此將打破長期以來行業協會“一業一會”的自然壟斷地位。截至目前，部分行業已經實現了“一業多會”。多年來，我國行業協會在登記過程中，已初步探索按照國民經濟行業分類的小類標準設立行業協會，并允許在同一行業按產業鏈各個環節、經營方式和服務類型設立行業協會，這也就在事實上使部分行業形成了“一業多會”、適度競爭的發展格局。“一業多會”與“一業一會”是否就是水火不相容的兩個對立面呢？答案并非如此。在探索“一業多會”的過程中，我們需要注意：一方面，是“一業多會”還是“一業一會”，應該充分考慮各個行業的具體情況，不能采取“一刀切”的改革方式。比如，對于部分自然壟斷行業和涉及國計民生的重要行業，對于部分經常代表國家參與國際交往的重要行業，就更適合堅持“一業一會”的原則。另一方面，探索“一業多會”并不意味著實行同質化的低水平無序競爭。行業協會作為會員企業的集合體，對行業有著巨大的影響力和引導作用。如果在行業領域、業務范圍、會員主體、活動地域等方面實行同質化的完全競爭，會使行業企業無所適從，容易給行業發展帶來混亂，不符合中央改革的精神。有研究者坦言：“如果沒有相應的措施應對新制度環境下行業協會運行邏輯的轉變，取消‘一業一會’制度不但可能降低行業協會運行績效，還可能由此引發新的問題。”［10］

（三）把握好數量增長和質量提升的關系

社會組織發展和作用的發揮，既需要數量和規模的不斷增長，又需要質量和能力的持續提升，作為衡量社會組織發展的兩個基本維度，二者不可偏廢。當前，我國社會組織發展整體還處于數量少、質量低的初級階段。尤其是在發展質量方面，“在現代社會里，社會組織和政府組織企業組織在同一池塘里共享經濟人才等各類資源，但社會組織的合法化困境和主體地位的不明確造成了社會組織競爭的弱勢”［11］，這就導致擁有核心競爭力的社會組織嚴重匱乏，加上政策解讀不清晰、組織建設不健全、經費不足、人才短板等一系列問題，致使社會組織整體質量水平處于偏低水平。盡管隨著社會組織管理制度改革的推進，我國社會組織發展將首先迎來數量的增長，但是社會組織規模受一個國家經濟社會總體發展水平制約，不可能脫離實際無限制增長。在直接登記改革的釋放效應結束后，社會組織數量將會進入常態化的自然變動過程。與數量增長相比，在改革的過程中，我們更應該重視質量的提升，這才是決定改革成敗的關鍵。只有社會組織的質量真正強大起來，數量才具有真實的意義。尤其是在直接登記制度改革推進過程中，不能為了追求數量增長而犧牲對質量的要求。相反，隨著政府轉移職能等配套政策的不斷完善、綜合監管體系的不斷建立和社會組織法人治理結構的不斷健全，社會組織質量提高和能力提升的重要意義將會日益得到凸顯。

（四）把握好降低門檻與必要門檻的關系

門檻問題是此次社會組織管理制度改革的一項核心議題。此次改革對四類社會組織實行直接登記，對行業協會商會引入競爭機制，探索“一業多會”，在很大程度上是降低了社會組織登記的門檻，使一些經濟社會發展需要卻因得不到業務主管單位批準或受限于“一業一會”限制而無法登記的社會組織有望獲得合法登記。這體現了中央關于改革行政審批制度，轉變政府職能，向社會放權的精神，也符合經濟社會發展的需要和人民群眾的期待。但是，降低門檻不等于不要門檻，社會組織作為一類法人組織形式，其成立登記應當具備一定的條件，以符合其法人活動的需要。因此，改革不是單純地一味地降低登記門檻，而應當根據經濟社會發展的實際需要科學合理地設置登記門檻，制定各級各類社會組織的設立標準和條件，特別是技術標準和層級標準，成立全國性社會組織，須具有廣泛代表性和影響力。此外，門檻也體現在程序上，要按照簡政放權的精神簡化審批程序，減少行政審批環節，同時完善程序，力求程序的公平、公正、公開和科學合理。

（五）把握好民政部門與其他部門的關系

社會組織管理主體職責的重新劃分，也是此次改革的一項重要內容。按照中央的改革方案，對四類社會組織實行直接登記，成立這些社會組織將不再需要業務主管單位審查批準，直接向民政部門依法申請登記。這確實加強了民政部門在社會組織管理和服務中的職責。但是，社會組織工作是一項復雜的系統工程，涉及經濟、社會諸多領域，僅靠民政部門是無法完成的。國務院機構改革和職能轉變方案明確提出，要建立健全統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制。這就需要處理好民政部門與有關部門的關系。一方面，明確部門職責，做到各司其職，特別是有關行業主管部門要將社會組織納入行業管理，根據本行業本領域的特點制定行為規范和扶持發展政策；相關綜合職能部門要在各自職責范圍內做好對社會組織的管理和服務，切實履行職責。另一方面，強化部門協調，借鑒一些地方行之有效的社會組織工作領導（協調）小組等做法建立健全部門協調機制。此外，還應注重完善信息系統，實現部門間信息共享，努力形成各部門齊抓共管、協同管理的工作合力，以進一步提升管理服務效率和效能。

作者：廖鴻1石國亮2高成運1許昀1工作單位：1.民政部民間組織管理局2.首都師范大學政法學院